加快建立覆盖城乡的社会保障体系，完善社会
保障的各项制度已成为党和政府高度重视的重要工
作。以社会福利、社会保险和社会救助为基础，以养
老保险、医疗保险和居民最低生活保障为重点、以商
业保险和社会慈善为补充，充分调动社会各方面的
积极性，形成全社会共同参与社会保障事业、全体人
民共享改革发展成果的良好局面是我国现行的社会
保障建设思路。笔者以为，在完善社会保障制度体系
建设取得高度一致认识的利好形势下，社会保障体
系的发展与完善应当以政府的力量为主去推动，但
也必须充分调动非政府力量的积极性和潜力，认真
思考进一步在发挥政府建设社会保障制度主导作用
的同时，通过法律、制度和政策引导，充分发掘市场、
社会、用人单位和家庭的保障潜能，形成多方立体联
动的良性机制，构建多层次设计、多主体开发、多渠
道筹资更大范围、更高层次的“社会安全网”，以社会
保障基本制度体系为核心构建社会保障的社会系统
工程。我国在改革开放的进程中积极尝试，已经探索
了一些社会保障制度的补充方式，市场也以其追逐
利益最大化的方式进入了协助社会成员抵御各类风
险的领域。本文试图通过较系统的阐述，将能够提高
社会保障效益的各种力量系统化到社会保障的社会
系统工程之中，使其进一步发挥提高我国社会福利
的辅助作用。
一、构建社会保障社会系统工程的社会背景分析
众所周知，社会保障制度是社会制度体系中的
“小弟弟”、“后来者”，它是伴随着工业化和商品经济
的步履来到人类社会的，其功用即弥补市场缺陷、维
护社会公平。当今市场经济已经成了世界上占主导
地位的资源配置方式，社会保障制度建设也成了这
些国家制度体系中不可或缺的重要内容。当然，各国
国情不同社会保障制度的模式内容、层次水平都存
在着很大的差异。
伴随着改革开放的进程，我国现代社会保障制
度建设步履逐渐加大、速度不断加快，与市场经济体
制相适应的社会保障制度体系基本形成，其社会作
用的发挥也正在不断优化。但是目前我国的社会保
障制度建设仍然受到两个方面重大因素的影响：一
是我国与现代市场经济相联系的现代社会保障制度
构建以社会保障基本制度为核心的
社会保障社会系统工程
摘要：社会保障与人民的幸福安康息息相关，党和政府越来越重视我国社会保障事业的发展，明确提出
了广覆盖、保基本、多层次、可持续的发展思路。在我国社会保障建设利好的态势下，面对我国社会生产力水
平发展不高、社会物质财富尚未极大丰富，社会保障需求大于社会保障供给的国情，积极构建以社会基本保
障制度为核心的社会保障社会系统工程，在加快、加大社会保障基本制度建设速度和力度的同时，形成社会
保障的社会辅助机制、市场机制、准市场机制、家庭补充机制，构建和培育拓展社会福利的发酵机制，扩大社
会保障的辐射和渗透效益具有重大的社会现实意义。
关键词：社会保障社会系统工程；社会辅助机制；市场机制；准市场机制；家庭补充机制
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2009）05-0092-05
体系的构建起步于上个世纪80年代中期，上个世纪
90年代初才形成构建我国多层次社会保障制度的制
度框架，较之于有一百多年社会保障制度建设历史
的国家，我国的社会保障体系和制度建设还很不完
善；二是我国仍属于发展中国家并处于社会主义初级
阶段，社会生产力发展水平尚不高的基本国情还在相
当程度上制约了我国社会保障制度建设的水平。
在我国目前的经济社会发展状况下，社会保障
基本制度建设面临着比较复杂的状况：一方面，社会
保障作为调节人们收入的第二次分配，能够起到缩
小分配差距的作用，但社会保障也是一把双刃剑，标
准定得适当可以促进经济社会健康发展；标准过低
将难以对收入分配差距起到调节作用；标准过高则
破坏市场机制，国家和企业也不堪重负，将会影响经
济的增长，这种情况我们需要在战略上予以高度重
视并加以预防。另一方面，让我们更为头痛的是，作
为一个刚刚实现转型的发展中国家，我们既背负着
历史遗留下来的社会保障历史旧账，又面临解决市
场经济自身无法避免的新的复杂的利益差距问题。
当前，我国政府以科学发展观为指导，坚持全面协调
