q盒一…鹏一时经一，济少一阳M♂ 一仙mFDIC关于本国银行境外分行存款保护的最新修订与启示*.孙彬，万奎，秦馨本文首先研究英国金融服务局发布咨询文件加强对外国银行分支机构监管的原因以及对美国FDIC因此而面临潜在的全球存款人债务风险。进一步分析美国目前对境外分行存款覆盖范围认定存在的问题，FDIC在修订草案中对存款资格认定的主要法律依据以及由此产生的存款人优先受偿机制，FDIC对本国银行的境外分行存款人提供附条件的"存款债务"保护的原因。由于FDIC本次对境外分行存款保护的修订涉及到存款保险跨境协调的有效性，最后研究了美国FDIC在保护存款人和维护存款保险基金安全方面最新的改革建议与方向，以及对存款保险跨境监管协调机制发展的启示。[关键词]跨境存款保护;存款人优先受偿机制;双重偿付条款;存款保险跨境监管[中图分类号]F831文献标识码]A文章编号]1∞6-169X(2013)07-佣21-05基金项目:本项目获得北京市博士后工作经费资助。孙彬，特华博士后科研工作站博士后，中国人民银行金融研究所。(北京100800) ;万签，博士，金融时报社。(北京1∞081);秦馨，经济师，华北水利水电大学。(河南郑州45ω45) 国际金融危机以来，存款保险制度跨境协调机进行赔偿，而是通过对Landsbanki进行破产清算方制的重要性逐渐受到全球各国的重视。随着金融全式对其存款债务进行偿付，并于2013年1月29日球化进程的加快，跨国银行在母国境外广泛设立分获得欧洲自由贸易联盟(EITA)法庭裁决的支持。支机构并开展各种跨境业务的同时，也给存款保险为了弥补监管漏洞，防止类似2008年金融危机制度跨境协调的有效性带来了挑战，其中最为基础中出现的外国银行分支机构倒闭，其母国无法及时和核心的议题就是各国存款保险是否应该覆盖本对英国存款人赔付的情形再次发生，英国金融服务国银行境外分行存款，即是否要对其境外分行存款局(FSA)加强了对外国银行分支机构的监管。2012人提供与本国银行存款人等同或基本等同的存款年9月，英国FSA发布《咨询文件》强调本国存款人保护。在非欧洲经济区(EEA)成员国家银行在英分行的优-、美国存款保险公司修订"存款覆盖范围"背景先受偿机制，禁止非EEA成员国家银行(包括美国)2∞8年冰岛第二大银行国民银行Landsbanki在英国设立分行开展吸收存款业务，除非该分行的破产，英国出于维护国内金融稳定的考虑，启动了针英国存款人在破产清算机制中具备和母国非受保对其英国分行Icesave存款人的非常规赔付程序，由存款人等同的优先受偿地位，其中要求包括美国银英国存款保险机构(FSCS)按照冰岛存款保险赔付行在英分行与其英国存款人重新签署使得存款能标准代替冰岛存款保险基金(TIF)对本国存款人先够在美国和英国得到"双重偿付..(DuaI Payability) 行赔偿，并主张将预赔付的款项视为英国政府对的法律协议，使得英国分行存款人获得与美国非受TIF的贷款，在冰岛政府的担保下以一定的利率水保存款人等同的优先受偿地位，在母国受保存款人平，由TIF分期偿还。但此后，冰岛政府拒绝以财政之后得到偿付。税收为担保替代冰岛TIF直接对Icesave存款债务英国FSA对从事吸收存款业务的境外分行的*本文仅代表个人观点，不代表所供职单位的观点，文责自负。页百]21
金融与经济 限制将在2013年实施，并在2年后正式执行。届时受保存款资格认定方面的缺失，使FDIC的存款保在英国设立分行的美国银行将被要求向其英国存险基金(DIF)面临潜在的全球存款人债务风险。款人公开关于在FDI法案下存款人有限受偿机制FDIC本次关于存款和受保存款覆盖范围的界的运作方式，即英国存款人存款受偿将会低于美国定，实际上涉及到了存款保险制度跨境协调的三个存款人，在美国存款人受到损失之前，英国存款人核心问题:一是境外分行吸收的存款是否能够认定将先受到损失。咨询文件明确指出目前所公示的信为"存款这涉及到存款是否具备"双重偿付"性质;息程度一一即在破产清偿过程中与美国非受保存二是被认定为"存款"的存款是否属于受保存款，从款人相比，英国存款人优先级较低，是不充分的。