（行政管理）行政调解制度研究
试论行政调解
摘要：行政调解作为一种非诉讼纠纷解决方式，它分担了诉讼压
力，适应了因利益多元化而产生的纠纷解决机制多元化的需求，在纠
纷的解决中发挥着重要的作用。本文从行政调解的概念入手，介绍了
什么是行政调解，它与其他调解制度有何不同，接着又对行政调解进
行了一些理论性的思考，试图分析其存在的合理性及其蕴含的法理学
价值。最后，本文指出了我国行政调解存在的问题，并提出了自己对
完善我国行政调解的意见。
关键词：调解行政调解非诉讼纠纷解决方式
调解，作为一种简单便利的纠纷解决方式，在我国早已存在。“早
在西周的铜器铭文中，己有调处的记载。秦汉以降，司法官多奉行调
处息讼的原则。至两宋，随着民事纠纷的增多，调处呈现制度化的趋
势。明清时期，调处己臻于完备阶段。调处适用的对象是轻微的刑事
案件与民事案件[1]。”此处的调处也就是我们现在所说的调解。当前，
调解制度在我国依旧发挥着明显的作用，并且形成了以司法调解、人
民调解和行政调解为主的多种调解制度。本文论述的即是行政调解制
度。
一、行政调解制度概述
（一）行政调解的概念
行政调解是诉讼外的纠纷解决方式之一，对于行政调解的概念，
目前学术界并无统一的界定。有学者认为：行政调解是指行政机关在
争议双方当事人自愿的基础上，在其行使行政管理的职权范围内，主
持双方进行协商，达成协议从而解决纠纷的活动[2]。也有学者将其定
义为：行政调解是介于人民调解和司法调解之间的一种调解制度，一
般是指由国家行政机关出面主持，以国家法律和政策为依据，以自愿
为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、
达成协议，消除纠纷的诉讼外活动[3]。还有的学者是这样定义行政调
解的：行政调解是指行政机关对其主管范围内的民事争议和特定的行
政纠纷，依照行政法律规范和有关政策的规定，在当事人自愿的基础
上，通过说服和教育的方法，促使当事人友好协商，达成协议，从而
解决争议的诉讼外调解活动[4]。”概念是反映某一类事物、现象所包
含的范围，同时也反映其本质或特征的一种思维形式。它包含两方面
的内容，第一是概念所反映的某一类事物、现象的内涵，第二是某一
类事物、现象的外延。内涵和外延是任何概念都具有的逻辑特征，是
概念在质和量两个方面表现出来的逻辑特征。准确地界定行政调解的
概念，要求我们要把握好行政调解的内涵和外延，这样也有助于我们
了解行政调解的本质和特征。以上我们介绍了不同学者对行政调解这
一概念的不同界定，从概念包含的内涵和外延这一角度来看，以上有
关行政调解的概念在内涵上是一样的，在外延上则有所不同。首先，
对于行政调解这一概念的内涵，学者们的观点是统一的。即行政调解
是在行政机关的主持下，解决当事人双方所产生的纠纷的一种非诉讼
活动。该内涵从三个方面反映了行政调解的本质和特征：国家行政机
关的主持，以解决纠纷为目的，非诉讼性。其次，对于行政调解这一
概念的外延。从以上学者们的概念中可以看出，有的学者认为由国家
行政机关主持调解的纠纷都是行政调解，有的则认为由国家行政机关
主持调解的特定范围内的民事争议和行政纠纷才是行政调解。
从以上有关行政调解的概念，我们可以看出学者们对行政调解的
本质特征上的认识是一致的，只是对其所包含的范围有所不同。但是，
随着社会情况的不断发展变化，我们的认识也应该向前发展。随着我
国市场经济不断发展以及法治建设的不断推进，行政权力的行使不再
表现为国家行政机关对公共权力的垄断，而是表现为一种公共行政。
行政理念也由以前的“行政管理”转向现在的“行政服务”，国家各
级政府正努力推进自身向“服务型政府”转变，行政权力也越来越多
地被赋予行政机关和法律、法规授权的社会组织，行政主体的多元化
正成为一种历史趋势。例如，我国的消费者协会和国务院工商行政管
理部门设立的商标评审委员会，都具有行政主体的资格，可以依据授
权行使相应的行政权力。在实践中，行政机关和法律、法规授权的社
会组织必然会遇到其管理范围内的一些争议和纠纷，此时，它们当然
可以依据授予的行政权力对这些争议和纠纷进行调解。由此，我们可
以很明显的看出：行政调解的主体不再限于国家行政机关，行政机关
和法律、法规授权的组织亦可以主持行政调解。也就是说，行政调解
的主体应当扩展到行政主体，而行政调解的内涵应重新予以界定，即
行政主体，以解决纠纷为目的，非诉讼性。到此，我们可以对行政调