可持续发展，高度关注民生问题，社会保障基本制度
建设取得了积极的成就，但是我国现阶段社会生产
力发展水平不高与社会保障需求矛盾依然突出，资
金短缺压力依然巨大。所以目前我国的社会保障制
度建设强调“广覆盖、保基本”的原则。在我国目前的
经济社会条件下，希冀社会保障制度能够全面地、高
水平地、多层次地充分满足全体社会成员的社会保
障需求是勉为其难的。事实上，目前不少国家也面临
着政府无力完全满足社会保障需求的问题，所以世
界银行和国际劳工组织提倡建立以社会保险、企业
补充保险、个人储蓄与商业保险为基础的“三支柱”
社会保障模式。我们也必须从国情出发紧密结合实
际，加强社会保障理论和实践研究，深刻把握社会保
障特点和规律，增强社会保障工作系统性。要充分调
动社会各方面的积极性，大力弘扬集体主义精神和
中华民族尊老爱幼、扶危济困的优良传统，形成全社
会共同参与社会保障事业、全体人民共享改革发展
成果的良好局面。这正是笔者提出构建我国社会保
障社会系统工程的现实背景。
二、构建社会保障社会系统工程的设想
构建以社会保障基本制度为核心的社会保障社
会系统工程，要在坚持社会保障基本制度的同时，充
分发挥好利于形成社会保障社会系统工程的各种机
制的作用，这些机制包括社会辅助机制、市场机制、
准市场机制、职业机制和家庭机制，各方面的机制统
筹协调共同发挥作用，形成社会保障事业的大社会
系统（见示意图）。
（一）社会保障基本制度体系建设
无需赘言，社会保障基本制度是这个社会大系
统的核心部分，也是这个大系统的顶层设计，其支撑
和统领着社会保障社会系统工程的建设和运行。社
会保障基本制度的建设和完善以政府为主体，通过
法律法规制度政策的强制力，坚持与我国经济社会
发展水平相适应的广覆盖、保基本、多层次、可持续
的建设原则，构建以社会保险、社会救助、社会福利
为基础的社会保障制度体系。在制度设计实现全覆
盖后，通过实施机制的科学构建和实行，力求实现
“2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的
目标。
（二）社会辅助机制作用的发挥
在我国目前的社会经济大背景下，将慈善事业
这一社会辅助机制的重要形式作为社会保障社会系
统工程的重要组成部分，用以弥补社会保障资金紧
张的矛盾是非常智慧的选择。实施社会主义市场经
济体制，以市场为基础配置资源，必须遵循市场经济
的游戏法则，各类市场主体在市场这个运动场上“平
等竞争”凭借效率“优胜劣汰”，这正是市场经济能够
成为当今世界占居资源配置方式主导地位的主要魅
力。市场经济运行的结果必然是一切资源，包括资
金、机会、发展的资源均向优势、强势地区、企业、群
体、个体流动，形成社会财富的不均衡分配，造成贫
富差距，这亦即市场经济自身无法避免的缺陷之一。
这种财富占有上的差异性，一方面导致了社会建立
弥补市场缺陷维护社会公平的社会保障制度的社会
需求，另一方面，也形成了市场经济条件下协助政府
缓解社会贫富差距、应对各类给部分社会成员正常
生活带来威胁的突发事件、资助公益性事业的潜在
的一股社会力量。对这股潜在的社会力量可以通过
良好的社会保障社会辅助机制的构建进行发掘，其
有效的手段即拓展社会慈善事业。
社会辅助机制 市场机制
职业补充机制 家庭机制 准市场机制
社会保障基本
制度体系
中华民族的慈善事业源远流长。在《礼记·月令》
中记有“天子布德兴惠，命有司发仓廪，赐贫穷，振
乏”；在《孟子·尽心篇》也有战国时期“齐宣王亦尝发
棠邑之仓，以赈贫民”的记载。慈善事业在很早就被
作为促进社会治理、维持社会物质文明再生产的手
段。在现代，慈善被视为调节社会成员收入状况的第
三次分配，这一“分配”不同于第一次分配和第二次
分配，它是利用社会资源兼顾道义的一次“分配”，是
在更大的时空范围内进行调节缩小贫富差距的诱导
式“分配”。党的十七大首次强调要把慈善作为社会
保障制度的补充，但是无论从宏观还是从微观角度
比较，我国现阶段慈善组织的规模和水平，同发达国
家相比还有很大的差距，慈善事业作用的发挥和社
会潜在慈善事业能量也很不成比例。所以我们应该
