宏观锂济暑l} 2014年第4期
地方政府在工资集体协商中的
角色偏差与归位
王黎黎
内容提要 立法上，地方政府以“监督者”的
角色定位，在工资集体协商的筹备启动和协商商
谈阶段发挥辅助作用，在协议审查和协议履行阶
段发挥主导角色。实践中，地方政府以“推广者”
的实际运行，着力于工资集体协商的筹备启动和
协商商谈，而对协议审查和协议履行相对忽视。
地方政府的角色偏差会导致工资集体协商协调
劳资关系、完善工资决定机制的功能发生扭曲。
回归“监督者”的定位，需要恪守协约 自治下的政
府角色，对协商过程各阶段的行为进行规制。
关键词 工资集体协商 政府角色 监督
著 谁 着
近年来我国有关劳动报酬的集体劳动争议
呈“井喷式”增长，收入分配制度改革和集体劳动
关系的有效治理已成为必须面对的事关社会稳
定的战略问题。党的十八届三中全会公报中，再
次重申了“改革收入分配制度”和“形成合理有序
的收入分配格局”。通过工资集体协商签订集体
劳动合同是国家选择的改革和治理手段之一，我
国劳动关系调整也进人了由个别劳动关系调整
向集体劳动关系调整的转型。在立法上 ，《劳动
法》、《劳动合同法》、《工会法》、《集体合同规
定》、《工资集体协商试行办法》都对工资集体协
商的程序 、内容、协商双方的权利义务进行了规
定，各地政府相继出台相关规章制度；在实践中，
全国总工会和相关部委致力于落实“两个普遍”
和实现“彩虹计划”，全面推动工资集体协商与区
域性、行业性工资集体协商。据统计 ，2012年全
国集体合同的签订量达到224．5万份 ，覆盖企业
579．2万个，覆盖职工26719．7万人。
工资集体协商普遍开展的背后是地方政府
的大力推动。2011年 1至7月，全国就有15个省
份将工资集体协商纳入了政府目标考核体系。②
然而，工资集体协商中的政府主导现象，却引起
了学界的广泛讨论。一部分学者认为，集体协商
是劳资双方的沟通过程，地方政府主导是政府角
色的错位。一部分学者认为，政府主导是集体协
商得以推行的前提，政府主导不可或缺。那么，地
方政府究竟在工资集体协商过程中承担什么样
的角色?这需要进行深入的反思和追问。本文致
力于解决这个有关国家改革收人分配和治理集
体劳动关系的战略问题。我们首先分析立法对地
方政府角色的定位，其次关注实践中政府在集体
协商过程中的实际作用 ，最后提出建设性对策 ，
以为工资集体协商制度的推广和完善提供些许
镜鉴 。
一
、地方政府角色的立法设计
《集体合同规定》第7条规定，“县级以上劳
动保障行政部门对本行政区域内用人单位与本
单位职工开展集体协商 、签订、履行集体合同的
情况进行监督，并负责审查集体合同或专项集体
合同”。因此地方政府对工资集体协商的整体过
程都负有监督的权利义务。将工资集体协商过程
1 21
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分为筹备启动、协商商谈、工资集体协议审查、工
资集体协议履行四个阶段，在各阶段中地方政府
应依法承担如下角色。
第一，在筹备启动阶段，地方政府的角色为：
处理拒绝协商的用人单位。在此阶段协商双方会
发出并回复协商要约书，如有用人单位拒绝协
商，政府部门可依法作出处理。《工会法》第53条
规定由县级以上人民政府责令改正，依法处理的
事项，其中包括“无正当理由拒绝进行平等协商
的”。《集体合同规定》第56条，“用人单位无正当
理由拒绝工会或职工代表提出的集体协商要求
的，按照《工会法》及有关法律 、法规的规定处
理”，再次肯定了政府处理拒绝协商单位的权利。
此项权利旨在促进工资集体协商筹备启动的顺