解重新进行定义：行政调解是指行政调解是指行政主体主持的，以国
家法律法规、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，在其行使行政
职权的范围内，对特定的纠纷进行斡旋、调解，促使当事人友好协商
以达成协议，由此解决纠纷的一种调解制度[5]。
（二）行政调解制度与其他调解制度的比较
对于纠纷的调解，我过有多种调解方式，但主要的方式包括三种：
人民调解、司法调解和行政调解。人民调解是由人民调解委员会主持
进行的调解，是人民调解员通过调停说和化解当事人纠纷的调解活动。
司法调解则是审判员代表法院主持进行的调解，审判员根据自愿原则，
主持当事人双方通过平等协商，达成一致协议，从而解决纠纷。通过
与人民调解、司法调解的对比，我们可以更好地了解行政调解这一制
度。
1、行政调解与人民调解
（1）行政调解与人民调解的相同点。第一，行政调解与人民调
解都是一种非诉讼的纠纷解决方式，也可以称作代替性纠纷解决方式
（即 ADR，AlternativeDisputeResolution）。第二，两者都是在第三
方的主持下进行的活动。该第三方必须中立的，不与产生纠纷的任何
一方有利益关联，更不能对任何一方施加外部强制力。第三，调解活
动的进行都必须遵循自愿的原则。自愿调解的启动、调解规则的适用、
调解工作的进行、调解协议的达成、调解结果的履行等都取决于当事
人的自愿与合意。调解人在调解过程中可说服劝导，甚至提出具体的
解决方案，但是否接受取决于当事人，调解人不能把自己的意志强加
给当事人[6]。第四，通过行政调解和人民调解达成的调解协议不具有
国家强制性的效力。对于通过行政调解所达成的调解协议，如果一方
当事人不履行协议内容，行政机关无权强制其予以履行。而通过人民
调解达成的调解协议，也没有法律上的强制力，一方当事人不履行协
议内容时，另一方当事人可以向法院提起诉讼。第五，两种调解方式
在程序的启动上具有便捷性，在调解的进程中具有灵活性，在调解的
结果上也具有合理性。
（2）行政调解与人民调解的不同点。第一，主持调解的第三方
不同。行政调解的第三方是行政主体，人民调解的第三方则是人民调
解委员会。第二，两者的调解范围不同。行政调解的范围要比人民调
解的范围小，前者的调整对象是行政主体主管范围内的民事纠纷、特
定的行政纠纷以及轻微的刑事纠纷，而后者的调整对象是人们日常生
活中产生的民事纠纷，如相邻关系的纠纷、家庭纠纷、社区纠纷等。
第三，两者产生的调解效应不同。由于行政调解的主体是行政机关以
及其他具有一定行政权力的社会组织，因而该调解会具有一定的权威
性，效率相对来说也比较高，这也使纠纷双方更容易接受行政调解。
而人民调解面临着人员、资金的困难，加之当前的社会矛盾越来越复
杂，因此人民调解所产生的积极效应不如行政调解。
2、行政调解与司法调解
（1）行政调解与司法调解的相同点。与行政调解和人民调解的
相同点的内容类似，行政调解与司法调解的相同点包括了：第一，两
者都是在中立第三方的主持下进行的活动；第二，调解活动的进行都
必须遵循自愿的原则；第三，程序的启动上具有便捷性，在调解的进
程中具有灵活性，在调解的结果上具有合理性。
（2）行政调解与司法调解的不同点。第一，主持调解的第三方
不同。前者是行政主体，而后者是人民法院。第二，调解范围不同。
司法调解的范围是人民法院受理的案件，包括所有的民事案件、刑事
自诉案件以及刑事附带民事诉讼案件。第三，调解的效力不同。行政
调解协议不具有法律上的强制力，而经人民法院调解所达成的调解协
议具有法律上的强制力。调解书一经送达当事人，便产生法律上的效
力，且该效力与法院制作的判决书的效力相等。一方当事人不履行协
议内容时，法院可以根据另一方当事人的请求强制其履行。第四，调
解时所处的阶段不同。行政调解是一种诉讼外的调解，而司法调解是
对法院已经受理的案件的调解，是一种诉讼中的调解。
二、对行政调解制度的理论性思考
（一）行政调解存在的现实基础
行政调解作为一种纠纷调解方式，在诉讼外纠纷解决制度中占有
重要的地位。“存在即合理”，行政调解能作为一种制度存在，自有其
存在的合理性。从经济学的观点来看，一种新事物的出现往往是基于
某种社会需求，这一理论观点同样可以适用到行政调解的存在当中，
也就是说，行政调解作为一种制度的存在，是基于现实的社会需求的。
1、法治发展的需求
法治，代表了世界文明的发展趋势，已经为世界上大多数国家所
