社区公共管理职能及其运作
一、社区管理的性质
对于社会的理念陈述，德国社会学家斐迪南•滕尼斯早在《共同体和社会》这本书中对“共同体”（社
区）进行了精辟的分析，他认为：“共同体的类型主要是建立在自然的基础上的群体（家庭、宗族）里
实现的，此外，它也可能在小的、历史形成的联合体（村庄、城市）以及在思想的联合体（友谊、师徒
关系等）里实现。共同体主要是建立在有关人员的本能的中意或习惯制约的适应或者与思想有关的共同
的记忆上的”，“共同体是一种持久的真正的共同生活”。社区作为一个组织“共同体”，是由具有共
同利益的个人组成的，是一个共同“利益集团”。这种“共同利益”不仅仅限于一个社区中一个个具体
的人，它还体现出了一个社区环境中的“公共性”利益。对“共同利益”和“公共利益”的考量发现，
社区“共同利益”具有较强的“公共性”，两者并非是绝对的隔离，因此无论从社区的概念上，还是社
区内在的实质关系中，社区及社区管理具有明显的公共性质。早在 1982年，我国根本大法就赋予社区
“自治”的地位，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组
织”。虽然时代背景和历史前进的步伐变换了，但居（村）民委员会是社区居民自我管理、自我教育、
自我服务、自我建设的自治组织内涵没有发生转变，它是一个成员自治的组织，是一个办理百姓身边
“公共事务”和“公共事业”的公共组织。社区的公共利益是一个牵涉到社区居民生活方方面面的利益
问题，具有社区成员的共享性和一致性，因此为了确保社区公共利益在社区地域内能够实现、增加公共
福利和达到公共分配，就需要用相应的“管理”来引导、协调、控制和监督，以期实现社区自身的良性
发展。但社区管理的基本思想是“民主自治”管理，“自治”的核心就是具体社区的居民自我对社区的
公共事务进行管理，自我决定社区“公共利益领域”的运行并对社区利益进行相关协调。社区管理的另
一个特征是，它自身的管理方式和管理途径与单纯的政府行政管理大相径庭，社区管理从自身的内在要
求“自治”上来看它是远离政府行政干预的。一言以蔽之，社区管理本质上是属于公共管理，具有公共
性质，它在自身“自治”的内在要求下，进行自我协调发展，“自治”的目的就是达成对社区居民高
质、高效的服务，满足直接发生于居民日常生活的各种需要。
二、社区公共管理的职能优势和功能发挥
1.社区公共管理的职能优势与内容
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动，也就是对公共
事务进行管理的社会活动。公共管理被分为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理三个层次，社
区公共管理就属于社会公共管理。不仅如此，社区也是基层政府乃至更高级政府公共管理的对象，社区
公共管理也就构成了政府公共管理的重要内容，它是在一个社区范围内，由社区组织及其职能部门引导
的，社区内组织、社区居民积极参与的区域性、居民自治的管理，它实际上是政府和社会力量通过面对
面的合作方式组成的网络管理系统。政府在这方面的公共管理必须依托社区组织、合理运用自身的导向
优势，整合资源、合理配置、积极发挥社区组织在政府公共管理理念革新中的优势作用。社区组织一般
包括社区党组织、社区自治组织以及社区民间组织和中介服务组织，下面还设有安全、经济管理、环境
卫生、物业管理、教育和其他经济组织等职能部门，它们拥有丰富的资源，可以动员各方面的力量来促
进社区的发展，满足社区成员的需要。一般社区公共管理的具体内容主要有以下几个方面：
（1）社区组织及行政管理：主要是社区本身的组织机构建设、组织目标及工作职责、工作内容及其绩
效评价。如组织指导居民的选举工作，建立居民委员会，并组织建立社区性职能或事务机构，推动社区
自我服务和自我管理的工作。
（2）社区党建管理工作：这是社区公共管理的重要内容和社区组织管理机制。
（3）社区控制及治安管理：采用社区性方法和居民参与的方式，依托社区居民的认同感和归属感，调
