在“十一五”水电农村电气化县建设中结合实施农村水电增收解困工
程论证分析（下）
四、绝大多数贫困山区、老少边穷地区和 农村 、农民，在 发展 农村水电直接增加农民
收入的 问题 上，差距很
各地在农村水电及电气化建设中，虽然涌现出一批在国家的扶持下，农民入股办电直接
增收的生动事例，但是就全国总体而言，特别是就贫困山区、老少边穷地区而言，尚属局
部事例。在通过发展农村水电直接增加农民收入的问题上，绝大多数贫困山区、老少边穷
地区和农村、农民，差距很大。既凸显广大贫困地区和农村、农民远未分享国家改革发展
的成果；更显示广大贫困地区和农村、农民需要在国家的扶持下，大力开发农村水电，促
进农业持续增效、农民持续增收的急切性和紧迫性；还表明广大贫困地区变农村水电资源
优势为 经济 优势和改善能源结构，推进经济 社会 和谐协调可持续发展的完全可能性与
十分必要性。这实际也是广大贫困地区和人民群众的长期心愿和迫切期待
差距很大，突出表现在
1.特困县、贫困县所在的地区，多为欠发达地区，开发农村水电补助和自筹资金的能力
有限
2. 金融 体制改革后，农村水电专项贷款被取消，建设贷款在利率、期限上未体现对
“三农”的优惠，靠大量建设贷款开发农村水电还款负担过重，一般项目业主难以承受
3.扶持“三农”的扶贫贷款、小额贷款等信贷渠道不畅，很难获得支持用在开发农村水
电上
4.靠引资兴办农村水电，只能主要集中在经济效益显著的项目上，直接扶持“三农”和
生态效益社会效益为主的项目则难以筹集资金
5.有较多民营资本投入农村水电，不意味发展农村水电不缺少国有资本，不需要国家投
资。贫困地区大量缺少的是直接扶持“三农”、将“国家扶持”量化为农民的股权、促进
和保障农民增加收入的国有资本，大量需要的是实现社会效益和生态效益的国家投资
6.贫困地区农户除劳动力和土地外，人均收入仅能维持简单再生产和基本生计，特困农
户更难以维持生计。在社会办电中，强势资本开发农民身边的水能资源常与农民争利，同
时对占用农村土地大多采取一次性廉价补偿的做法，农民不仅难于参与办电，且受失地失
业严重威胁。没有国家对“三农”的扶持，将扶持转化为农村水电生产力，量化为农民的
股权，不很好解决农民土地入股、合营等问题，农民很难参与农村水电的开发利用。贫困
地区急需国家在社会办电中，提供农民参与开发经营农村水电的公平机会和公正待遇
胡锦涛总书记在十六届四中全会和 2004年中央经济工作会议上提出，在 工业 化初始
阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度
后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普
遍性的倾向。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。胡锦涛总书记“两
个趋向”的重要论断对于推动全党全社会站在全局的高度重视“三农”问题，从根本上解
决好“三农”问题，解决好农业持续增效、农民持续增收问题，解决好城乡差距、地区差
距、收入差距问题，统筹经济与社会协调发展、人与 自然 和谐发展，构建社会主义和谐
社会，有着极其重要的现实意义、 历史 意义和极其深远的 影响
五、我国农村水能资源分布及其特点与优
我国幅员辽阔，河流众多，径流总量丰沛，地形复杂多样，地势落差大，蕴藏着丰富的水
能资源。根据最新水能资源复查结果，我国农村水能资源，除上海市外,遍及 30个省
（区、市）的 1600多个山区县，可开发量为 亿千瓦,年发电量为 4900亿千瓦时。全
国 592个国定贫困县中，有 420县有农村水电资源，占 %；农村水电资源可开发量
5650万千瓦，占全国农村水电资源可开发总量的 40%； 目前 开发率仅 %
