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第三章 具体行政行为
一、概念
具体行政行为，是指行政主体在行政管理过程
中，针对特定的人或事采取具体措施的行为，其
行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的
权利或义务。
1、具体行政行为一般针对特定的人和事；
2、具体行政行为仅针对某次事项进行具体处理，
不可反复适用。
3、具体行政行为直接影响到相对人的权利义务。
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突出
特征
处分性 特定性 单方性 外部性
具体
含义
依行政主体的意
志建立、变更或
消灭行政法上的
权利义务关系
是针对特定事
项与特定人做
出的行为
基于行
政主体
单方意
志便可
成立
行政主体
对外而非
对内实施
职权
区别
对象
行政事实行为、
行政指导行为
狭义立法行为
抽象行政行为
行政合
同行为
内部行政
行为
二、具体行政行为特性
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二、具体行政行为的分类
（一）以行政行为受法律规范拘束的程度为标准
羁束行政行为，是指法律对行政行为的范围、条件、标准、方式、
程序等作了具体、明确的规定，行政机关没有自由选择的余地，只能严
格依法实施而作出的行政行为。（合法性）
如：税务机关征税，只能根据法定的征税范围、征税对象以及税种、税目、
税率来进行税收征管，税务机关没有选择、裁量的余地。
自由裁量行政行为，是指法律规范仅对行为目的、范围、种类、幅
度等作出原则性规定，而将行为的具体条件、标准、数量、方式等留给
行政主体自行决定的行政行为。（合法性+合理性）
如：《政府采购法》82条 集中采购机构在政府采购监督管理部门考核中，虚
报业绩，隐瞒真实情况的，处以二万元以上二十万元以下的罚款，并予以通
报；情节严重的，取消其代理采购的资格。
两者区分的意义：《教材》P88页
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（二）以行使职权的前提条件不同
依职权的行政行为，是指行政主体依据法律设定或授予的
职权，无须相对方的申请而基于自己的判断主动实施的行政行
为，如税务机关的征税行为，是典型的依职权的行政行为。
依申请的行政行为，是指行政主体必须以相对人的申请为前
提条件，行使行政权力而作出的行政行为。又称消极行政行为，
如颁发营业执照、经营许可证等行政行为。
区分的意义：《教材》P98
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（三）根据行政行为是否为相对人的权益而设立
授益行政行为是指行政机关实施的，为相对人创立、确认
权利或法律上利益的行政行为。
如：许可某人从事某种职业；发放救助金等。
负担行政行为是指行政机关实施的对相对人予以不利益或
侵犯相对人权益的行政行为。
如：营业执照的吊销，行政收费。
授益与负担并非截然分开，同一个行政行为，对同一个相对人或对不
同相对人而言，可能既是受益的，又是负担的。
如A向行政机关申请1万元，行政机关只发给5000元，另外5000元驳
回。对于申请人而言，发给的5000元为授益行政行为，而驳回的5000元
为负担行政行为。
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（四）以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准
要式行政行为，是指必须具备某种法定形式或遵守法定程
序才能成立生效的行政行为。
如：税务机关对违反税收征收管理规定的相对方处以罚款，必须依法
以书面形式并加盖公章才能有效。
非要式行政行为，是指不需一定方式和程序，无论采取何
种形式都可以成立的行政行为。
如：公安机关对酗酒的人采取强制约束的行为。
区分意义：《教材》90页
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（八）以行政行为是否以作为方式表现为标准
作为行政行为，是以积极作为的方式表现
出来的行政行为，如行政奖励、行政强制行为
等。
不作为行政行为，是指以消极不作为的方
式表现出来的行政行为。
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一、行政行为的成立
（一）概念
行政行为：开始→实施→完成＝过程＋经历许多步骤
何时行政行为才算完成？具备什么样的条件行政行为才算成立？
行政行为的成立是指行政行为应当具备哪些要件，才能构
成行政行为，才能具备行政行为的效力。
（二）研究意义
1、行政行为的成立意味着对行政机关产生效力，行政机关不
能随意改变所做行为；
2、同时，行政行为的成立是该行为生效的前提条件。
第二节 行政行为的成立与生效