接受，成为了一种共同价值观。法治社会的追求就是让人们充分享有
其权利，积极履行其义务，让整个社会在法律的框架下健康有序地运
行。多数国家通过制定完善的法律制度，加强对公民的法律教育等手
段来实现法治，其中最重要的手段就是建立健全各项法律法规，以使
各种事情都有法可循，各种矛盾都能通过诉讼来解决。但是，法律是
有局限性的。法律是由人制定的，制定者不可能预见到以后会发生什
么样的事情，同时法律的规范性也要求法律要具有稳定性。但是，社
会是不断发展进步的，新事物、新矛盾也会不断出现。面对新矛盾，
法律的滞后性便显现出来。没有法律规定，新矛盾就很难通过诉讼解
决，这时候就需要有一种非诉讼的纠纷解决方式。而行政调解正是这
样一种纠纷解决方式，它可以分担诉讼压力，弥补法律空白，解决新
出现的矛盾，推进法治的发展。
2、人们的内在心理需求
诉讼是当今社会的重要的纠纷解决手段，它对社会公平正义的实
现具有积极的作用。“然而，无论是在东方或西方，人们在不同程度
地承认诉讼在实现社会正义和公平方面的必要性和积极作用的同时，
往往也对诉讼不同程度地持有否定的态度”。东方传统文化讲求“以
和为贵”、“无为而治”和“中庸”，“德治”盛行，许多人都有一种耻
于诉讼的心理状态。在法制比较完备的西方国家，也并不是说人们都
喜于诉讼，“诉讼也同样被视为一种‘负价值’，并流传着各种谚语，
例如‘诉讼是一种必不可少的恶（anecessaryevil）’，‘诉讼会吞噬
时 间 、 金 钱 、 安 逸 和 朋 友
（Lawsuitsconsumetime,andmoney,andrest,andfriend）’等等。”诉
讼是保护社会公平正义的最后一道防线，具有底线的性质，是人们迫
不得已时所采用的一种纠纷解决办法。而且，目前随着社会节奏的加
快，诉讼制度开始逐渐显露一些弊端。基于人们“厌诉”的心理倾向
和现实的诉讼制度弊端，需要其他的纠纷解决方式，行政调解的出现
正迎合了这种需求[7]。
（二）行政调解所蕴含的法理价值
意思自治、平等和正义是行政调解所蕴含的法理价值。意思自治
是指人们根据自己的理性判断处理自身事务，不受国家权力和他人的
非法干涉。意思自治是自由价值的集中体现，是公民自主意识和选择
自由的体现。行政调解中的自愿原则完全体现了意思自治这一价值观
念，当事人可以自主决定是否申请行政调解来解决纠纷，并且可以在
法律的大框架内自主的选择符合自身利益的解决办法。
平等和正义是行政调解的核心价值，行政调解的最终目的是平息
纠纷，实现社会正义。而且在调解过程中，纠纷双方的主张和请求都
会得到平等的对待，他们的机会也是平等的。
三、完善中国行政调解制度的构想
（一）中国行政调解制度存在的问题
随着行政法理念的转变，行政调解将会在社会纠纷的解决上发挥
越来越重要的作用。但是，行政调解目前在我们国家还存在着不少问
题，而这些问题的存在也阻碍了行政调解的发展，限制了其更大作用
的发挥。概括起来，中国的行政调解主要存在一下几个方面的问题。
1、行政调解缺少统一的法律规定，且现有的有关法律条文
内容过于简单
首先，当前我国设定的行政调解分散在交通事故处理、劳动争议
处理、公安行政、医疗纠纷处理等领域，有关行政调解的法律法规也
散见于不同的法律文件中，而且这些文件的规定并不统一，致使我国
的行政调解显得比较庞杂。“目前我国涉及行政调解的法律有近40部，
行政法规约 60部，行政规章约 18部，地方法规约 70部，地方规章
约 45部，另有大量一般规范性文件。有关行政调解的规定如此分散，
不利于纠纷当事人正确选择[8]”。同时也不利于建立统一的行政调解
机制。其次，现有的法律规定的内容过于简单。例如，对于行政调解
主体的资格，现有的法律规定将其限定在基层人民政府及相关职能部
门，这显然不适应当前社会的需要，也违背了行政法发展的历史趋势。
法律规定的内容简单，规定不明确，这使得行政调解在操作时会产生
混乱。如《矿产资源法》第 47条规定:“矿产企业之间的矿区范围的
争议，由当事人协商解决，协商不成，由有关县级以上人民政府根据
依法核定的矿区范围处理。”此处的“处理”可理解为调解、命令、
裁决、协调等，这些不同的理解产生出的行为的性质也有很大差别，
因而会给行政调解的实施带来不同的效果与影响[9]。
2、行政调解的非强制性导致调解效力缺失和纠纷解决成本
增加
行政调解所达成的调解协议不具有国家强制力，其效力的实现只