西部大开发地区（含广西、内蒙和湖南湘西、湖北恩施、吉林延边）农村水能资源可开发
量为 万千瓦，占全国的 %，目前开发率仅 %；其中 394个国定贫困县中的
310个县有农村水电资源，可开发量 4712万千瓦，占西部农村水能资源可开发量的
%；目前开发率仅 %
中部地区农村水能资源可开发量为 万千瓦，占全国的 %，目前开发率为
%；其中 150个国定贫困县中的 91个县有农村水电资源，可开发量 万千瓦，
占中部农村水能资源可开发量的 %；目前开发率为 %
东部地区农村水能资源可开发量为 万千瓦，占全国的 %，目前开发率为
%；其中 49个国定贫困县中的 19个县有农村水电资源，可开发量 万千瓦，占
东部农村水能资源可开发量的 5%；目前开发率为 %
在流域分布上，长江流域农村水能资源最为丰富，其次为珠江、黄河流域
我国贫困地区、贫困县、贫困人口大头在西部大开发地区，而西部大开发地区水能资源十
分丰富，目前开发率仅为 12%，开发潜力巨大
我国农村水能资源具有如下特点与优势
1.农村水能资源是 中国 法律 法规明确界定和国际社会一致肯定的清洁可再生绿色能
源。具有突出的资源长效性和市场长效性。资源长效性是内在特点，反映为取之不尽，用
之不竭，可以年复一年利用。市场长效性是外在特点，在强调人与自然和谐共处、煤炭和
石油等常规能源资源日益短缺的当今世界，反映为有着长远的前景、广阔的市场，随着时
间的推移，市场需求越来越大、范围越来越广，只要农村水电发电提供绿色电能，就为市
场所需，就由电网消纳，就交市场交易结算，包括国内市场也包括境外国外市场
2.农村水能资源主要分布在中西部地区、东部山区和少数民族地区、革命老区、边疆地
区、偏远山区、特别贫困地区。贫困山区、老少边穷地区地域辽阔，负荷分散，大电网难
以覆益，也不适宜大电网长距离输送供电。开发农村水电是这些地区解决无电缺电问题，
实现电力普遍服务，直接惠及“三农”的最现实最有效最好的途径；也是这些地区以农村
水电建设为载体，实行农民入股办电，保障农民持续增收的最现实最有效最好的途径
3.农村水能资源点多面广总量大，占水能资源可开发总量的 26%，在电力结构调整中具有
重要的地位
4.农村水电具有分散开发、就地供电、就近消纳、联网运行，成本低，效益好的特点，是
电力工业不可替代的组成部分，是水利事业不可分割的重要 内容
5．农村水电没有大量水体集中和移民，规模适中、投资省、工期短、见效快，有利于调
动多方面的积极性，适合国资民资、内资外资和农村集体与农民个人开发
6．开发农村水能资源技术十分成熟，与开发中小型煤炭资源相比，具有十分突出的技
术、安全、成本、绿色能源优势
7.农村水能资源，是当前贫困地区和农村、农民唯一易于开发利用，变资源优势为绿色能
源优势、经济优势和生产发展生活富裕生态良好优势的稀有资源
8.充分发挥农村水能资源分布与贫困地区区位分布基本一致的优势，大力发展农村水电，
建设水电农村电气化，实施小水电代燃料工程、农村水电增收解困工程、农村水电电网建
改工程、农村水电 现代 化工程，把国家对农村、农民的扶持转化为农村水电生产力，建
立农民开发农村水电增加收入的长效体制与机制，对于广大贫困地区实现城镇与农村、经
济与社会、人与自然和谐发展，构建社会主义和谐社会，有着重要的现实意义和深远的历
史意义
六、实施农村水电增收解困工程建
（一）可行性 分析
党中央、国务院十分重视“三农”问题，反复强调解决好“三农”问题是党和国家全部工
作的重中之重，实现农民持续增收是解决“三农”问题的核心。农村水能资源是清洁可再
生绿色能源，具有突出的资源长效性和市场长效性。农村水能资源，也是当前贫困地区和
农村、农民变资源优势为绿色能源优势、经济优势唯一易于开发利用的稀有资源。农村水
