C
DBA
L2
L
L1
p0 P2 P1
P
图 1
中国政府应急管理机制构建的经济学分析
罗 煜
摘要：中国应急管理机制的构建问题，是当前研究的热门课题。本文绕开行政学
领域研究这一问题的通行思路，从经济学的角度分析应该建立什么样的应急管理
机制，结合中国的国情，提出作者构想。
关键词：政府应急管理 经济学分析
一、应急管理的经济学分析
1、应急机构成立的经济学分析
设没有建立应急管理机构发生危机事件的概率是 P1，P1=p0＋p1 ，p0 是不
可控(或不可预见)危机事件发生的概率，p1 是可控事件发生的概率，危机发生
时的损失是 L1；成立应急管理机构的成本是 E（主要是办公费用、工资和培训
费用），成立后发生危机的概率是 P2， 同样 p2 是可控事件发生的概
率，成立应急机构实际上可以减小可控事件发生的概率，危机发生时损失是 L2.
1
这样，没有成立机构，预期损失是 C1＝P1×L1；成立机构后，预期损失是 C2
＝P2×L2。
从经济学角度判断是否应该成立应急机构的标准是：C1>C2＋E，即只有成
立之后的预期损失和费用之和小于成立之前，应急机构的设立才是“经济”的。
令 , 则 C1>C2
＋E 又可写成：
p0(L1－L2)＋（p1L1－p2 L2）>E
p0△L＋p1L1－p2 (L1－△L)>E
p0△L+(p1－p2)L1＋p2△L>E
p0△L+△pL1+(p1—△p) △L>E
p0△L+ p1△L+ △pL1 - △P△L>E
A + (B+D)+ (C+D) -D > E
即：收益 I=A+B+C+D>E
由图 1 可以看到，横坐标与纵坐标乘积（矩形的面积）就是预期损失，两个
矩形的面积之差代表收益 I。I 分为四部分：A 是由于实际损失减少表现在不可
控事件上的收益，（B＋D）是由于实际损失减少表现在可控事件上的收益，（C
＋D）是概率降低表现在实际损失上的收益，D 重复算了一遍，所以应减去。这
样，式子中的每一项代表的实际意义就清楚了。
从全国范围看，发生危机事件的概率非常大，因此中央政府面临的预期损失
C1 非常大，成立机构后，L2 会大大减小，C1>> C2，E 相对预期损失来说是小
的，如图 2 中，阴影部分表示成本，中央政府的成本只占收益一小部分。所以中
感谢中国人民大学政府管理与改革研究中心“政府危机管理”国家级课题组成员对本文的写作建议。
罗煜，中国人民大学公共管理学院，118luoyu@
1 参见《危机管理：面对突发事件的抉择》，朱德武编著，广东经济出版社，2001，69－72 页。
,202 ppP
pppLLL 2121 ,
L
1
L
2
P
2
P
1
E
中央政府 图 2
央层面设立专门的应急机构是“经济”的。
地方上，由于地域范围有限，发生危机事件的概率较小，C1 与 C2 的差距不
是很大，E 显的比较高昂，它将超过收益 I（如图 2 所示），因此越小的地方政府
常设一个应急机构越不符合经济原理。
结论：只有在成立应急机构后，预期损失和机构成本之和小于成立前的预期
损失，机构的成立才符合经济原则。
2、应急机构组织形式的经济学分析
国内已有不少学者认识到没有统一的应急机构的弊病，主张建立一个全面负
责应急管理的机构。以下图来分析建立这种应急组织形式的好处。
图 3：应急机构组织形式模拟图
正方形区域代表了所有可能发生的危机事件的集合，其内部的每个交点代表
每一百分比危机事件；大圆表示建立了一个统一的危机管理机构，它日常的工作
所能覆盖的危机事件，也就是它发挥效用的区间，例如由于反应迅速而减小了不
可控事件的损失或采取预防措施避免了可控事件的发生。假设全部危机事件是
100％，按照计划投入 50 亿元希望覆盖 100％的危机事件，但成功率只有 50％，
这样投入产出比是 1 亿元：1％。
假定每百分比危机事件代表一个类别，只由一个部门来管理，应对以上 50％
的危机事件需要成立 50 个部门，50 亿元的预算可让每个部门得到 1 亿元。如果
它们能各自覆盖 1％，全社会也能达到 50％，但是成功率只有 50％，因此每个
部门只能覆盖 ％，全社会加总是 25％，低于原来水平。
L1
L2
P2 P1
E
地方政府
A B
TC
TFC
N
C
N
MC
AC
C
II
I
III
中央应急机构面临的成本曲线