能是通过当事人的自觉自愿，如果一方当事人不履行该协议时，行政
机关无权强制要求其履行，另一方当事人只能以提起诉讼的方式来实
现自身的合法权益。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第 9
条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治
安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，
当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不
履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处
罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。另
外，《中华人民共和国道路交通安全法》第 74条也有此类的规定，“对
交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调
解，也可以直接向法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，
当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向法院提
起民事诉讼”。行政调解的非强制性还会产生一个问题，即当事人纠
纷解决成本的增加。因为纠纷双方在行政主体的主持下达成了和解协
议后，如果由于一方的反悔致使协议无法履行，势必会导致当事人将
纷争诉诸法院，即使不诉诸法院而采取其他解决方式，这都会使前面
的行政调解的努力归于无效，既浪费了行政资源，也增加了当事人解
决纠纷的成本。
3、行政调解的程序性缺失可能致使调解结果的公平公正性
无法保障
程序正义是实现公平公正的重要保障，没有程序的保障，哪怕实
体正义得到了实现，也不一定能收到好的社会效果。行政调解虽然讲
求过程的灵活性，但并不能因此而忽视了程序性，没有最低限度的正
当程序的保障，调解结果的公平公正性也就无法保障。目前，我国有
关行政调解的法律法规，除了《合同争议行政调解办法》简单地规定
了行政调解的五个步骤外（规定了行政调解的程序分为申请、受理、
调解、终结、归档五步），其余法律法规的内容只是规定了行政调解，
而对行政调解的程序问题没有涉及到。没有程序规定，在实践中必然
会导致行政主体在主持调解工作时的随意性，或者依照其他程序，或
者自创程序，这些都不利于纠纷双方合法权益的实现。
4、行政调解人员经常忽略对纠纷的取证，这容易导致纠纷
在调解不成功的情况下，成为一种“和稀泥”的状况
这一问题表现在行政调解人员在遇到可以适用行政调解的案件
时，很容易就认为既然可以适用调解，那么对纠纷双方调解就可以了，
没有想到如果调解不成功怎么办，从而也就忽略了案件取证问题。一
旦调解失败，需要依据一定的证据作出行政处罚时，往往已经无法收
集到充分的证据，导致无法作出处罚。下面就以一个例子说明：
2008年 8月份某日晚，山东省济南市市中区公安分局下属的某派
出所接到 110报警，报警者称一小吃摊上有三名食客因吃饭时发生口
角而正在相互殴打。随后，该派出所出警，将发生斗殴的三人带至派
出所。经检查，三人在斗殴时均饮过啤酒，身体都各有伤势，其中一
人伤势稍重，右边眼角处被破碎的啤酒瓶划出一道约有三厘米的伤口。
到派出所后，斗殴双方都明确表示愿意接受调解以化解纠纷。根据《中
华人民共和国治安管理处罚法》第 9条的规定，对于因民间纠纷引起
的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，
公安机关可以调解处理，该派出所要求纠纷双方在两日后带上医疗发
票到派出所接受调解。后来，双方因各自认为对方的医疗费用过高，
有可能不真实，而在调解数额上无法达成协议，虽经派出所人员耐心
调解，仍不能达成一致，最后双方拒绝进一步调解，根据《中华人民
共和国治安管理处罚法》第 9条的规定，“经调解未达成协议的，公
安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知
当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”但因为该派
