辽宁大学行政管理考研：公共行政学课件
第一节 行政学概述
一、公共行政的含义
1、政府的组织结构：三权分立
从小政府的角度分析，公共行政是政府组织中行政机关所管
辖的事务 美国的魏洛比为代表
从大政府的角度分析，公共行政是政府组织中包括立法、行
政、司法三大部门在内的机构管理公共事务的活动。 美
国的菲尼克斯为代表
2、从政治和行政关系的角度分析，美国学者古德诺的观点
较为典型。“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的
执行”。
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第一节 行政学概述
3、从管理角度来分析，公共行政是一种协调众人力量以
达到共同目标的活动。美国学者古立克著名的
“POSDCORB”。西蒙的观点为典型。
公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活
动。
二、公共行政的产生和功能
（一）产生的背景
1、在国家体制的结构上，确立了立法、行政、司法分权
和制衡的原则。
2、在官僚制度上，确立了通过选举和择优录用的方式选
拔官员的制度。
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第一节 行政学概述
3、工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专
业化为现代公共行政的产生提供了重要的条件
（二）功能
管制功能
服务功能
维护功能
扶助功能
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第二节 公共行政的理论和实践
一、西方公共行政的理论和实践
1887年威尔逊发表的<<行政学研究>>一文标志着公共行
政学的发端.
1、早期公共行政研究时期
代表人物：威尔逊：两分法理论
古德诺：1900年发表的《政治与行政：对政府的比较研究
》
系统地论述了两分法的理论。提出了“政治是国家意志的
表现，行政是国家意志执行”的论断。
2、传统公共行政研究时期
代表人物：法约尔、泰罗、韦伯
法约尔的跳板原理：可以减轻直线指挥线路的负担，又有
助于使联系迅速有效地执行。韦伯的官僚制理论：
（1）传统权力 （2）超人权力 （3）法定权力
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第二节 公共行政的理论和实践
3、修正公共行政研究时期
以行为科学学派为代表 哈佛大学的教授梅奥的
霍桑实验
决策学派的代表人物西蒙提出了以“满意决策取
代最优化决策”
美国的林德布鲁姆的“渐进决策理论”
4、整合公共行政研究时期
系统学派：巴纳德：组织是一个协作的系统，包
含三要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。
第二节 公共行政的理论和实践
20世纪七十年代，系统理论又引发出两大理论。
一是生态理论，以里格斯为代表。提出了三大行
政模式：农业社会（融合型）、工业社会（衍射
型）、过渡社会（棱柱型）行政模式。
二是权变理论。权变理论认为不存在一种对所有
管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、
因条件而发生变化的。
E=f（L，F，S）E=Efficiency L=Leader
F=Follow S=Surrounding
第二节 公共行政的理论和实践
20世纪80年代西方国家的新公共管理改革。
把企业中的竞争机制和市场机制引入政府
的改革中，构建“企业家政府”。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府
》一书被称作是20世纪90年代美国联邦政
府改革蓝图的代表作。
第二节 公共行政的理论和实践
二、转型时期中国的公共行政
1、政府与公民关系的变化(委托—代理关系)
2、政府职能和角色的变化
3、随着社会利益的分化，政府开始关注自身
的利益
4、政府观念的变化（成本效益、服务、有效
性、时间、顾客、利益等）
第二节 公共行政的理论和实践
中国的公共行政必须处理好的几个问题：
1、政府定位问题
（1）市场经济的作用：从家产政府转向税收政府
政府与社会关系重组
---政府创造社会
---社会创造政府
（2）社会建设的作用：从管制政府转型服务政府
政府的社会责任重构
---政府保障财富创造
---政府保障自给自足
第二节 公共行政的理论和实践
中国的公共行政必须处理好的几个问题：
2、政府官员问题
3、制度建设和创新问题
（在组织结构、领导体制、运作程序和非人
格化管理）
4、依法行政问题
5、观念更新问题
第二节 公共行政的理论和实践
中国社会建设目标
1、“五有”社会：
学有所教
劳有所得
病有所医
老有所养
住有所居
2、“五有”社会与福利
社会之比较
“五有”社
会
大福利社会
教育 教育
收入保障 收入保障
医疗 健康保障
养老 社会服务
住房 住房
就业
营养
`
第二节 公共行政的理论和实践
三、知识经济社会与公共行政
1、从等级行政向网络行政的发展
2、从精英行政向大众行政的发展
3、从官僚式行政向企业式行政的发展
四、公共行政的研究趋向
1、分析西方的行政理论，使之本土化的趋向
2、公共行政研究的技术化和专业化趋向
3、公共行政研究的国际合作化趋向
第二章 行政组织
第一节 行政组织概述
一、行政组织的含义
1、静态的组织结构：组织的机构设置、权责划分、人员配
置等
2、动态的组织行为：组织中非正式组织的运作、组织的冲
突行为以及组织的发展等
3、生态的组织环境
4、心态的组织意识：麦金西咨询公司的7s理论
结构（structure）战略（strategy）系统（system）
人员（staff）技巧（skills）作风（stytle）
共同的价值观（shared values）
第二章 行政组织
二、行政组织的目标
管理效果=目标方向╳工作效率
（一）目标确立的基本原则：
1、目标要明确 2、目标要统一
3、目标要以社会责任为基础
4、目标的范围要适中
5、目标的设计要有层次性
6、组织性质不同，目标设计也不一样
7、目标设计要吸收全体人员参加，使目标被全体成
员理解，这样有助于目标的最终实现
第二章 行政组织
（二）任务管理与目标管理的比较
日本管理学家小仓光雄比较了现代目标管理和传统
任务管理的差异。
任务
管理
任务
管理
体
力
不
思
考
不需
创造
性
别人
规定
一切
行
动
不负
责任
没有
主动
性
目标
管理
体力
加能
力
思
考
需创
造性
自己
制定
目标
情报
加行
动
负
责
任
确立
主动
性
第二章 行政组织
二、行政组织的目标
从70年代开始，目标管理广泛运用在政府行政之
中。如1975年美国联邦政府为促使组织分散化和
下属参与决策，要求各级机构在制定预算中实行
目标管理。目标管理是以人为中心的管理方法，
它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的
积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关
系，加强了组织内部的协调与合作，使整个组织
过程具有整体性和严密性。
第二章 行政组织
第二节 行政组织的结构、体制和类型
一、行政组织的结构
（一）行政组织的纵向结构：行政组织的纵向分工，
