《经济问题探索》2010年第 8期
我国农地抛荒的经济学分析 木
徐 莉
(四川师范大学经济与管理学院，成都 610066)
摘 要：随着我国城市化进程的加快，工业和城市占用土地快速增加，导致耕地面积不断减少，同时，
农村劳动力不断流向城市，全国各地农村出现了土地抛荒日益严重的现象，不仅造成土地资源的极大浪费，
而且增加 了我国的粮食安全隐患。本文认为，农地抛荒是市场经济条件下农 民自主选择的结果，是 “经济
人”的理性选择，农业的比较效益低、“劣等地”提供较低的级差地租、土地流转交易成本高是当前农地抛
荒的主要原因。建议通过调整农村产业结构，推进农业产业化进程；推广农业科学技术，改善农业生产条
件，提高农业生产力；推进土地流转和集中，促进农地适度规模经营；实行农地抛荒责任追究制度等措施，
有效遏制农地抛荒现象。
关键词：农地抛荒；比较效益；级差地租；农地流转；规模经营
随着我国城市化进程的加快，工业和城市占地面
积快速增加，导致耕地面积连年减少。1997年，第
一 次农业普查结果显示，1996年末全国耕地面积为
l9．5l亿亩，2009年2月26日，国土资源部公布的
2008年全国土地利用变更调查结果显示，2008年末
全国耕地面积为 18．2574亿亩，比上年减少29万亩，
越来越接近 18亿亩的 “粮食安全耕地红线”。一方
面，我国耕地总量越来越少，另一方面，我国各地农
村却出现了越来越多的耕地抛荒现象，这不仅造成土
地资源的极大浪费，同时使粮食耕种面积下降。
一
、 我国农地抛荒的现状及特点
20世纪80年代实行土地承包、农民获得生产和
经营自主权以来，农地抛荒现象在全 国各地陆续 出
现，特别是近几年来，随着城市化进程的加快，耕地
抛荒现象 日趋严重。
(一)我国农地抛荒的现状
广义地讲，土地抛荒包括农用地抛荒和已经征用
为城市建设用地但尚未开发而闲置抛荒的土地。本文
研究针对前一类。农地抛荒又可以分为显性抛荒和隐
性抛荒。显性抛荒是指：除自然灾害等不可抗拒的外
部因素外，由于土地承包经营者主观方面的原因，造
成耕地没有种植农作物而闭置的状态。隐性抛荒指：
尽管耕地已经利用，表面上未处于荒芜或闲置状态，
但经营者投入资金、技术、管理和劳力不足，对土地
未充分利用。由于隐性抛荒在实际操作中界定困难，
统计时难于确认 ，所以本文引用的抛荒地面积均指显
性抛荒。
关于当前农地抛荒的面积和抛荒的程度，尽管全
国尚无完整的统计数据，但各地区的调查数据基本上
显示出农地抛荒的共性。
据科技部中国科技促进发展研究中心于2004年
6月至2005年2月对我国西部 11个省、自治区、直
辖市开展的 “西部大调查”显示，相当高比例的农
户选择不耕种自有土地，其中自有土地全年出租者占
整个西部农户数的 12％；自有耕地全年抛荒者占
6．5％ ⋯
。
根据四川省农业厅提供的资料，2008年，四川
省农业厅对全省 10个市、20个县、40个乡镇、77
个村的33232个农户承包的 103906亩耕地进行调查
统计得出，截止 2008年4月底，抛荒耕地面积达
5541亩，占调查耕地面积的5．3％，其中，常年性抛
荒耕地面积2410亩，占抛荒耕地面积的43．5％，占
调查耕地面积的2．3％；季节性抛荒耕地面积3131
亩，占抛荒耕地面积的56．5％，占调查耕地面积的
3％ 。
2008年，安徽省农经委调查显示全省耕地抛荒
作者简介：徐莉 (1965一)，女，重庆人，四川师范大学经济与管理学院副教授，博士。主要从事产业经济学及证券投资领域
的研究。