利进行。
第二，在协商商谈阶段，地方政府的角色为：
组织调处集体合同争议。在此阶段，双方协商代
表就协商的具体内容交换意见 ，展开充分讨论 ，
若协商陷入僵局 ，政府部门可介入处理。《劳动
法》第 84条规定，集体合同争议，当事人协商解
决不成，劳动行政部门可以组织调处。《集体合同
规定》第49条规定，当事人向劳动保障行政部门
提出申请或劳动保障行政部门认为有必要时，均
可调处争议。《集体合同规定》第7章对争议调处
的人员组成 、管辖 、时限、程序、《协调处理协议
书》的签订都进行了详细规定。
第三，在工资集体协议审查阶段，地方政府
的角色为：审查集体合同合法性。《劳动法》第34
条、《劳动合同法》第54条、《集体合同规定》第7
条、《工资集体协商试行办法》第6条，规定集体
合同合法性需经劳动行政部门审查。《集体合同
规定》第6章、《工资集体协商试行办法》第 5章，
详细规定了审查的时问、管辖、审查内容、集体合
同的生效和审查异议的反馈。
第四，在工资集体协议履行阶段，地方政府
的角色为：监督检查集体合同履行情况。《劳动
法》第 1 1章“监督检查”、《劳动合同法》第6章
12
“监督检查”、《工资集体协商试行办法》第6条，
规定了劳动行政部门对工资集体协议履行情况
和劳动合同实施情况进行监督检查的权利，对集
体合同有关资料进行查阅的权利，对劳动场所进
行实地检查的权利。
立法中地方政府的角色设计 ，使其成为工资
集体协商制度的“监督者”，为集体协商的顺利开
展拓清道路。但政府并没有权利干涉劳资双方表
达意见、讨论议题的具体过程，其对工资集体协
议仅审查合法性，并不能干预具体劳动条件的确
定。协调劳资关系、改变收入分配格局，仍依靠劳
资双方的协商沟通。工资集体协商制度中，政府
部门对协商商谈过程的干预非常有限。国家“十
二五”规划纲要也明确了工资决定机制和增长机
制的形成原则为“政府监督指导”。因此， [资集
体协商构建的是劳资双方的对话平台，政府并不
是主角，并不会干预协商的实质。
二、地方政府角色的实际运行
实践中，某些地方政府致力于工资集体协商
制度的推广和工资集体协议内容的保障，却对协
商效果的保障和协商过程的监督着力较少。具体
而言，在工资集体协商的各阶段，地方政府都扮
演了如下角色。
第一，在筹备启动阶段 ，地方政府致力于强
力推广工资集体协商。2010年全国总工会开始
落实“两个普遍”，力争2013年底已建工会组织
的企业80％以上建立工资集体协商制度。2010年
人力资源和社会保障部联合中华全国总工会、中
国企业联合会／中国企业家协会 ，开展了“彩虹计
划”，提出了2013年工资集体协商覆盖率达80％
的目标。2011年、2012年一些省市相继开展了工
资集体协商“百 日行动”，在较短的时间内推广集
体协商。《L市企业工资集体协商“百日行动”实
施方案》中明确规定在3个月的时间中“推动全
市 90％以上工商注册企业建立工资集体协商制
宏观锃济研宏2014年第4期
度”。一些省市也出台了《关于进一步推进工资集
体协商工作的意见》，规定每年定期开展工资集
体协商“百日行动”，持续推广和巩固集体协商制
度。
第二，在协商商谈阶段 ，地方政府致力于保
障协商结果 。以S市公交行业工资集体协商为
例，地方政府对协商结果的保障费尽心力。在该
市总工会和交通局推动成立城市客运交通工会
联合会和城市公共交通行业协会作为协商双方
的情况下，为促成双方达成一致意见，省工交农
建工会、市委党校、人社局、总工会 、交通局等单
位派员组成协商顾问团，对工资集体协议草案的
拟定和协商商谈过程，给予全程指导，促成工资