是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式。一
般而言，纵向结构的层次有高、中、低和基层四
个。
（二）行政组织的横向结构：行政组织的横向分工，
是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同
级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模
式。
第二章 行政组织
行政组织中管理层次和管理幅度的关系
两者成反比关系
管理幅度：一个层次的行政机构或一位行政领导
直接有效控制下级机构和人员的数目。
管理层次：组织的纵向等级结构和层级数目。
影响行政幅度的因素包括：（1）行政组织中领导
者的素质 （2）工作的集中和分散程度
（3）工作的标准化程度 （4）工作的性质和难易
程度 （5）领导者的领导方式
管理幅度、管理层次与管理规模的关系
相互制约关系：管理幅度×管理层次 = 组织规模
管理幅度一定，管理层次与组织规模成正比；
组织规模一定，管理层次与管理幅度成反比；
管理层次一定，管理幅度与组织规模成正比。
第二章 行政组织
尖型结构：集权型结构 行政权力掌握在最高决
策层，地方政府及下级机构没有或很少有自主权。
这种结构模式有利于产生强有力的行政控制，但
不利于发挥下级机构和人员工作的积极性。
扁型结构：分权型结构 下级机构有充分的自主
权，民主意识较强。但容易导致软弱的行政控制。
混合型结构：尖型结构和扁型结构的综合。既体
现了权力的高度集中，又给予下级机构充分的自
主权。
第二章 行政组织
矩阵组织体制是为解决某项特殊任务而组
建的临时性工作组织体制。有两套组织结
构，一套是纵向的职能系统，另一套是横
向的项目管理系统。
优点：加强了各职能部门的横向联系，具
有较大的灵活性，有利于发挥专业技术人
员的潜力。缺点：由于组织实行双重领导，
容易造成纵横部门之间产生冲突。
第二章 行政组织
介绍矩阵组织结构
总经理
副总
生产部
副总
市场部
副总
财务部
副总
计划部
项目A经理
项目B经理
项目C经理
第二节 行政组织的结构、体制和类型
二、行政组织的体制
1、首长制和委员会制
首长制是指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行
使并负责的行政体制。
优点：权力集中，责任明确，决策迅速，易于保密。
缺点：独揽大权，缺少监督机制，缺乏民主精神。
委员会制是指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员
共同行使，按少数服从多数的原则集体决定、共同负责的组
织体制。
优点：集思广益，防止专断；缺点：权责不明，效率低下。
第二节 行政组织的结构、体制和类型
2、集权制和分权制
集权制是指行政组织的一切事务的决定权集中于上级，下
级处于被动地位，凡事都依据上级的命令和指示办理的组
织体制。
优点：政令统一，便于命令的贯彻执行。
缺点：集权运用不当，不能因地制宜。
分权制是指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大
的自主权，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的
组织体制。
优点：便于发挥下级组织的主动性和积极性。
缺点：政令不统一，容易造成地方各自为政。
第二节 行政组织的结构、体制和类型
3、层级制和职能制
层级制是指行政组织纵向分为若干个层级
别，每个层级的工作性质相同，但管辖范
围从上而下依次缩小的组织体制。
职能制是指行政组织同一层级横向划分为
若干个部门，每个部门的业务性质是不同
的，但管辖范围大致相同的组织体制。
第二节 行政组织的结构、体制和类型
三、行政组织的类型
1、中枢机关：中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥
中心和决策监督中心。
2、职能机关：在中枢机关的直接领导下，各级政府负责
分管专业行政事务的执行机关。
3、辅助机关：协助中枢机关和职能机关处理日常事务的
综合性办事机关。
4、咨询机关：具有权威的专家组成的机构为政府出谋划
策的机构。
5、监督反馈机构
6、派出机构：是一级政府根据业务需要，在所辖区域内
设立的代表机关。
第三节 组织冲突管理
一、组织冲突的含义
现代组织理论认为，组织冲突是指一个组织内部
成员之间、成员和组织之间、组织中不同部门和
单位之间，由于认识上的不一致，或在利益上的
矛盾，一方或彼此产生抵触、争执、攻击或阻碍
他人实现其目标的行为。
二、传统观点对组织冲突的看法
传统观点认为组织冲突是组织管理的失败或组织
崩溃的前兆。因此，应把组织冲突消灭在萌芽状
态。
第三节 组织冲突管理
三、相互作用论者对组织冲突的看法
美国著名的管理学家罗宾斯为代表的一批学者认
为，组织冲突与组织的生存和发展是互相作用的。
组织适应 组织的生存和发展组织变革组织冲突
第三节 组织冲突管理
组织冲突与组织效率示意图
低
组织冲突程度
组
织
效
率
高
低 C
B 高
A
四、组织冲突产生的原因
罗宾斯在1978年的《组织冲突》一书中分析了组
织冲突产生的原因。
（一）组织中工作任务的相互依赖性
1、组织中各部门或单位之间在工作任务中的前后衔
接式的相互依赖关系
输入 A B C D 产出
第三节 组织冲突管理
2、组织中各部门或单位之间的联合式的相互依赖
关系
顾客
存款部A 相互联系单位
顾客
贷款部B
第三节 组织冲突管理
3、互惠式的相互依赖关系
一个组织中的各个部门或单位的工作任务之间产生
两个单位之间双方交往或多个单位之间多向交往，
则形成了互惠的相互依赖关系。
C
A
D
B
第三节 组织冲突管理
（二）由于组织中纵横向的差异化产生的组织冲突
（三）由于资源缺乏引起的组织冲突
（四）人与人之间产生的冲突
五、对组织冲突的管理
（一）避免组织冲突的方法
1、掌握和协调好组织各部门之间互相的依赖关系
（1）对于前后衔接式的相互依赖关系，就可以采用
规章制度的完善和定任务定时间的方式来缓和冲
突。
第三节 组织冲突管理
（2）对于互惠式的相互依赖关系，可采用更高层次
协调或设立联络人员，协作小组以及规章制度的
方式加以处理。
（3）对于联合式的相互依赖关系，可采用建立层次
管理、完善规章制度、设立联络人员、组成委员
会的方式来管理。
2、坚持统一的大目标
3、通过提高组织效益扩大资源的办法
4、要了解和掌握个人之间的性格、爱好等问题
第三节 组织冲突管理
（二）解决组织冲突的方法
1、协商解决 2、仲裁解决
3、权威解决 4、调整政策法
5、求同存异 6、暂缓解决
7、另寻出路
一般说来，组织冲突有两种发展方向，一是冲突激
化；二是冲突得到解决。组织冲突一般有四种情
况：一是一方被另一方说服；二是双方僵持；三
是双方保留意见，寻找新的出路；四是相互补充，
达到新的统一。
第四节 行政组织的基本原则
我国政府组织的基本原则
1、为民便民的原则
2、完整统一的原则
3、职责权利相一致的原则
4、精干效能的原则
5、依法行政的原则
6、适应发展的原则
第四节 行政组织的基本原则
职责权利相一致的原则
职务要实在 责任要明确 权力要相当
利益要合理
B1 B2
C1
C2
A2
A1
权力
责任
责大
权小
权大
责小
岗位职务
职责
利益
职
权
职
务
【管理名言】
【法约尔原则】凡权力行使的地方，就有责任。
【启示】责任一旦等于零，权力就会成为负数。
