失业保险基金支出思考
摘要：失业保险具有“保生活、防失业、促就业”三大基本功能，是解决失业问题的“减震
器”、“安全网”。近年来，日照市失业保险基金收入增长逐年增加，资金结余越来越大，大量资金处
于闲置状态，失业保险基金的应有作用远没有完全发挥出来。本文结合日照实际，就扩大失业保险基金
支出范围，进一步发挥失业保险“三位一体”整体功能提出相应对策及建议。
关键词：失业保险基金;扩大支出;三位一体
2010年，日照市开展扩大失业保险基金支出范围试点，在确保失业人员基本生活的基础上，积
极探索使用失业保险基金预防失业、稳定和促进就业的有效途径，充分发挥失业保险在促进失业人员再
就业、创业带动就业、扶持企业应对经济风险、转型升级等方面的积极作用。截至目前，全市扩大失业
保险基金总支出 亿元。用于促进失业人员就业再就业的“五补一贴息”支出 亿元，受益人数
万人，其中职业培训补贴 万元、职业介绍补贴 万元、职业技能鉴定补贴
万元、社会保险补贴 万元、岗位补贴 万元、创业岗位开发补贴 万元、创业担保
贷款贴息 万元、用于预防失业方面的失业动态监测补贴支出 100万元。
一、当前失业保险基金积累逐年扩大
从当前我市失业保险制度的实际运行来看，收入增长快于支出增长，基金积累增长迅速，失业
保险结余闲置的问题比较突出。截至 2015年底，全市失业保险参保人数为 万人。2010年至 2015
年征缴失业保险费 亿元，支出失业保险基金 4亿元，失业保险基金累计结余 亿元，失业保险
抵御风险的能力进一步增强。截至 2015年底，全市基金结余达 亿元，是 2010年 亿元的
59%；按 2015年度失业保险金支出总额测算，仅结余资金可满足我市 10年的待遇支付，且在短期内基
金结余持续增加的趋势不会改变。基金结余过多将影响效益的发挥。失业保险金的过多结余意味着现行
失业保险制度已经积累了诸多矛盾，这对于完善我国失业保险制度既是机遇也是挑战。如何高效使用失
业保险金，已成为一个迫切的问题。之所以出现如此大量的基金结余：一是我市实行了“五险合一、一
票征”办法，失业保险费征缴能力大幅提升。二是我市是新兴沿海城市，经济增长较快，就业形势稳
定，没有规模性裁员行为，失业职工较少，且多为短期失业。三是从制度本身进行分析，则主要是由于
《失业保险条例》等法规政策对基金支出方向限定过窄。现行失业保险制度的基本特征是以保障基本生
活为主，只起到一种对失业人员提供生活保障的缓冲作用，稳定和促进就业的作用尚未充分发挥出来。
二、我市在探索扩大失业保险基金支出范围的主要做法及成效
1.优化支出结构，稳定就业局势试点工作开展以来，我市实施一系列鼓励企业招用失业人员、
支持失业人员灵活就业自主创业、政府托底安置就业困难人员就业、鼓励职业技能培训开展培训促进就
业、帮扶企业稳定职工就业的积极就业政策，提高基金使用效率，优化支出结构。2010年至 2015年，
日照市失业保险促进就业支出占同期失业保险基金支出的比例由 32%上升到 70%，支出总额从 2010年的
2292万元上升到 2015年的 5960万元。目前，日照市扩大失业保险基金总支出 亿元，有 万
人次享受各项促进就业、预防失业补贴，失业人员求职能力和再就业成功率明显提高，城镇登记失业率
稳定在 3%以内。2.加大融资扶持，促进就业创业近年来，随着我市扩大失业保险支出试点政策的不断
发展，项目针对性不断加强，扶持力度持续加大，在调动用人单位吸纳失业人员就业的积极性、鼓励扶
持各类群体自谋职业、自主创业等方面发挥了积极作用。（1）是用于创业带动就业扶持资金。2014年
至 2018年，在确保失业人员当期支付 24个月失业保险待遇的基础上，市政府每年从失业保险滚存结余
基金中安排 4000万元，作为全市创业带动就业扶持资金。创业带动就业扶持资金主要用于扶持小微企
业发展，加强职业技能培训，支持产业转型升级，给予创业担保贷款贴息和促进创业孵化基地、创业园
区建设等。两年间，失业保险基金列支创业带动就业扶持资金 万元。（2）是缓解创业融资压
力。根据鲁政办发〔2013〕25号文件精神，我市加大创业担保贷款支持力度，从 2014年，全市每个区
县担保基金增加到不低于 1000万元，不足部分从就业资金和扩大失业保险基金支出范围试点资金中统
筹安排。按照创业担保贷款实际发放需要，将担保基金纳入就业资金年度预算，建立和完善创业担保贷
款担保基金持续补充机制，不断提高担保和代偿能力，满足发放需要。截至 2015年底，全市创业担保
贷款基金规模达到 亿元，其中使用失业保险基金补充 亿元。（3）是加强基层信息化建设。
按照扩大试点工作要求，日照市本着积极稳妥、量力而行和统筹兼顾的原则，以促进就业和预防失业为
重点，侧重加强基层公共就业服务平台和信息网络建设，提升就业服务信息化管理水平。2010年以