咨而获得FDIC的存款保险，这涉及到境外机构受保询文件还明确要求在网络上公开具体细则(包括与存款的资格认定;三是境外分行"存款"的存款人在新客户签订的存款合约，老客户存款合约的重新修银行破产处置机制中是否拥有美国国民存款人"优订，以及对老客户解释合约修订的具体原因)，这一先受偿"资格。举措将消除零售和公司客户的差别。美国银行据此(一)美国国民存款人"优先受偿机制"向FDIC建议，愿意在信息公开前使其境外分行的根据1993年综合预算调整法案例。.103-66), 存款能够在英国和美国同时得到偿付，从而使得存美国议会修订了FDI法案加入了国民存款人优先款人挤兑风险最小化，降低损害其客户关系的潜在受偿条款(NationalDepositor Preference)。存款人优先可能性。受偿是指财产清算分配机制中，存款人受偿优先于2012年底，美国的本国银行境外分行的美元债一般无担保债权人。务规模约8万亿美元，基本与其国内银行持平，并且根据美国FDI法案第11条第(f)款，FDIC通常绝大部分债务并不在美国存款保险公司(FDIC)的在银行破产后一个工作日对受保存款的存款人进受保存款范围内，而是非受保的批发性资金(如大额行及时赔付，以维持公众对存款保险体系的信心和存款)，其中，境外分行吸收的存款接近1万亿美元维护金融稳定。而非受保存款的存款人通过破产银(比2001年翻了一番)，相当一部分存款是在英国吸行资产清算获得赔偿，根据FDI法案第11条第(d)收。美国银行通常通过境外分行为跨国集团提供银款第11项规定的破产清算偿付顺序，接管人的管行业务，外汇和支付服务，在多数情况下，这些境外理费用首先得到偿付，其次是存款债务(包括国内分行并不参与零售存款和其他零售银行业务。目非受保存款和作为受保存款人的代位权人FDIC), 前，美国银行的境外分行存款人主要是大宗交易客接下来是普通或高级优先债，然后是次级债，最后户，此类客户的选择主要是基于美国银行跨国分行是股东剩余资产受偿。网络使得资金能够及时通过在不同国家、时区和不在议会增加存款人优先受偿条款不久后，FDIC同的法律制度下的其他分行进行便捷转移。法律职员曾被询问存款人优先受偿条款对于只在由于美国联邦存款保险法案(FDI法案)和FDIC美国银行境外分行偿付的存款产生的影响。根据的监管制度并未明确规定是否对美国银行境外分1994年2月28日，法律总顾问DouglasH. Jones出行能够双重偿付的存款给予存款保护，英国FSA咨具的FDIC顾问意见94-1，存款人优先受偿使得一询文件对美国银行在英分行存款具备"双重偿付"的般无担保债权人受偿在任何存款债务之后。由于所要求，将存在潜在扩大FDIC存款保险基金(DIF)风有存款债务比其他债权人优先受偿，FDIC职员被明险敞口的风险。FDIC从保护存款保险基金(DIF)安确询问存款债务是否包括或者排除只在美国银行全考虑，修订新规则明确存款保险覆盖范围，对国内境外分行偿付的债务。银行境外分行存款债务以及参与FDIC存款保险的顾问意见明确界定了"存款债务"在美国其他法资格进行重新界定，并面向公众征求意见。律中的范围。根据FDI法案第3款第l条，顾问意见二、美国FDIC关于存款和受保存款覆盖范围的明确指出FDI法案中定义的"存款"不包括任何仅f嗲订在美国境外进行偿付的债务。顾问意见对"存款债从FDIC关于存款和受保存款覆盖范围认定的务"的资格进行了规范，存款协议必须明确规定债现有相关法律法规来看，由于在对境外分行存款和务是在美国偿付。只有在以上明确的合约条款下的22页而
FDIC关于本国银行境外分行存款保护的最新修订与启示境外分行部分债务才属于存款优先偿付机制下的具备优先偿付资格。"存款能够在一般无担保债权人之前得到跨国银但需要指出的是，单纯在其他国家而不在本国行资产清算的赔付。因此，仅在境外分行偿付的债务获取资金的方式并不属于"双重偿付"条款。例如，美将被排除在"存款债务"之外不能获得优先偿付权。国银行存款人在美国境外通过ATM获得其银行账(二)美国银行境外分行存款的"双重偿付"条款户资金但无需使其账户具备双重偿付;同样，境外及其影响分行存款人在美国通过ATM获得其银行账户资金1994年，瑞格尔社区发展和监管改进法案也无需使其账户具备双重偿付。