【阿什定律】徒有责任而没有权力，会摧残一个
人的自尊。（美国企业家M·K·阿什）
【启示】有权无责，权易滥用；有责无权，责易
落空。
第三章 行政领导
第一节 行政领导概述
一、行政领导的含义
行政领导指国家行政管理中的领导，是国家行政机
关中主管职能的承担者依法行使国家权力，组织
和管理行政事务所进行的行政活动的通称。
1、领导是一种行为过程，旨在实现某一目标
2、领导是领导者对被领导者施加影响的过程
3、领导也是一种上下双方共同行为的过程
4、领导活动是在特定的环境下进行的，它不能超越
环境的制约。
第三章 行政领导
二、行政领导权力的来源
1、合法的权力
2、奖赏权
3、强制权
4、专业知识权
5、归属权
第三章 行政领导
（二）菲德勒权变领导模型
主要介绍以客观环境为研究对象的情景理
论 （20世纪50年代）代表人物：李彼特
影响领导行为的三个因素：领导者与下属
之间的关系、工作结构（工作明确规定的
程度）、岗位权力（组织赋予领导正式地
位所拥有的权力）
第三章 行政领导
菲德勒权变领导模型图
人际导向
任务导向
上下级关系
工作结构
岗位权力
好
明确
强
好
明确
弱
好
不明确
强
好
不明确
弱
差
明确
强
差
明确
弱
差
不明确
强
差
不明确
弱
1 2 3 4 5
6 7
8
第三章 行政领导
当环境处于最有利和最不利的情况下，可采用任务导向
当环境处于中间状态的情况下，可采用关系导向
（二）以领导行为作为研究对象的互动理论
代表人物美国的雷芬 该理论认为领导活动应从整个组织
的成员的交互行为中产生。领导是一种影响力，谁能产生
较大的影响力，谁便是领导者，而不一定是在机关中居于
正式地位的人。
（三）以领导功能为研究对象的功能理论
在现代高度专业化的情况下，行政组织的领导权并非为少
数人所掌握，而是分散到所有专业人才的手中，新的组织
理论有所谓权力分享、上下一体的主张，就是从功能理论
中推演出来的。
第三章 行政领导
第二节 行政领导的方式和类型
一、行政领导的类型
1、集权型的领导模式
特点：决策权高度集中，领导者独自作出决策，下属只能奉
命执行。这种模式适用用工作任务简单，内容带有例行性
或重复性的工作。
2、分权型的领导模式
特点：决策过程吸收下属参加，决策的执行采取分权的方式
进行。这种模式适合与任务复杂、内容具有创新性的工作。
优点：共同参与决策，集思广益，充分发挥下属的工作积
极性。缺点：决策过程缓慢。
第三章 行政领导
3、放任型的领导模式
特点：领导者不把持决策权，对决策的过程及对
工作人员的检查与监督，也没有严格的规章制度，
领导者只是例行公务。只有当下属之间发生矛盾
和冲突时，领导者才出面协商解决。
这种类型的领导模式在大多数组织中是不适用的，
仅适用与个别行政组织中，即小团体和个人的独
立性与主动性较强的组织。
第三章 行政领导
二、西方的领导理论
（一）美国的坦南鲍姆和施密特的领导行为连续统
一体理论
权
威
的
来
源
权
威
的
来
源
领导者运用职权
下级享有的自由度
独裁 民主
第三章 行政领导
（一）美国的坦南鲍姆和施密特的领导行为连续统
一体理论
1、领导者自行决策并予以宣布
2、领导者对下属推销其决策
3、领导者发表意见并征求有无疑问
4、领导者提出临时决策接受修改意见
5、领导者提出问题接受下属建议再作决策
6、领导者提出限制条件要求集体共同决策
7、领导者允许下属在允许的范围内自由行动
第三章 行政领导
（二）美国的卡曼——领导生命周期理论
运用教育学中人的不同成长阶段来分析现代领导
活动中对不同领导群体的领导模式。
卡曼认为，领导者采取的领导方式和下属的程度
程度有关。人的不同成长阶段可分为：
1、学龄前儿童 高工作 低关系
2、小学、初中 高工作 高关系
3、高中、大学 低工作 高关系
4、进入社会，组织家庭 低工作 低关系
第三章 行政领导
（三）行政领导的方法
1、对人的领导方法
（1）命令的方法
（2）激励的方法
（3）说服批评的方法
2、对事的领导方法
（1）明事的方法：对事物有一个全面、正确的认识
A、开诸葛亮会 B、解剖麻雀 C、走马看花和下马看花
（2）理事的方法：处理解决矛盾问题
A、抓中心环节 B、弹钢琴 C、从群众中来，到群众中去
D、模拟试点
第三节 行政领导者的群体结构
一、行政领导群体结构的含义
行政领导的群体结构是指由行政机关的领导成员所组成的
群体，为了达到特定的目标、具有多种功能的整体。行政
领导群体结构的合理形式是指在行政领导的群体结构中，
各种不同素质、经验、年龄和各种不同专业、知识的人才，
按比例的有机结合。
（一）年龄结构：最理想的年龄结构是梯形的结构，老中
青三代相结合。
（二）知识结构：1、知识结构互补 强调文理搭配
2、专才加通才——综合的专业知识
3、不同级别、类别的行政领导群体结构在知识水平和专
业水平上要求不同
第三节 行政领导者的群体结构
（三）智能结构：具有不同类型职能的领导成员之间的协
调组合
（四）工作作风：既同个人的思想品质、工作态度有关，
也与个人的性格、气质有关。
二、行政领导群体结构的优化
1、个体要素有效原则 （1）德才兼备 （2）扬长避短
（3）适才适用
2、群体互补原则 ：知识结构： （1）领导集体的知识水
平从整体上高于一般水平 （2）领导成员的知识结构在
内容上互相补充 （3）在领导群体中，主要领导者的知
识水平和能力应高于其他成员
多类型的智能结构 ：智囊人物、实干家、指挥者、理论者
第三节 行政领导者的群体结构
协调的气质结构：
性格有内向和外向、独立型和顺应型、理智型和
情感型
3、经常调整流动原则：领导群体的结构必须随着
客观环境的变化不断调整，如更新领导着的专业
知识 结构，做好新老干部的交替，及时调整行政
领导集体的素质结构。
第四节 行政领导艺术
一、行政领导艺术的含义
行政领导艺术是指领导者在行政领导活动中，为
有效地达到行政领导目标而灵活运用的各种技巧、
手段和特殊的方法，它是领导者智慧、学识、才
能、胆识、经验在领导方法上的综合体现。
二、行政领导艺术的特点
1、非规范性和非模式化 2、随机性
3、特殊性 4、创造性
第四节 行政领导艺术
行政领导的授权艺术
授权的形式通常有两大类：完全授权和部分授权
授权一般在三种情况下发生：（1）领导者太忙，需要分
身 （2）被授权者善于处理某类事务，对这类问题比领
导更熟悉 （3）有意识培养下级的能力
领导者授权应注意的几个问题：（1）领导者下授权力，
但不下授责任 （2）下授权力要有的放矢，任务必须适
合这位下级 （3）重大行动一般不轻易授权
（4）注意培养被授权者的一种责任感
（5）防止反向授权
第四章 行政决策
第一节 行政决策概述
一、行政决策的含义和特点
行政决策是指行政人员依照政策和法律为实现某种较重要
的行政目标做出行动决定的过程。这一定义强调下列几个
方面：
1.行政决策的适用范围限定在公共行政组织或国家行政机
关的职权范围内。
2.行政决策的主体是行政人员，特别是行政领导者。
3.行政人员不能任意做出决策，必须依据既定政策和法律，
这一方面体现出行政决策有依法行政的特点，另一方面体
现出行政人员在行政组织等级结构系统中的权力和地位对
其行政决策的限制。
第四章 行政决策
4.并非所有行政人员做出所有决定的过程都属于
行政决策，强调行政决策是在为实现较重要的行
政目标时进行的。按照这种解释，行政决策的过
程主要集中于行政部门的领导层。
行政决策具有下列特点：
1.目的性 2.强制性
3.政策性 4.选择性
5.社会性 6.非盈利性
第四章 行政决策