如果仍希望保持 50％的总覆盖率，每个部门应对 1％危机就需要 1 亿元
÷50%＝2 亿元，投入产出比变为 2 亿元：1 个。这样，全社会为了仍然保持 50％
的应对危机覆盖范围，总投入要增加到 100 亿元。
从圆的面积可以直观地看出，左图小圆是相离的，大圆能覆盖的点小圆不能
覆盖；右图中小圆有许多重叠的部分，这些造成了资源的浪费。而把小圆整合为
一个大圆，可以节约社会资源，实现规模经济。
结论：条块分割的应急体制缺乏效率，而建立统一的应急体制可以节约社会
资源。
3、中央与地方应急成本分析
在分析中央与地方应急成本之前，首先要明确几个概念：
总成本（TC）：应急机构成立以及运转所需全部投入。
总不变成本（TFC）：设立机构的初始投入，如办公设施，基本设备，初始
人员安置与培训费用等。
平均成本（AC）：总成本除以机构覆盖的危机事件的数量，就是花在 1％危
机事件上的平均成本。
边际成本（MC）：在已有基础上，再增加 1％的覆盖范围，所需要增加的
成本。
图 4：中央与地方政府设立应急机构面临的成本曲线
图中横轴 N 表示应急管理覆盖的危机事件（用百分比做单位），N 越大说明
E
N
C
N
C
MC
AC
TFC
TC
地方应急机构面临的成本曲线
)(
1
)(
1')/(
2
ACMC
NN
TC
CT
NN
TCNTC
dR
NTCd
dN
dAC
k
应急管理越有用武之地。纵轴 C 表示货币化衡量的成本。2TFC 曲线是水平的，
意味只要成立应急机构，这个支出就是必须的，而且是固定的。TC 曲线是逐渐
上行的，尽管 TFC 是固定的，但每增加 1％的覆盖面，都需要人力、物力的投入，
总的支出还是增加的，只不过增加的快慢有差异。而 TC 曲线的变化形式，实际
上是由 AC 和 MC 曲线先降低后升高的变化所决定的。
中央应急机构面临的成本曲线特征：
图中 I 区域是规模经济时期，由于总不变成本投入较大，每继续增加 1％的
覆盖范围，边际成本先逐渐减小，然后又上升，但平均成本一直在减小，总成本
上升缓慢。
II 区域是规模报酬不变时期，此时 AC 曲线处于最小值，并与 MC 有一段水
平重合，即 A－B。这意味着每继续增加 1％的覆盖范围，所增加的成本是相同
的，到 B 点规模效应终结。从成本控制角度，B 点是中央选择应急机构规模的最
适点。
III 区域是规模不经济时期，此时 MC 和 AC 都开始递增。每增加 1％的覆盖
范围，都需要投入高于平均成本的递增的成本，总成本迅速上升。
而地方面临的成本曲线是不同的：
地方的应急投入少，难以建立规模效应，因此它们的成本曲线没有水平段。
类似于上面的分析，在 MC 与 AC 最小值交点 E，地方确定应急机构的规模是恰
当的。
结论：应急机构的最优成本控制应该是满足 MC＝AC，并最大可能发挥规
模效应。
4、应急机制的均衡分析
成本论分析偏重理想化，在设立应急机构之前，现实考虑的是净收益大小，
也就是常说的“净收益最大化”。设净收益为 nr，总收益为 TR，TR 可以看作是成
立应急机构使社会面临危机时少受的损失，由数学关系得：
3
净收益最大化的条件是：MR＝MC，可以理解为：当继续增加 1％的覆盖面，
所获的收益和所付出的成本一样多时，已经没有了盈利的余地，此时净收益最大。
2 上下两个图中标出了曲线各特殊点的对应关系，对本文分析没有太大意义，故不作详细阐述。至于 MC
曲线与 AC 曲线相交于后者最低点的原因，有以下分析：
当 MC<AC 时，k<0, AC 曲线是下降的；
当 MC>AC 时，k>0，AC 曲线是上升的；
当 MC=AC 时，k＝0,AC 曲线有极值（最小值）。
参见《西方经济学》（微观部分） 高鸿业 中国人民大学出版社 2001， 164 页
3 MR 和 MC 分别是 TR 和 TC 曲线的斜率（一阶导数）。
参见《西方经济学》（微观部分） 高鸿业 中国人民大学出版社 2001， 195 页
0, MCMR
dN
dnr
TCTRnr
P
MR
A B
TC
TFC
N
C
N
MC
AC
C
II
I
III
中央设立应急机构均衡条件
MR’
图 5：均衡分析
我们看到，按照 MR＝MC 的原则，应急机构规模的最优点应该在 P、Q 两
点，而不是成本控制的最优点 B、E 两点。设想这样一种均衡状态：既能实现最