在以上情况下，都属于银行向其客户提供的银行服务，这与有权进行(Riegle Community Development and Regulatory Im›provement Act)对FDI法案进行进一步修订①，规定支付清算有本质差别。美国银行境外分行存款只有能够在美国和东道国(三)美国FDIC关于存款和受保存款资格认定分行进行双重偿付才被认定为"存款"。的沿革目前，绝大部分在美国银行境外分行的存款都1.美国目前关于存款资格认定仅在美国境外偿付。这部分原因是此前美国银行境美国关于"存款"资格认定是在FDI法案第3外分行存款同时在美国和东道国进行偿付，对于银条第l款进行界定。早在1933年银行法案，议会就行来讲成本过大。"双重偿付"一般情况下将会从两对国内和国外存款进行了区分，当前法定的"存款个主要方面加大美国银行的资金成本:一是增加银明确指出除了某些规定情形下，境外分行的债务均行存款保险评估基数，FDIC过去在评估存款基数的不属于"存款"、或全部"存款"的一部分或"受保存时候是排除仅在美国境外进行偿付的存款债务，而款"的-部分。根据FDI法案第3条第l款第5项，双重偿付条款无疑将增加投保银行所缴纳保费的存款类机构的任何计入境外分行会计账目的债务基数;二是根据美国联邦法规(CFR)第204条规定，均不属于"存款"法定范围，除非同时满足:(1)境外具有双重偿付性质的存款将需要接受美联储监管，分行的上述债务曾经计入存款类机构会计账目并从而增加存款规模所需缴纳的准备金数额。且能够在美国国内进行偿付;(2)此类债务合同必须然而，危机以来美国一系列的改革措施已经一通过明确而非隐含的法律条款，规定可以在美国任定程度上降低或消除了境外分行存款具备双重偿何州存款类机构的营业部门得到偿付，则该类债务付的成本:一是在多德-弗兰克华尔街改革和消费属于"存款"。者保护法案(以下简称多德弗兰克法案)第331条第而美国银行境外分行在FDI法案第3条第l款b款，美国议会已经调整存款保险评估基数为所有规定之外的存款债务，但从历史上看，绝大多数存负债规模，因此使得境外分行存款具备双重偿付性款协议在处理美国银行和境外分行存款人关系时，都没有明确规定其存款能够在美国营业部门得到质将不再增加存款保险评估基数;其二，联储开始对准备金支付利息并允许更具有弹性的准备金要求。偿付。在这种情形下，此类境外分行存款仍不能被当然，美国银行仍然可能倾向于避免其境外分行吸认定为"存款包括不具有优先受偿权和不享受存收存款能够双重偿付，因为根据联邦储备法案第25款保险。条第c款，双重偿付条款可能会使其丧失在面临主2.美国目前关于受保存款资格认定上的漏洞权风险时得到保护的资格。根据联邦储备法案，如美国关于"受保存款"资格认定是在FDI法案果发生战争、暴动和国内动乱或由外国政府采取管第11款第a条进行界定。"受保存款"是指存款人在制措施情况，美国银行无需对其境外分行存款进行一家受保存款类机构的被保险存款净额。而FDI第偿付，除非签署了明确的境外分行存款偿付协议，11条第a款和第3条第m款第1项存在对"受保存即具备"双重偿付"性质，但与丧失存款保护资格从款"的交叉引用，造成FDIC需要面对受保金融机构而流失客户资源相比，美国银行更倾向于使其存款在FDI法案中规定的所有受保存款。但是由于第11①根据FDI法案第3条第l款第5(A)项规定，存入美国受保存款类机构(以下简称美国银行)境外分行的资金不被界定为"存款除非洗外分行通过明确的合约条款使该笔资金能够在美国银行营业部门得到偿付。五日23