解各种民间纠纷，组织居民开展防火、防盗等安全工作，保证生产和生活秩序的安全稳定。通过治安管
理机构和社区治安综合治理制度，对社区居民进行约束，维护社会秩序。
（4）社区服务及互助管理：依托社区居民广泛参与、互助合作的行为模式，建立健全社区社会化互助
体系和网络，开展社区服务，包括便民利民服务、社区福利服务以及社区公益事业等等。
2.社区公共管理的功能发挥
社区组织虽然在公共管理提供社区公共服务方面有“地利”优势，但仅仅依靠于此并不能完全实现“自
治”目的，它还需要社区内存在的各种组织、资源实体之间的“人和”方能达到目标。从目前社区内的
组织资源来看，有这三大方面―――社区中介组织、基层党组织、居（村）民委员会。关于社区“自
理”、“自治”模式划分比较多，地域、历史条件不同其模型运用亦有所差异。笔者认为当前我们应该
构建一种以社区居（村）民委员会自身为主导、以社区中介组织为整合、以基层党组织为辅的、适合我
们不同地域范围的现代管理模式，突破惯有的管理思维定势。居（村）民委员会是公共管理中最基层的
组织，是整个管理系统的“神经末梢”，它是政府和市民之间上通下达的中间纽带，是政府和社区两个
平衡点的中间“支点”，在社区公共管理中扮演着重要的、不可或缺的作用，起着平衡社会社区稳定的
功能。居（村）民委员会深深扎根于居民生于斯、长于斯的社区中，非常了解社区居民的“冷暖”需
求，并通过自身的能力直接服务于社区居民。
在居民生活中，它和居民已成为“鱼水”不分的关系，居民有问题、有困难都会首先在本社区寻找解决
的办法，直接向居（村）民委员会诉求，在资源整合和公平分配上，社区居委会有比较公正的把握。因
此，社区居（村）民委员会在社区公共管理中应当处于主导地位，充分发挥其自身的功能效用，充分实
现自身的“自治”，让居民真正感觉到这个社区组织确实是一个“民主自治”组织。社区中介组织既涉
及到人们生活的各个方面，又渗透到政府管理系统和市场所顾及不到的地方，与此同时，它们以不营利
为目的并以中立的态度处理政府与社区、社区与社区、社区与居民之间的各种关系，真正担负起了政府
下放的部分职责和市场运转失灵所造成的缺失等职能，在很大程度上保证了政府和市场的正常运行。社
区基层党组织为辅，并不意味着它自身处于社区的“外圈”中，而是指它在具体事务运作上起着指导性
的作用，不是直接对上级党政部门的命令传达，或者说只有传达命令信息的功能。具体而言就是：社区
基层党组织思想导向方面的任务就是通过思想引导，在社区居民中提倡社会责任意识、公益意识、互助
意识、奉贤意识、参与意识，促进社区居民和成员的和睦相处；决策上的把关主要体现八个字“统揽全
局、协调八方”，在涉及社区性、群众性、社会性等全局大事时，能集思广益并能切实负起政治责任；
社区党组织在组织上有所保证就是指用好党的组织资源深入开展疑聚力“工程”，在“工程”开展的具
体过程中要做到理解人、尊重人，并且注意兼顾社区不同主体的不同利益，增强社区基层党组织的影响
力、渗透力以及战斗力；生活模范表率主要要求基层党组织能确立大生活的观念，能在生活的各个层面
看到党的表率形象，要有积极参与社区活动的意识，成为社区居民积极参与各种活动的示范群体。
三、案例分析―――上海 R街道“社区公共管理”实施状况
R街道社区内人文资源亦为丰硕，社区内各类住宅建筑风格别具，部分住宅是沪上知名居民住宅小区中
的精品。最引人注目的是街道和 N个社区居委会的工作在全面实施社区基层“民主”建设以来在其中起
着顶梁柱作用。上海市政府早在 1999年就开始对市区部分社区中的居委会实行了居民直接选举居民委
员会主任和委员制度，2003年 11月中下旬上海整个市区居委会又重新进行了合并、改组和重选，社区
公共管理在居民区党支部的领导下，由居民讨论决议本社区内的重大事件，参与社区议事和社区监督、
管理，具体事务操作则由社区工作者进行实施。这种制度的实施对社区公共管理的运行起着“酶”的激
励作用。首先，从居委会的工作态度和工作效果来看，当选居委会委员的大多数有光荣感和责任感，认
