城市基础设施投融资方式创新
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地方政府融资平台
近年来各地政府为了促进当地经济发展，推
进城市化进程不断通过设立各种融资平台。
通过划拨土地、不动产、股权、规费、债券、
税费返还等资产，组建一个资产和现金流
均可达到融资标准的地方国有企业或企业
集团。必要时辅之地方财政担保以实现平
台的对外融资，并将融资投入市政基础设
施建设。
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随着城市化进程的加快，城市基础设施
建设将以将以空前的速度和规模推进。
目前制约新区建设速度的主要因素是基础设
施建设因投融资体制的缺陷存在着巨大的资
金缺口，以政府投资为主体的公共基础设施
建设呈现滞后状态。因此如何构建地方政府
融资平台是城市化进程中亟待解决的问题。
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一、“地方政府融资平台”的特点
（一）涵义：由各级地方政府主导发起，通
过一定的注资方式，以政府信用作为最终
担保，并以经营收入、公共设施收费和财
政资金等作为其还款来源，依法成立的用
于为当地公共设施建设项目融资的企业或
事业法人。
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（二）特点
一是层次增多，银行信贷成为融资主渠道。
二是在资本金、担保等运作方式上进行了
一系列的创新 。
三是平台资金投向特殊且难以监控。
四是还款来源不确定和银行收贷管理被动。
五是融资平台出现了调整变化的新趋势。
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（三）政策变化
2010年以来：
财政部：宣布地方政府和地方人大的担保
函无效；
审计署：要把对地方政府投融资平台的审
计作为审计工作重点；
银监会：要求商业银行要严格控制对平台
新增贷款，对于无资本金、仅靠财政担保
的项目停止新的授信。
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2020年我国城市化率接近60%，将有2亿多
人口进入城市，城市基础设施供给将面临
严重的挑战：
1、城市人口迅速增加对城市基础设施产生
巨大需求；
2、人民生活水平的提高对城市基础设施
提出更多新的要求；
3、原有的投融资模式单一导致资金供给不
足，制约了基础设施的有效供给。
因此，城市基础设施投融资方式创新，是亟
待研究的课题。
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（四）城市基础设施项目的分类
基于基础设施项目的收益性特征，将城市基
础设施分为三类：
1、非经营性；
2、准经营性；
3、经营性；
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1、非经营性项目
特征：
（1）无收费机制，项目主要体现社会效
益和环境效益，完全按市场资源配置，无
法实现有效供给。只能由政府提供。
（2）此类项目的政府供给职能与生产经
营职能可以分离。
因此，有了政府回购，承包经营等方式。
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2、准经营性项目
特征：
（1）具有潜在的利润，但由于政策性原
因（包括收费价格），无法收回投资成本；
（2）带有部分公益性，属市场低效，需
要政府给与补贴或政策优惠，待条件成熟
转为经营性项目。
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3、经营性项目
特征：
（1）具有市场收费机制，有资金流入，
可通过市场进行有效配置，
（2）此类项目可通过市场化的投资方式
实现。
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（五）我国基础设施投融资实践中的问题
1、融资渠道相对狭窄
政府资金所占比例仍然很大，即使是自筹资
金有相当一部分是利用城市政府信用以债务
方式取得。国际上最常用的投融资渠道，如：
市政举债，公司融资等渠道，在我国却不畅
通。
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2、创新的融资方式推行受阻
创新的融资方式与我国现有法律法规存
在冲突，导致基础设施项目融资前未采取
变通办法争取政府主管部门特批，增加了
融资成本。使创新的融资方式在我国试点
后不能得到推广。
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3、制度障碍
1 1、政企合一的经营体制障碍、政企合一的经营体制障碍
22、基础设施企业产权制度障碍、基础设施企业产权制度障碍
33、社会资本进入的产业组织障碍、社会资本进入的产业组织障碍
44、缺乏明确的分类改革目标、缺乏明确的分类改革目标
55、产业投资机制不够完善、产业投资机制不够完善
66、社会信用制度缺失、社会信用制度缺失
77、相关法律制度障碍、相关法律制度障碍
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（六）地方政府融资平台存在的风险
责任主体模糊
杠杆率偏高
偿付风险
流动性风险
项目合规风险
政策性风险