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（二）行政行为成立的要件
1、主体要件——行政主体以其名义实施了行为；
2、实质要件——行政行为是行政主体行使其行政权力的
行为，同时该行为对公民产生了直接的法律后果。
3、形式要件——以明示的意思表示作出（多为书面）
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二、行政行为的生效
（一）概念
行政行为的生效是指行政行为成立后，能否对相对人发生
效力。行政行为生效的基本条件：
1、使相对人知悉。
2、付款条件实现。
行政行为的成立，仅仅是对行政主体产生拘束力，
对行政相对人还不能产生效力。
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（二）生效方式
1、即时生效
行政行为一经作出就具有法律效力。多表现为行政强
制、行政处罚。
2、公告生效
行政机关将行政行为内容采取公告或者宣告等有效形
式，足以使相对人知悉、明了行政行为的内容，该行政行
为对相对人才开始产生效力。一般针对的对象是相对人难以具体确
定的情况。
3、送达生效
行政行为采用行政决定或者书面形式做出时，应当是送达
给相对人才发生效力。
4、附条件生效
行政行为本身附有生效日期或者条件，一旦该期限届满
或者条件具备，该行为就发生效力。
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三、行政行为的效力（公定力、确定力、拘束力、执行力）
（一）行政行为的公定力
1、是指行政行为一经生效，不论其是否合法，即具有被推定为合
法而要求行政相对人予以尊重、履行的一种法律效力。
2、行政行为即使违法，在未经依法变更或者有权机关予以撤销或
宣告无效之前，任何人不得否认其效力，而应视为有效行政行为，
并受其拘束。
3、 公定力是一种经推定或假定的法律效力，并不意味着行政行为的
真正合法。
4、当然公定力并非绝对，无效行政行为自始无效、当然无效，不具
有公定力。对于明显无效的行政行为，当事人可以拒绝履行。
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(二)具体行政行为的确定力
确定力是指已经生效的行政行为对行政主体和行政相对人
所具有的不受任意改变的法律效力。
1、对行政相对人的确定力（形式意义的确定力）
行政行为经过法定救济期间，行政相对人未申请复议或
诉讼，便不能针对该行政行为的效力问题进行法律上的争论。
2、对行政主体的确定力（实质意义的确定力）
是指除法律特别规定外，行政机关不得依职权予以撤销或者
变更一个有效的行政行为。
3、确定力是相对的。行政主体如果发现自己的行政行为确有违
法，可以依法予以改变，但对受损害的相对人应当承担相应的
法律责任。行政相对人也可以在法定期限内，按照法定程序向
法定国家机关请求变更。
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（三）行政行为的拘束力
拘束力是指已生效行政行为所具有的约束和限制
行政主体和相对人的法律效力。拘束力是对行政主体和行政
相对人双方而言的，对他人不具有拘束效力。
1、对行政机关的拘束力。行政主体要履行行政主体所确定的
义务，不得任意改变或者撤销。
2、对行政相对人的拘束力。行政相对人对生效的行政行为所
确定的内容必须遵守。
（四）执行力
执行力是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对
其内容予以实现的法律效力。是一种对行政主体和行政相对
人的双方的效力。
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图
作出行政行为 行政行为成立 行政行为生效
推定为合法有效
公定力
确定力
拘束力
执行力
合法有效
无效
可撤销
废止
对行政机关产生效力 对相对人产生效力
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四、行政行为的合法要件
是指行政行为应当符合法定基本要求，才能是合法
的行政行为。
符合生效要件的行政行为不一定是合法的。行政
行为具有先定性（公定力），一经成立、生效就产生
法律效力。但若其不合法，将面临着被撤销的风险。
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（一）主体合法
（二）内容合法
有确凿的证据、有明确的依据、符合立法目的和立法精神
（三）程序合法
（四） 行为必须在行政机关的权限内
（五）符合法定形式
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第五节 行政行为的无效、撤销与废止
依据行政法治原则，一切行政行为都应当是合法的、符
合公共利益的。
但在现实行政管理中，由于行政行为是具体个人去完成
的，难免会有这样、那样的错误，导致行政行为的违法或
者不当。