为自己有义务、有责任关心和参与社区管理和建设。他们常常利用工作之外的个人时间了解社区内的居
民需求和问题，特别是实施居委会干部属地化以来，更增加了他们的工作任务。
在我们走访的居委会主任和其他干部当中，都说自己的任务量大，酬劳不高，但他们表示在上级街道和
其他领导干部的支持下，有信心把社区建设好，因此，社区居民的生活满意度也比以前有了较大的提
高。其次，从街道层面来看，它是社区建设、公共管理和服务的主导力量，它的工作对象是整个社区居
民，由于面广、工作量大，在居民生活细节上很难进行有效管理和引导。居委会改革后，每个社区都有
合适的社工，街道出资聘请他们并受社区居委会的监督，完成社区和街道的各项任务，这样在街道主导
力量方面有了一定的保障，在公共管理的具体运行上有了现实基础。须要指出的是，目前居委会“群众
性自治组织”的法律定性与“街道派出机构”的现实角色之间的错位问题仍然比较严重。在走访的几个
社区中部分居委委员反映工作太忙，承担了许多街道下派的任务，基本忙于开展各项“达标”和“建
设”工程，以致没有时间开展社区自身的活动。
基于此，社区很多公共管理事务无法有效完成，即使实施了亦不能满足居民的实际需求。R街道 N个社
区中的“中介组织”资源比较丰富，但有些中介组织自觉无法发挥自身的功能和作用，没有充分的活动
权，很多自身的活动性质夹杂着行政管理理念，致使他们不愿行动，跟社区居委的联系也不太紧密，他
们在促进市民利益社区化方面失去了应有的“光泽”，各种因素造成的后果是：这些中介组织没有很好
地把社区内的资源信息收集起来反馈给社区居民委员会和上级街道，在传达有关信息时也没有一个合适
的角色地位，不能正当地取得居民的认同和协助，各种公益支持和活动有的也仅仅流于形式。四、结论
与讨论基于以上的有关阐释，要真正实施社区公共管理的现代化管理理念，就必须从以下几个方面着手
实施：
1.社区公共管理的“潜政治化”与“非经济化”。上海市目前在社区管理网络中实施的“两级政府、三
级管理”措施，从实质上来说，它仍然是行政力量的延伸，其行政力量仍然大量渗透在社区基层组织
中。社区公共管理的主要人员还是基本使用的行政力量来统筹、管理社区资源。从长期社区发展目标和
市民社会的成长发育状况来看，这种管理方式和管理力量是不得效的。因此，要力求在社区公共管理上
达到潜政治化，使社区组织保持高度的中立性质，在管理具体实施途径上要做到没有较大政治倾向，社
区组织内各种组织活动要完全公开、平等和开放；与此同时，公共管理虽然关涉社区居民的各种利益，
包括经济利益，但管理本身并不以经济获取为目的。社区公共管理组织本事不是一个法人，它不为任何
机构承担任何形式的经济职责，更不为其他任何机构所操纵成为追求经济利益的工具。公共管理自身存
活的经济来源应主要由政府提供和社区募捐，政府在为社区公共管理提供经济资源时不能成为它管控社
区各种组织活动的理由，它只能在宏观政策上给予适当的指导，且注意是“适可而止”。
2.社区公共管理的“非强制化”和“轻型化”。由于社区活动都是自愿性质的活动，所以在公共管理的
取向上也要做到管理的非强制化。社区内的管理应真正做到“为民所需、为民所要”，而不是一味追求
达标攀比，达标攀比的短期效果可能十分可佳，但长期实施，就会在管理上流于形式，终其结果是社区
公共管理发育不良，无法正常开展工作；另外，社区公共管理的成本费用一般来说是比较低的，因为除
少数社区工作人员有月薪收入外，绝大多数社区工作者都是义工。因此，社区公共管理的所有开支都应
公开透明，相应的开支项目都应该以市场化手段操作，一切运行费用要以费用最节约化原则运作。
3.居委会的“角色定位”要得到纠正。目前居委会“群众性自治组织”的法律定性与它一般被认为是
“街道派出机构”两者之间的错位问题仍十分严重，需要得到及时的纠正。在我们的调查中，当我们问
到居委会的地位和角色时，多数社区居民的回答竟是上级下派的行政机构，根本不知晓它是一个群众自
治性组织，因此，要加大宣传、说明原由，这样社区居民才能认识到自身参加社区管理在法律上有其合
法性，在自身服务上有其合理性，充分使社区资源服务得到最优化。