十 基金项目：本文系四川省教育厅 2008重点项目 (项目编号：08SA043)“城市化进程中我国农村土地抛荒问题研究”的 段性
研究成果
60
面积约10万亩，占总耕地面积的比例为0．17％，相
比抛荒高峰的 2000～2003年，抛荒 面积有所减少 ，
但抛荒区域较为集中，主要分布在江淮之间和沿江一
带 ，其中合肥、巢湖、六安、安庆、滁州 5市的土地
抛荒面积高达 7万亩，占总抛荒面积的70％ 。
2008年，湖南北湖区同和乡共有耕地 8200亩，
耕地抛荒面积约为 130亩，占耕地总面积的 1．5％，
比2004年同期增长了30．7％ 。2008～2009年，湖
南省双清区农林局结合粮食生产检查，对耕地抛荒现
象进行专项调研，据统计调查，全区耕地抛荒面积在
1100亩左右，约占耕地总面积的2％，其中全年性抛
荒和季节性抛荒分别为900亩和200亩，分别 占抛荒
总面积的 82％和 18％，季节性抛荒主要是水 田，集
中在冬、春季⋯。
2009年，中南民族大学课题组对湖南省永州市
的普利桥镇、牛角坝镇 、花桥镇和桃川镇十二村进行
的调查得出，抛荒耕地 占全村农地 的比例在 5％ 以
上 ，其中牛角圩抛荒耕地 比例高达 15．82％ 。
以上数据显示，耕地抛荒现象在全国各地普遍存
在，且 日趋严重 ，需采取有效措施予以解决。
(二)现阶段我国农地抛荒的基本特点
现阶段我国耕地抛荒主要呈现出以下几个方面的
特征：
1．抛荒的地域特征：丘陵、山区、离城较远的
地区抛荒较严重。四川省农业厅的调查数据显示 ，成
都及各大中城市近郊、平坝地区以及有水利设施保障
的地区，由于耕作条件相对较好 ，或离城较近、交通
便利，土地收益相对较高，耕地抛荒极少，基本上没
有农民主动抛荒的现象。相反，在山区，由于土地较
贫瘠，不适宜耕种 ，加之农业基础设施差 ，或离城较
远 ，土地产出很低 ，农地抛荒较严重。例如，四川凉
山州属于高海拔山区，州内大部分地区土地贫瘠、气
候条件恶劣，许多土地不适于耕种，以致耕地抛荒现
象较为严重 ，2008年农地抛荒耕地 比例为 15．66％，
其中99．98％是由于 自然条件所限或基础设施太差造
成的。又如四Jll大竹县城西镇九盘村 8社地处山区，
交通不便，113户农民中有28户全家外出打工，常
年性抛荒耕地 50亩，占该社耕地面积 23．8％。在丘
陵地区，尽管有的土地并不十分贫瘠，但由于土地的
耕作成本较高 (如旱地)，比较收益较低，大量农民
外出务工，从事农业生产的劳动力严重不足，加之交
通不便，来自于土地的单位劳动报酬过低，因此抛荒
现象也较严重，尤其是季节性抛荒十分普遍。我们课
题组在重庆市北碚区、渝北区，四JiI省荣县，四川省
南充市顺庆区、嘉陵区、西充县等丘陵地区进行调研
时也发现，丘陵地区抛荒现象较为严重，旱地抛荒约
为30％左右，其中冬闲田抛荒高达 50％左右。有的
地区农业基础设施很差，也是造成农地抛荒的重要原
因，比如四川省武胜县拥有 108座水库作为农田灌溉
的水源保 障，但大部分水库不能正常蓄水，渠系毁
坏，农田灌溉得不到保障，因而抛荒现象也较严重，
全县抛荒耕地 占30％以上。
2．抛荒耕地类 型：早地抛荒多于水 田抛荒。由
于旱地的耕作成本 (尤其是投入土地的劳动量)一
般高于水田，而经济收益往往又低于水 田，因此，在
农村劳动力大量流人城市的情况下，农业劳动力显得
十分不足，很多地区的农民为了保证基本生活 口粮的
需要，优先耕种水田，将旱地全部或部分闲置抛荒。
四Jlf省农业厅 2008年的调查数据显示，被调查农户
抛荒旱地占抛荒耕地总面积的 75％左右，水 田抛荒