电资产是优质资产，在相应的体制与机制保障下，具有资产安全完整和保值增值的长效
性。开发农村水电，技术十分成熟，投资省、工期短、见效快、成本低、效益好。以农村
水电建设为载体，把国家对“三农”的扶持转化为农村水电生产力，量化为农民的股权，
实行股份制办电，使农民长期稳定地从农村水电直接获得分红收入，从而形成一种保障农
民增收的长效体制与机制，已有丰富的实践和成功的经验。开发农村水电实现电力普遍服
务，开辟农民持续增收新途径，适应和满足贫困地区农民改变落后的生产生活条件及实现
增收解困致富的期望与需求，符合广大人民群众的根本利益，必将得到广大人民群众的真
诚拥护和广泛参与。在中央高度重视，地方统筹实施，部门紧密配合，法规政策保障，群
众积极参与下，实施农村水电增收解困工程必将获得成功，取得重大成就
实施农村水电增收解困工程，实现四个“长效”：资源长效、资产长效、市场长效、农民
增收长效，不仅完全可行，而且非常重要，十分必要
（二）实施范
农村水电资源丰富的中西部地区、少数民族地区、革命老区、边疆地区和东部山区的贫困
县、乡、村
（三）实施条
1．领导重视，农村水电管理机构健全，职能到位，能有效组织实施
2．县（市、区、旗）境内未开发的农村水电资源在 3万千瓦以上
3．项目区（县或乡或村）农民人均年收入低于全省（区、市）农民人均年收入平均水平
4．中央与地方（包括省级、市级）按 1：1的比例投入补助资金。地方配套补助资金要足
额到位
5．农村水电国有资产安全完整、保值增值的体制和机制已形成，能贯彻执行扶持农村水
电及电气化发展的方针政策原则
（四）指导思
以邓小平 理论 和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四
中全会精神。用 科学 发展 观统领全局，用改革推进各项工作。坚持“ 工业 反哺农
业，城市支持 农村 ”的方针，坚持为农业、农村、农民服务的方向。结合 经济 建设、
江河治理、扶贫开发、生态建设，科学合理开发农村水电资源。不断提高农村用电水平，
改善农村基础设施和生产生活条件，提高农业综合生产能力，促进农业稳定增产、农民持
续增收，推进农村工业化、城镇化。促进人口、资源、环境协调发展，构建 社会 主义和
谐社会
（五）基本原
1.坚持实施农村水电增收解困工程与建设水电农村电气化和实施小水电代燃料工程、农村
水电电网建改工程、农村水电 现代 化工程结合进行
2.坚持推进农村深化改革，激发农民创造力，创建和完善农民入股开发农村水电增加收入
的长效机制和体制
3.坚持以保护与改善生态环境、推动农村经济社会全面发展为目标，为贫困山区、老少边
穷地区全面建设小康社会提供电力支撑和保障，为贫困地区实现城镇与农村、经济与社
会、人与 自然 和谐发展、构建社会主义和谐社会服务
4.坚持水能资源统一管理。科学利用、节约保护水能资源，实现水资源综合效益和可持续
利用。保障河流生态用水，维护河流健康生命。
5.坚持地方独立配电公司方向。分散开发，就地供电，就近消纳，联网运行
6.坚持建立和完善现代产权制度和现代 企业 制度。推进农村水电企业完善产权结构与法
人治理结构，转换经营机制，搞好经营管理。加强农村水电电源电网和管理现代化建设，
提高现代化水平
（六）实施目
根据农村水能资源和贫困地区分布状况，实施农村水电增收解困工程涉及 25个省（区、
市）和新疆生产建设兵团 800多个县（市、区、旗、恳区），结合建设水电农村电气化县
和实施小水电代燃料工程、农村水电电网建改工程进行
到 2020年，可重点解决 1000万贫困户、3600万贫困农牧民的持续增收 问题 。中央扶持
资金量化股权平均每户每年增加纯收入 200元左右、每人每年增加纯收入 55元左右；加
