昆明市道路交通安全管理“首违不罚”政策执行研究.doc

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昆明市道路交通安全管理“首违不罚”政策执行研究 一、导论 (一) 问题的提出 近年来，随着西部大开发的深入推进和城市经济高速增长，昆明市 作为我国西部重要的交通枢纽之一，市内道路总长已经超过 10000公里， 并有 G108、G213、G320、G324等多条国道及汕昆、广昆、渝昆、杭瑞等 高速公路过境，成为了我国面向东南亚的国家一级口岸城市?。随着城市 化进程的飞速发展，词时受交通运输需求和国家产业政策的影响，汽车逐 渐走入市民家庭，汽车私有化比例急剧增加，驾驶机动车成为昆明市人们 社会生活中的一种基本技能。在此背景下，自 2002年起，昆明市机动车 保有量及机动车驾驶人总量开始剧烈增长，分别由机动车 463605辆、机 动车驾驶人 652878人增至 2011年年底的 1508109辆、1768643人（详见 表 1)。 在机动车及机动车驾驶人的巨大增涨背后，昆明市和国内其他发展 中城市一样，也面临着日益尖锐的道路交通资源与公众交通需求不相适应 的矛盾。在 2005年 3月开展的昆明市城区道路交通调查中，通过对主城 区 20个主要路口的机动车通行量统计和对 9条主要道路不同时段的机动 车行驶速度进行实地测算后就发现：当时便已有超过 1/4的被统计路口在 早上 7点 30分至 9点整期间机动车通行量超过了 6000辆/小时，最多的 竟已经达到了 8287辆/小时；而 9条被统计的主要道路则在早晚下班时 间段仅有 公里/小时的平均车速，其中最拥堵的金碧路全线平均车速 仅为 9公里/小时，远远超出了道路本身设计的交通容量而低于应有的通 行效率。?虽然在之后的时间里，特别是“十一五”期间昆明市政大力改 善交通基础设施，新增了城市道路 万平方米、高等级公路 230公 里气但由于机动车、驾驶人的增幅远远大于道路面积的增长速度，道路基 础设施的新、改、扩建显得“杯水车薪”，道路交通资源与公众交通需求 的差距依旧随着社会、经济的发展继续加大。道路基础设施的局限不可避 免的产生了交通活动中道路交通资源的拥挤，而机动车驾驶人的交通参与 行为对道路交通资源的影响也愈发凸显重要，因为机动车驾驶人驾驶车辆 占道或骑线行驶、占用非机动车道等交通违法行为造成道路拥堵进而道路 资源浪费的情况尤为突出而常见。据统计，因机动车驾驶人上述类型的交 通违法行为造成人为因素致使道路拥堵的情况平均占到了每年昆明市主城 区年均总拥堵量的 40%以上，同时还有继续上升的趋势。③因此，在 R益 严峻的道路交通状况情况下如何通过政策创新改进管理方式，优化交通参 与者参与行为，更为有效、合理地分配道路交通资源、提高道路通行效 率、预防消除道路拥堵，进而追求更大地社会公共秩序管理收益成为了昆 明市当前道路交通安全管理工作的一个关键突破点。此外，在中共十六届 四中全会“建设和谐社会”目标及公安部“人性化执法”执法理念提出 后，昆明市公安局交通警察支队于 2008年 2月制定并推行的道路交通安 全轻微违法行为“首违不罚”的道路交通安全管理行政执法政策（以下简 称“'首违不罚’政策”）也面临着继续有效实施下去的必要探寻。这一 为改进管理方式、追求更大社会公共交通秩序收益的政策，虽在伊始受到 社会各界的广泛好评，却在之后的执行中越来越显现出执行困境：一方面 不停的有驾驶人在交通违法时按照“首违不罚”政策被处予警告处罚后放 行，另一方面政策并未促进公共交通秩序的优化和参与者的良好交通参与 行为的养成，仍旧有大量驾驶人在继续交通违法。为了使“首违不罚”政 策能够继续有效执行下去，有效实现政策目标，对该政策本身取得的效果 及执行过程中存在问题进行研究分析成为当下昆明市道路交通安全管理部 门一个亟待解决的问题，只有解决好这个问题才能切实实现“人性化执 法”执法理念，在昆明市实际道路交通现状下更为有效的开展道路交通安 全管理工作、促进全市公共交通秩序良性发展。同时，在论文完成过程中 通过公众媒体获知的云南省正在参照昆明市“首违不罚”政策模式由云南 省公安厅交通警察总队建设一个基于全省的“首违不罚”交通警察行政执 法平台，以计划从 2012年 6月起对持有云南省驾驶证的机动车驾驶人在 每个州市开展道路交通安全轻微违法行为第一、二次进行警告处罚的情 况?也为对于目前现行的昆明市“首违不罚”政策的是否有效执行了提出 了问题，而问题的回答将可以为云南省即将出台的同类政策的制定、执行 提供切实、必要的理论及实践经验基础依据。基于上述情况，笔者认为需 要对昆明市道路交通安全管理“首违不罚”政策执行过程进行研究分析， 在考量政策效果与政策目标的实际实现程度以及对政策执行过程中存在问 题和成因分析基础上，为政策将来如何执行提出有效、切实的建议。进而 使这一基于公众的“善”的政策能够更有效地落实下去，切实实现道路交 通安全管理工作的社会管理职能。 (二) 研究意义 在很长一段时间里，关于公安机关交通管理部门行政执 法的研究更多倾向于如何“依法行政”或如何确保公民的合法权益在公权 力下得以保障，而对于行政执法本身的有效性研究却较为有限。实际上， 公安机关交通管理部门的行政执法与其他公共领域管理部门的具体工作相 比并无本质相异，其目的都是旨在维护公共秩序，提供优质的公共服务和 产品。行政执法除了追求执法本身的公正、公平，也不可忽视其必然产生 的社会效益。如何有效的开展行政执法工作对于公安机关交通管理部门来 说，具有现实意义。因为通过行政执法来规范交通参与者的行为，优化公 共交通秩序，提供更佳的公共交通资源才是公安机关交通管理部门社会职 能的本质所在。同时，具体的行政执法总基于具体适时的政策来幵展，可 以说某种程度上行政执法就是具体政策的执行，而行政执法的有效性则是 政策有效执行的体现。基于这些，对昆明市公安局交通警察支队的“首违 不罚”政策有效执行研究具有理论意义上的价值追求。此外，从现实来 看，随着昆明城市和社会的发展，在机动车及驾驶人持续高增长下，如何 有效解决城市公共交通中 R益突出的供需矛盾问题是昆明市道路交通安全 管理部门---昆明市公安局交通警察支队不得不面对的首要任务。“首违 不罚”政策虽缘于追寻公共利益的初衷制定，但执行效果有限。基于此， 本研究的实践意义便在于通过对目前政策进行基于管理主体、管理对象及 执行环境等多方面因素的执行研究分析，以此探寻更为有效增加社会公共 利益收益的思路和途径。 二、“首违不罚”政策执行现状及存在的问题 如前面所述，虽然按照《中华人民共和国道路交通安全法》的规 定，道路交通安全管理部门及其交通警察在行政执法过程当中，可以对情 节轻微、未影响道路通行的违法行为进行警告处罚不予罚款处罚。但实际 上全国各地的公安机关交通管理部门在进行具体的交通管理工作中，对轻 微交通违法行为的处罚由于警告处罚过于抽象难以具体操作，大多仍简单 的进行了罚款处罚。因此，昆明市道路交通安全管理“首违不罚”政策作 为国内同领域管理的政策创新，其不论从政策初始的制定还是随后的执 行，并无以往相似政策执行研究成果可以引鉴。但是基于政策本身的公共 属性，其政策执行的现状和存在问题仍旧可以运用公共政策执行的相关理 论进行分析。 (一) “首违不罚”政策的形成、内容及其目标要求 1. “首违不罚”政策的形成及内容 在前面导论中已提到，昆明市的机动车保有量和机动车驾驶人数 量近十年来进入了一个高增长阶段，虽然同期昆明市城市道路基础设施进 行了大量新、改、扩建工程，但道路交通资源与公众交通需求不相适应的 矛盾仍呈现円益严峻化。由于道路基础设施的有限，不可避免的在现实交 通活动中出现了道路交通资源边际拥挤情况。而在这样的客观条件下，机 动车驾驶人的交通参与行为对道路交通资源的影响也愈发凸显重要：在昆 明市主城区道路上，经常会出现一条车辆正在正常依次通行的道路由于个 别机动车驾驶人驾驶机动车占道或骑线行驶、占用非机动车道或穿插超越 其他车辆等交通违法行为而造成人为引起道路拥堵继而浪费道路交通资源 的情况。2008年 2月，昆明市公安局交通警察支队在通过对昆明市道路 交通现状及全市机动车驾驶人常见的违法行为分析研判后，出于改善传统 的道路交通安全管理模式中僵硬执法易于产生对立矛盾的弊端，切实实现 行政执法的教育目的，让机动车驾驶人在认识到其交通违法行为对本就有 限的道路交通资源的损害基础上，继而自觉纠正不良的交通参与行为，养 成良好交通习惯，共同参与营造安全、有序、和谐的交通环境、提高道路 通行效率的目的，制定并推行了昆明市道路交通安全管理“首违不罚”政 策。该政策依据道路交通安全违法行为对交通安全危害的严重程度，并根 据昆明市实际道路交通安全管理现状情况确定了一些轻微的违法行为；在 机动车驾驶人实际交通参与活动中，如果发生上述确定的轻微违法行为， 前两次交通警察只对其给予警告处罚，在累计满两次后才进行罚款处罚。 该政策一经制定发布后，便经由直属于昆明市公安局交通警察支队的十个 城区及一个高速公路交通警察大队在全市建城区范围内进行推广实施。而 按照昆明市公安局交通警察支队的具体执行要求，各大队的交通警察在正 常道路交通安全管理工作中应当严格依照该政策规定对适用的交通违法机 动车驾驶人进行行政执法，对于不适用“首违不罚”政策的违法人则仍应 当依照其他相关法律法规进行相应其他种类处罚。 2. “首违不罚”政策的目 标.............................................................. .................19 (二) “首违不罚”政策执行现状 ................................................................ ...............19-21 1. “首违不罚”政策实施 ................................................................ ...............19-21 2. “首违不罚”政策的执行 ................................................................ ...............21 (三) “首违不罚”政策执行存在 ................................................................ ...............21-24 1. 执行主体政策 ................................................................ ...............22 (1) 片面执行政策 ................................................................ ...............22 (2) 选择执法 ................................................................ ...............22 2. 执行对象对政策理解 ................................................................ ...............22-23 3. 政策执行环境孱弱 ................................................................ ...............23 4. 政策执行评价过 于.............................................................. .................23-24 三、“首违不罚”政策执行 问.............................................................. .................24-33 (一) “首违不罚”政策本身因素 ................................................................ ...............24-25 1. 政策设计缺乏合理性 ................................................................ ...............24 2. 政策执行评估存 在.............................................................. .................24-25 (二) 政策执行主体因素 ................................................................ ...............25-29 (三) 政策执行对象因素 ................................................................ ...............29-31 四、“首违不罚”政策有效执行的 ................................................................ ...............33-42 (一) 健全完善科学合理 的.............................................................. .................33-35 (二) 提高执行者的 ................................................................ ...............35-37 五、结语 公共政策是一种基于事实判断和价值判断的行动哲学。自公共 权力产生起，公共政策便一直伴随着人类社会，并为有效运用公共权力实 现公共职能及责任而服务。2008年 2月制定并施行的昆明市道路交通安 全管理“首违不罚”政策，在管理政策创新之外，同样承载了公共政策增 益公共利益的价值意义。然政策执行近四年来，出现了并未有效引导、优 化机动车驾驶人交通参与行为习惯，实现政策目标有限的情况，究其原 因，在政策本身、执行主体、执行客体及执行环境几方面均存在一定因 素。通过本次毕业论文的系统研究，使笔者对影响政策执行的这些因素都 有了直观的认识和理解，并据此从政策执行体系的完善、执行者素养的提 升、执行对象认同度的增进等角度尝试进行了有效执行的建构考虑。当 然，公共政策执行是一个涵盖众多视角和理论基础的多元领域，由于笔者 能力有限，本研究中对于具体的昆明市道路交通安全管理“首违不罚”政 策执行. 问题仅是笔者一些粗浅的看法，其研究内容也存在一定的不足和 局限，对问题的研究还有待进一步继续深入。希望在以后通过不断的实践 和探讨能够探寻到更为准确、客观地囿于政策有效执行因素及解决途径， 进而对“首违不罚”政策有效执行提供一定的参考作用。