占抛荒面积的 25％左右，旱地抛荒的比例大约是水
田抛荒的3倍。
3．抛荒程度：季节性抛荒多于常年性抛荒。在
抛荒耕地中，季节性抛荒 占的比例较大。从全国范围
内看，各地水田种植两季改为一季的现象非常普遍，
冬闲田利用率低，造成季节性抛荒比例较高。2008
年，四川省农业厅的调查资料显示，被调查农户季节
性抛荒耕地面积占抛荒耕地总面积的56．5％，比常
年性抛荒耕地面积高 13个百分点。季节性抛荒对粮
食生产仍然具有较大影响，如 2007年，由于季节性
抛荒，湖南省粮食主产区益阳市粮食减产 l8万吨左
右 。
4．社会经济型抛荒 日益严重。社会经济型抛荒
主要指由社会制度、相关政策与经济条件等因素的变
化而导致的农地抛荒，具体而言 ，是由于劳动力外出
打工造成劳动力短缺而无力耕种土地造成农地抛荒。
随着农村改革深入和经济发展，农村产业结构发
生了巨大变化，大量农业劳动力外出务工，转向二、
三产业，以便获得更大的经济效益。从各地农村情况
来看，外出务工的劳动力比例高的地区可达70％以
上，其中常年外出务工劳动力的比例高者可达50％
以上。留在农村的多为老人、小孩和体弱者，导致从
事农业生产的劳动力严重缺乏，大量耕地无人耕种或
无法耕种 ，加上土地流转困难 ，许多耕地只好抛荒。
由于劳动力外出打工造成劳动力短缺所致的农地抛荒
已经成为农地抛荒的主要原因。
二、我国农地抛荒的经济学分析
土地是稀缺资源，在社会主义制度下，土地的有
限性仍然存在。建国以来我国虽然开垦了几亿亩土
地 ，但由于我国城市化进程不断加快，工业建设和城
市用地快速增加，加之人口的增长，使土地有限性而
带来的矛盾不仅没有缓和，而且变得更为突出。人均
6】
耕地面积由解放初的人均 2．7亩下降到 2005年的人
均 1．4亩 。2009年调查显示，近 12年来全国耕地
持续减少，平均每年净减少 1044万亩。同时，随着
人口的增长和人民生活水平的提高，对农产品的需求
愈来愈大，因而，在我国，土地的稀缺性会越来越突
出。
从经济学上说，越是稀缺的物品价格就越高。如
果农民是理性的，为了发展农业经济，提高自己的收
入，就应当努力积累物质资本和人力资本，加大对土
地的投入，应用新的技术知识，转移剩余劳动力，进
行专业化生产，提高土地收益。而事实上，随着城市
化进程的加快，农村出现越来越多的耕地无人耕种，
被抛荒的土地使用价格竟然为零，甚至为负，有的土
地倒贴钱都转包不出去。在应用新技术与进行专业化
生产上的积极性也有限。那么，是我国农 民不理性
吗?当然不是。对单个农户来说，现行的农村土地承
包制度是既定的 “制度框架”，他们个人无力改变这
种外在制度安排，那么单个农户只能在这种制度框架
内追求自身利益最大化 。我们认为，正是因为我国
农村人多地少的矛盾突出，在按人头分配土地的制度
安排下，耕地被小块分割，每个农民拥有小块耕地，
完全不能实现规模化经营，耕种土地的边际收益小于
边际成本 ，因此出现了农民将本来就少的土地抛荒
的矛盾现象。
(一)农业的比较效益低促使农民外出务工
由于土地上的劳动生产率很低 ，导致农业的比较
收益极低，因此越来越多农民选择外出务工，弃田从
工或从商。
1．种地的投人产出低。我国长期以来，工农业
产品之间存在价格剪刀差，近几年来，主要农产品价
格下降，投入产出率下降，种地的比较收益进一步下
降。
首先，主要农产品价格的变化与农民弃田抛荒呈
现出很强的相关关系。1978～1997年，农产品价格
持续升高，1997年与 1978年比较 ，稻谷每百斤价格
由9．5元提高到72元，提高6．6倍；皮棉每担价格