上地方配套扶持资金量化股权以及农村集体和农民个人用贷款（扶贫贷款、小额贷款、信
用社贷款、银行贷款）入股、投工投料入股、“相关补偿”入股、土地和乡以下农村水能
资源使用权入股、现金入股等，户均、人均年增加纯收入可分别达 500元和 140元左右。
中央扶持、地方配套扶持、农村集体和农民个人集资比例为：1：1：
中央扶持资金对每户量化股权 1500元，到 2020年共需中央投入扶持资金 150亿元，“十
一五”到“十三五”平均每年需中央投入扶持资金 10亿元
按 1：1比例，地方配套资金足额到位，到 2020年共需地方配套资金 150亿元；加上农村
集体和农民个人集资，到 2020年达到 75亿元；中央、地方、农民这三者投入共计 375亿
元，作为资本金，按占总投资的 50% 计算 ，到 2020年总计投入 750亿元（其中银行贷款
和引资 375亿元），将增加农村水电装机 1500万千瓦，增加年发电量 675亿千瓦时以上
（注：测算依据为前述实例综合 分析 平均计算数。
（七）实施步
“十一五”为试点期，建议中央投入扶持资金 25亿元，平均每年 5亿元；5年增加农村水
电装机 250万千瓦（平均每年增加 50万千瓦），增加年发电量 亿千瓦时；5年解决
200万贫困户、720万贫困农牧民持续增收问题
“十二五”面上推开，建议中央投入扶持资金 50亿元，平均每年 10亿元；5年增加农村
水电装机 500万千瓦（平均每年增加 100万千瓦），增加年发电量 225亿千瓦时；5年新
解决 300万贫困户、1080万贫困农牧民持续增收问题
“十三五”全面实施，建议中央投入扶持资金 75亿元，平均每年 15亿元；5年增加农村
水电装机 750万千瓦（平均每年增加 150万千瓦），增加年发电量 亿千瓦时；5年
新解决 500万贫困户、1800万贫困农牧民持续增收问题
到 2020年中央共投入扶持资金 150亿元，增加农村水电装机 1500万千瓦，增加年发电量
675亿千瓦时以上，共计解决 1000万贫困户、3600万贫困农牧民持续增收问题
其中，15年地方配套资金 150亿元，农村集体和农民集资 75亿元（包括扶贫贷款、小额
贷款、信用社贷款、银行贷款、投工投料、“相关补偿”、土地和乡以下农村水能资源使
用权、现金等），商业银行贷款和引资 375亿元
（八）效果及分
1.农民持续增收。除量化股权和其他折价入股，农民户均、人均每年可分别直接增加纯收
入 500元和 140元外，在农村水电建设中打工和在运营中当工人，带动二、三产业发展提
供农民就业，以及廉价供电减轻农民负担等等，还可使农民成倍地直接增加纯收入，持续
增收
2.推进农村基础设施和公共设施建, 改善农村生产生活条件。经测算，15年内累计 1500
万千瓦农村水电建设，要带动新建和改造县乡村公路道路 15万公里、110千伏及以下高压
配电线路 150万公里、通讯线路 200万公里。农民将普遍从用电、饮水、卫生、文化、
教育 、广播、电视、通讯、 交通 等各个方面逐步得到实惠。通过实行农村水通、电
通、路通、气通、电话通、广播电视通，推进农业产业化、农村城镇化、农民生活小康化
3.促进江河综合开发治理，提高农业综合生产能力，保障粮食稳定增产。据测算，15年内
累计 1500万千瓦农村水电建设，将进一步治理上万条中小河流，增加水库库容 500亿立
方米，治理水土流失面积 500万平方公里，增加灌溉面积 6000万亩，解决 6000万人及
6000万头牲畜的饮水困难，提高防洪抗旱能力，改善农业和农村生产条件，提高农业综合
生产能力，促进农业增效，保障粮食稳定增产
4.社会效益。经测算，1500万千瓦农村水电年可创工业增加值 975亿元；年可拉动 GDP增