优成本控制，又能实现净收益最大化，将是建立应急机构的最好目标。
实际上，我们的讨论是基于既定成本的，虽然 MR 我们难以控制，但我们可
以很好地控制成本，例如降低 TFC，从而降低 AC，最终实现 MR＝MC＝AC。
这个思路对地方的应急机制建设是有启发意义的，我们将在后文沿用这个思路。
结论：政府应急机制的设立的均衡条件是 MR=MC=AC,收益一定时，应当
考虑降低成本扩大净收益。
二、对中国应急管理机制的构想
上一部分的分析比较抽象，针对我们研究的具体问题——中国应该建立什
么样的应急管理机制，把上面的 4 条结论改造如下：
1、中央政府设立应急管理机构比地方政府更符合经济原则；
2、中国设立一个统一的应急管理机构比现行的分工管理机制更有效率；
3、应急机制设计应该以最小的成本把最多的危机事件纳入管理范围；
4、应急管理机制设计应该通过控制成本的方法达到净收益最大化。
据此作者建议：在中央一级设立常设性综合应急管理机构，全国可以分区
域设分支机构；在地方建立应急联席制度，以人员的组织形式变化代替专门机构
的组建。
(一)、中央政府
在中央政府设立危机管理机构方面，我们可以参照美国和俄罗斯的经验。美
国联邦应急管理局 FEMA 集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个统合军、
警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇到重大灾
Q
E
N
C
N
C
MC
AC
TFC
TC
地方设立应急机构均衡条件
MR
MR’
公众服务负责人
情报主管
政府首脑
政策和战略顾问
应急机构主管
公共
工程
负责
人
管理/行政
联络 信息技术服务
资源部门
大规模救护小组
执
法
负
责
人
规划发展局
运输和能
源小组
消防
营救
和急
救负
责人
设备小组
公共事业局反
馈联络
食品供给小组
志愿者机构
规划/商
务局
部
门
间
联
络
电信部门
操作主管 应急管理协调主管 后勤协调主管
通信和警
报中心
支持服务
部门
安全部门
交通部门
设备部门
人员部门
害即可迅速动员一切资源，最大限度地降低灾害损失。FEMA 拥有数十亿的预算
资金，全国常设 10 个区域办公室，直接帮助各区域、州政府开展应急工作。2003
年，FEMA 和其他的 22 个联邦机构合并组成了国土安全部（DHS），DHS 成为
美国应急管理的专门机构，这样美国的应急管理资源又进一步集中。俄罗斯紧急
情况部最能反映俄应急管理的特点，它是针对自然和技术灾害的责任部门，直属
总统。紧急情况部的应急资源高度集中，直接指挥一支由现役军人组成的应急救
援队伍，在应急处理阶段承担一切组织、指挥、抢险甚至新闻发布功能。4
1、根据国际经验，我国可以考虑成立一个由政府主要领导牵头的常设应急
机构，负责全国和区域性的应急管理的预防、控制、指挥和协调。该机构作为中
央一级的指挥与协调平台，把原来分散在各部门的应急资源合并，独立地配置，
这样可以充分整合各部门资源。日常工作定期召集专家对一定时间内可能发生的
危机事件进行预警分析，上报中央；做好应急工作的常态管理。一旦危机爆发，
立即转为国家应对危机事件的具体指挥与协调机构。当地方应对危机事件出现困
难时，中央的应急管理机构可以提供物资、技术和人员的帮助。从远期来看，我
国的中央应急管理体系可以按如下目标构建 5：
2、构建如上应急管理体系的关键的一步是整合政府各部门的应急资源，首
先是合并同类性质的危机事件的管理，在此基础上再合并各类事件的管理，最终
达到统一应急资源。下表列出了可以合并应急职能的一些部门：
事件分类 职能部门 合并的职能 共享资源
4 参见《学习时报》编辑部 《国家与政府的危机管理》江西人民出版社 2004
5 该体系设计参考了美国西雅图市的应急管理机制，尽管是城市一级的应急管理机制，但不乏参考价值。
气象灾害
防汛抗旱指挥部
气象局
水利部
防汛、抗旱、防台
风以及其他气象灾
害的预警与救助
地质灾害
国土资源部
国家地震局
地震、山体滑坡等
地质灾害的预警与
救援
技术灾害 安全生产监督管理局
矿业事故、交通事
故等安全事故的预
防与抢救
传染病卫生灾害 卫生部
大规模传染病的预
防与控制