注重慈善事业在构建社会保障社会系统中的重要作
用，以更加自觉和主动的姿态构建发展慈善事业的
社会机制，充分发挥慈善事业扩充社会保障的辅助
功能，培育好这支扩大社会福利的积极力量。
（三）发挥市场机制补充社会保障功能
在我国基本建立了社会主义市场经济体制的社
会条件下，充分发挥和利用市场机制的作用作为社
会保障体系的补充是非常重要的选择。市场机制就
是市场运行的实现机制，它作为一种经济运行机制
是市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之
间互相联系及作用机理。市场机制有一般和具体之
分，一般市场机制是指在任何市场都存在并发生作
用的市场机制，主要包括供求机制、价格机制、竞争
机制和风险机制。具体市场机制是指各类市场上特
定的并起独特作用的市场机制。商业保险是一种市
场机制作用发挥的具体形式，在完善社会保障制度
中推行商业保险制度是一种由市场主导的诱致性制
度变迁，其作用发挥在一定程度上形成对社会保障
制度的补充。
利用市场机制使商业保险成为社会保障制度的
补充具有双重意义。商业保险是现代市场经济高度
发展的大工业社会中的一种经济活动，经营商业保
险业务的目的固然在于营利，不过从商业保险运行
的全过程看，商业保险业务经营主体的社会职能也
表现为一种对降低风险进行组织、管理、计算、研究、
赔付和监督服务。所以从功能上看，尽管这一机制的
出现是以保险企业追求效益最大化为前提，但是其
兼有化解社会风险和社会个体风险的功能是无容置
疑的。
根据制度经济学理论和舒尔茨关于制度模式的
分类，商业保险属于影响资源配置的一种制度安排，
它可以较好地促进风险责任在社会个体之间，社会
个体与保险公司之间的配置，分散风险促进整体效
率。尽管商业保险关系的形成依照平等自愿的原则，
是否建立保险关系完全由投保人自主决定不具有强
制性，但是其保障范围由投保人、被保险人与保险公
司协商确定，可以在更高层次上帮助社会成员规避
各类风险。社会保险的保障范围是由国家事先规定
的，风险保障范围一般比较狭窄，保障的水平也比较
低。当社会保险受国家经济发展水平和财力状况的
限制只能满足社会成员最基本的生活保障需求时，
对于具有较强经济支付能力的人来说，通过购买商
业保险可满足额外的风险保障需求，也可以扩大社
会成员保障内容的范围。
同时要更加注重通过市场运作确保社会保障基
金保值增值。2008年底，全国社会保障基金总资产
5625亿元，基金权益5132亿元，养老保险、医疗保险、
失业保险、工伤保险和生育保险等五项社会保险累
计结余资金总额万亿元。社会保障基金的保值
增值是社会保障建设面临的重要问题。按照劳动保
障部和财政部共同制定的资金投资运营的管理办
法，要求它实行一种组合式的投资运营，其中用于存
银行、买国债的比重不能低于50%，另外，它可以有
选择性的在股市上进行运营，但是这个比例不能超
过资金的40%，投资运营的要求，是其投资回报要高
于银行同期存款的利率。总体上看，目前我国社会保
障资金实现保值增值的思路和方式尚比较保守，对
市场机制的运用还不够充分。随着中国资本市场不
断完善、不断发展，我们应该认真学习借鉴国外的一
些好的经验和做法，促使我国社会保障资金的投资
运营，有更好的渠道，获得更高的回报。
（四）借助政策带动的准市场机制对社会保障的
补充
在我国的社会保障范围和水平受政府财力有限
制约的情况下，单靠市场机制自发地发展商业保险来
补充社会保障体系建设是不够的，政府还必须通过制
度设计、政策引导形成准市场机制扩大社会福利。
例如，扩大慈善事业可以利用准市场机制。慈善
不仅是一项非营利的公益事业，也是一个充满着激
烈竞争的公益市场，其不只涉及捐赠方和受赠方，并
且涉及到社会的方方面面。促进慈善事业发展可以
引入竞争机制，应用类似于商业活动的模式，采用准
市场方法，开展各项慈善活动，包括以扩大社会福利
为出发点出售各类福利彩票，做大慈善事业。也可以
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通过慈善平台，促使慈善组织与企业联手实现双赢，