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二、地方政府融资平台创新
（一）地方政府融资平台要解决的问题
1、如何重建地方政府融资平台的独
立市场主体地位；
2、如何重建地方政府融资平台的独
立市场主体地位；
3、如何消减存量债务，解决债务危
机；
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（二）地方融资平台格局求变
随着调控政策的下达和地方整合措
施的实行，地方政府投融资平台的
格局正在悄然发生变化。
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（三）地方政府融资平台创新的环境
1、投资主体多元化
2、融资渠道多元化
3、融资方式多元化
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三、国外城市基础设施投融资渠道的创新
（一）政府财政融资渠道的拓展。
特征：
1、“谁使用，谁付费”多元化财政融资渠
道
（1）目的税
（2）财产税
（3）用户使用费
（4）政府的转移支付
（5）政府借贷
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（二）专业信贷与专业基金并举
11、建立城市基础设施专业银行；、建立城市基础设施专业银行；
22、建立城市基础设施开发基金；、建立城市基础设施开发基金；
33、以债券、股票为基础的证劵、以债券、股票为基础的证劵 融资渠道；融资渠道；
44、拓展国外融资渠道（项目融资、国外借贷）、拓展国外融资渠道（项目融资、国外借贷）
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（三）国外基础设施投融资方式创新
1、项目融资
为特定目的进行的一次性融资方式，通过
发起人成立项目公司，并以此为主体与银
行、开发商、出口商签订协议，进行资金
融通。
BOT方式运用最为广泛。
（包括：BT,PPP,等方式）
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2、特许经营权：具有经营承包的所有特征，
给予承包商更多的投资责任和收益分配权。
适用于具有自然垄断性的城市基础设施领
域，如供水系统，天然气管网。
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3、融资租赁或杠杆租赁
适用于筹措资金量较大的大型长期基础
设施融资项目，或高度资本集约型和技术
集约型设备融资需要，如：飞机、输油管
道、卫星系统。
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4、资产证券化
（1） 城市轨道交通的ABS融资模式
（2）市政债券融资模式
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四、国内基础设施投融资制度创新
（一）改革的趋向
行政计划性的经济体制向市场化、民营
化经济体制逐步推进。
案例：深圳沙角电厂到电信分拆、电力
分拆；从向外资开放到向所有社会资本开
放，从高速公路收费到南京长江大桥整体
拍卖，-------
一场以市场化、民营化为主线的城市基
础设施投融资制度改革在稳步推进。
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（二）信贷渠道的拓展
（三）建立了证劵融资渠道
（四）开辟了信托融资渠道
（上海外环隧道资金信托计划）
（五）打通了国外融资渠道
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五、基础设施投融资方式的创新
（一）BOT融资方式
（二）TOT融资方式
（三）PPP融资方式
（四）TFI融资方式
（五）ABS融资方式
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（一）（一）BOTBOT方式方式
即即““建设（建设（BuildBuild））——经营（经营（OperateOperate））——移交移交
（（TransferTransfer））””模式。典型的模式。典型的BOTBOT模式是指政府模式是指政府
和项目发起人签订特许经营权转让的协议，由项和项目发起人签订特许经营权转让的协议，由项
目发起人组织成立的项目公司承担大型基础设施目发起人组织成立的项目公司承担大型基础设施
项目的融资、设计、建设、运营和维护的任务；项目的融资、设计、建设、运营和维护的任务；
同时，在规定的特许期内，拥有该项目的所有权同时，在规定的特许期内，拥有该项目的所有权
并收取费用，从而偿还项目的债务，并获得预期并收取费用，从而偿还项目的债务，并获得预期
的投资回报。在特许期结束后，将项目无偿移交的投资回报。在特许期结束后，将项目无偿移交
给政府。给政府。BOTBOT方式主要用于发展收费公路、铁路、方式主要用于发展收费公路、铁路、
桥梁和城市地铁等交通基础设施项目。桥梁和城市地铁等交通基础设施项目。
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BOT融资模式具有多种衍生模式。根据项
目时间、地点、外部条件、政府要求及有
关规定的不同，对于具体的BOT项目，可
以演变出不同的操作模式，如：PPP模式、
BT模式、TOT模式等。
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BT/BOT等融资模式介绍与案例
