研究制定海淀区教育经费综合定额标准探讨海淀区教育部门预算管理模式百年大计，教育为本。教育作为一种具有显著外部效益的准公共产品，是知识经济时代最具战略意义的基础产业。近几年，随着海淀区教育改革的逐步推进，对教育部门预算管理提出了新的要求。如何完善教育部门预算编制工作，加强教育部门预算管理，从而构建更为科学、合理的教育部门预算管理模式，促使有限的教育经费发挥最大的效益，成为当前的紧要任务。一、教育经费预算的特点以及海淀区教育经费预算编制的现状（一）教育经费预算的特点教育经费预算历来是财政支出预算中最主要的组成部分，海淀区在近五年中教育经费支出总额突破60个亿，区教育事业费、教育费附加年均递增均在20%以上。总的来说，教育经费预算有以下几个特点：l、具有法定要求。教育经费预算与其他经费预算最大的不同是，具有法定要求，即必须达到《教育法》规定的“三个增长”要求。编制教育经费预算时，除了要和其它支出预算一样，明确标准、落实项目，还需要在资金总量上达到《教育法》的规定要求。也就是说，安排预算时，在考虑财力可能和实际需求之前，首先需要考虑是否达到法定增长的要求。2、实行切块管理。教育经费预算管理方式，在北京市及大部分地区，均采用的是切块管理的方式。即财政部门不具体核定资金的明细内容和相应的额度，而只是结合法定增长要求，将资金安排给教育部门，由教育部门组织落实到各所属单位，确定具体支出项目，支出标准。3、安排资金量大，增长速度快。在财政支出的大盘子中，教育经费支出是所有财政支出项目中最大的一项，北京市各区县教育经费占本级财力的比重约为1/5—2/5。而且，教育经费增长的速度很快，以海淀区为例，2000年海淀区教育事业费亿，而到了2005年已超过亿。近六年来，海淀区教育事业费年均递增%，区教育费附加年均递增%。区投入教育经费每年均高于经常性财政收入的增长，在财政支出中所占比重逐年递增。4、资金来源渠道较多。为了支持教育事业的发展，国家建立了多渠道筹集教育经费的机制。教育部门除了按规定收取的各项行政事业性收费，还包括：捐资助学收入、共建费收入、房租收入、社会力量办学、办班收入等。近年，财政部门通过贴息、承诺等形式协助教育部门获得一定金融货款，也在一定程度上缓解了教育事业发展和建设性资金的需求。此外，通过市区财政转移支付，征收教育费附加、基金等形式在一定程度上也补充了一定的教育资金需求。5、资金需求量大。教育部门人数多、机构多、资源多，情况复杂。巨大的资金需求，构成了财政支出最主要的组成部分。北京市各区县财政供养人口中，约一半是教育部门职工。截止目前，海淀区教育部门人员数达到27278人，其中：在职人员15031人，离退休12247人。教育部门2005年年末学生人数181883人，基层单位180个，校舍房屋面积约192万平米，账面总资产超过15个亿。所有这些形成海淀区巨大的教育支出需求。（二）海淀区教育经费预算编制的现状从教育部门预算编制的形式来看，海淀区的预算草案是在3月份之前确定的。对应于预算编审的程序，教育经费预算的编制、审批是按照“自下而上，自上而下，一上一下，上下结合”的方式进行的。从教育部门预算编制的内容来看，海淀区编制教育部门预算，宏观上，可以概括为“一个中心，两个部分，三个层面”。“一个中心”，即以坚持综合预算的编制思想为中心，对教育部门的收入实行综合管理，将教育部门所有收入全部纳入部门预算的编制范畴，统筹使用教育预算内外等各项教育经费，扩大政府可调控资金的规模，加大政府宏观调控的力度。“两个部分”，即基本支出预算编制部分和项目支出预算编制部分。“三个层面”，即教育行政机关本身的预算编制、基层单位的预算编制以及由教育主管部门统筹管理的资金预算编制。具体说，教育部门预算编制的内容包括人员、公用和专项。编制预算内教育经费预算时，在职人员