即一方面提高企业的经济效益和优化社会形象，另
一方面可以大大增加慈善的资金实力，扩大慈善事
业规模。
再如，扩大职业（企业）年金也是准市场机制的
运用。职业（企业）年金是指在政府强制实施的基本
养老保险制度之外，用人单位在国家政策指导下，根
据自身的经济实力和经营状况，为本单位员工提供
一定程度退休收入保障的养老保险形式的制度。职
业（企业）年金的推行可以弥补社会基本养老保险水
平不高的不足，提高社会成员的养老保障水平，所以
政府积极推动职业（企业）年金的发展，通过减免税
收等优惠政策引导和调节用人单位实施职业（企业）
年金行为，并对其市场运作实施严格的监督管理。对
用人单位而言职业（企业）年金是一种延期的待遇支
付，其通过对转移或支付条件的预先设定鼓励员工
长期为本单位服务，能够有效提高员工的工作积极
性；并且年金计划将员工待遇与单位经营状况紧密
联系起来，将员工的眼前利益与长远利益结合起来，
促使员工关心本单位事业的长远发展增强单位的凝
聚力和吸引力。所以从发展战略角度看推行职业（企
业）年金也是提高单位经济效益的有效措施。
（五）家庭保障机制对社会保障的补充
社会化大生产、日益发达的市场经济和日益完
善的社会保障制度必然会在更大范围替代家庭保
障。但是在我国社会保障制度不完善，社会保障制度
实施与制度规定还存在较大差距的情况下，家庭保
障机制依然是必须高度重视的对社会保障的补充机
制。目前我国各界关注改善民生均对完善社会保障
制度给予高度关注，在政府下大气力建设社会保障
推行“全覆盖”的形势下，我们遗憾地感觉到从中央
到地方在制定社会和谐发展的各种规划及具体的政
策措施时，对家庭保障机制均未给予应有的关注和
重视。现实中社会花在大气力投入财力、物力、人力
救助处于困境的边缘群体、弱势群体和危险群体的
同时，却又有越来越多的家庭成员从较为困难或并
不太困难的家庭中游离出来，流入需要救助的队伍。
有学者提出了一个非常尖锐的问题：在中国这样一
个人口众多的国家，个人的生存、健康与发展是由社
会直接来保障呢，还是由社会通过向家庭配置资源
和家庭本身有效地使用并提供资源以分担社会重负
来保障？如果答案是后者，那么就必须考虑家庭能够
在多大程度上提供资源和承担责任。不久前卡尔·晋
斯迈斯特(Karl Zinsmeister)等学者向美国政府提交
的一份研究报告认为，解决美国社会问题的关键在
于重新巩固家庭。从长远的战略意义上说，重视家庭
的价值，强化家庭的凝聚力，充分发挥家庭的保障功
能，应该是发展和健全我国社会保障体系永远不能
动摇的基点。
三、创造良性机制构建社会保障社会系统工程
最近胡锦涛总书记在主持中央政治局学习时指
出，社会保障与人民幸福安康息息相关，社会保工作
事关改革开放和社会主义现代化事业全局。是坚持
立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、
促进社会和谐的重要工作。目前，构建以社会保障基
本制度为核心的社会保障社会系统工程，充分调动
社会各方面的积极性，形成全社会共同参与社会保
障事业、全体人民共享改革发展成果应该注重以下
工作：
首先，加大完善和实施社会保障基本制度的力
度。一是要注重社会保障制度体系的构建，搞好顶层
设计和系统协调，防止社会保障制度的碎片化，要加
强统筹协调和政策衔接，使制度体现向全民提供均
等化的公共产品、让全体社会成员共享社会文明成
果的理念。要根据经济发展水平和各方面承受能力，
加大公共财政对社会保障体系建设的投入。要抓紧
推进各类社会保障制度整合，加快制定和完善社会
保障法律法规，增强社会保障的强制性、规范性、稳
定性。二是要注重社会保障制度实施机制的构建，确
保既有的社会保障制度的实施落实，将制度的覆盖
变为实际的覆盖，要大力度地拓宽覆盖面，抓紧制定
实施全国统一的各种社会保险关系转续办法，完善
社会保障公共服务管理平台。继续提高企业退休人
员基本养老金水平，增加对城镇居民基本医疗保险、
新型农村合作医疗的财政补助，逐步提高城乡最低
生活保障和失业、工伤保险待遇。三是要特别注重实
施社会保障制度的保障机制的构建，加强社会保障