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(二)PPP 案例
近年来，PPP模式的基础资产融资在我国
得到了一定运用。由于PPP模式成熟度高，
在国际上已经有了大量成功案例，且可操
作行强，适用于引导社会资金进入政府基
础设施建设项目
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PPP 模式在国际上已有大量成功的案例，
在我国也有一定规模的尝试。英法海底隧
道项目、香港东区海底隧道项目、上海浦
东水务公司项目就是其中有代表性的案例。
2005年北京四号线地铁融资项目，就是一
个发生在我们身边的典型的PPP模式的运
用实例。
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PPP融资要素
1、政府。政府负责提供项目，授予特许
经营权，自身或者安排下属公司参与特殊
目标公司的投资，对项目贴补或采购；
2、私营公司。私营公司出资与政府或其
下属企业共同设立特殊目标公司，通过特
殊目标公司实施项目；
3、特殊目标公司。具体实施项目，负责
筹资、建设及经营；
4、贷款机构。银行、国际金融组织、租
赁公司等主体，也可能是资产证
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（三）资金信托
资金信托是委托人将自己合法拥有的信托
委托给信托公司，由信托公司以自己的名
义，按信托合同的约定，将资金投入到指
定项目中。
目前市场上的基础设施建设项目信托产品
一般具有以下特征：
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基础设施建设项目信托产品一般具有以下特征：基础设施建设项目信托产品一般具有以下特征：
11、综合采用信用增级措施。基础设施建设信托项、综合采用信用增级措施。基础设施建设信托项
目一般有土地或其他项目资产等抵押品，而且抵目一般有土地或其他项目资产等抵押品，而且抵
押率较低；并且项目一般具有政府背景，在抵押押率较低；并且项目一般具有政府背景，在抵押
物之外以银行信用或城投公司信用甚至政府信用物之外以银行信用或城投公司信用甚至政府信用
为担保作为信用基础。为担保作为信用基础。
22、融资规模较大，、融资规模较大，5-205-20亿元规模的融资已经屡有亿元规模的融资已经屡有
出现。出现。
33、预期年收益率较高，基础设施建设信托产品期、预期年收益率较高，基础设施建设信托产品期
限大多为限大多为1-31-3年，预期年收益率一般在年，预期年收益率一般在%%到到6%6%
之间。之间。
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4、投资者认购踊跃。由于信用资质较高，
且收益率高于同期银行理财产品，投资者
认购活跃。
案例：
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（三）SAMP
SAMP即Specific Asset Management Plan
，即“专项资产管理计划”。
案例：
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ABCP(资产支持商业票据，asset-backed
commercial paper)是源于美国的一种资产
证券化产品，是企业以将来能产生稳定现
金流的资产为抵押而发行的一种商业票据，
其期限通常不超过270天。相对于其他融资
方式，这种创新产品能够降低企业的融资
成本。
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（五）产业投资基金
产业投资基金是一种以个别产业为投资对
象的特殊投资基金，主要目的是为了吸引
对某种特定产业有兴趣的投资者资金，产
业投资基金以追求长期收益为目标，属于
成长型、收益型的投资基金。
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基础设施行业产业基金通常是以国家股份
为主，由政府设立的特定的部门作为国有
资产的代表，进行控股的、可广泛吸纳社
会闲散资金的基金。他一方面将会成为基
础设施一种新的低成本融资工具，另一方
面将推动基础设施建设和经营管理向市场
化转换的进程。
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42
产业基金融资模式案例
43
六、基础设施投融资方式的最佳组合
（一）政府直接投资
1、财力有限，
2、效率低下，
3、不利于维护市场秩序，
4、不利于企业之间的公平竞争。
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（二）民间资本的介入
1、BOT. TOT, PPP, PFI是基础设施建设首
选的投融资方式。
依据城市公共基础设施的属性，BOT,TOT
是民间资本投资经营性或具备收费条件的
基础设施的最佳投资方式，PPP则是民间
资本投资非经营性或不具备收费条件的基
础设施的最佳投融资方式。上述方式均赋
予了基础设施特许经营权。
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（三）影响融资方案选择的因素
不确定性与风险
信用保证
融资结构
融资成本
信用保证
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（四）几种融资方式的互补性
