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产业政策葡戮窦耀剧
与截圄产业政策翼践
·朱少洪全毅
(福建省审计斤 福建社会科学院)
E内容摘要B 产业政策是政府干预经济的重要手段，其实施的成效需要一定的前提条件。 本丈旨
在分析产业政策成功实施的一再生条件，以及我国的产业政策实践经验，为我国入世
后调整产业政策提供依据。
E关键词E 产业政策有效实施市场失效政府失灵
E中固分类号] F42 rr文献标识号] A rr文章编号] 1000-6052(2∞2)ω-∞56-05
一、有关产业政策的理论与实践
1 、产业政策的依据与争议
产业政策是政府通过干预资源在产业之间的配置，以
达到改变产业结构、促进经济发展为目标的政策体系，是
政府宏观调控的重要工具。当缺少竞争或者由于其他市场
缺陷等外在因素造成私人和社会目标脱节时，大多数人都
能够接受由国家通过法规调控来提高社会福利的做法。 但
是， 国家是否也应该努力通过制订更加积极的产业政策来
加速市场的发展昵?这个问题引起了许多争议。
支持推行产业政策的观点，其主要的理论依据之一就
是"市场失效"论。 古典经济学认为，市场机制是实现资
源最佳配置的根本途径，因而不主张政府实行干预政策。但
是，由于市场信息的不完全性、不对称性，以及经济的外
部性，经常导致一些领域的过度扩张和生产过剩，而有些
领域则出现生产不足与严重短缺， 甚至出现经济危机，从
而导致资源配置适当和巨大浪费。这就是所谓的"市场失
灵"。为了弥补或纠正市场缺陷，有必要实行政府干预的产
业政策。
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实施产业政策另外一个理论依据就是德国经济学家李
斯特和美国财长汉密尔顿等人提出的幼稚产业保护论‘即
后进国家可以根据动态比较优势的原理发展本国的新兴产
业。由于技术先进、收入需求弹性高的现代工业有相当一部
分是规模经济明显的产业，而且发达国家的企业已经占据了
国际市场，因此落后国家新兴产业面对的并不是一个充分竞
争的市场，而是一个国际性的寡头垄断市场、存在着明显的
进入障碍， 需要政府的政策支持这些产业才能生存与发展。
同时，由于落后国家的资本市场发育不足， 一些市场潜力巨
大，但需要巨额投资、风险较高和投资回收期长的产业，无
法通过市场机制筹措到资金， 需要政府的政策支持乃至某种
形式的担保， 才能为产业发展提供足够的资金。
日本等国以及后来的模仿者认为，由于产业结构的演
变规律和可模仿性，后进国家就能够利用和借鉴先进国家
的经验和相关的研究成果，因此可以大致上正确的选择应
当优先发展的产业和技术。这就是发展经济学所讲的"后
发优势"。
但是，东亚国家(地区)产业政策也受到许多质疑。世
::[
界银行的一些专家也从以下两个方面认为东亚国家(地区)
产业政策的实际效果相当差(1)产业政策仅能稍稍改变
产业结构。产业政策的目的在于改变产业依据要素密集程
度和有关的要素价格所无法达到的部门结构，从而指导产
业向市场无法引导的方向发展。但是世界银行的调查认为，
东亚国家(地区)产业发展很大程度上与市场发展相一致，
仍然是市场力作用的结果。 (2) 产业政策能系统提高生产
率的证据.其说服力不够。世界银行根据全要素生产率
(TFP) 的测算认为，日本、韩国和台湾地区工业生产力的
平均增长率按国际标准衡量是很高的，但总的说来所鼓励
发展的行业生产力变化率并不比其他行业高。在 1966
1985 年间，韩国在钢铁业大幅度增长的同时， TFP增长水
平却很低。相反，纺织业和服装业的 TFP增长却很高，这
些行业恰恰都是他们具有比较优势的行业。 因此，上述情
况表明政府选择产业并不比市场选择效率更高。
在 1997 年亚洲金融危机爆发后，人们对东亚的产业政
策提出了进一步的批评。他们认为(1)东亚各国主导产
业快速发展的背后隐藏着巨额直接或间接成本。通过补贴、
政策贷款、税收优惠等政策工具，资源配置价格被严重扭
曲，认为降低了被扶持产业的生产成本，从而使市场机制