经费依据区编办下达的编制内实有人数，按照国家政策标准，全额安排。离退休人员经费依据区教委人事部门批准的实际离退休人员，按照国家政策标准全额安排。公用经费预算的编制根据北京市教育公用定额标准，结合海淀区实际情况，确定《海淀区教育公用定额标准》，下达基层单位，核定公用经费。专项经费根据海淀区教育发展战略总体规划，结合除人员及公用经费财政补助之外的可用财力予以安排，并留有机动。（三）存在的问题和影响第一，财政对教育经费预算管理相对粗放。教育经费作为最主要的财政支出内容，目前财政部门对教育经费的预算管理仍相对粗放。一般每年财政部门结合《教育法》前两个法定增长要求，安排教育经费总量，切块给教育行政部门，由教育行政部门具体落实基层单位支出项目和支出标准。这种管理方式便于教育主管部门利用掌握的情况统一调配资金，但同时带来的问题是财政部门无法真正掌握教育经费的使用情况，难以保证教育经费的合理使用。第二，目前国家尚未制定一个合理的生均公用经费综合定额标准，虽然北京市教育委员会、北京市财政局在2001年联合下发了《关于修订〈北京市普通教育事业费公用经费定额标准（试行）〉的通知》（京教财[2001]第47号），且海淀区实际执行普通教育事业费公用经费定额各项标准均高于北京市的定额标准。但是该定额标准仅能反映预算内财政资金投入的生均公用经费的定额标准，依据这种标准核定的经费预算，无法全面反映教育部门的实际财力及财政总投入。第三，专项资金的预算编制尚未建立一个科学、有效的申报及评审机制，因此，造成教育部门单位所编制的年度预算中，专项资金的编报带有一定的随意性，缺乏足够的科学依据。这样编制的项目预算，将会软化预算的刚性，而且在项目预算的执行过程中容易出现等一系列问题，减少了预算的约束力。第四，教育专项经费预算编制没有与教育行政部门的发展战略总体规划有机结合，缺少统筹规划性，影响了教育支出结构的调整。教育主管部门负责编制教育发展计划，财政部门、规划部门负责编制教育经费的预算，三者依据不同的信息，按照不同的原则进行编制，很难互相配合，容易导致教育经费需求与供给的不平衡。第五，财权和事权不相一致。教育行政部门主管教育事业，但教育事业费和教育基建投资分别划归财政部门和发改委。这种财权和事权不相一致的情况削弱了教育宏观调控的能力。二、结合北京市相关标准及其他地区的经验确定完善海淀区“预算管理模式”的思路（一）北京市新的办学标准下的新思路北京市新的办学标准的制定是在研究了全市各中小学校实际情况的基础之上，本着促进北京市基础教育高标准、高质量均衡发展，提高中小学校办学条件现代化水平的原则，出台了《北京市中小学校办学条件标准（总则）》，其主要内容在于从学校规模、用地与建筑设施，教学、办公及生活设备，教师及工作人员和学校教育辅助中心设置等四个方面，明确相关标准，并以此作为财政部门教育经费投入的一个方向和基数。但是，鉴于目前海淀区经济发展基础较为夯实，多年的教育投入已为海淀区教育事业发展打下坚实的基础，区属学校的办学条件已基本达到并部分超过北京市的办学标准。为此，为了今后教育经费投入的均衡化、高效化，海淀区应在参照北京市中小学校办学条件标准的框架基础之上，进一步探讨、研究结合海淀区实际情况的教育成本和定额标准。（二）研究其他地区的先进经验。随着经济的发展，教育经费投入应不再是通过强制性的规模予以控制，而是通过制定较为完善的教育经费预算编制体制及有效的监督机制来保障教育经费投入的持续有效。目前中国对教育经费投入情况的考核一直是按照《教育法》规定的三个增长和一个提高的规定进行的。这些强制性的规定，在经济不发达时期，财力较弱的情况下，确实有效保障了教育经费的投入。但是随着中国各地区经济的长足进步，上述法定增长的考核指标，例如：财政对教育的拨款占财政总支出的比例逐步提高等，对于一些经济发展较快的地区，形成财政部门一味加大教育经费投入的镣铐。财政性教育经费投入的过快增长反而影响着财政资金的使用效果。1、应增强教育经费预算编制的科学性。做到细编、早编教育经费预算，避免简单的切块资金管理以及追求规模的盲目拨款。如：加拿大目前采用预算分配的标准化制度，即采用公式拨款和目标拨款。公式拨款依据学生数和项目，同时考虑许多复杂的相关因素，这些因素经细分和量化，最终归集到公式中