集体协议的签订。除此之外，有的地方政府为保
障协商结果，对协商过程实施了强力干预。《L市
企业工资集体协商“百Et行动”实施方案》明确规
定集体合同中应体现“职工工资平均增长 15％以
上”。“有的地方对集体协商全面干预，无事不管，
集体协议内容要按政府要求订立；有的地方政府
还直接取代工会或企业主一方在集体协议上签
字。”③
第三，在工资集体协议审查阶段，地方政府
完成了审查任务但可能牺牲了审查细致度。近年
来我 国工资集体协议的增长数量极大 。根据
2008年和2012年的工会组织与工会工作发展状
况统计公报，2009年至2012年的4年间，全国集
体合同量增加了 113．8万份，增长了 102．8％。此
外，各省市的“百 日要约”行动等推广活动开展期
间，大量工资集体协议会等待政府部门审查 ，而
审查期限只有 15天，是非常有限的。这会导致政
府部门难以保证审查质量。比如《cx路区域性企
业工资集体协议》中，未规定职工最低工资，协议
第三条却规定“本年度职工平均工资不低于当年
当地最低工资标准”。④按照这一条款，平均工资
不低于最低工资标准，就会出现有些职工的工资
低于最低工资标准的情况。这显然与《劳动合同
法》第55条规定的“集体合同中劳动报酬和劳动
条件等标准不得低于当地人民政府规定的最低
标准”相抵触。而C市JJ区劳动和社会保障局在
收到该工资协议的第5日，下发了《工资协议审
查意见书》，认为“所签协议内容符合相关法律”，
审查通过 ，即行生效。⑧这表明地方政府在完成
审查任务的同时，牺牲了审查工作的质量。
第四，在工资集体协议履行阶段，地方政府
实施劳动监察权的同时，更通过多种多样的评比
考核活动，监督集体协议的履行。比如，Z市建立
了等级评价制度包括机制建设、工资集体协议内
容、工资集体协商程序、工资集体协议审查、工资
集体协议履行、职工满意测评等六项内容，将企
业归入A、B、C三级，对各级企业给予适当激励。
实践中，某些地方将集体合同签订率和工资
增长率作为考核指标，迫使政府全力普及工资集
体协商，全力确保工资集体协议的内容；但协议
审查和履行的监督 ，由于缺乏指标管理，被一些
地方政府所忽视。总体看来 ，地方政府充分发挥
了“推广者”的角色。
三、角色偏差与制度的功能异化
政府对集体协商的强力推广使该制度得到
了空前关注和迅速普及。可是，政府作为“推广
者”的实际运行与“监督者”的立法设计之间存在
偏差。
作为“监督者”，地方政府监管集体协商过
程、审查工资集体协议而无权干涉劳资双方表达
意见、讨论议题的具体过程。在筹备启动、协商商
谈阶段，只有在用人单位拒绝协商或协商双方的
不当行为造成了难以化解的争议时，政府部门才
有权介入处罚和调处。在协议审查、协议履行阶
段，政府部门依职权进行集体合同合法性审查和
劳动监察。因此，工资集体协商制度中，政府部门
的工作重心应该在协议审查、协议履行阶段，此
时政府是主角；而在筹备启动、协商商谈阶段，政
府的干预非常有限，此时政府是配角。
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相比之下，作为“推广者”，地方政府会干预
到劳资沟通的进程，而相对忽视集体合同签订后
的审查和履行。在筹备启动、协商商谈阶段，地方
政府全面参与到工资集体协商的启动、劳资双方
意见交流的过程以及工资集体协议内容的确定。
在协议审查阶段，政府难以保障工作质量。在协
议履行阶段，政府运用灵活变通的监督手段代替
了正式的劳动监察。这说明，实践中政府部门的
工作重心前移到了筹备启动、协商商谈阶段 ，政
府成为了该阶段的主角；而在协议审查 、协议履