的作用受到限制 。 (2) 产业政策实质上是政府对经济资源
的直接占有和配置。由于政府权力的垄断性，政府缺乏足
够的动力降低干预戚本，提高效率。政府对资源配置的影
响越大，就越容易形成大政府、小市场的格局，被保护企
业就越具有"软预算约束"的性质。更严重的是，在走向
市场化、货币化的一国经济中，如果缺乏有效的法制约束
和民主监督，就很容易产生"权力寻租"行为，导致官商
勾结、权钱交易等腐败行为，使政府经济决策向利益集团
倾斜。而企业耗费大量经济资源用于"寻租"活动也是对
经济资源的巨大浪费。
因此，如果产业政策实施不当，就可能导致"政府失
灵"的问题:即政府以市场失效为理由对经济进行干预的
结果，可能劣于让市场本身解决问题的结果。即依靠市场
机制运作的结果虽然不能令人满意，但政府不当干预的结
果却更糟。
2、有效产业政策实施的条件与前提
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理论上的争议来自产业政策实践的效果总是好坏参半。
即使是实施产业政策比较成功的日本，也不乏失败的例子。
比如，日本政府在 50年代曾将航空工业列为支柱产业，但
是日本的航空工业始终未成为其支柱产业。与这些争议相
关的问题引起了对产业政策成功实施的前提条件与实施方
式的讨论。 1997 年，世界银行的专家开始对积极的产业政
策持批评态度，认为只有具备一定的前提才能实施产业政
策，否则，可能导致产业政策的无效.而最坏的结局可能
成为一张被特殊利益集团利用的处方，或者成为有势力的
利益熏心的政客和官吏捕食猎物的手段 (1997 年世界银行
发展报告之((培育市场:自由化、法规与产业政策)) ) 。
在市场经济条件下，产业政策的实施效果有艘于以下
前提:
*公司和政府官员需要在相互信任的基础上共事。企业
应该相信，不仅这种额外的协调是值得的，而且政府和其
他有关企业也会遵守它们的承诺。参与者也应该相信， 一
整套的安排措施在适应变化的环境方面是相当灵活的。
*促进工业发展的举措必须通过竞争性市场的压力来使
之作到诚实可信。竞争可以来自国内其他企业，或者来自进
口晶，也可能发生在出口市场上。 除非企业经常受到一种或
多种此类竞争的挑战，否则就不能剌激它们去有效地利用资
源或创新，这样生产率就难以提高，工业化也不会持久。
*一个国家发展工业的战略必须在其逐渐形成的比较优
势的指导下来制订，这是指其比较充裕的自然资源，熟练
和非熟练的劳动力，以及用于投资的资本。 一个国家可以
采取产业政策，培育动态比较优势，但很难作到大跨度的
跳跃式发展。
产业政策的成效还取决于产业政策的决策机制及其科
学性。尤其是在市场经济条件下，产业政策能否形成及有
效实施并不取决于政府的意志。比如， 60年代初期日本政
府制定了《特别产业振兴临时措施法案))，指定汽车、特殊
钢和石化 3 个部门为结构不合理产业，要求这些产业进行
大规模的合并重组以及投资调整。这一法案受到在野党和
企业的联合抵制而成为废案。这表明日本政府所企图推行
的产业政策如果得不到企业的理解和支持就无法成立。有
效的产业政策实质上是政府和民间企业之间、在代表不同
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行业利益的政府各主管部门之间以及民间不同利益集团之 际上能够起到引导产业调整和发展的作用。前一类方法是
间，通过经常性的信息交换和利益谈判而达成"协议"形 政府设法取代市场;后两类方法是政府企图强化市场信号
成的一种合作博弈。这种合作博弈的组织化机制主要是 60 和私人活动。
年代中期形成的政策审议会制度。 一般来说，直接干预政策的效果最为明显，特别是在
产业政策是作为匡正市场失效的工具、还是替代市场， 统制经济的条件下，政府对产业的干预就更为直接。但是，
也直接关系其成败得失。过去在人们的印象中，日本等国 直接干预是对市场机制的替代，也最容易导致市场机制的
产业政策的特点，是政府对所选择的特定支柱产业通过资 扭曲和政府失灵，特别是积极的产业政策如果贯彻不好，也
源的倾斜式分配来扶持其迅速发展。但是，日本的实证研 会造成灾难性的后果。因此， 各国对使用积极的产业政策