来，共计用于全市各级人力资源市场和基层公共就业服务平台信息网络及设施设备购置 万
元。3.加大援助，稳定职工队伍（1）是鼓励企业开展培训，提高职工素质。通对参保企业开展新录用
人员岗前技能培训，或因产业结构调整、淘汰落后产能、技术进步以及为培养紧缺工种技能人才而组织
岗位技能提升培训的，给予职业培训补贴，提高失业人员技能和参与市场竞争的能力，就业转换能力，
转移就业能力和创业能力。2010年以来，全市失业保险基金用于失业职工培训和职业介绍补贴
万元，职业培训补贴惠及 10636人，提高了失业职工的职业技能水平，培训后安置就业人员 4534人。
（2）是发放企业稳定就业岗位补贴。为有效缓解企业压力，帮助困难企业稳定就业岗位，自 2009年，
我市采取积极措施，给予困难企业稳定就业岗位补贴。到 2010年，全市共有 132家困难企业享受稳定
就业岗位补贴，补贴金额 万元，涉及职工 万人。去年，受经济形势下滑影响，我市将失
业保险支持企业稳定岗位政策适用范围由化解产能严重过剩企业、淘汰落后产能和节能减排企业、主辅
分离企业、兼并重组企业等 4类企业，扩大到所有采取有效措施不裁员、少裁员，稳定就业岗位、运行
规范并依法足额缴纳失业保险费的企业，由失业保险基金给予稳定岗位补贴。全市共发放稳岗补贴
2017万元，涉及企业 730家，涉及职工 万人。（3）是阶段性降低失业保险费率。为减轻参保单
位负担，稳定就业岗位，根据省有关规定，2010年、2011年我市分别实行阶段性降低失业保险费率 6
个月；2012年，全市参保单位失业保险缴费费率由原来的 2%调整为 1%;参保个人由 1%调整为 %，政
策执行至修改后《失业保险条例》正式实施之日。截至 2015年底，全市累计阶段性降低失业保险费率
减收基金 亿元，受益企业 5340户、涉及职工 万人。三、扩大失业保险支出范围的对策措施
失业保险基金的使用原则是“以收定支，略有结余”。为充分发挥失业保险保生活、促就业、防失业三
位一体的功能，建议国家尽快出台修改后的《失业保险条例》，进一步扩大基金支出范围，对于基金结
余较多的地区，应以促进充分就业为主要目标，加大失业保险金支出用于预防失业、稳定和促进就业的
比例，合理确定各项目享受条件、人数和水平，开展拓展项目实施效果评估，根据评估结果，进一步完
善相关规定。1.进一步扩大基金支出范围。增加失业保险制度预防失业、促进就业功能，可以进一步扩
大基金支出范围。扩大失业保险促进就业和预防失业支出，具有较大的弹性，应实行总额比例控制。目
前，可将预防失业、促进就业指出控制在基金支出的 20%以内，以后根据情况适当调整控制比例，促进
失业保险基金平稳运行和制度可持续发展。比如，将失业保险基金使用范围扩大到给予灵活就业困难人
员的养老保险补贴。灵活就业的困难失业人员，收入不高，生活本已比较困难，再缴纳养老及医疗保险
费用的经济压力较大，可适当给予补贴，减轻他们的经济负担。2.持续加大创新创业扶持力度。适应大
众创业万众创新的新形势，实施积极的失业保险政策，鼓励扶持创新创业。列支用结余的失业保险基金
的 20%左右的比例，拓宽失业保险基金支出渠道，在原来用于职介补贴，职业培训补贴，社保补贴、岗
位补贴和创业担保贷款贴息等支出项目的基础上，扩大到职业技能鉴定补贴、创业投资引导基金（包括
用于创业培训、一次性创业补贴、房租补贴等）、创业见习（实训）生活补助，对申请参加创业培训的
失业人员的培训经费给予补贴，对创办经济实体或取得个体经营营业执照的，可申请创业担保贷款，贴
息费用从失业保险基金列支，充分发挥创业扶持对促进就业的放大效应。3.进一步明确失业保险基金支
出项目。失业保险基金在促进就业和稳定就业工作方面发挥了应有的作用，也是五项社会保险中唯一可
用于补充当地就业资金的社保基金。但多数地方在扩大支出试点范围的使用上，成了就业资金使用的主
体部分，这样直接影响了地方政府在促进就业方面的积极性，为了便于监督和管理，失业保险基金在扩
大支出试点范围时应与就业资金在使用支出项目上不能发生冲突，应分项支出。同时，应加强失业保险
信息化管理，确立失业保险基金在失业动态、失业预警和失业保险信息化管理方面的补贴项目。4.进一
步扩大失业保险覆盖范围。目前，失业保险仅覆盖到企业、事业等用人单位，而有雇工的个体工商户尚
未纳入覆盖范围，制度存在盲区。统计显示，2015年日照市个体工商就业人员 24563人，大部分从事
零售、餐饮等服务业，就业状况很不稳定，随时有失业的风险。这部分人失业后没有失业保险来保障。
因此，建议国家出台政策将这部分群体纳入覆盖范围，同时进一步规范个体工商户用人管理，要求雇工
与个体工商户签订雇佣合同，明确双方的权利和义务，并通过人事代理机构参加失业保险、工伤保险和
养老保险，解决雇佣人员分散、流动性大和难以管理的难题，这也是失业保险扩面新的增长点。
作者:孙继红 单位:日照市劳动就业办公室
