国有企业破产研究
以去产能、去库存、去杠杆、降成本为重点的供给侧结构性
改革是中央经济工作的重中之重。让不能适应市场，不符合经济
发展的“僵尸”企业重组整合或退出市场, 是国企改革进程中重要
环节，也是加强供给侧结构性改革的必然要求。
一、国有企业破产的政策法规脉络梳理
我国于 1986 年颁布了《中华人民共和国企业破产法（试
行）》，但该法仅适用于全民所有制企业，大量的非全民所有制
企业的破产无法适用该法，导致该法在实践中形同虚设。
为适应市场经济的发展，我国 2007 颁布的《企业破产法》
扩大了破产法适用的企业范围，将全民所有制企业、股份有限公
司、有限责任公司等市场主体均纳入了破产法适用范围。同时，
更重要的是，破产法在适用上不再区分国有企业和私营企业，政
府不再为国企破产提供兜底。国务院 2006 年发布的《关于进一
步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》要求，实施政策性
关闭破产的期限为 2005 年至 2008 年，2008 年后不再实施政策
性关闭破产。这意味着 2008 年之后，除已列入全国国有企业关
闭破产工作总体规划的拟破产国企外，其他国有企业的破产只能
依据企业破产法，采取市场化的退出机制。
二、破产制度的三大基石—清算、重整、和解
在传统观念中，人们普遍认为破产就是企业倒闭和清算，
但 2007 年破产法确立了破产清算、破产重整、破产和解三种制
度，破产清算只是破产的一种制度，破产法中的破产还包括破产
重整制度和破产和解制度，破产重整和破产和解均是对债务人的
挽救程序，破产重整更是被各国公认为预防企业破产最有力的再
建型法律制度。
（一）破产清算制度
破产清算制度是通过宣告债务人破产后，由破产管理人对破
产财产进行清算、评估、处理，并按照规定的程序和分配规则对
破产财产进行分配，最终使债务人不复存在的一套制度。破产清
算制度往往适用于那些无法通过重整或和解而继续生存下去的
公司。
（二）破产重整制度
破产重整制度是指对存在重整原因、具有挽救希望的企业法
人，经债务人、债权人或其他利害关系人的申请，在法院的主持
下及利害关系人的参与下，依法同时进行生产经营上的整顿和债
权债务关系或资本结构上的调整，以使债务人摆脱破产困境，重
获经营能力的破产清算预防程序。破产重整的积极意义在于用市
场化、法治化的方式最大限度保障债权人、企业职工等各方利益，
帮助企业实现重生。
（三）破产和解制度
破产和解，是指具备破产原因的债务人，为避免破产清算，
而与债权人会议达成以让步方法了结债务的协议，协议经法院认
可后生效的法律程序。
2016 年国务院《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》要
求根据不同企业情况，分别实施企业破产清算、重整与和解。对
于扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”，要破除障碍，
依司法程序进行破产清算，全面清查破产企业财产，清偿破产企
业债务并注销破产企业法人资格，妥善安置人员。对符合破产条
件但仍有发展前景的企业，支持债权人和企业按照法院破产重整
程序或自主协商对企业进行债务重组。鼓励企业与债权人依据破
产和解程序达成和解协议，实施和解。在企业破产过程中，切实
发挥债权人委员会作用，保护各类债权人和企业职工合法权益。
破产重整和破产清算有本质区别，破产重整是为了拯救陷入
困境的企业，通过在法院监督下进行资产、债务、业务等方面的
重整，使企业获得重生。破产清算则是为了清理陷入困境的企业，
通过在法院监督下的财产变现、分配等行为，实现企业出清、退
出。
三、国有企业破产清算面临的障碍。
按照破产法的要求处置僵尸企业，让濒临倒闭、资不抵债的
国有企业退出市场，已经成为全社会的共识。然而，回顾新破产
法实施近十年来的国有僵尸企业处置情况 ，成效并不乐观。数
据显示，2007 年，企业破产案 4200 件，随后逐年下降，到了 2012
年，减少至 2100 件。与在工商行政管理部门吊销、注销的企业
数量对比，进入司法程序的企业破产案件数量较少。我国适用破
产程序案件的数量不足美国的 %和欧盟国家的 %。我国
2014 年每千家公司进入破产程序的数量仅为 户，明显低于
欧盟平均 70 户的数量。这些数据涵盖了国有企业、民营企业、
合作企业等各种性质的企业，而能够进入破产程序的国有企业更
是少之又少。经分析，阻碍国有企业进入破产程序的原因主要有
以下几种。
（一）债权清偿率低。多数国有破产企业长期歇业关门，资
产管理较为混乱，会计账目与实际脱节，一些资产有账无物、有
物无账、资产凭证缺失，核对清算难度较大。而大多数有效资产
已在金融机构设置了抵押，占有土地又属于国有划拨土地，职工
债权难以保障，第二、三顺序的债权基本得不到清偿。
（二）审判周期较长。因清算中的民事争议需要通过独立的
民事诉讼程序或仲裁程序解决，一个破产案件中往往涉及数个甚
至上百个民事诉讼案件或仲裁案件。每一个诉讼、仲裁都要一个
完整的法律程序，破产案件的终结需要很长的周期。不少企业的
大片厂区土地及厂房、设备长期闲置、荒废，企业资产被破坏、
蚕食、损毁等现象不同程度存在。
（三）破产资产变现难。国有破产企业的主要财产是企业的
厂房及占有的国有划拨土地。这两项财产的处理在很大程度上依
赖于政府行为，且需要分别经过不同的程序，实现“房地合一”后
才能变现。破产企业的特殊财产，如企业集体宿舍的处理，一直
是破产清算工作的“难点”。如强制清理势必引发职工不满，造成
不稳定因素，如不作为破产财产处理又直接影响破产财产变现价
值。
（四）利益主体争议大。由于破产法规定不明确，破产清算
组对职工集资、下岗生活费以及离退休人员的社会统筹费应否计