金融与经济 条第a款仅仅将有限类别的存款排除在受保存款范国民优先受偿资格。围，其中未明确涉及外国存款。FDIC并不排斥运用其他方式对双重偿付的存3.美国FDIC本次对于"存款保险覆盖范围"修款提供存款保险，但是所列举的情况必须以保护订的新规DIF和满足对存款保险的认定为前提。例如，美国银根据以上情况.FDIC存款保险公司委员会于行希望通过提供100%得到FDIC认可的抵押品来2013年2月12日对美国联邦法规法典(CFR)第获得对其堤外分行存款的存款保险，以消除由于银330条"存款保险覆盖范围"进行修改，明确规定了存行倒闭引起的对外国存款赔付，给FDIC带来的潜款范围和受保存款范围。在损失;新规则可以明确对抵押晶资质的规定，例一是对于存款资格的认定:美国受保存款类机如，美国国库券，或者在美国联邦法规法典(CFR)第构的任何仅能在美国境外营业部门偿付的存款，不347条第209款第d项所规定的其他类型的资产和属于存款范围。二是对于受保存款资格的认定:美抵押品;新规则还表示可以指定作为抵押资产的资国受保存款类机构的任何记入境外营业部门会计金来源是国内资产或是境外分行资产，以及加强对账目的存款，即使其能够在美国国内的营业部门进抵押资产是否足额有效核查的频率(例如逐日或逐行偿付，仍不属于受保存款范围。月);另外，投保银行还可以提供等额的担保债券以FDIC关于存款和受保存款资格认定新规则强保证外国存款能够获得存款保险。调了以下4个核心内容:一是保持公众对联邦存款新规则还要求在实际操作时的注意事项，例如保险机制的信心;二是保护存款保险基金(DIF);三签订提供双重偿付的存款协议来明确。该类存款协是FDIC在破产清算过程中承担接管者以保证处置议可以包含一个法律条款适用的选项，以保证在解的公平、及时和有效;四是增强国际协调。决引发争端时需遵照美国的法律，包括此存款协议FDIC本次修订存款保险监管制度规则涉及到必须以英文签署并且保存在美国银行营业部门。新美国境外偿付的存款。新规则明确规定，记入美国规则同时保留FDIC自由裁量权力以在需要保护受保存款类机构境外分行会计账目的债务不属于DIF避免债务扩张的情况下，对境外银行提出额外受保存款，即使债务能够在美国营业部门和国外同的要求，此类额外要求将被进行记录存档。时进行偿付的情况，这次修订实际上是将受保存款三、经验与启示资格进-步严格，从而能够保护DIF免于面临全球(一)美国FDIC对境外分行"存款覆盖范围"修债务，特别是在美国DIF提高保险限额水平并高于订的主要经验许多其他国家之后。在发生银行破产事件后及时对存款人进行赔FDIC出台的新规则也不会影响美国银行使其付是维护公众对于存款保险体系信心的重要保障，吸收的境外存款具备双重偿付的性质，并且签署双该机制依赖于国内法律体系和其运转的有效性。对重偿付条款的境外分行存款将会作为存款债务与外国领土管辖权下的存款提供保护将会受限于以国内存款具有相同的存款人优先受偿地位，这样能下条件从而影响及时赔付的能力:包括会计账目的够在英国咨询文件正式实施后，维护美国银行境外及时获取性、外国法律体系衔接与实践等。任何影分行特别是在英分行的竞争水平，避免优质客户的响带来的延迟赔付将会破坏公众信心。流失。另外，在新规则下美国位于国外的军事银行关于FDIC的存款保险启动和及时赔付机制，仍被视为"国内"营业部门，其吸收的存款如符合当境外分行出现破产情形，很难保证FDIC能够进FDI法案第3条第i款第5(A)项规定，则仍然属于入破产境外分行的经营场所或获取存款信息。而FDIC的承保存款。且.FDIC的行动需要在外国司法体系和监管部门审(四)美国FDIC对珑外分行受保存款的监管慎判断的约束下进行。在一个极端情形下，FDIC代针对英国FSA的咨询文件涉及的问题.FDIC表甚至可能无法获得签证或者入境许可进入一些出台可供选择的措施进行相应的回复。根据1994外国国家。即使FDIC能够进入破产境外分行的经年FDIC发布顾问意见确定外国存款如果仅在境外营场所，获取存款信息，过程本身耗费的时间所带进行偿付不属于存款，将不会获得FDI法案赋予的来的延迟赔付将影响对存款入的及时赔付，这不符24页百7