行阶段，政府角色却被弱化了。
地方政府的角色偏差影响到了工资集体协
商的功能。
(一 )角色偏 差削弱 了该制度协调 劳资关 系
的功 能
全国总工会集体合同部部长张建国曾表示，
集体协商制度追求的效果是，“矫正劳资利益分
配不公，化解社会矛盾”。⑥工资集体协商协调劳
资关系的价值追求 ，源于集体劳动争议增多的客
观情况，反映于制度设计。《中央关于国民经济和
社会发展十二五规划的建议》中指出，我国发展
中存在“不平衡、不协调、不可持续问题”，“社会
矛盾明显增多”则是主要表现之一。而劳动关系
矛盾则是“社会矛盾”的一个重要方面。《工资集
体协商试行办法》第l条明确了制定该办法的目
的，为“促进劳动关系的和谐稳定”。《集体合同规
定》第5条也明确集体协商协调劳资关系的基
调：集体协商过程中劳资双方应该“相互尊重、平
等协商；诚实守信、公平合作；兼顾双方利益”。工
资集体协商的制度设计借鉴了西方集体谈判中，
劳资双方共同确定劳动条件的核心要件。通过协
商商谈 ，劳资双方可以在制度框架下直接对话 ，
相互沟通，消除矛盾，达到协调劳资关系的目的。
实践中，筹备启动阶段政府部门的强制主
导，易致集体协商“形式化”而不能起到协调劳资
关系的作用。各级政府文件中强制实现“建制率”
的规定 ，易对集体协商“揠苗助长”。z市组织部
1 24
下发的《关于调整县区党政领导班子年度考核定
量指标体系的通知》中规定建制率指标的完成，
影响到党政班子的考核。在市场发展不完善的情
况下，劳资双方沟通意愿难以在短时间内促成，
集体合同数量又必须在短时问内提高，就只能由
政府强制启动工资集体协商程序，造成集体协商
的开展 目的是应付上级政府的检查而非协调劳
资关系。如此“形式化”的工资集体协商，虽然有
表面完整的“协商过程”，也产生了集体合同这一
“协商结果”，但却没有劳资双方的充分沟通 ，并
没有在协调劳资关系中起到明显作用，集体劳动
争议仍然逐年增多，劳资矛盾仍然明显。
(二)角色偏差扭曲了该制度完善工资决定
机制的功能
由于收入分配格局不合理不但可能导致因
劳动报酬引起的集体劳动争议 ，还会影响扩大内
需和经济发展方式的转变。工资集体协商制度的
重要功能 ，即是完善工资决定机制和增长机制。
工资集体协商制度以工资劳资共决的制度设计，
促进初次分配的公平性。《劳动法》第 33条第 i
款，《劳动合同法》第51条第 1款、第52条，《工会
法》第6条第2款，《集体合同规定》第4条，都肯
定了职工与用人单位以集体协商的方式，在协商
一 致的基础上签订工资集体协议，确定工资分配
制度、工资分配形式 、工资收入水平等事项的权
利。《工资集体协商试行办法》第 13条明确了职
工与用人单位享有平等的建议权、否决权和陈述
权。工资集体协商以增强劳动者话语权的方式，
追求与经济发展、企业发展同步的公平合理的初
次收入分配。在国家发展规划中，工资集体协商
制度作为改变收入分配不公的重要方式，受到了
高度的重视。国家“十二五”规划纲要明确提出，
要“按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商
确定、政府监督指导的原则 ，形成反映劳动力市
场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和
增长机制⋯⋯积极稳妥扩大工资集体协商覆盖
范围”。党的十八大报告提出，“深化企业和机关
宏巩锃济研完2014年第4期
事业单位工资制度改革，推行企业工资集体协商
制度，保护劳动所得”。相关立法和国家发展规划
表明，工资集体协商制度的构建 目的与工资决定