入第一顺序清偿认识不统一，职工与债权人之间也存在较大的认
识冲突。部分职工对政府收回划拨土地，以及用划拨土地出让金
补偿职工权益的做法，不能够正确理解，甚至产生卖地分钱的错
误想法。
（五）职工安置任务重。国有企业在申请破产时，虽然向法
院提交了企业职工安置预案，但预案基本没有落实，职工普遍未
能得到妥善安置。在破产清算期间，由于劳动保障制度与新破产
法规定不衔接，职工医疗保险费和养老保险费无法缴纳，退休职
工无法及时办理退休手续，失业金和养老保险金也无法及时发放，
容易引发职工上访，需要做大量的职工安抚、引导工作。
（六）社会职能分离难度大。国有企业一旦破产，其所担负
的教育、医疗、卫生、社会管理等社会职能也分离出去，移交地
方统一管理。但因移交费用不足、接收单位不愿接收等因素的影
响，一些企业的社会职能难以及时分离，个别企业在破产终结多
年后，原社会职能及管理对象仍停留在厂区，为社会管理带来了
诸多不便，滋生了一些社会问题。
四、法律法规关于国有企业破产的相关规定
（一）《破产法》第一百三十三条，在本法施行前国务院规
定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院
有关规定办理。
目前主要指 1994 年到 1997 年国务院和中央有关部门通过
发布一系列文件所建立的一系列特别规定，主要包括：1994 年 10
月《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通
知》；1996 年 7 月《国家经贸委、中国人民银行关于试行国有
企业兼并破产中若干问题的通知》；1997 年 3 月《国务院关于
在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补
充通知》。
（二）国务院 2006 年发布的《关于进一步做好国有企业政
策性关闭破产工作的意见》中规定，实施政策性关闭破产的期限
为 2005 年至 2008 年。2008 年后不再实施政策性关闭破产。
总体规划的实施范围包括:一是新增的拟关闭破产企业,共
1610 户,涉及国有金融机构债权 亿元,职工 228 万人;二是
目前已送各国有金融机构审核的拟关闭破产企业,共 506 户,涉及
国有金融机构债权 769 亿元,职工 123 万人。以上企业共计 2116
户,涉及国有金融机构债权 亿元,职工 351 万人。
（三）中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见
（2015 年 8 月 24 日）第五条第（十四）款，以管资本为主推动
国有资本合理流动优化配置。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，
充分发挥失业救济和再就业培训等的作用，解决好职工安置问题，
切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快处置低效无效资产，
淘汰落后产能。
五、企业破产的典型案例
最高人民法院于 2016 年 6 月发布了《人民法院关于依法审
理破产案件，推进供给侧结构性改革典型案例》，公布了 10 个
典型破产案例。其中中国第二重型机械集团公司与二重集团
（德阳）重型装备股份有限公司破产重整案，属于国企破产重
整的典型案例。
（一）案件简述
中国第二重型机械集团公司（以下简称二重集团）为中央
直接管理的国有重要骨干企业，是国家重大技术装备制造基
地。二重集团（德阳）重型装备股份有限公司（以下简称二重
重装）为二重集团的控股子公司。自 2011 年起，二重集团、二
重重装多年连续亏损，生产经营以及员工工资、社保基本靠向
银行举债和股东提供的资金勉强维持。截至 2014 年底，二重集
团、二重重装金融负债总规模已经超过 200 亿元。二重重装已
经严重资不抵债。
在国资委等有关部门的支持下，以农业银行、中国银行、
光大银行为主席行，组织涉及二重集团、二重重装的近 30 家金
融债权人成立了中国二重金融债权人委员会，与二重集团、二
重重装及其股东展开了庭外重组谈判。2015 年 9 月 11 日，在
银监会的组织下，各方达成了框架性的重组方案，其核心内容
为在 2015 年内以“现金+留债+股票”清偿全部计息金融负债。同
日，债权人机械工业第一设计研究院等向四川省德阳市中级人
民法院（以下简称德阳中院）提起了针对二重集团、二重重装
的破产重整申请。同月 21 日，德阳中院裁定受理二重集团、二
重重装重整一案，并指定管理人接管了二重集团和二重重装。
（二）审理情况
2015 年 11 月 27 日，债权人会议和出资人会议召开，各表
决组均通过了《重整计划（草案）》。11 月 30 日，德阳中院
作出民事裁定，批准重整计划并终止了二重集团和二重重装重
整程序。重整计划执行中，120 亿金融债权通过现金清偿和债
转股，已得到 100%清偿；对于非金融债权，按照重整计划已向
各家债权人分别支付 25 万，其余在 2—5 年内付清。当年，重
整计划整体完成 90%。
（三）典型意义
庭外重组是陷入困境但有价值的企业与其债权人之间以协
议的方式，对企业进行债务调整和资产重构，以实现企业复兴
和债务清偿的一种庭外拯救手段。本案中，在有关部门的推
动、指导下，二重集团、二重重装与主要债权人金融机构进行
了庭外重组谈判，并达成了框架性金融债务重组方案。进入重
整后，法院在司法框架范围内，尽可能推动维持了重组方案确
定的原则，依法合规纳入重整计划，得到了金融债权人的认
可。二重集团和二重重装重整成功，为这两家资产总额达 210
亿元的国有企业卸下了沉重的债务负担，优化了金融债务结
构。本案积极探索实践庭外重组向司法重整转换，为陷入困境
但有再生可能的大型国有企业司法重整提供了可复制的范例。