长 1650亿元；提高农业综合生产能力，促进农业增效，带动二、三产业发展，平均每 1
千瓦可提供 1-2个社会劳动就业岗位。农村经济结构将逐步由单一的二元经济向三次产业
和谐协调发展的方向跨进
5.生态效益。1000万户、3600万人口用廉价电做饭、烧水，据典型调查测算，一年可减
少薪材用量 143万吨，减少煤炭用量 55万吨，减少秸秆用量 60万吨，实现生态保护面积
1520万亩，其中，巩固退耕还林 520万亩，保护森林植被和天然林面积 936万亩，治理水
土流失面积 64万亩。1500万千瓦农村水电装机，年发电 675亿千瓦时，相当于 1950万吨
标准煤，减少排放 4800万吨二氧化碳和其他大量有害气体。同时减少烧柴，可减轻“亚
洲棕云”造成的严重危害
（九）保障措
1.加强领导，建立和完善实施省（区、市）、县领导小组和办事机构。办事机构设在水行
政主管部门。坚持统筹兼顾，科学合理布局，严格建设程序，精心组织实施，依法监督管
理
2.坚持政府调节、部门指导、行业监管、业主实施。严格实行项目法人制、资本金制、招
标投标制、工程监理制和合同管理制，建立和完善法人负责、监理控制、施工保证、政府
监督的质量保证体系，实施规划、论证、开工、建设、验收全过程监管。确保农村水电增
收解困工程建设质量和投产后的安全、经济运行
3.明确出资人代表，落实股权量化，建立和完善农民增收长效体制和机制。投入农村水电
增收解困工程的中央扶持资金和地方配套扶持资金是国有资本，属国家所有，由省级水行
政主管部门履行出资人代表职责，保证国有资产资本不被流失。依照法定程序，由出资人
代表授权委托省级水电公司作为项目法人，将中央扶持资金和地方配套扶持资金的使用权
通过签订协议量化给贫困农户农民作为长期股权，并融资引资，建立有限责任公司或股份
有限公司或股份合作制企业，实施建设和运营。同时依照法定程序，由政府代表、农民股
权行使者代表和其他投资者代表进入监事会，对企业进行监督。或由几方代表，再加上用
户代表，与业主（即项目法人）共建农村水电增收解困工程协会，对分配、发电、上网、
购电、用电等事宜进行协调和监督。以保障国有资产安全完整、保值增值，保障农民持续
增收，同时发挥市场配置资源的基础性作用，建立和完善长效的体制和机制
4.国家扶贫资金、不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“以工代赈”资金、扶持
“三农”信贷资金（扶贫贷款、小额贷款等， 应用 于农村水电增收解困工程建设
5.农村水电增收解困工程建设贷款的还贷期，延长至 25年。实行贴息贷款。减少贷款担
保标准，增加贷款金额
6.提倡、支持农民投工、投料、投资（包括借贷“三农”信贷资金投资、银行贷款投资）
和土地、乡村农村水电资源使用权入股等，实行股份制办电，开发经营农村水电。充分调
动国资、民资、内资、外资开发经营农村水电的积极性，大力推行股份制、股份合作制、
混合所有制
7.坚持“以税惠农”，农村水电增收解困工程增值税、所得税均执行零税率。
8.落实《可再生能法》，对农村水电等可再生能源发电实行配额制，建立绿色能源发电交
易市场
9.支持农村水电借网过路，电网企业按实际成本收取过网费。农村水电与大网互供电量，
在产权分界处按月互抵，互抵后的电量按各自电价结算。支持农村水电就近向大用户直
供。农村水电不参与市场竞争，上网的电量由电网企业按政府定价或招标价格全额购买
10.坚持执行“谁建、谁有、谁管、谁受益”、“自建、自管、自用”、“以电养电”
（农村水电企业国有股份分得的红利即为“以电养电”资金）等方针政策原则。深化电力
体制改革，实施电网企业主辅分离、输配分开。农村水电坚持电力体制配电端改革方向，
完善分散开发、就地供电、就近消纳、联网运行的地方独立配电公司体制与机制