四、行政决策的主要类型
（一）个人决策、群体决策和集体决策。这是一种最基本
的决策分类，是根据决策主体的人数多少划分的。个人决
策指由一个人单独做出决定，群体决策则指由两个以上的
人以讨论、协商、表决等形式做出决定。集体决策是指享
有决策权力的一群政府官员，通过会议和集体表决的方式
通过决策方案。
（二）单目标决策和多目标决策。根据决策目标的多少划
分。单目标决策指只有单一目标的决策过程，多目标决策
指同时有两个以上目标的决策过程。单目标决策涉及的问
题和决策内容、决策方法较为简单明确，而多目标决策则
较为复杂困难，决策层次越高，多目标决策的比重越大。
第四章 行政决策
（三）定性决策和定量决策：根据所运用的决策
方法划分
定性决策指利用政治原理、法律判断、政策分析
等各种定性方法进行的决策。
定量决策指利用运筹学、数理统计、系统分析，
计算机技术等各种定量方法进行的决策。
在行政执行过程中，定性决策多用于制定政策、
法规、条例、规定等决策过程，而定量决策多用
于制定计划、规划、行动方案等决策过程。
第四章 行政决策
（四）程序化决策和非程序化决策：根据决策问
题类型划分
程序化决策也称为常规性决策，指按既定程序和
方法处理常规性的或重复性的问题时的决策过程。
非程序化决策则指面对新的、首次遇到的或特别
复杂的问题无常规可循的决策过程。
第四章 行政决策
（五）中央决策、地方决策和基层决策：
根据不同的决策层次划分
中央决策指中央政府一级国家行政机关处
理国家事务或全国性问题进行的决策。
地方决策指县以上各级地方政府执行中央
政府规定、处理地区事务或地区性问题进
行的决策。
基层决策指乡镇一级行政机关在其管辖权
限和上级规定范围内所进行的决策。
第四章 行政决策
（六）经验决策和科学决策：根据不同的
决策依据和手段划分
经验决策指根据以往的经验、惯例或习惯
做法进行决策。
科学决策则指根据科学的定性分析和定量
分析方法进行决策。在实际的行政执行活
动中，经验决策往往占有较大比重，特别
是在程序化决策中具有一定的作用，但由
于缺乏科学分析。具有很大的局限性。
第四章 行政决策
（七）确定型决策、风险型决策和非确定型决策：
根据不同的决策条件和因素划分
确定型决策指决策目标明确、决策条件（或称自
然状态）较为确定、有可供选择的方案、决策结
果可预计到并可得到控制的决策。
风险型决策指在有理想目标和可供选择方案的情
况下，决策条件有不可控因素、决策结果可以进
行预测和估算但有一定风险的决策。
非确定型决策指在比风险型决策更不确定的条件
下，决策结果无法进行预测和估算的决策。
第四章 行政决策
（八）战略决策和战术决策：根据决策的不同作
用划分
战略决策又称总体决策或宏观决策，指与国家和
社会的重大目标相联系、具有全局和长远指导意
义的决策。
战术决策又称局部决策或微观决策，指与局部性、
阶段性目标相联系、依据战略决策处理具体事务
或解决具体问题所进行的决策。
第四章 行政决策
第二节 行政决策过程分析
一、行政决策的一般步骤
（一）确定问题
（二）建立目标 包括：希望达成的目标和必须达成的目标
（三）收集信息资料并加以预测
（四）拟订各种方案：霍布森选择
（1）渐进方案：在备选方案中，在原来方案的基础上微调，
对原来的方案进行修补，使之成为新的方案
（2）分枝方案 ： 决策树（Decision Tree）
（3）创新方案：不是对过去方案的修补，而是突破既有的
框架
第四章 行政决策
（五）评估方案
对方案的可行性、满意程度和可能产生的结果分析
（六）选择最佳方案
1、寻求方案的可行性、满意程度和可能产生的结果三者结
合得最好的方案
2、方案的经济效益问题
3、尽可能在价值共识的基础上作出选择
（七）执行方案
（1）行政决策所涉及问题的性质
（2）决策本身所具有的条件
（3）政策本身以外的条件
（八）评估反馈
第四章 行政决策
四、行政决策的方法
决策的软方法（定性决策）
1、头脑风暴法（畅谈会法）：由多位专家以会议的形式
发表意见，当专家发表意见时不可以对其进行反驳，也不
作结论。尽可能激发起最大数量的意见，意见越新奇越好，
最后将各人提出的构思加以整理和修正。
2、德尔斐法：美国兰德公司提出。特点：发函请某些专
家就一些问题提出看法和意见，被征询的专家彼此互相不
知，以后也不公开姓名，收到专家回答的意见加以综合整
理，再分寄给各专家继续征求意见，如此反复多次，直至
意见较为集中为止。
第四章 行政决策
四、行政决策的方法
3、列名小组法：被征询意见的专家被列入一个小组，彼
此之间也知道是谁，但开始时不见面谈问题，或虽见面也
不谈问题，意见先书面写出，然后进行归纳，组织小组讨
论。但被讨论的问题不公开是谁提出的，以便让大家发言
的时候无所顾忌。
4、戈登法：与头脑风暴法相同之处在于：参加会议的人
都自由结合。而不同之处在于：前者激发大家提出不同的
备择方案，后者激发针对某一问题的新思想或新的解决方
法，为了激发大家提出新颖思想，在开始时并明确或全部
地阐明某一问题，而是引导大家对一般感兴趣的问题进行
讨论。例：美国餐饮联合公司
第四章 行政决策
五、行政决策的分析模型
（一）理性决策模型
（二）有限理性决策模型
（三）渐进决策模型
（四）混合扫描决策模型
第四章 行政决策
第三节 行政决策体制
一、行政决策枢纽系统
二、行政决策信息系统
三、行政决策咨询系统
第五章 行政沟通
行政沟通是指组织内外相关人员之间为了达成某
些目标，用语言、文字、图片、动作、表情等手
段交换和传递有关问题的意见、观点、资料、信
息、感受等，以期获得相互了解并产生一致行为
的过程。
二、行政沟通的作用
1、行政沟通是有效决策的依据。
2、行政沟通能增进行政人员对组织目标、工作环
境的了解，形成一种积极向上的组织意识。
3、行政沟通能改善人际关系和组织气氛
第五章 行政沟通
三、行政沟通的特点及发展趋势
1、行政活动频繁，行政信息涌流，行政沟
通的范围扩大。
2、行政沟通的形式趋向于多样化。
3、信息反馈在行政沟通中的作用不断提高。
4、行政沟通手段的现代化。
第五章 行政沟通
第二节 行政沟通的过程
一、行政沟通的步骤
1、信息确定：确定信息的内容及信息接受的对象。
2、信息编译：要考虑接受对象的知识水平、文化程度，
尽量用接受者经验范围内的事物来说明，以便接受者正确
理解。
3、信息发送：可以通过不同的沟通媒介，如口语、书面
文字、图片、密码、动作等。 采用哪一种形式，则根据信
息的性质、重要程度、空间距离等情况决定。
4、信息传递：信息从发送到接受所经过的路线。
第五章 行政沟通
5、信息的接受：指与信息发送者相对的一方接受
的信息。它是行政沟通得以完成的重要环节。
6、信息译解：信息接受者将获得的信息符号译解
成现实内容。信息译解的客观、准确、可靠与否
取决于接受者的知识水平、专业水平和工作经验。
7、信息回转：信息接受者将信息译解、执行的情
况反馈给发送者。信息回转可以为信息发送者修
正信息或制订新的信息提供参考资料
第五章 行政沟通
二、行政沟通的媒介
在行政沟通中，沟通媒介的选择非常重要。主要有书面沟
通、口语沟通和非文字非口语沟通三种形式。
（一）书面沟通媒介：以文字、图片、照片、符号等作为沟
通手段的形式。信息的效果=7%书面语+38%的音调+55%
的面部表情
书面沟通的优点：
1、编译信息能选用准确、恰当的文字进行传递
2、在传递的过程中不容易被歪曲
3、可以长期保存和备查
4、接受者可以按照自己的速度去译解
书面沟通的缺点：1、应变能力差，不能立刻得到对方的
反馈 2、信息的内容如果过于冗长，接受者可能不堪阅读