由I15元提高到700元，提高5．I倍；油菜籽每百斤
由28元提高到 120元，提高 3．3倍。在这个阶段，
农村虽然也有较多的劳力外出打工经商，但弃田很
少。1997年以后，国家大幅度调低农产品价格，稻
谷由每百斤72元降到33—56元，平均实际销售价格
在45元左右。降幅37．5％；皮棉由每担 700元下调
到300—500元，平均实际销售价格在400元左右，
下降42．9％。正是在 1997年农产品价格下降和农民
减收，造成农村耕地抛荒现象开始大规模地出现。
其次，投入产出的成本高，单位面积的边际效益
62
低。虽然近几年国家提高了粮价，但农业生产资料价
格的涨幅超过粮价涨幅。如2004年稻谷售价较20o3
年上涨 17％，而农药、化肥、种子等基本生产要素
的平均涨幅达 l8．3％，因此种田的经济效益进一步
下降。据统计，近 l0年来，我国粮食生产成本平均
每年以10％的速度递增，因此，尽管我国目前小麦、
玉米、大米等大宗农产品的国内价格已高于国际市场
价格二至七成，但种植粮食的回报率仍然很低。有学
者对重庆市忠县三汇镇的种植收益做了测算，正常年
景下，按照常规的麦一油一稻生产模式，即使减免全
部农业税收，每年扣除生产成本后纯收入仅5250 Yr_／
hm 左右 (约合350元／亩)，如再除去劳动力成本就
无利润了 。另有学者对2004年江苏省农民种植粳
稻做了成本收益调查，每亩净利润约373元，如果加
上人工费 350元／亩，则每亩纯收入可达 723元u 。
不过，如果考虑农田区位因素、种植水平、受灾状况
等方面的差异，就会有相当一部分农田的收益很低，
甚至纯利为负数。种田效益低，直接影响了农民的生
产积极性 ，这是土地抛荒的根本原因。
2．种地的机会成本高。不仅我国农村土地单位
面积报酬率低，而且人多地少的矛盾突出。我国人均
耕地 1．4亩，仅为世界平均水平的40％，全国有666
个县 (区)的人均耕地低于 FAO确定的0．8亩的警
戒线 - 。在我国农村现行的 “均田制”下。土地被
分割，每户农民经营小块分散的土地，土地给予农民
的报酬极低，农民务农的收益远低于外出务工的收
益。一般情况下，农民种植一亩土地一年的纯收益仅
相当于外出打工一个月的收入，农民种地的机会成本
极高，因此许多农民选择弃田从工或从商，在劳动力
短缺而无力耕种的情况下，只好将耕地抛荒。
(二)“劣等地”提供的是更低的级差地租
根据马克思级差地租理论，农业资本家经营面积
相同质量不同的土地，向土地所有者交纳地租数量不
同，这就表现为级差地租。级差地租有两种形式：级
差地租 I和级差地租Ⅱ。雇佣工人在肥沃程度较高或
位置较好的土地上创造的超额利润转化为地租，表现
为级差地租的第一形式 (级差地租 I)。而连续追加
投资于同一块土地形成的不同劳动生产率所产生的超
额利润而转化的地租，称之为级差地租第二形式
(级差地租Ⅱ)。级差地租I和级差地租Ⅱ的区别，在
客观上是由于对土地的两种不同投资水平引起的 级
差地租I，是以不同地块的肥力和位置的差别为条
件；而级差地租Ⅱ，除了这种差别外，还以同一地块
上连续投资的生产率的差别为条件u引。
在我国，农民虽然不拥有土地的所有权，但是根
据 《中华人民共和国土地管理法》和 <中华人民共
和国土地承包经营法》，农村土地归集体所有，农民
拥有土地承包经营权 ，且规定承包经营权 30年不变，
意味着农民不仅拥有土地的占有权和经营使用权 ，而
且拥有土地的转让权和剩余索取权。在市场经济环境
下，对土地的占有和使用，一般采用地租的形式体现