FDIC关于本国银行境外分行存款保护的最新修订与启示合FDI法案第11条第f款第1项。实际中，当美国二是对投保机构境外分行存款参与存款保险受保存款类机构出现倒闭情形，由于外部因素导致的资格认定，这方面的改革措施是为了有效保护存的操作问题将妨碍FDIC对其境外分行存款人的存款保险基金的安全，正如美国FDIC所主张其存款款进行及时赔付。这一问题在全球性的金融危机环保险基金用来保护美国存款人的利益，如果不对境境中将更加明显。因此，以上不利因素都会降低对外分行存款参与存款保险资格进行补充要求，将会境外分行提供存款保险的效率，美国FDIC本次修直接扩大存款保险基金的风险敞口，使其面临潜在订新规则同样是为了确保FDIC的有效履职。的全球存款人债务风险。从FDIC对境外分行存款随着境外分行资产规模的逐步扩大，有可能出参与存款保险的有效抵押品资格、来源要求，以及现对母国金融稳定产生较大影响的情况，美国关于强化对抵押资产是否合格与足额检查的改革方向存款保险覆盖范围最新修订的考虑，以及对境外分来看，FDIC非常强调通过上述补充监管权来保护存行提供附条件的存款保护的经验都是值得借鉴的。款保险基金的安全，同时为了保护存款保险基金避(二)美国附条件"境外存款保护"模式有助于保免债务扩张，还保留了必要时对境外分行提出额外护存款保险基金安全抵押要求的自由裁量权。因此，以上经验充分说明美国附条件"境外存款保护"模式通过修订规则对于金融自由化的开放经济主体需要赋予存保机明确界定存款与受保存款资格，一方面保证境外分构必要的补充监管权以维护存款保险基金的安全。行符合要求的存款债务能够在破产清算过程中和国内非受保存款人具有相同的优先受偿地位;另一[参考文献]方面保证通过有效抵押或担保的存款债务能够和[1]刘士余.美国金融监管改革概论:<多德-弗兰美国受保存款人一样享有FDIC提供的存款保险。元华尔街改革与消费者保护法案》导读[M].北京:中该模式既避免了FDIC的存款债务规模因存款覆盖国金融出版社，2011.范围扩大而增长，又通过重新签署存款协议、要求[2]苏宁.存款保险法律制度[M].北京:中国金融有效抵押品和强化FDIC监管对境外分行的存款债出且反手土，2008.务提供了合理保护，维护了美国银行境外分行的利[3]杨明奇.跨国银行境外分支机构的存款保险益，为存款保险制度跨境协调提供了一种可行思路。问题[J].上海金融，2010，(4).从美国本次对"境外存款保护"规则的修订和存[4]谢乎，邹传伟.金融危机后有关金融监管改革款保护跨境协调的未来改革方向看，进一步强调了的理论综述[刀.金融研究，2010，(2). 存保机构补充监管职能的必要性与重要性。在本次[5]万萎，孙彬.利率市场化改革:比较与借鉴[J].改革中，FDIC的补充监管权主要包括:一是对投保当代经济研究，2012，(5).机构为境外分行债务获取"存款"资格的认定，将直[6]万圣，孙彬.推进利率市场化进程亟待完善金接影响到境外分行存款人是否能够获得存款人优融安全网建设[J].中国货币市场，2012，(3).先受偿资格，是对存款人利益的保护，因此存保机构[7] -6 -2013: Deposit Insurance Cover›需要对境外分行所签订"双重偿付"存款协议的合规age: Free Nationwide Telephone Seminar百forBank 性进行检查。特别是将来可能涉及跨境风险处置协Officers and Employees [R].FDIC Financial Institution 调中要求在解决引发争端时需遵照母国法律条款Letters , 2013. 的检查，这一点从内在逻辑上也必然要求存保机构[8]Financial Services Authority. Addressing the 作为专业化的风险处置平台;同时由于对"存款"资implications of non-EEA national depositor preference 格的认定与保费评估基数和存款准备金基数密切regimes[R].UK Consultation Papers,2012, CP12/23. 相关，这也看出存款保险与中央银行货币政策方面[9] on Deposit Guarantee Schemes 的天然联系，虽然根据多德弗兰克法案对存款保险 EU Law, 2009. 评估基数的调整后存款"资格的认定并不会增加[lO]EFTA E-16/l1 -EFTA Surveil›投保机构的戚本，但从国际实践来看，存款保险跨lance Authority v Iceland [R]. Luxembourg Cou此境协调中存保机构的重要性进一步提升。Cases,2013. 页百ï25