究表明上述看法值得商榷。无论从关税保护、还是政府资 越来越审慎。
源分配的重点都不在重化工业等支柱产业，而是放在轻纺
工业、基础设施建设和对衰退产业的调整援助、对中小企
业和弱质产业的支持等方面。其原因大概是: 支柱产业的
高成长率和广阔的市场前景，本身足以引发民间企业的投
资积极性，靠政府的信息导向加上市场机制以能满足这些
部门的资源需求，无需政府进行大量投资它们也能得到发
展;而基础设施、传统产业、衰退产业和弱质部门在经济
高速发展导致的剧烈结构变化中，无法靠市场机制自发作
用实现资源的合理配置，只能靠政府干预才能完成结构调
整和避免经济出现大的失衡。因此，日本政府产业政策的
基本性质是一种弥补市场失效的政策体系(张捷: ((奇迹与
危机》广东教育出版社 p189) 。
产业政策的成败与其实施方式密切相关。产业政策所
使用的政策手段大致可以分为直接干预、间接诱导和发布
中性的有关产业发展的信息 3 大类。政府投资、政府采购、
行政命令和审批、贸易配额、政府垄断经营、限制新的进
入者、价格控制或由政府评选优胜者进行扶持等等，都是
直接干预某个或某些产业发展的政策。间接诱导性的政策
包括:一是差别化的税收(包括关税)、补贴、技术、土地、
政府融资、结售外汇及汇率等方面的待遇，诱导或限制进
入某个或某些产业，但是这些政策"租金"只有通过公开
"竞赛"而不是私下寻租来获得·二是通过基础设施、科技
教育、环境整治等方面的公共投资，改善投资环境，诱导
私人投资和外商投资进入某个或某些地区的产业.此外，政
府或与政府关系密切的行业协会，是许多产业投资、产销、
地区布局、 技术进步等方面信息的拥有者，通过发布中性
的、不带偏见的信息，为投资者作出理性决策提供参考，实
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二、我国的产业政策及其实践
1 、计划经济条件下的产业政策
我国产业政策的形成不同于市场经济条件下出于政府
对市场失效的弥补，而是社会主义计划经济理论。 计划经
济作为市场经济的对立物也是起源于对市场失效的认识.
这一理论认为:社会化的大生产要求社会资源有计划按比
例的配置到各个部门，才能实现经济的持续发展。而市场
经济不可能解决资源的优化配置的问题，市场的盲目性只
能导致经济危机和巨大的资源浪费，从而否认了市场机制
的作用。只有通过政府制定的经济计划才能实现有计划按
比例的资源配置。根据这一理论，我国建立了强大的计划
经济管理部门。不仅占有了所有社会资源，通过政府制订
各种计划来实行资源在各地区、各部门间的计划配置，并
通过政府直接投资项目来执行经济发展计划。
因此，我国产业政策的理论依据也同样形成于市场失
效理论，但是，我国的产业政策不同于市场经济国家的产
业政策，它不是作为市场失灵的补充，而是完全替代市场。
在产业政策工具的选择上，市场经济国家主要是利用利率，
补贴等经济手段，诱导私人企业投资政府所规划的产业。而
我国政府不仅制定产业发展计划，还直接投资来执仔产业
发展方针。政府将资源配置、组织生产、收入分配、技术
创新等重任，全部揽到自己身上。
但是，我国中央计划经济在夸大市场失灵的同时，完
全忽略政府失灵的可能性，即使政府领导人有良好的愿望
与能力，但是经济顺利运转所需的有关消费者和厂商的巨
量信息，既无法充分获得，即使获得也无法迅速而准确的
处理，结果只能用自己偏好代替亿万民众的偏好，用自己
的积极性代替亿万民众的积极性。因此，实行中央计划经
济的国家， 一旦发生政府失灵，其损失之大，远远超过市
场失灵。在这些国家里，由于权力和资源已经完全掌握在
政府手中，发生政府失灵时，民间毫无能力和资源纠正政
府的错误施政，往往要等到灾难性后果已经十分明显，经
济濒于崩愤之时，政府才会被逼另想出路。所以，与市场
失灵相比，政府失灵的后果似乎更具有破坏性。
实际上，我国以及原中央计划经济国家的产业政策实
践也验证了上述结论，中央计划经济政策虽然消灭了生产
过剩的危机，却造成另一种经济危机一一长期的经济短缺
和萧条。 而且，由于计划经济吃大锅饭，无法调动个人积