制度实施过程的监督检查，防止社会保障制度资源
的流失，杜绝社会保障基金的浪费和被侵蚀。
其次，大胆开发和发展商业保险作为社会保障
体系的补充。针对目前我国商业保险对社会保障的
补充作用发挥不够的状况进行大胆的制度创新。根
据制度经济学分析，商业保险参与构建保障体系是
两类不同的制度安排，如前所述即为直接参与式和
间接参与式。按照政府与商业保险在社会保障制度
安排中各自的职能和作用空间，商业保险可以在养
老、医疗、意外伤害等等方面发挥对社会基本保险的
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补充作用，并且可以以四种介入方式扩大对社会保
障的补充，包括商业保险独立经营模式、商业保险委
托代办模式、政府主导的商业团体保险合同模式和
政府与商业保险合作的管理模式。在推进商业保险
中要根据我国具体国情因地制宜，大胆探索。
第三，积极扩张社会慈善事业。要进一步完善我
国“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”的慈
善事业发展机制，通过制度建设、机制完善、慈善文
化建设大力营造我国慈善事业发展的良好社会环境
和制度环境。要支持、培育、规范和发展慈善组织，加
强慈善组织自身建设，建立健全社会慈善法律制度，
规范管理，依法加强对慈善组织、募捐市场和捐赠活
动的管理，提高和维护社会慈善的社会公信力。进一
步完善和落实社会募捐和捐赠税收优惠等方面的政
策，引导和保护公众参与慈善的积极性。
第四，大胆创新、积极探索，通过政策引导扩大
准市场机制对社会保障制度的补充作用。准市场机
制作用的发挥，有利于缓解社会保障金短缺的政府
压力，提高整个社会的保障程度，完善我国的社会保
障体系，所以政府应该通过政策的有效供给，倡导和
推进准市场机制在扩大社会福利中的作用。合理有
效的税收激励是准市场机制发挥社会保障辅助作用
发展的重要条件，首先，对职业（企业）年金的促进和
扩大，政府要提供更为积极的制度支持，充分调动用
人单位支持和扩大员工福利的内在潜能。二是对符
合大众心态“取之于民，用之于民”的发行福利彩票
的方式要进一步规范并扩大规模。还应利用准市场
机制拓展新的社会保障辅助方式，创建发行“社保国
债”债券、创建发行“社保福利彩票”。随着国民经济
的发展和社会财富的日趋增加，我们可以借鉴国外相
关经验通过积聚社会闲散资金来筹集社会保障资金。
第五，保护和发挥家庭保障机制对社会保障制
度的补充作用。就我国目前的国情对家庭保障机制
的忽视或者破坏，是不利于扩大社会福利的。家庭社
会学家陈一筠认为：中国是世界上家庭数量最多的
国家，如果中国家庭不能履行其基本职责和提供必
要的保障资源，那么政府和民间机构无论付出多么
昂贵的代价都无法弥补家庭的“渎职”。无容置疑家
庭作为文明社会的基石和个人福利保障的补充，目
前仍具有不可取代的价值。
保护和发挥好家庭保障机制，首先，要加大家庭
文明建设，增强社会成员的家庭责任感、义务感，形
成良好的发挥家庭社会保障补充机制的氛围。再则，
政府的政策制定者应当获得充分的研究资料作为依
据，弄清楚家庭目前在多大程度上拥有提供资源和
承担责任的能力，这是更有效地开发利用家庭的潜
力作为制定社会保障与福利政策和建立相应的保障
机制的基础。同时，有效的社会保障政策和制度应当
能够尽可能调动家庭满足自身需求的潜力，例如儿童
社会化的需求、家庭成员的营养需求、初级保健需
求、照料老人和病残者的需求等等，以减轻对社会保
障需求的压力。
综上所述，在我国社会生产力水平发展不高、社
会物质财富尚未极大丰富，社会保障需求大于社会
保障供给的社会条件下，应积极构建我国以社会基
本保障制度为核心的社会保障社会系统工程，在加
快、加大社会保障基本制度建设速度和力度的同时，
形成社会保障的社会辅助机制、市场机制、准市场机
制、职业补充机制、家庭补充机制，形成和培育拓展
社会福利的发酵机制，扩大社会保障的辐射和渗透
效益。
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