机制和增长机制的形成和完善密切相关。
实践中，政府在协商商谈阶段强势主导 ，往
往对集体合同具体条款的内容作出规定，干涉劳
资沟通。工资集体协商中，工资数额和工资涨幅
的确定，应主要受企业经营状况和劳资双方沟通
情况的影响。然而，实践中的最大影响因素则是
政府规定。“完成企业职工工资增长指标”、“职工
工资平均增长 15％以上”等规定 ，在工资集体协
商推广文件中并不少见。既然是协商 ，就可能出
现工资的下滑。而这种政府对集体合同内容的干
涉 ，使工资集体协商扭曲为“党政联合工会与资
方的讨价还价行为”⑦，即政府通过集体协商制度
要求企业为劳动者涨工资。甚至有国外学者认为
工资集体协商是国家控制基层劳动关系的手段。
经济体制改革、国家抽离企业管理组织后，为了
对工资等劳动条件进行规范并填补国家直接管
理缺失的真空，推进政府指导下的集体协商 ，可
以延续国家对基层劳动关系的管制。⑧地方政府
的角色偏差扭曲了工资集体协商完善工资决定
机制和增长机制的功能，以及党的十八届三中全
会指出的“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定
性作用”，而形成了国家对收入分配结果的强制
干涉。
四、地方政府角色的归位
既然地方政府的角色定位关系到工资集体
协商制度功能的实现，那么地方政府角色应如何
调整呢?
(一)恪守协约 自治下的政府 角色
政府在劳资沟通中的角色设计可以分为两
种类型：协约自治下的政府角色和国家统合下的
政府角色。协约 自治模式排除国家干预 ，以集体
合同的签订实现劳资沟通，以集体合同固定劳动
条件、处理劳资事务。政府在集体合同制度中起
间接辅助作用。以美国为例 ，具有准司法性质的
美国劳资关系委员会，在筹备启动阶段对工会代
表性进行认定 ，在协商商谈和集体合同履行阶
段，接受个人和团体的指控 ，对非法劳动行为进
行调查和起诉 ，政府对集体合同签订起帮助、指
引、监督的作用。国家统合模式中，劳资双方执行
政府制定的劳动标准，政府对集体合同的谈判签
订过程密切监管。政府在集体合同制度中起主导
作用。以台湾地区《团体协约法》修订前的集体谈
判制度为例，在筹备启动阶段，缔约当事人双方
应将代表名单及会议时间、地点呈报主管官署 ，
由官署派员指导；在协商商谈阶段，政府部门深
入谈判过程，对劳资双方交流意见的过程和结果
给予具体指导，以强大的行政权对劳动契约“直
接介入、干预、管制”，“对集体劳动关系予以压
缩”。⑨
我国工资集体协商制度以形成和完善工资
决定机制和增长机制为重要构建 目的。劳动报酬
等重要劳动条件的确定，依赖于劳资双方通过集
体协商，共同确定。在我国，最低劳动标准只能惠
及一部分劳动者，只能约束一部分用人单位。而
在工资集体协商制度的立法设定中，约束劳资双
方权利义务的重要依据是工资集体协议，不是劳
动立法。所以，我国的工资集体协商制度更倾向
于协约自治模式。根据我国立法 ，政府部门在工
资集体协商中以“监督者”的身份出现，政府部门
对协商商谈过程的干预非常有限。这一角色设计
不同于国家统合模式下的台湾地区集体谈判中
政府的全面参与，而更类似于协约自治模式下的
美国集体谈判中政府的监督和引导。
实现政府角色的归位，需要在理念上恪守政
府的辅助者角色。将工资集体协商筹备启动、协
商商谈的过程让渡给劳资双方，实现劳资双方通
过建议权 、否决权、陈述权进行意见交换后共同
确定劳动条件和劳动标准。而在工资集体协议审
查、工资集体协议履行阶段，充分发挥政府职能，
125
宏观锂济研定 2014年第4期
确保集体协议的合法性和集体协议的顺利履行。
(二)政府角色归位的具体建议