在行政法上，将此类行政行为称为——有瑕疵的行政行
为。其中包括两类：
无效的行政行为、
可撤销的行政行为。
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一、行政行为的无效
（一）概念
行政行为的无效是指行政行为因明显、重大违法所致，行政自
始不产生法律效力。
（二）无效的条件
如果行政行为具备下述情形，行政相对方可视之为无效
行政行为，有权国家机关可宣布该行为无效：
(1)行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形。
如：某市政府命令一个有爆炸危险而停止对外供气的煤气供应站
恢复向外供气。再如某政府作出一个行政决定，规定其所作出
的某类行政行为不准予提起行政诉讼。
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(2)行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。
如行政主体实施行政行为不标明身份，在行政决定上不署名，不盖章；
如文化机关吊销烟酒公司的职业执照。
(3)行政主体受胁迫、欺骗做出的行政行为； 行政机关工作人在行政相对人
武力威胁下颁发许可证、执照或作出批准行为。
(4)行政行为的实施将导致犯罪。
如某乡政府，为了招商引资，命令村民捕杀珍惜动物招待外商。
(5)没有可能实施的行政行为。 如，某市为了发展旅游业，改善游客的住宿
条件，命令该市所有的宾馆、旅馆，饭店在3日内将他们的蹲式厕所全部改
成抽水马桶。
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（三）行政行为无效的法律结果
1、行政相对人可不受该行为拘束，不履行该行为确定的
任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任。
（可撤销行为只有在撤销之后才失去法律效力，而无效行政行
为的后果是自始无效）。
（2）行政相对方可在任何时候请求有权国家机关，如行为机
关、行为机关的上级机关、人民 法院宣布该行为无效
(行政相对方要求撤销行政行为通常只能在法定期限内通过
申请复议或 提起行政诉讼提出请求)
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（3）有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效；
（4）行政行为被宣布无效后：
A 行政主体通过该行为从行政相对方处所获取的一切均应返还相对方；
B所加予相对方的一切义务均应取消；
C对相对方所造成的一切实际损失，均应赔偿。
D行政主体通过相应无效行政行为所给予相对方的一切权益，均应收回
总之，行 政行为被宣布无效后，被行政行为改变的状态应尽
可能恢复到行为以前的状态。
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二、行政行为的撤销
（一）概念
是指在其具备可撤销的情形下，由有权国家机关作
出撤销决定后而使之失去法律效力。
1、无效的行政行为自始无效；
可撤销行政行为只有在撤销之后才失去效力，尽管这种失效通常
可以一直追溯到行政行为作出之日，但行政相对人却在撤销决定
做出之前一直要受到该行为的约束。
2、可撤销行为并不一定被撤销（并不当然被撤销）
无效行政行为（自始无效、当然无效）
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1、行政行为撤销的条件
(1)行政行为合法要件缺损。
如主体合法、内容合法、程序合法等要件缺失；
(2)行政行为不适当。
不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。 不适
当：不合理、不公正、不符合现行决策、不合时
宜、不合乎善良风俗。
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2、行政行为撤销的法律结果
(1)行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销
的效力可一直追溯到行政行为做出之日；
(2)如果行政行为被撤销是由行政主体的原因引
起的，由此造成相对方的一切实际损失应由
行政主体予以赔偿；
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（3）行政行为的撤销是因行政相对人的过错引起的——
（4）行政行为的撤销是因行政主体与相对方的共同过错所引
起的——
A行政主体通过相应行为已给予相对方的利益均要收回；
B行政相对方因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责；
C国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政