第五章 行政沟通
（二）口语沟通媒介：以口头语言、声音作为沟通手段的
形式。
口语沟通的优点：
1、富有情感，使对方感到亲切，容易接受
2、能迅速得到对方的反应
3、富有弹性，可以随机应变
口语沟通的缺点：
1、信息传送者必须有较高的语言表达能力，否则接受者
将无法了解信息的内容
2、口语沟通难以保存和备查
3、接受者在沟通时的情绪状态都可能影响到沟通的有效
性
第五章 行政沟通
（三）非文字非口语的沟通媒介：以表情、手势、
动作、眼神等作为沟通手段的形式。
1、手势语：通过手和手指的活动来传递信息。例
如，二次大战期间，英国首相邱吉尔在结束电视
演讲时，举起握拳的右手，然后伸出食指和中指
构成“V”，结果引起全国的欢呼。
2、目光语：通过眼睛来反映心理，表达情感。根
据心理学家的分析，人的视线活动概括了70%的
态势语言的表达领域。芬兰的心理学家通过实验
把表现演员不同表情结果的照片裁只保留部分眼
神的细条，然后让人分辨他们所表现的情感，结
果准确率极高。
第五章 行政沟通
第三节 行政沟通的类型和结构模式
一、信息沟通的类型
（一）正式沟通：通过正式的组织程序，沿着组织规定的
线路进行的沟通。正式沟通的优点是沟通效果较好且有较
强的约束力。但是沟通的速度较慢。
行政沟通的方向:
1、下行沟通：即自上而下的沟通，是指上级对下级传递
信息。
2、上行沟通：即自下而上的沟通，是下级向上级反映意
见和情况。
3、平行沟通：即横向的沟通，是指同级部门或同事之间
的沟通。
第五章 行政沟通
正式沟通的结构模式：
1、聚联式：存在一个沟通中心聚集沟通的内容。
处于沟通中心的人可以和任何其他沟通点联系，
而其他各点只能与沟通中心联系，彼此无相互沟
通的渠道。这种沟通有利于形成行政权威，容易
取得高效。但信息垄断造成行政专断，不利于充
分发挥行政人员的主动性和积极性。
2、单联式 ：各个信息沟通点的地位是平等的。
每个成员只能和相邻的两点发生联系，其他各点
则互相隔离，无法沟通。这种结构便于掌握信息
沟通的幅度，容易操纵和控制。但信息的沟通十
分有限，没有中心，不利于形成行政权威。
第五章 行政沟通
正式沟通的结构模式：
3、互联式：各沟通点可以和所有点发生联系。这种沟通
有利于沟通关系的广泛展开，信息传递面广，传递量大，
透明度高，能吸引行政人员参与行政活动，促进民主的行
政。但由于各种信息都进入渠道，容易造成沟通混乱，反
而会影响沟通的效果，也不利于信息管理，容易泄密。
4、分联式：存在两个或两个以上的行政沟通系统。各系
统成员之间形成沟通关系，这有利于局部关系的成员之间
的信息沟通。但由于整体被分割成两个或两个以上的没有
任何沟通关系的小集体阻碍了行政命令的统一贯彻执行，
造成行政效率的降低。
第五章 行政沟通
（二）非正式沟通：通过正式规章制度和正式组
织程序以外的各种渠道进行的沟通。
1、非正式沟通的优点：
（1）能反映行政人员的真实思想和动机
（2）传递速度快
（3）可以减轻正式渠道的负荷量，提高沟通的效
率
（4）能扩大交往和接触的机会，增进友情，创造
融洽、和谐的工作环境
第五章 行政沟通
2、非正式沟通的缺点：
（1）缺乏规定、可控的沟通关系，传递的信息容易被歪
曲
（2）容易渗入个人的感情色彩
（3）大量非正式沟通的存在会削弱正式沟通的威信，导
致上级命令无法执行
3、非正式沟通的结构模式：介绍美国的管理学家基思·
戴维斯的理论。
（1）单线式
（2）饶舌式
（3）偶然式
（4）集束式
第五章 行政沟通
第四节 行政沟通的原则和技巧
一、行政沟通的原则
（一）高效率原则：行政沟通的效率是指某一行政信息完成沟通所需要
的时间。为了实现行政沟通的高效率，注意两个方面：（1）保证沟
通渠道的畅通无阻（2）沟通技术现代化
（二）高质量原则：行政沟通的质量是指行政信息在传递过程中所达到
的真实性、准确性和全面性。实现行政沟通的高质量，就必须尽可能
减少噪声，即与信息接受者的要求或行政决策活动无关的信息。噪声
分为伴声噪声，指各种小道消息；本底噪声，指信息渠道本身固有的
噪声信息，如下级主体迎合上级机关的需要和要求，从而使信息失真。
（三）民主化原则：行政沟通的民主化是要扩大广大行政人员换参与决
策的机会，创造一种民主、宽容、和谐的沟通气氛。
第五章 行政沟通
二、行政沟通障碍
（一）来自信息发送者的障碍
1、信息表达不清楚 2、信息编译不恰当
3、对信息发送者不信任 4、不去沟通信息
5、时间紧迫
（二）来自信息接受者的障碍
1、不专心 2、理解力不同 3、过早的评价
（三）来自组织的障碍
1、地位差异 2、组织中小团体的存在
（四）来自环境的障碍
第五章 行政沟通
三、行政沟通的改善
1、只沟通必要的信息 2、明确每次沟通的目的
3、沟通前要澄清自己的想法 4、慎选用语
5、重视非语言的沟通手段 6、要选择适当的时机、
方式和环境 7、充分考虑接受者的知识和经验
8、避免信息沟通受到干扰
9、避免产生误会，排除个人之间的成见
10、对沟通的内容进行追踪
11、改善沟通的环境
第五章 行政沟通
四、行政沟通的技巧
（一）听的技巧 在沟通中，如果作为下级听取上级的指示
或命令，主要有以下几个方面的技巧：（1）听清并正确
理解 （2）有问题予以提出，务求弄懂
（3）注意对方的语调、动作、表情，留意其中的言外之意
（4）必要时做一些文字记录
如果作为上级听取下级的情况汇报，主要有以下几个方面的
技巧：（1）表现出兴趣和热诚 （2）在听的过程中要善
于找出问题，并询问问题的原因
（3）不要随意打断对方的讲话，要尊重和理解对方
（4）对问题不要先入为主，或很快对某一问题下结论
（5）要善于识别弦外之音，善于捕捉对方的谈话需要
第五章 行政沟通
四、行政沟通的技巧
（二）说的技巧
1、语言的运用要得当，力求准确
2、说话时要保持谦虚、温和的态度
3、如果沟通遇到问题和挫折时，应适当转移
话题，寻找适当的时机进行沟通
第五章 行政沟通
四、行政沟通的技巧
（三）问的技巧
1、事实性的提问，目的在于得到信息，展开讨论。
2、解释性的提问，目的在于得到原因和解释。如“用什么
方法有助于问题的解决？”
3、证实性的提问，目的在于对旧的看法提出挑战，发掘新
的想法。“能认为这是一个可能的结论吗？”
4、假设性的提问，目的在于挖掘新想法。如“这样做会发
生什么？”
5、选择性的提问，目的在选择中作一个决定。如“哪一个
结论更好，甲还是乙？”
6、合作性的提问，目的是发展一致的意见，取得协议或争
取行2动，如“能否说这就是下一步？”
第六章 人事行政
第一节 人事行政概述
一、人事行政的含义
指各级政府的人事部门通过一系列的法规、
制度和措施对政府公务员所实施的管理活
动，包括对公务员的录用、考核、培训、
交流、回避、工资、福利、保险等进行管
理。
第六章 人事行政
二、人事行政的职能
（一）人员录用
要求履行的职能是为国家行政组织补充所需要的
各类人员，其中包括确定各类人员的合理编制和
比例结构、确定人员补充原因、职位空缺、任职
条件、选配方法和程序、对候选人员进行选择、
取舍和分配以及控制组织成员调入、调出的各项
工作等等。
（二）人员开发
要求履行的职能是逐步提高公共行政组织现职人
员的素质和工作潜能，其中包括在职培训、脱产
培训、进修、学历教育等多种形式。
第六章 人事行政
（三）人员维持
要求履行的职能是为组织成员努力工作创
造良好的组织环境和工作条件，保持其工
作安心和稳定，其中包括工资制度、社会
福利、退休制度等等，影响人员维持的因
素与赫茨伯格的“双因素理论”中的保健
因素相同.