第一，在筹备启动阶段，实现推动但不干预。
首先，国家推动必不可少。在 目前劳动争议数量
不断上涨、收入分配格局有待于调整的情况下 ，
集体协商的推进极具紧迫性。西方集体谈判制度
的成熟，经历了相当长的时间。集体协商则不可
能等待制度在市场发展中自行形成。而政府强力
推进集体协商，可以加快制度的形成。其次，国家
推动不应该干预集体协商的进程。如果要求在较
短时间内，一定启动并达成集体合同，就属于对
集体协商进程的干预，容易导致制度异化。合理
的推动措施应该是：对《工会法》第53条的细化，
对于“政府处理无正当理由拒绝集体协商的企
业”，明确哪些属于无正当理由，如何处理；增强
法规的执行力度，对于抵制协商的企业及时予以
处罚，维护劳动者的集体协商权益。
第二，在协商商谈阶段，实现保障但不干涉。
我国劳资力量发展不均衡 ，劳动者力量有限；罢
工闭厂等产业行动并没有得到法律明文授权，而
政府保障则可以解决这些障碍。政府保障也与我
国传统文化相契合 ，按照传统 ，纠纷争议应该由
有威望的社会高层协调解决，而这一思想正好与
党将劳资纠纷视为人民内部矛盾，由政府协调解
决的方式相统一。但是 ，保障过程中应该避免干
涉集体合同具体条款的内容。合理的保障措施应
该是：对协商商谈过程密切关注，落实《集体合同
规定》第26条和《工资集体协商试行办法》第 l5
条规定的协商双方诚信协商义务的监督，杜绝协
商商谈走过场的现象。
第三，在协议审查阶段，实现高质量的审查
过程。政府部门的“监督者”角色贯穿工资集体协
商的整个过程，但着眼于审查制度。如果说，在工
资集体协商制度的建立初期，政府着重制度推广
有益于制度的快速建立，那么，在工资集体协商
覆盖率达到一定程度时，政府可以将工作重心转
移到工资集体协议的质量和审查过程的完善，从
1 26
而进一步明确政府职能。《集体合同规定》第 44
条规定了我国的审查标准 ，体现在双方主体资
格、协商程序、集体合同内容三个方面，审查标准
都是“是否符合／违反法律 、法规 、规章规定”。这
一 规定比较笼统 ，缺乏明确的依据。同时合法性
审查也会造成很多集体合同仅以最低劳动标准
为内容，无法实现工资决定机制和增长机制的完
善。集体协商仅起到普及劳动立法的作用 ，集体
协商的过程更像是劳资双方对劳动法规的学习
过程。实现高质量的审查过程，地方政府可以将
审查标准予以细化 ，合法性要求予以明晰，确保
工资集体协议的质量。
第四，在协议履行阶段，实现规范性的监督
检查。工资集体协议的履行是集体协商能否达到
预期效果的关键阶段，也是地方政府可以实施监
督检查权的重要阶段。实现规范性的监督检查，
需要对提请政府部门介入处理纠纷的方式作出
进一步的细致规定。在美国，法律规定了向国家
劳资关系委员会提起不当劳动行为指控的方式 、
需要的材料，指控的调查处理，听证，裁定的作出
等一系列步骤。而我国法律中，《劳动合同法》第
79条仅规定了任何人有举报违法行为的权利和
劳动行政部门有核实处理的义务，但举报的具体
方式、核实处理的具体过程还缺乏细致的规定 ，
这也会给监督机制的规范性运行带来困难。所
以，实现规范性的监督检查 ，地方政府可以完善
监督机制，实现监督机制的制度化构建。
注释：
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stats．acftu．org／upload／files／1 370483520528．pdf。
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责任编辑 徐敬东
l43