出所认为本案适用调解，所以调查取证工作并没有认真进行。由于民
警未对斗殴情况取证，致使谁先动手打人这一事实没有查清。而纠纷
双方各执一词，指责是对方的责任，从而造成该案件的事实不清、证
据不足，派出所最后也无法作出处罚[10]。
（二）完善中国行政调解制度
当前我国正处在社会转型期，各种矛盾逐渐显现，而且有被激化
的迹象。同时，我国的法律法规还不够健全，整个社会还未纳入法治
的轨道，现有的司法资源也无法应对诸多的矛盾。因此，我们需要发
展各种调解制度，而行政调解无疑是一项重要的调解制度。“它将传
统的“和为贵”观念和现代非强制行政的基本理念融合在一起，它在
解决纠纷、化解矛盾、维护稳定中具有其他组织难以替代的作用，对
构建和谐社会有重要意义[11]”。针对我国行政调解制度中的问题，我
们可以从以下方面着手完善该制度。
1、健全行政调解法律体系
完善行政调解制度，最重要、最基础的一步就是完善有关行政调
解的法律法规，健全行政调解法律体系。针对行政调解法律法规比较
分散、内容单薄的情况，可以将有关的法律法规进行整理，并在实践
调查的基础上完善其内容。在《中华人民共和国调解法》尚处在讨论
的情况下 1，我们可以首先健全行政调解法律法规体系。第一，从订
立地方性的行政调解法律法规做起，探索行政调解制度的规律。行政
调解是一种调解行为，“对相对人的权利和义务不具有直接处分性,其
行为性质应定性为社会提供秩序与和谐的公共服务行为。通过地方立
法使政府主动为社会提供服务也并不违反职权法定原则之法治原理
[12]。”第二，法律应规定行政调解的主体，明确其职权范围，以减少
调解权行使的混论状况。
2、完善行政调解的程序
程序的完善才能保证结果的公平公正。结合实践经验，可以从以
下几步设立行政调解的基本程序：
（1）当事人申请。行政调解在启动前应当由产生纠纷的当事人
提出调解申请或者争议解决申请，对于申请的形式，如果当地有法律
规定的，应当依照法律的规定；如果没有法律规定，当事人可依据自
身情况，提出书面申请或者口头申请。
（2）征求意见。行政主体在实施行政调解行为前，应当征求纠
纷双方的意见。只有当双方均同意通过行政调解解决纠纷时，行政主
体才能实施调解行为，不能因一方的申请而直接实施行政调解，这是
调解自愿原则的体现。
（3）受理。行政主体在征求纠纷双方的意见之后，如果当事人
均同意进行行政调解，那么行政主体就可以着手进行调解。
1当前有不少学者建议订立《中华人民共和国调解法》，并且在十届全国人大上起草提出了设立该法的法案。
杨荣馨:“构建和谐社会呼唤调解法，”《法制日报》，2005 年 3 月 4 日，第 6 版;王建军：完善我国调解体系
之构想， 年 5 月 6 日
（4）事实调查。为了更好地了解事实、分辨是非，行政主体在
实施调节前应当深入了解纷争事实，收集有关证据，了解当事人的诉
求。
（5）协商。这是行政调解最主要的工作环节，行政主体应当以
中立的姿态主持纷争双方进行协商，并对双方进行必要的说服和教育，
力争解决纷争。
（6）终结。调解完成后，可以根据当事人的要求制作或不制作
协议书。同时，完成后，调解人员应当督促当事人双方尽快履行协议
内容。
3、赋予行政调解一定的法律强制力
由于行政调解不具有法律上的强制力，所达成的调解协议就对纠
纷双方没有任何约束力，如果有一方不履行调解协议，就会造成行政
资源的浪费，同时也增加了纠纷解决的社会成本。其实，可以通过制
定法律法规赋予行政调解以一定的法律强制力，该强制力可以是直接
性的，即当一方当事人不履行调解协议时，另一方可以请求法院强制
其履行。不过，这种做法涉及到行政与司法两大系统，需要其他配套
制度的完善，才好做到赋予行政调解以直接的法律强制力。因此，这
也是一个长远的目标。
4、重视调解中的调查取证，提高行政调解人员的综合素质
在进行行政调解时，要重视调查取证，深入了解纷争事实，收集
各项证据，这既是行政调解工作中的程序要求，更是解决纠纷的关键
一步。调解人员只有自己了解了事实，掌握了证据，才能更好地主持
调解工作，调解时所提出的措施和建议才有可能被纷争双方所采纳。
即使调解不成功，需要作出行政处罚时，该行政处罚也会有坚实的依
据。
对于行政调解人员，应当选拨素质高、法律修养好的人，同时也
要对现有的人员加强培训，以提高他们的综合素质。
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