土地的价值，根据级差地租的来源，我们可以确定，
我国当前农村土地不仅存在地租，而且存在级差地
租。从 2004年开始，我国逐步取消了农业税，这表
明农业地租全部归承包土地的农民所有。
马克思所讲的级差地租发生的自然条件，也是社
会主义下级差地租发生的自然条件。这是因为，资本
主义下的级差地租和社会主义下的级差地租，尽管表
现形式不同，但它们 的物质基础 (即马克思说的潜
在的级差地租)都是一样的，都是劳动和土地结合
过程中产生的级差劳动产品。社会主义下土地级差地
租发生的自然基础 ，依然是土地肥沃程度的差别、土
地距离市场位置的差别和土地集约化经营的差别。
如前所述 ，在丘陵、山区以及经济欠发达地区，
农地抛荒现象较为严重。这是因为，这些地区土壤相
对贫瘠 、集约化经营程度较低、距离城市较远，单位
面积的产出较低 ，加之交通便利程度较差，农产品出
售的运输费用较为昂贵，总之，耕种这类土地获得的
级差地租较低 (我们且称之为 “劣等地”)，当农民
耕种一般土地 的收益 尚且远低于从公或从商的收益
时，耕种 “劣等地”的收益就更低，甚至收益为负，
因此农民不愿耕种和投人，在劳动力短缺而无力耕种
所有土地的情况下，首先将 “劣等地”闲置抛荒。
根据我们对四川、重庆地区的调查，城市周边及平原
地区极少有农地抛荒现象，而在丘陵、山区及经济欠
发达地区，农地抛荒 比例在 10％ 以上，有的地 区甚
至高达30％。另外，对于同一地区的旱地与水田相
比，由于耕种成本更高，收获同样产出的农产品，在
旱地上需要投入比水田多几倍的劳动量，因此旱地的
抛荒程度远高于水 田。根据我们调查的情况，同样条
件下，旱地抛荒面积是水 田抛荒面积的3倍左右。
(三)土地流转交易成本高
土地流转的交易成本是影响抛荒的重要因素，交
易成本的大小取决于土地使用权的清晰程度、土地使
用权流转市场的健全程度和农村内部劳动力的流转程
度。现阶段我国农村土地归农村集体经济组织所有，
由农户承包经营和支配，多数农户仍保守地、平均地
守护着自己的承包地 ，这是一种新型的类似于所有权
的经营垄断。在土地经营权利垄断的条件下，由于农
村土地产权制度的缺失，农村土地流转机制不健全，
加之农村内部劳动力的流转困难 ，因此转包土地的交
易成本极高，最终导致土地流转困难。
在实际情况中，多数地方土地流转仍处于自发、
无序、零散的状态。主要原因有三：一是农村社会保
障体系尚未建立，土地的社会保障和就业功能依然突
出，农民恋土情结重。二是土地流转机制不健全，缺
乏灵活性，可操作性不强，缺乏政策引导、制度规范
和法律保障，农民的思想顾虑较大。三是由于农业的
比较效益差，土地使用权的有效需求不足 ，土地使用
权流转出现买方市场 ，有的地块甚至出现流转收益倒
挂，也带来了土地流转的困难。
因此，在农民不愿耕种 “劣等地”、或劳动力短
缺无力耕种土地等情况下，这些土地不能通过流转的
方式有效地集中起来，获得更好的规模经济收益，而
只能被闲置抛荒。
三、遏制农地抛荒的政策建议
(一)调整农村产业结构，推进农业产业化进程
我国农村的落后，关键是农业生产方式落后，城
乡差别的实质是生产方式的差别。分散落后的小农经
济生产方式，是我国农业劳动生产率和土地生产率长
期低下、农民收入难以提高的根本原因。因此 ，改变
传统、粗放的生产经营方式是根本出路。改变落后的
生产方式、调整农村产业结构，应当以市场为导向，
满足市场对农产品多样化、多层次、优质化和生态发
展的要求，依靠科技进步，改善农产品品质和质量，
发展高产、优质、高效农业 ，增强市场竞争力。在结
构调整中要结合当地实际，把各地的资源优势和市场