第六章 人事行政
（四）人员使用
要求履行的职能是检查、引导、监督和激
励组织成员积极、主动、创造性地工作以
提高工作质量和行政效率，其中包括考核
制度、奖惩制度、纪律、岗位责任制、晋
升机制等等。人员录用、开发、维持三种
职能的效果最终要通过人员使用的职能体
现出来。
第六章 人事行政
三、人事行政的任务和发展趋势
（一）事职相符
首先，需要根据具体的工作任务通过某种测算办
法核定行政部门或行政机构的编制定额。
其次，通过工作分析和工作评价确定工作需求和
人员需求并设立相应的职位或工作岗位。
最后按照正规的录用程序挑选适当的人员任职。
第六章 人事行政
三、人事行政的任务和发展趋势
（二）人适其职
任职人员的素质和能力应符合具体的职位要求，这
是人与事最佳配合的基本条件。
（三）人安其位
即任职人员安心于在其岗位上工作。在事职相符、
人适其职的情况下，人与事的配合可以说已达到某
种较理想的状态。
（四）人尽其责
即任职人员努力工作，认真履行自己的职责。
第六章 人事行政
在人事行政领域中，存在着下列三种持续发展的
趋势：
（一）日益注意规章制度及法律的作用，促进人事
行政工作的制度化和法制化
（二）日益注意人与事的实际结合程度，促进了人
事行政的定量化和科学化
（三）日益注意人的因素和人的实际工作效率，促
进了人事行政的政策考虑和激励机制的建立
第六章 人事行政
第二节 人事行政与公务员制度
一、公务员的含义和范围
我国根据1993 年4 月国务院第二次常务会议通过
的《国家公务员暂行条例》，自1993 年10 月1
日起开始正式实行公务员制度。公务员的范围包
括各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工
作人员。在各国公务员制度中，公务员的范围虽
然有宽有窄，例如英国的公务员范围较窄，法国、
日本的公务员范围较宽，但其核心或主体部分是
国家行政机关内的行政官员。我国的公务员基本
上是按这一范围确定的。
第六章 人事行政
第二节 人事行政与公务员制度
一、西方公务员的划分范围
一类划分是小范围：公务员指中央政府系统中非选举产生和
非政治任命的事务官，不包括由选举产生或政治任命产生
的内阁成员以及各部政府次官、政治秘书等政务官。以英
国及英联邦成员国家为典型。一类划分是中范围：政府行
政机关中所有工作人员统称为公务员，包括政务官和事务
官，但只有事务官才适用公务员法。以美、德、加、韩、
泰为典型。再一类划分是大范围：从中央到地方政府机关
的公职人员、国会除议员以外的工作人员，审判官 、检查
官、国有企业和事业单位的工作人员，统称为公务员。以
法国和日本为典型。
第六章 人事行政
第三节 人事行政与科学管理
一、公务员制度的基本原则
公平竞争原则
功绩制原则
依法管理原则
二、当代西方人事行政管理机构
（一）部内制：人事行政管理机构隶属于政府机关系统，
是政府机构的组成部分之一。如法、德和瑞士。
（二）部外制：人事行政管理机构设立于政府组织系统之
外，独立掌管整个政府的人事行政事宜。如美国和日本。
（三）折中制：人事行政管理机构，既有一些独立于政府部
门系统之外，也有一些附属于政府机关之内。如英国
第六章 人事行政
第三节 人事行政与科学管理
三、职位分类和品位分类
职位分类是用职位形式规定工作任务与责
任，利用科学分类方法按各种职位的工作
性质、工作内容、难易程度、责任大小等
建立一套系统的职位体系，作为考试、录
用、考核、培训、晋升、工资等各项人事
行政管理制度的基础和依据。
第六章 人事行政
第三节 人事行政与科学管理
职位分类工作步骤包括：
1.职位调查：
2.工作分析：
（1）对工作本身作出规定；
（2）确定工作对工作人员的行为有什么要求
3.工作评价：根据工作分析结果，对各种工作进
行比较和区分，并对职位设置的必要性、合理性
进行评价。
第六章 人事行政
4.职位归类：即根据各种职位业务工作性质的异
同在不同层次上由高到低划分出不同职门、职组
和职系，并将业务工作性质相同或相似的职位归
为同一职类。
5.职位归级：根据各种职位业务工作的繁简、难
易程度、责任轻重所需人员资格条件等因素把每
一个职系的职位进行排列（即职位排列），然后
在此基础上将每一个职系内的职位各自划分出若
干职级，不同职系划分出的职级数量是不同的
（即划分职级）
6、在各职系划分职级的基础上，划分出适用于各
个职系的统一职等（即职级列等）。
第六章 人事行政
第三节 人事行政与科学管理
品位分类制度具有公开考试、择优录用、职务常
任、功绩晋升、政治立、依法管理等各种公务员
制度的基本特征，其与职位分类的主要区别在于
它不是以职位作为分类的唯一依据和基础，而是
同时考虑学历等个人条件和职位划分问题，另一
个主要区别是职等与职位相分离。
第六章 人事行政
职位分类制度和品位分类制度各有优点和缺陷。
职位分类有利于建立科学的考试录用制度、考核
制度、培训制度、工资制度、晋升制度等等，有
利于获得职位的最佳人选，有利于预算管理和编
制管理，有利于改进整体结构、增进效率，但是
工作费时、耗资、繁杂，结构缺乏弹性，不利于
人才流动和全面发展。
品位分类有利于培养、选拔通才，重视教育，级
随人走，便于调配交流，划分方法较简便，有利
于队伍稳定，但是分类不系统，不利于严格的科
学管理，有碍业务的专业化发展，影响工作效率，
限制学历较低但能力较强者的晋升机会，不利于
实行按劳分配、同工同酬原则等等。
第六章 人事行政
三、我国公务员制度的特点和内容
（一）“进口”环节
1.职位分类制度。国家公务员的职务分为领导职
务和非领导职务两类。领导职务层次从国家级正
职到乡科级副职工10个领导层次。非领导职务共
有8个职务层次。
2.录用制度。录用担任主任科员以下非领导职务
的国家公务员，采用公开考试、严格考核办法择
优录用；国务院和省级政府人事部门分别负责组
织录用考试；录用公务员有基层工作经历要求和
试用期。
。
第六章 人事行政
（二）“内部管理”环节
1.考核制度。对德、能、勤、绩、廉全面考核，
重点考核工作实绩；考核分为平时考核和年度考
核；年度考核结果分为优秀、称职、基本称职和
不称职四个等次；
2.奖励制度。坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的
原则
3.纪律。禁止14 种违纪行为；行政处分分为：警
告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
第六章 人事行政
4.职务升降制度：坚持德才兼备、任人唯贤原则，
注重工作实绩；应按照拟任职务资格要求、晋升
程序、职务序列晋升；可根据考核结果予以降职；
按职务升降调整级别和工资档次。
5.职务任免制度：
公务员任职一般有四种形式：
一是选举制；二是委任制；三是考任制；四是聘
任制。国家公务员职务实行委任制，部分职务实
行聘任制；按规定权限、程序和具体情形任免；
原则上一人一职，有条件的可兼任一个实职，但
不得在企业和营利性事业单位兼职；担任不同层
次领导职务的最高任职年龄、由国家另行规定。
第六章 人事行政
公务员免职可以分为两种类型：一是程序
性免职；二是单纯性免职
6.培训制度：四种类型：一是初任培训；二
是任职培训；三是专门业务培训；四是更
新知识、提高工作能力的在职培训
贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、
讲求实效的原则。
第六章 人事行政
7.交流制度：分为内部交流、外部交流两种
类型；交流包括调任、转任、轮换和挂职
锻炼；每年应有一定交流比例。
8.回避制度。应回避的亲属关系包括夫妻关