去。目标拨款有量化的指标要求，使用单位必须承担完成目标任务要求的责任。2、教育经费管理应建立制度化的管理基础以及相应的法律规范。加拿大目前已形成了一整套比较规范的运行机制。为强化预算约束，规定大学、学院及社区教育局非经法定程序批准不得出现财政赤字，否则政府将依法采取制裁措施，包括政府对大学和学院的接管，解散社区教育局甚至教育部长的撤职等，这种刚性的法律约束，通过学校董事会的管理方式形成了自我约束机制，大学和学院董事会是学校的最高管理机构，由纳税人选举产生，接受选举人的民主监督。任何支出无度和管理不善都会使学校董事会被解散。3、增强教育经费监督体制的独立性。如目前美国的教育预算编制管理具有较为完善的听证制度，而且美国公众比较容易获得教育财政与预算的信息，公民可以在网上查到相关材料。而加拿大在预算监督的社会化方面，财政对学校的预算监督是间接的社会化的，学校每年只需向政府部门捉供经过独立审计的年度财务报告，而无需接受政府部门的直接检查和审计。三、完善教育部门预算管理模式的主要设想（一）完善海淀区“预算管理模式”的前提条件完善现行的教育部门预算管理模式所面临的首要问题就是目前财政部门对于学校维持正常的教育教学成本，也就是培养学生的成本情况并不能完全掌握。尤其是在逐步规范治理教育收费、实施义务教育阶段“两免一补”以及教育资源布局调整的情况下，学校的自筹收入呈递减趋势，而政府投入逐年以较快的速度增长（经统计，2004年教育经费投入总计222170万元，其中学校自筹收入89144万元，财政补助占教育经费总投入的60%；2005年教育经费投入总计272310万元，其中学校自筹收入75751万元，财政补助经费占教育经费总投入的72%），现行的教育经费部门预算编制模式已不能为政府教育支出的投向决策提供科学的依据。为此，若想完善海淀区教育经费预算管理模式，首先要落实以下几项工作：第一，必须要有扎实的基础工作。要详细、准确了解各学校的教职工人员构成、学科设置、后勤情况等。第二，要对各项公用经费生均支出做出合理性测算。这就要求熟悉掌握学校教学等各项支出的配置标准，如达到教学需求的生均教室、运动场、绿化、实习基地等面积。特别是要结合北京市新的办学标准，衡量海淀区教育部门学校的办学条件达标情况。（二）完善海淀区教育经费“预算管理模式”的基本思路1、应遵循的四项基本原则和四项基本指标四项基本原则，指权责发生制原则、实质重于形式原则、划分收益性支出和资本性支出原则和配比原则。四项基本指标，指参照北京市普通教育事业费公用经费定额标准、参照北京市新的办学标准、参照海淀区教育部门“十一五”战略发展规划以及参照学校教育事业发展实际状况。经细化分解后，制定出《海淀区教育系统综合公用定额标准》，综合公用定额标准应根据学校实际公用经费支出情况进行认真测算，以保证学校正常运转为原则合理核定，要有利于海淀区教育事业发展。2、基本思路海淀区教育经费“预算管理模式”的完善，应基于教育部门教育经费综合定额标准制定的基础之上。即应按照零基预算和综合财政预算要求，从研究制定教育事业发展目标成本的角度出发，在统筹安排预算内外财力的基础上，合理界定海淀区教育部门人员经费、公用经费分类、分档定额标准，确定工资福利标准、结构工资标准、资产配置标准并以此作为切实加强教育经费预算编制和管理的切入点，进一步理顺财政对教育经费分配关系，合理配置财力资源，实现对学校管理由粗放管理向精细管理过渡，从而达到提高办学效益，完善教育经费预算管理模式的目的。通过对海淀区教育经费财政补助支出及总支出进行对比分析，我们设想：根据国家、北京市的相关政策，结合海淀区教育事业发展实际需求情况，实行“钢性指标+弹性指标”预算管理模式，即在实行“人员经费定额和公用经费综合定额加专项补助”预算管理方式的基础上，细化财政资金负担层次。具体为：“钢性指标”指依据国家、地方、区县有关政策标准，以定额形式核定的具有比对性的部分，主要包括维持学校基本运转的人员经费和正常公用经费，属于财政资金钢性负担部分。“弹性指标”指在保证学校正常运转后，结合可用财力，根据教育部门发展规划，安排的促进教育事业发展的专项经费部分。所谓“弹性”是指可根据轻重缓急适当调整，具有一定的伸缩性。