危险化学 物
品
工商总局
公安部
国家安全部
有毒气体、化学原
料等的安全指导，
应急抢救
社会性危机 公安部 群发性事件的舒缓
全国性数据库系
统
全国性的指挥网
全国性的信息传
导系统
相似领域的专家
库
相似领域的专业
工作人员
相似领域的技术
经验
相似领域的物质
设备
3、整合资源、成立统筹全局的应急管理机构，符合我们上文所论述的经济原
则，但机构的成立是一项复杂的工作，要经过较长时间的磨合和探索，例如美国
国土安全部现在仍在不断调整变化中。结合中国的国情，遵循循序渐进的原则，
现阶段中央政府的应急管理应该以四个“标准化”为目标：6
1）标准化的操作。在科学、可行的前提下，遵循各类危机事件的共同规律，
统一处理全国范围内同类危机事件的综合事务；逐步规范和统一各类危机事件的
立法和部门规章的制定，形成应对危机事件的统一准则，避免法律、法规的冲突；
建立起一支专业应急管理人员队伍，采用科学、标准化的应急管理方式，提高应
急管理的效率和结果的稳定性。
2）标准化的规划。将全国的应急管理规划纳入国家中长期和年度规划中；由
中央统一规划全国的应急资源、环境、动员等事务；指导各部门围绕国家规划制
定本部门的专门应急规划。
3）标准化的保障。由各部门各自筹备应急资源逐步过渡到由中央统一管理物
资等应急保障资源，减少资源的重复购置；由国家牵头，建立各部门共享的信息
传导系统、数据库系统和专家库，逐步实现规模效应。
4）标准化的财政。打破各部门独立预算，由财政部统一进行全国应急部门的
预算；以常规财政管理原则对应急管理进行成本控制，建立起严格的审计制度，
保证应急管理财政上的可持续性。
（二）、地方政府
考虑到地方政府本身已经机构臃肿，其成立应急机构又具有不经济性，作者
建议以制度代替机构，建立制度型的应急管理人员组织模式。它采用联席方式，
特点是“联而不并”：由综合性部门（如政府办公厅）担当地方应急管理的中心组
6 参考美国 SEMS 标准化应急管理系统的内容（Standardized Emergency Management System）。
织者，可以选出若干人员专职应急工作，较大的省市可以组建专门委员会 7；各
职能部门都要任命专门从事应急管理的人员，可以不是主要领导，但必须能在政
府应急联席会议中代表本单位。综合性部门以各种方式，定期组织联席会议，商
议应急管理事宜，形成制度。日常的应急协调，由该组织内部完成；在危机发生
时，联席会议受权充当应急指挥，或充当政府指挥部与各职能单位之间协调平台。
地方政府的应急管理组织，应当突出精简、效率的原则，专注应急方面的工
作，而一旦成为正式的政府机构，就要像其他机构一样从事官僚体系活动，受到
各种规则的限制，反而丧失了灵活性。具体地讲，地方应急管理组织应该着力以
下三个工作：8
1）、信息综合 拟订地方应急事件管理的法规、政策和实施办法；编制和修
订应急事件管理总体规划和项目建设规划；组织拟订应急事件管理总体预案；督
促、检查相关部门和单位在总预案下制定、修改本部门和单位处置应急事件分预
案；搜集、分析、整理国内外应急信息，适时提出预警建议；负责对有关职能部
门和单位的应急工作提供指导。
2）、应急指挥 对各类应急事件作出快速反应，提出处置建议；负责应急事
件处置的现场协调和督导工作；承政府领导交办的各类事项，做好跟踪落实及信
息反馈；根据应急演习方案和计划，组织各专业队伍和相关单位进行合成演练和
协同演习。
3）、资源保障 组织编制地方各类应急资源分布图谱；建立应急事件处置专
家网络，定期听取专家意见；建立与各职能部门和各专业机构的工作联系网络；
拟定应急专用物资保障方案和应急装备、器材配置方案，并组织实施；掌握应急
物资的生产、储存和装备、器材的有关情况；协调相关部门和单位做好应急事件
的事后评估和善后处理工作。
对中央和地方政府应急管理机制的不同设计，体现了第一部分经济学的思路：
在最小的成本下，获得最大的净收益。当然，仅从经济角度分析是片面的，但成
立政府机构也不能不顾成本；希望以上分析能够为政策制定提供一些有意义的思
路。
7 专门委员会与上文所提到的正式应急管理机构有质的区别，它不控制实体性资源，只充当协调平台的作
用，我们把它视为强化的联席方式。
8 参考深圳市应急管理委员会的工作职责，见深圳市人民政府网站相关页面。