极性和创造力， 导致劳动生产率低下，造成产品几十年一
贯制，无法实现产品技术创新和产业升级换代，从而造成
产业结构凝固化。 这样，要创造比资本主义市场经济制度
更高生产率的社会主义经济制度的优越性便无从发挥。 因
此，原中央计划经济国家自 20世纪80年代以来纷纷改玄易
辙，转而推行以市场经济为导向的经济改革。
2、改革开放以来的产业政策实践
改革开放以后，中国产业政策开始发生变化。 20 世界
80年代，我国进行了投资体制改革。过去，我国国有资本
投资经营体制一直是国家财政无偿拨款、用款单位无偿使
用的计划经济体制。 1983 年、 1984 年两次实行"拔改贷"
改革，将国家财政无偿投资该为银行贷款，企业需承担还
本付息的责任。同时，逐步开放市场准入，先后开辟了经
济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区，准许外商投资
企业进入这些沿海地区;准许民间进入商业零售、餐饮服
务业以及加工工业。
市场化改革使市场作用有所增加，很快就导致计划控
制下的产业部门出现供应紧张，而市场化部门扩张过度。比
如，一些竞争性较强的行业，如制造业、加工业、零售业
等出现投资过度、供大于求、恶性竞争，加大企业投资风
险B 而政府控制的产业部门如基础产业部门则出现供不应
求、产品短缺、服务质量差、收费价格高，对国民经济的
发展产生严重制约，远不能满足广大群众日益增长的消费
需求。供给结构与需求结构严重脱节，造成资源配置的低
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效率。在这种情况下，政府加强了产业结构政策。
1994年3月，中国政府颁布了 ((90年代产业政策纲要队
指定机械电子、汽车、化工和建筑 4 个行业为支柱产业.并
制定相应的的优惠政策，试图加强对国内外投资的引导和
控制。从《纲要》出台后的实际情况看，产业政策并未对
经济结构产生明显的作用 。 其原因主要是重点支持的行业
范围较大(占GDP的比重超过5伪川，政府能够提供的支持
能力却明显不足。同时，政府缺乏推行产业政策的有效手
段，各个部门和环节之间的协调相当困难。
在 1995年和 1997年中央政府还分别制订了《外商投资
产业指导目录》以及《指导外商投资方向的暂行规定)}，将
外商投资项目分为鼓励、允许、限制、和禁止 4 大类，作
为项目审批和税收优惠的依据。
我国产业组织政策主要通过国有企业的资产重组和组
建企业集团等措施。比如，我国计划将汽车产业组建成一
汽、大众和东风三大汽车工业集团 。 组建企业集团的尝试
还在石油化工、钢铁等冶金行业进行，试图提高国内产业
集中度，以改变我国产业过度分散、 缺乏规模经济效益的
现状。许多省市都在本地辖区内，要求上市公司兼并和收
购濒临破产的企业。但是，这些行业在中央或地方政府的
主导下，以行政手段组建的企业集团，单纯以"做大"为
目的的行政捏合方式，最后的经济效果往往难以保证。
实施产业技术政策， 1998 年 8 月，中央召开全国科技
大会，颁布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产
业化的决定队 1999年 8 月，中央政府发布了《关于加强技
术创新发展高技术实现产业化的决定讥一是根据有所为、
有所不为，选择重点领域和主攻方向，确定发展目标的优
先顺序;二是总体上要跟上世界科技发展的步伐，重点领
域要有突破;三是提高可持续创新的能力，包括科技基础
设施水平、基础研究水平和整体科技能力建设等;四是实
现技术跨越式发展，把握当今世界科技走势和未来市场需
求，集中力量攻克难关，建成一批国家重点科研基地及实
验室。支持科技创新和成果转化的政策措施，包括鼓励科
技人员积极创办高技术企业，以财政经费支持科技成果转
化，采用投资、贷款贴息、设立风险投资基金、补助资金
等形式为创新活动提供支持。
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从我国政府颁布的产业政策看，我国改革开放以来政