需求结合起来，依托自身优势培育优势产业，发展特
色农业。各地应针对实际情况，选择种植与当地土
壤、气候及耕作条件相适应的作物，科学地调整种植
业结构。在不适宜种植农作物的山区，可以将抛荒土
地退耕还林 。
同时，要大力推进农业产业化进程，提高农业组
织化程度，建立 “风险共担、利益互补”机制，使
农业能够分享加工、流通环节利润，有效地避免和减
少市场风险，增加农业效益，调动农民生产积极性。
(二)推广农业科 学技术，改善农业生产条件，
提高农业生产力
提高农业生产力水平，必须引导农民积极采用农
业科学技术，实行科学种田，将我国农业传统的精耕
细作与先进的生物技术相结合。政府应当努力改善农
业生产条件，尤其应当搞好以水利为重点的农业基础
设施建设，改革管理体制，加大农业基础设施的管理
和保护力度，保证农业生产遇旱能灌、遇涝能排。要
采取综合治理措施，提高耕地质量，改造中低产田，
提高中低产田的生产水平。大力推进农业小型机械
化，将人工劳动与小型动力机械和耕作机械相结合，
提高劳动生产率和经营规模，增加劳动收入，减轻劳
63
动强度。通过改善农业生产条件，提高农业综合生产
力。
(三)推进土地流转和集中，促进农地适度规模
经营 ．
通过土地的流转和集中，不仅能够将抛荒的土地
有效地利用起来，而且能够促进农地适度规模经营，
提高土地产出率，从而增加农民收益。各级政府要充
分发挥在农村土地流转中的引导和管理作用，积极探
索土地流转的有效途径，制定和完善土地流转的有关
政策，建立健全土地流转机制，为土地流转创造良好
的外部环境，加快土地流转步伐，促进土地流转健
康、有序进行。
在具体操作中，各地应当从实际出发，针对土地
抛荒的具体情况，可考虑采取以下措施：
1．做好土地余缺调剂工作。处理好劳动力外出
和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾，将土地
转包给劳力富裕的农户耕种，或通过 “小调整”在
取得村民一致意见后，村集体经济组织将这部分土地
重新向农户发包。
2．妥善解决 “劣等地”抛荒问题。对自然条件
差的抛荒耕地，可以由集体收回，其中，水源条件差
的旱地、坡地可退耕还林 ，低洼田、水浸田可开发成
渔塘，再发包给农户或对外发包。
3．尽可能将抛荒地集中连片。通过与群众协商，
采用调换与转包的形式，将分散的抛荒地尽可能集中
连片，由村集体组织统一整治后进行招标承包。
4．允许农地流转对象、形式多样化。通过转包、
转让、出租、入股等多种形式进行土地流转，鼓励基
层干部、种田能手、科技人员领衔承包兴办小农场，
在充分尊重农民意愿的基础上，发展农业适度规模经
营。
5．建立农地使用权流转机制。按照依法、自愿、
有偿的原则，积极探索建立土地使用权流转新机制，
推进土地经营权合理流转，从而实现土地适度规模经
营。一是成立土地流转中介组织，促进土地使用权市
场化流转，这种方式下适合中小规模的土地流转；二
是通过农业产业化经营、土地整理及股份合作等方
式，由政府适度引导土地使用权流转，这种方式在大
规模的土地流转中能节约大量的交易成本 引。
(四)实行农地抛荒责任追究制度
建议将耕地资源的利用和保护纳入地方政府目标
管理，各地可根据耕地抛荒的程度、所造成的后果以
及承包方应负的责任，具体研究制定适当的经济处罚
办法，促使承包方保护耕地资源，制止土地抛荒现象
的蔓延。
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(编辑校对：余朝锡 金界一)