系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以
及近姻亲关系；有三种任职回避范围；公
务回避对象包括本人及上述亲属关系；地
区回避有地区和职务限制。
第六章 人事行政
9.工资保险福利制度
工资制度贯彻按劳分配原则；实行职级工
资制；工资主要由职务工资、级别工资、
基础工资和工龄工资构成；实行定期增资
制度；国家公务员工资水平与国有企业相
当人员的平均工资水平大体持平；工资水
平遵循稳定提高原则；按照国家规定享受
保险和福利待遇；实行法律保障原则。
第六章 人事行政
（三）“出口”环节
1.辞职辞退制度
公务员辞职指公务员本人愿意提出，并经过任免
机关批准，依法解除其与机关的职务关系，或者
担任领导职务的公务员依照法律规定的条件和程
序辞去所担任的领导职务。
公务员辞退是指机关依照法律规定的条件，通过
一定的法律程序，在法定的权限范围内作出的解
除公务员全部职务关系的行政行为。
第六章 人事行政
2.退休制度：分为两种：一是应当退休
退休条件为：男年满60 周岁，女年满55 周
岁或丧失工作能力，二是提前退休。提前
退休条件：（1）工作年限满三十年的；
（2）距国家规定的退休年龄不足五年，且
工作年限满二十年的。
第六章 人事行政
职位聘任
公务员的职位聘任制是指机关通过聘任合
同选拔任用公务员的一种人事管理制度。
聘任合同应当具备合同期，职位及其职责
要求，工资、福利、保险待遇、违约责任
等条款。聘任制公务员按国家规定实行协
议工资制。国家建立人事争议仲裁制度。
第七章 行政监督
第一节 行政监督概述
一、行政监督的含义
行政监督是国家立法机关、司法机关、政党、社
会团体、公民及国家行政组织自身对行政执行过
程和行为所实施的监督。
二、行政监督的特点
法制性 多样性 强制性 全民性 经常性
公开性 限制性
第七章 行政监督
第二节 外部监督机制
一、立法监督
立法监督的主要内容按各级国家立法机关的权限有所不同，
一般包括：
1.监督宪法的实施
2.监督由各级立法机关制定的法律、法规的贯彻执行
3.监督行政法规、决定、命令等的合宪性、合法性
4.监督各级国家行政机关及其工作人员活动和行为的合宪
性、合法性
5.按所辖权限监督并有权罢免同级政府行政领导人
6.审批各级预算、决算、经济计划及其执行情况
7.处理国家机关之间的权限争端等等
第七章 行政监督
立法监督的形式一般包括：
1、质询：指立法机关议员个人或集体以书面或口头方式
就政府行政活动有关事项向政府首脑或部长提出问题，并
要求其即席或书面答复。质询往往导致一般性辩论并带来
政治后果。
2、提出不信任案或不信任表决
3、任命（1）由立法机关直接选举和任命；
（2）由立法机关决定人选提交国家元首任命。我国即是
这种情况；
（3）由立法机关批准或赞同行政机关的有关任命
4、弹劾：指立法机关对政府高级官员违法失职进行控告
和制裁的一种制度。
第七章 行政监督
5.罢免：指立法机关对于任期末满的违法失职人
员用投票方式免去其行政职务。此制度一般适用
于各级立法机关对同级政府官员的监督。
6.审批。指立法机关审查并决定是否批准政府的
预算、决算、经济计划、重大行政事项、施政性
方针和政策等的制度。
7.国政调查。指立法机关为了解政府的行政执行
活动情况实行有效监督所进行的专门性调查或检
查。
第七章 行政监督
二、司法监督
司法监督指国家司法机关依据宪法和有关法律对
国家行政机关所实施的监督。
法院进行行政监督的主要方式有下列三种：1.违
宪审查
2.行政诉讼：公民、法人和其他组织对有关具体
行政行为不服，以行政机关为被告向法院提起的
诉讼，这项制度是司法机关通过审理行政案件，
维护和监督行政机关依法行使职权的重要法律制
度。
第七章 行政监督
三、政党监督
资本主义国家政党对政府的监督活动有下
列一些特点：
1.监督是争夺政权的手段
2.监督作用主要体现在议会斗争过程中
3.注重对政府政策的控制和影响
第七章 行政监督
中国共产党的行政监督作用与我国的政治制度密
切相关，具体表现在：
1 政治监督：党对国家行政机关的监督作用主要
是通过政治领导作用来体现的。
2.政策监督。党通过在各级人民代表大会和各级
政府内部进行的政策法律化、政策法规化的过程，
将党的路线、方针、政策转化为具体的法律规定，
以立法程序强化政策的实施和效果。
第七章 行政监督
四、社会监督的主体和形式
（一）社会舆论
（二）公民投票
（三）公民批评
（四）压力集团
（五）地方自治制度
第七章 行政监督
第三节 内部监督机制
一、结构性监督：可以划分为直线监督和职能监
督两种类型。
在我国，国务院对各部委和各级地方政府的领导
和监督，各级政府部门及各级地方政府对所属机
构的领导和监督等等都属于直线监督的形式。
职能监督又叫横向监督或水平监督，是与国家行
政组织的参谋或职能结构形式相联系的一种监督
机制。
第七章 行政监督
二、行政监察
广义的行政监察指包括立法机关、司法机关在内
的设立专门对所有国家行政机关及其工作人员实
施监督的监察机构的制度，如瑞典议会监察专员
公署、英国议会行政监专员制度、法国的行政法
院制度、美国的行政法官制度等等，都属于这一
范围。
狭义的行政监察指在国家行政组织内部设立专门
的行政监察机构对所有国家行政机关及其工作人
员实施监督。日本行政监察局、新加坡贪污调查
局、香港廉政专员公署等等都属于这一范围。
第七章 行政监督
三、审计监督：指在国家行政组织内部设
立专门机构依法审核检查国家行政机关及
企事业单位的财政财务收支活动、经济效
益和遵纪守法情况。
审计制度是一项重要的经济监督制度，其
中一个主要内容是审查监督各级政府机关
的经济计划、预决算的编制和执行情况及
财务收支状况，检查财经工作中的违法违
纪行为。
第八章 财务行政
第一节 财务行政概述
一、财务行政的含义
财务行政是政府、管理者等行政主体对政
府公共管理或单位微观管理中的资金收支
的管理活动，是行政主体行使与法定的事
权相配套的财权，规范和监督资金的收入、
保存和支出，支持和保障行政管理各项职
能的运行，从而实现行政管理目标的过程。
第八章 财务行政
二、财务行政的特点
1、公益性：指社会效益优先，努力提高经济效益。
2、多源性：资金来源的多样性。
3、保障性：从财力上支持符合规章制度的管理活
动的开支，是财务行政责无旁贷的义务。
4、纪律性：各种组织的成员必须自觉遵守、财务
行政部门的工作人员必须坚决维护有关财务行政
活动的法律、法规和规章。
5、勤俭性：节约使用每一笔资金，反对铺张浪费。
第八章 财务行政
三、市场失灵与公共财政的职能
公共产品和私人产品的区别
公共产品具有非排他性和非竞争性的特点。
市场失灵表现在资源配置的低效率、收入分配不公
平和宏观经济的不稳定。
公共财政的三大职能：资源配置职能、收入分配和
经济稳定发展。宏观经济稳定的三大目标：充分就
业、物价稳定和国际收支平衡。
第八章 财务行政
四、公共财政的支出规模和结构
（一）公共财政支出的规模的指标：即财政收入
占GDP（国内生产总值）的比重和财政支出占
GDP的比重。瓦格纳的“公共支出膨胀法则”
（二）公共财政支出的结构
公共财政支出包括经济管理支出和社会管理支出。
政府的经济管理职能弱化，经济管理支出随之下
降，而行政管理支出则呈上升趋势。
第八章 财务行政
（1）社会分配过程
在社会主义经济中，这一过程中的分配主体可以
简单归结为国家、企业和个人（或家庭）三种基
本类型
（2）中央政府与地方政府之间的分配过程
（3）各级政府内部的分配过程。这一过程中的分
配主体是构成政府的同一层次上的各个部门，它
们也需要一定的分配机制调节相互之间的物质利
益关系。
在上述三种分配过程中，国家和企业或个人之间
的物质利益关系是最主要的社会分配关系。