相对方依其过错程度予以 适当赔偿；
D 行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的本身的过错则应
承担内部行政法律责任。
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三、行政行为的废止
（一）概念
是指因形势或者法律、政策发生变化，原合法、
适当的行政行为已不符合法律、政策的变化，原合
法、适当的行政行为已经不符合法律、政策或者行政
行为已经完成其原定目标、任务，故行政主体终止其
继续发生效力。
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（二）行政行为废止的条件
行政行为具有确定力，一经作出即不得随
意废止，只在具有某些法定情形的条件下，才
能依法定程序废止。行政行为废止的条件通常
有：
(1)行政行为所依据的法律、法规、规章、
政策经有权机关依法修改、废止或撤销，相应
行 为如继续实施，则与新的法律、法规、规章、
政策相抵触；
(2)国际国内或行政主体所在地区的形势发
生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社
会 政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社
会利益造成重大损失；
(3)行政行为已完成原定目标、任务，实现
了国家的行政管理目的，从而没有继续存在的
必要。
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（三）行政行为废止的法律结果
1、行政行为废止后，其效力自行为废止之日起
失效；
2、行政主体在行为废止之前通过相应行为已给予行政相对
方的利益不再收回；
3、行政相对方依原行为已履行的义务亦不能要求行政主体
予以任何补偿。
4、行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废
除、修改、撤销或形势变化而引 起 的，且此种废止给行政
相对方的利益造成了损失，行政主体不负赔偿责任。
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行政行为撤销 行政行为无效
原因不
同
行政行为有违法或者不当 行政行为有重大且明显瑕疵
确认机
关
不同
撤销决定的机关必须是有权机关，
可以是行政机关本身、有监督
权的上级机关，也可以法院
没有限制，任何人都可认定
行政行为无效，并可以
对其不予以理睬
有无期
限
限制不
同
有一定的期限限制。行政机关并
不是可以随时任意撤销行政行
为。相对人提起复议、诉讼也
有一定期限限制。
可随时提出，无期限限制
法律后
果
不同
溯及既往 ，行为从做出之日失去
法律效力。在撤销之前，行政
行为具有法律效力，对相对人
产生拘束力
自始无效
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行政行为的效力变化（无效、撤销与废止
条件 效力 后果
无效
行为明显重大违法（没有公
定力，因此对当事人也不会
产生拘束力）；如要求行对
人去犯罪、行为毫无法律依
据、毫无事实根据
自始不发生任何效力
（起诉没有时效限制）
（法院作出确认判决，
由于行为自始就是无
效，所以法院的判决
也不存在溯及力）
可随时主张无效；
随时宣告无效；
可获国家赔偿；
撤销
行为一般违法或明显不当
（有公定力）
被撤销前推定为有效；
撤销后溯及为自始无
效
（起诉有时效限制，
有溯及力）
需依法定程序撤销；
撤销后可获国家赔偿
废止
原有法律依据已改变；客观
情况发生重大变化；行为目
的已实现，无须继续存在
废止前有效；废止后
无效；
无溯及力
因信赖保护可获国家
补偿
注意：行政处罚中，不出具省级财政部门统一制发的罚款收据的，被处罚人有权拒绝缴纳罚
款。（属于行为无效）
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具体行政行为的无效、撤销与废止图示（表－15）
①无效：— — — —× — — （随时可被宣告无效，自始没有任何效力）
②撤销：— — — —× — — （被撤销前有效，被撤销后溯及推定无效）
③废止： × — — （被废止前有效，被废止后失去效力）
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真题－3（02－75－多选）刘某因超载被公路管理机关执
法人员李某拦截，李某口头作出罚款200元的处罚决定，
并要求当场缴纳。刘某要求出具书面处罚决定和罚款收
据，李某认为其要求属于强词夺理，拒绝听取其申辩。
关于该处罚决定，下列哪些说法是错误的？
• A.该处罚决定不成立，刘某可以拒绝
• B.该处罚决定违法，刘某缴纳罚款后可以申请复议
或者提起诉讼
• C.该处罚决定不成立，刘某缴纳罚款后可以申请复
议或者提起诉讼
• D.该处罚决定无效，刘某可以拒绝
• 答案：BD