四、在实行“人员经费定额和公用经费综合定额加专项补助”预算管理方式下，探讨和明确海淀区教育经费综合定额的范畴、测算方法及测算思路2006年我们与教育部门一起，选取了海淀区1所小学和2所中学，对其2004年—2006年三年的支出情况进行了测算，重点对维持学校正常教育教学的人员经费和公用经费进行测算，根据测算情况核定生均综合公用定额合理支出标准，同时计算得出目前财政补助和学校自筹资金各自分摊比例，以此作为政府投入的一个依据性指标。（一）人员经费定额的确定本市公办中小学校教师和工作人员的配备，按照北京市机构编制委员会办公室、北京市教委《关于印发北京市全日制中学、小学、职业高中学校校内机构设置及教职工编制标准试行意见的通知》（京编办发[2000]2号）规定的标准执行。1、人员经费定额测算涵盖的范围：（1）学校用于人员经费的支出主要包括教学支出，即各专业科、教务处、教研室、学工处、图书馆等部门发生的编制内正式在职职工人员工资以及学校行政后勤在职人员的工资、劳务、福利等两方面。（2）人员经费定额测算包括的内容：经调查，目前中小学教师工资构成较为复杂，涉及项目多达三十余项，可具体归纳为：①工资福利：有国家文件规定标准的工资、津贴、补贴、奖金、13个月工资、班主任津贴、会计补贴、教研组长津贴、体育教师津贴、体育教师服装费、特级教师补贴、拔尖人才补助、学科带头人市区骨干教师、教龄补贴、目标管理奖、职务补贴、书报费补贴、取暖补贴及自采暖补贴、交通补贴、回民补贴、保健津贴、结构工资、防暑降温费、洗理费、复印人员津贴、计生岗位补贴、管理老干部津贴、提租补贴、山后补贴、特教津贴、独生子女费用。②结构工资：国拨部分和学校自筹收入解决部分。③社会保障缴费、住房公积金、学校雇用保安费用等。④各种优秀奖励。2、人员经费定额的确定方法人员经费本着财政资金分层负担的原则，采用“钢性指标+弹性指标”的方式确定维持学校正常运转发生的人员经费支出项目，应剔除外聘人员、超编人员（如临时工工资、保安）等支出项目。采取分项逐一核定的方法：工资福利部分严格按照国家、北京市及区县有关政策标准核定；结构工资部分：凡国家政策规定的标准部分，按规定标准核定，学校自筹部分，应由教育主管部门联合人事部门根据《海淀区教育系统中小学工资制度改革指导意见（试行）》，制定海淀区教育部门结构工资分级分档标准，进行核定；社会保障缴费、住房公积金部分按照实际发生数核定；各种优秀奖励经费应由教育部门制定相关标准，根据标准予以核定。教职工人数按照《北京市全日制中学、小学、职业高中学校校内机构设置及教职工编制标准试行意见的通知》规定额定学校定编人数。尽管海淀区作为教育大区，走在教育前沿，区政府投入力度大，教职工人均工资水平在全市名列前茅，具有一定特殊性，但在核定人员经费定额时，应参照全市教职工收入的平均水平，凡有国家或地方政策规定的教职教工基本工资、津贴、福利等开支列入教育部门人员经费财政补助定额范畴。凡没有政策依据的教职工结构工资部分，不列入教育部门人员经费财政补助定额范畴，统一按照教育部门制定的工资方案，进行总额控制。随着事业单位人事工资制度改革以及人员经费银行统一发放的实行，教职工人员工资构成会进一步合理、规范。（二）公用经费综合定额的确定1、公用经费综合定额测算涵盖的范围：公用经费综合定额标准是保证学校教育教学的最基本需求与正常进行，是维持学校正常运转的最低标准。根据现行财务管理制度规定的公用经费开支范围，结合海淀区中小学近几年实际开支情况及新颁办学条件标准，核定公用经费标准开支项目和定额。其中财政资金应负担项目，包括办公费、印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、培训费、福利费、劳务费、租赁费、零星维修费、专用材料费等教学基本支出。需要说明的是，在编制学校公用经费预算时，要紧紧围绕“必需的”做文章，区分现实公用经费使用中的几种情况，属于下列情况的不得列入“公用支出”：
（1）学校教职工的用水用电属其家庭私费开支，不得列入“公用支出“（2）独立核算的食堂发生的水电开支应属食堂开支，不得列入”公用支出“（3）独立核算的基建项目发生的水电开支应由承建单位支付，不得列入“公用支出”（4）独立核算的校办企业或开展单独核算的经营项目发生的水电、邮电、差旅、培训等费用，应由其纳入成本核算，不得列入“公用支出”（5）学校的出租项目，如门面、摊点等，发生的各类开支应由承租人自费，不得列入“公用支出”上述开支都应从公用经费中剥离出来，以做到预算所列的“公用支出”如实反映，保证学校正常运转之“必需”，将公用经费定额划分为五大块，日常公用经费、修缮经费、信息化经费、寄宿制学校经费、供暖经费，计算公用经费定额标准。学校的大型设备购置与较大规模修缮等应计入专项经费预算安排，不计入定额标准。