BOT适用于规模较大的基础设施，并要求有较
好的收益；TOT只能用于现存的基础设施要
求有良好的收益表现；PPP,PFI能弥补上述
不足,不仅能广泛地用于经营性基础设施，还
能更好的应用于非经营性项目，当上述4种方
式还不能解决资金问题时，可用ABS来弥补
建设资金的不足
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七、部分城市融资平台构建与创新的探索
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（一）上海政府平台融资模式
1、由上海城市建设投资开发总公司通过发行
建设债券筹集资金。
2、发展项目融资，通过与投资者签署“特许
经营权协议”利用公开招标方式来选择投
资者，对缺乏现今流量的城市基础设施项
目给投资者补贴，以吸引和保证投资者的
利益。
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（二）重庆模式
重庆市八大投资集团的运作模式主要是把原
来由政府直接投资的行政方式和财政方式
转变为建设性投资集团向社会融资（主要
是政策性银行贷款）为主的市场化方式；
从根本上改变了城市基础设施建设投融资机
制，形成政府主导、市场运作、社会参与
的多元化投资结构。
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重庆模式
重庆城投模式关键是“储地—融资—建设”
循环。
政府把城市资产无偿划拨给投资公司，使投
资公司资产规模达到一定的贷款条件，投
资公司根据政府对相关建设提出的要求向
银行筹措资金（主要是国开行）。然后再
将筹措来的资金转借给项目法人。
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（三）天津模式
“要使偿付本身和财政能够区隔开来”。
天津将融资平台进行分类监管的原则完全可
以适用于其他地方。
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武汉模式
武汉城市圈项目投资的湖北省联合发展投资有限武汉城市圈项目投资的湖北省联合发展投资有限
公司及鄂西生态文化旅游圈投资有限公司先后成公司及鄂西生态文化旅游圈投资有限公司先后成
立之后，该省还将加快组建三大国有投融资平台，立之后，该省还将加快组建三大国有投融资平台，
分别为长江产业投资公司、湖北省能源投资公司分别为长江产业投资公司、湖北省能源投资公司
和湖北省交通投资公司，以服务于湖北和湖北省交通投资公司，以服务于湖北““两圈一两圈一
带带””的全面发展战略。的全面发展战略。
这与该省此前推出的这与该省此前推出的1212万亿投资重大项目库息息万亿投资重大项目库息息
相关。一些得不到有效筹资来源、融资规模受限相关。一些得不到有效筹资来源、融资规模受限
的低层级融资平台将面临退出或被处置。的低层级融资平台将面临退出或被处置。
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经济欠发达地区、
中小城市政府融资途径与 模式探讨；
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八、地方政府融资平台融资潜在风险
（一）自身负债率过高，普遍超过80%；
（二）法人治理结构不健全，高管中官员居
多；
（三）对土地升值依赖性强
（四）部分项目效益不高，偿债主体不明确
（五）对平台担保有名无实
（六）多家银行借款，违规挪用
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九、融资平台的风险防范
（一）规范地方政府平台的投融资行为
1、重新定位
2、做实资本金，限制负债率（应与地方
政府财政状况挂钩）。
3、提高平台人员素质，改变平台领导的
任用机制。可从经理人市场招聘职业经理
人。
4、加强信息披露
5、明确地方政府对平台的债务责任
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（二）建立地方债务偿债基金
（三）规范商业银行行为
（四）加强对地方政府平台风险评估
（五）执行银监会两个指标:
（六）允许地方政府举债
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地方债风险控制指标
负债率： 当地债务余额/当地当年GDP;
债务率： 当地债务余额/当地当年财政收入
赤字率：当地赤字额/当地当年财政收入；
融资平台资产负债率：
融资平台总负债/融资平台总资产；
人均负债率：当地债务余额/当地人口数；
债务与收入比值：
当地人均债务/当地当年人均收入
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债务负担率：
当地债务支出/当地当年经常性财政收入
偿债准备金余额比例：
当地偿债准备金/当地债务余额
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偿债准备金数额
美国规定偿债准备金数额为患本付息总额
的100%至120%，也可以是债券发行价值
的10%。
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谢 谢 ！
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