府产业政策的实施， 主要是通过制订产业发展规划， 然后
根据优先发展的产业和产品目录，来安排政府投资、国有
银行的贷款、税收藏免，贸易政策和外资的市场准入政策
也是实施产业政策的重要政策工具。
三、我国产业政策特点与存在的问题
1 、我国产业政策在改革开放前后有明显的差别
计划经济时期，产业政策目标是建立完整的工业体系，
而且始终以实现重化工业化为重点。政府计划部门既是产
业发展规划者，又是执行者。政府产业发展计划完全取代
市场，政府投资成为产业发展的唯一途径。 改革开放以后，
中国实施沿海发展战略， 逐步开放市场准人， 开始考虑按
比较优势、让市场力量选择产业的发展方向，投资主体开
始多元化，我国家电、轻纺等劳动密集型产业很快成为极
具国际竞争力的产业。而我国的重化工业和设备制造业等
产业则由于过度保护、自成体系而缺乏国际竞争力。这些
受计划经济和行政分割体制的影响，形成的"大而全" 、 "小
而全"的产业结构，入世后将受到巨大冲击而难以为继。
2、中国产业政策在很大程度上是对市场的替
代，而不是作为弥补市场失效的工具
主导产业的选择、技术发展方向以及产业组织规模都
主要由政府来规划，而忽视市场选择。比如， <<外商投资产
业指导目录》将投资领域分为鼓励、允许、限制和禁止四
大类。制造业的许多限制类项目仍在执行计划经济的原则，
如国内已经能够生产并满足需要的产品， 限制外商新的投
入。 这种政策抑制市场竞争，保护既得利益者，对新产品
开发和技术进步往往产生消极影响。限制和禁止类的项目
有许多属于服务业， 如银行、保险、分销、电讯以及专业
服务等。市场准入限制中， 还包括股权比例、投资方式、地
理位置、业务范围限制等。许多对外商开放的领域仍禁止
国内私人资本进入。各地政府根据中央发展计划选择的支
柱产业是我国区域产业结构趋同的根源。 企业的兼并与重
组过多地由政府越组代店。政府产业政策调控的领域过于
宽泛，人世后必须根据中国承诺进行修订。
3、我国产业政策的制定缺乏透明度和科学依据
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我国产业投资指导目录、涉外税收、外汇管制、加工
贸易等方面的政策调整频繁，但政策制定程序、法律体系
和金融制度往往缺乏透明度。例如， 一些政策的出台，事
先未向企业披露，由于缺少信息渠道，外商投资企业直到
经营中遇到问题才得知有关政策、法规已经改变。有些政
策、 法规各地执行时又不统一，给投资者造成疑惑。 有些
政策的制定过多考虑国有企业的利益，无法得到外商投资
企业和民间企业的理解和支持。我国各地政府根据某种标
准选择的支柱产业往往缺乏地区优势与特色，降低了地区
经济的协调性与资源配置效率。
4、我国产业政策在政策手段与实施方式上比较
单一，以直接干预为主
计划经济时期完全依靠政府制订项目规划、行政命令
与审批、政府投资、政府采购、政府垄断经营、市场准入
限制、价格控制等政策手段执行产业政策。 改革开放以后，
由于增加了市场力量和地方政府，国家产业政策手段开始
多元化。但是，政府选择产业与产品，行政命令与审批，国
有银行信贷等直接干预措施仍是主要的政策手段。 由于产
业政策工具太少，往往影响产业政策的实施效果。
5、中国产业政策在实施过程中具有明显的倾斜性
对于国家产业政策支持的重点部门和国有企业、中央
和地方政府提供了大量的优惠政策， 比如国有企业亏损补
贴、低利率/贴息贷款、上市融资、垄断专营权、债转股、
税费减免等。而这些优惠政策对于非重点部门和非国有企
业是无法享受的政策租金"直接给予国有部门，而不是
通过公开竞赛让优胜者获得。
6、我国工业能力优势、产业比较优势和企业竞
争优势相脱节，产业资源配置效率低下
我国工业资源由于长期自给自足、粗放增长的行政配
置，使得生产能力优势、企业竞争优势与产业比较优势相
互脱节，大量资源被配置到没有比较优势的产业上，经济
遭到巨大损失。
中国加入世贸组织后，需要确立开放条件下的产业发
展模式。 与此同时，传统的以行政手段为主的产业政策会
受到WTO规则的限制，我国需要根据新的形势调整相关的
产业政策。口 {责任编辑凌霄}