第八章 财务行政
四、宏观调控
指国家通过财政的直接调控或宏观调控手段保证
社会经济的稳定和增长。
经济稳定和经济增长的目标集中体现为社会总需
求和社会总供给的平衡，这是财务行政对社会经
济进行宏观调控的根本任务。
第八章 财务行政
第二节 国家预算
一、国家预算的含义
国家预算是政府的财政收支计划，它具体规定计
划年度内国家财政收支指标及其平衡状况，反映
政府活动的范围、方向和政策，是政府有计划地
集中和分配资金，调节社会经济生活的主要的财
政手段和财政机制。
第八章 财务行政
（三）国家预算的原则
国家预算的原则：
公开性 可靠性 完整性 统一性 年度性
（四）国家预算的程序
预算编制
预算执行
预算调整
预算决算
第八章 财务行政
l 第三节 税收制度
一、税收和税收制度
• 税收是国家财政收入的主要形式，是国家参与并调节国民
收入分配、执行国家预算、积累社会资金的重要手段。
• 二、税收的特征
• 强制性 无偿性 固定性
• 三、税收的基本原则
• 公平原则 效率原则
第八章 财务行政
第四节 财务行政和宏观调控
一、财政管理体制和分税制
财政管理体制是规定国家财政管理原则和财政运
行机制，明确划分各级政府之间以及国家与企事
业单位之间收支范围及权限的一系列制度。
分税制是规范中央与地方财政分配关系，在划分
事权的基础上，按税种划分中央、地方财政收入
的一种财政管理体制，有时又称为“分税制分级
财
政管理体制”。
第八章 财务行政
二、财政管理体制的宏观调控作用
1.控制国民收入的分配
控制国民收入是控制社会总需求的关键，而财政
在国民收入的分配中则处于主导地位。合理的财
政管理体制有利于妥善解决国家、企业、个人三
者之间的分配关系和利益关系，有利于调整和控
制国民收入的分配和再分配过程。
2.控制国家预算收支平衡
合理的财政管理体制有利于国家预算的编制和执
行，通过国家财力分配直接影响社会总需求并可
使国家适当集中资金，增加有效供给。
第八章 财务行政
3、中央和地方的分配关系
合理的财政管理体制有利于解决中央政府和各级
地方政府间的分权、分税问题，并可通过中央政
府对地方财力的分配和调节作用优化资源配置，
缩小地区间差距，促进全国统一市场的形成和发
展。
4、影响国家和中央政府宏观调控作用的强弱
合理的财政管理体制有利于保证中央与地方财政
收入的增长，并在此前提下保证中央财政收入在
全部财政收入中占有较大比重，增强中央调控经
济的能力。
第八章 财务行政
5.强化税收的宏观调控作用
合理的财政管理体制有利于税收工作的制
度化和规范化，加强税收征收管理，在增
加税收的基础上增加财政收入，适当扩大
财政支出的力度和范围，更好地发挥税收
对国民经济的宏观调控作用。
第八章 财务行政
6.制约国家宏观调控方式
国家对经济的宏观调控方式有两种，一是直接调
控，即国家通过指令性计划与行政手段直接调节
社会经济活动，二是间接调控，则指国家通过预
算、税收、信贷等各种经济手段间接调节社会经
济活动。财政管理体制是国家宏观调控方式的具
体体现并对其有调整和制约作用。与计划管理体
制相联系的中央集权型的财政管理体制有利于国
家的直接调控方式，而与市场经济体制相联系的
分税制财政管理体制则有利于国家的间接调控方
式。
第八章 财务行政
7.促进国家宏观经济调控政策目标的实现和各种
政策手段的运用
宏观经济调控政策目标包括保持经济总量、防止
失业和社会生产能力闲置、防止通货膨胀和经济
过热、保持合理的经济增长速度、优化国民经济
的产业结构和区域结构等，其中保持社会总量平
衡是实现其他政策目标的基本条件，在宏观调控
的政策手段方面，除财政手段外，还有计划、金
融、价格、发行和偿付国债等各种手段。
第八章 财务行政
三、公共财政政策
（一）根据财政政策对经济周期的反方向
调节作用，可分为自动稳定的财政政策和
相机抉择的财政政策。
自动稳定的财政政策是指那些根据经济波
动情况自动发生稳定作用的政策。主要表
现在：（1）税收的自动变化；（2）政府
的转移支付
第八章 财务行政
（二）根据财政政策对社会总需求的影响，可分
为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财
政政策。
扩张性财政政策是指通过减少税收收入和扩大财
政支出，特别是扩大投资性支出，来刺激社会总
需求的增加。
紧缩性财政政策是指通过增加财政收入和减少财
政支出来抑制社会总需求。
均衡性财政政策是一种保持财政平衡的政策，使
财政收入和支出的总量保持平衡。
第八章 财务行政
四、财政平衡与财政赤字
弥补财政赤字的方式：一是动用历年财政节余
二是向银行透支或借款；三是发行政府公债
五、公共财政政策与货币政策的配合
不同的财政政策和不同的货币政策可以配合运用，
出现不同的组合效应。
如扩张性财政政策与扩张性货币政策配合可以刺
激经济增长，扩大社会就业，但容易引起通货膨
胀；紧缩性财政政策与扩张性货币政策配合可以
在控制通货膨胀的同时保持适度的经济增长等。
第九章 行政效率
第一节 行政效率概述
一、行政效率的含义
行政效率是指国家行政机关及其行政人员
从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、
物力、财力等要素之间的比例关系。
国际通行的“3E”模式，政府绩效由经济
（Economy)、效率（Efficiency)、效益
（Effectiveness)三大部分构成。
第九章 行政效率
二、行政效率的类型
（一）微观效率和宏观效率
（二）技术效率和配置效率
技术效率关注投入的资源能否被有效利用；
配置效率关注的是各项投入是否达到最佳
的组合。
（三）静态效率和动态效率
（四）组织效率和个人效率
第九章 行政效率
三、行政效率在行政管理中的地位
（一）行政效率是衡量整个行政管理活动
能够的重要标准
（二）行政效率有助于提高政府与社会之
间的良性关系
（三）行政效率关系到我国的现代化进程
（四）行政效率是行政管理研究的主题
第九章 行政效率
第二节 行政效率测定与绩效评估
一、公共组织绩效评估与公共管理新理念
1、绩效评估与公民为本
2、绩效评估与权力的非集中化
3、绩效评估与结果导向的管理
4、绩效评估与市场体制
第九章 行政效率
二、绩效评估在管理中的功能
1、绩效评估的计划辅助功能
2、绩效评估的监控支持功能
3、绩效评估的促进功能
4、绩效评估的激励功能
5、绩效评估的资源优化功能
第九章 行政效率
三、绩效评估与政府的政治合法性
1、展示成果能赢得公众的支持和理解
2、展示绩效能推动公众对政府的监督
3、绩效评估能帮助提高政府的信誉
四、公共部门的特点及绩效评估的困难
（一）公共部门的垄断性
（二）公共部门的目标多元性和目标弹性
（三）公共部门的产品多为无形产品
（四）公共环境管理的不确定和复杂性
第九章 行政效率
四、公共组织绩效评估的研究与实践
大规模的公共组织绩效评估开始于20世纪70年代初期。在
20世纪80年代获得较好的发展。如1979年英国的“雷纳
评审”、1991年的公民宪章运动等，都极大地推动了绩效
评估的广泛应用。
雷纳评审取得了成功。根据相关资料分析，从1979年到
1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，发
现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次
性节支领域。截至1986年底，评审共支出了500万英镑，
而它所带来的直接经济效益，据统计高达亿英镑。此
外，在美国、荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西
兰等国家都引入了公共组织的绩效评估。