2、公用经费综合定额的确定方法目前，鉴于北京市新的办学标准的实施细则仍未出台，海淀区教育部门公用经费综合定额测算的具体项目应以北京市普通教育事业费公用经费定额涵盖的项目以及北京市新的办学标准总则为基准，同时结合海淀区教育发展的实际进行测算。待北京市新的办学标准的实施细则出台后，可以尝试建立数学分析模型的方法测算教育部门公用经费综合定额。对教育部门公用经费的支出项目进行细化测算确定，采取人均定额与实物定额相结合的方式。对于经过量化分解后适合落实到生均支出的项目，使用生均支出定额（如综合定额部分、学生活动费、教学业务费、会议费、绿化费、招生经费、其他费用等项目）；对于经过量化分解后适合落实到教师人均支出的项目，使用教师人均支出定额（如差旅费、培训费、其他单位综合定额部分等项目）：对于修缮费、取暖费、机动车燃料维持费等则采用实物定额标准。有政策规定的按政策规定标准（如外籍专家、教师费等），没有政策规定标准的（如物业管理费），运用现代数量经济学方法与传统的因素分析方法，可按实际支出测算水平和财力可能确定合理的开支标准。五、在今后工作中的思路及相关配套制度的建立（一）在完成教育经费综合定额标准的基础上，进一步研究教育成本的构成，优化教育支出结构。教育作为一种准公共产品，在教育资源配置中，政府始终是扮演着长期投资者的角色。为此，明确教育的实际成本，直接关系到政府投资的数量和使用效益，也是今后政府进行教育投入的重要依据。在明确教育部门经费综合定额的基础上，需进一步探索教育成本的构成，优化教育支出结构。（二）运用教育经费综合定额标准，进一步细化教育部门的预算编制。1、搭建教育部门基础数据库，明确相关采集项目（1）将教育部门教师的编制人数和实有人数、在校学生人数、房屋建筑物面积、机动车数量、计算机数量等基础数据纳入基础数据库，为定额核定提供详实准确的资料。（2）添加教育部门基本数字表。（3）将教育部门公用经费综合定额各项标准纳入政策库，全面掌握教育部门公用经费支出情况。2、进一步规范教育主管部门预留资金预算编制，减少教育主管部门不明项目的资金数量。其中专项经费根据海淀区教育发展战略总体规划，结合除人员及公用经费财政补助之外的可用财力安排项目，并按照一次性专项和经常性专项形式报送。3、尽快建立教育专项项目管理机制，进一步提高教育专项安排的透明度。第一、通过制定教育专项项目预算管理办法和评价标准，建立教育专项的申报及评审制度，逐步明确和规范项目申报程序和不同部门对项目的管理权限、职能；第二、建立教育专项资金项目档案管理制度。在每年编制教育专项资金预算前，教育部门根据教育发展规划及当年分期实施计划，公布年度专项资金安排方向，教育部门所属单位根据年度专项资金方向申报项目。项目资料的内容要完整、详实，专项支出预算要具体、明确。项目档案要包括项目单位申请材料、主管部门的审核材料、项目的批准立项材料、项目的组织实施材料以及项目的验收材料。第三、成立由教育、财政部门及有关专家组成的项目评审委员会，对业务部门及学校所提出项目进行科学的评审。对于专业性较强的项目，在立项前要经过专业人员评估，进行项目前期的可行性研究，保证项目实施工作的高效运行。（三）进一步完善教育专项资金的绩效评价体系。
在政府逐年加大教育经费投入的情况下，应建立和完善教育经费的监督机制，对教育专项经费做到“跟踪问效”，考核教育专项经费的使用效益。目前，海淀区为规范和加强海淀区教育经费项目预算管理，增强项目单位的绩效观念，已制定了《海淀区教育专项项目绩效考评管理办法（试行）》（以下简称《办法》），并对教育部门3个试点项目开展了绩效考评。今后应在试点的基础上，逐步扩大考评范围，积极运用绩效评价结果，逐步构建项目绩效和预算安排相挂钩的有效机制，增强财政资金的管理效能和使用效益，提高财政资金分配的科学性和有效性。（四）在国库设立教育发展基金专户。用于核算教育经费划拨情况。即：财政将教育经费统一划拨到教育专户中，再由教育专户拨付到教育部门及下属各单位。这种做法一方面防止了大量资金滞留在教委。另一方面对于没有明确项目的待分资金，须由教育部门申报项目，经过审批，财政才能拨付资金，这样有效控制了教育资金的使用，避免了年底财政在教育部门没有安排项目情况下就拨付资金的被动状况。（供稿单位：北京市海淀区财政局）
