适应公共财政体制的政府间转移支付制度的分析与设计
一、我国当前政府间转移支付制度分析
转移支付是指公共部门无偿地将一部分资金的所有权转让给其他主体使用所形成的支出。这里我们研究的转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移,也称为政府间转移支付。我国的政府间的转移支付主要是中央政府对地方政府的纵向转移。
(一)我国政府间转移支付制度的现状分析
我国尚未建立起规范的政府转移支付制度,目前实行的是原体制下的转移支付办法和过渡转移支付办法相结合的一种非规范的过渡性、旧制度的“混合体”。主要由以下几部分构成:
1.一般性转移支付。它包括原体制补助与上解和年终结算补助与上解。前者是1994年财税体制改革以前推行的财政承包体制的延续,即在新的分税制体制下,部分省市继续按财政承包体制向中央上解收入,中央向部分省市给予定额补助。后者是指在每个财政年度结束后,中央财政与地方财政对该年度在体制之外发生的某些事项进行结算,形成财政资金的双向转移。
2.税收返还。为了照顾地方的既得利益,1994年财税体制改革规定,从1994年起,开始实行中央向地方的税收返还。返还额按1993年地方净上划给中央的数额(消费税+25%增值税-中央下划收入)为基数,全额返还,以后在此基础上逐年递增,增速按当地增值税与消费税的增长速度的1∶0 3系数确定。若1994年以后中央净上划达不到1993年基数则相应扣减税收返还基数。
3.专项补助。专项补助包括两部分,一是中央向地方的专项拨款,如对文化、教育、卫生、环保等项目的直接投入,此种支付一般有方向和项目控制,主要为公共福利项目。二是扶贫救灾等临时性支出,也由中央财政直接支出,由地方财政接收。
4.过渡性转移支付。以上几项内容都是以“基数法”来确定转移支付额,中央政府于1995年推出了“过渡期转移支付办法”,实行过渡性转移支付,由传统的“基数法”向较为科学、客观、公平的“因素法”转变。这种办法主要是以客观因素为标准,通过计算来核算地方财政收入能力和支出需要,在核定各地支出标准时以人员经费、公用经费和其他支出等几项总和作为该地区标准支出额,并与1994年实际财政能力进行比较,把经过税收努力,收入仍不抵支出的地区列为转移支付对象,然后对其进行困难程度分析,用人员经费和公用经费占当年财力的比重作为考核指标,若该指标大于80%,则作为转移支付对象,否则暂不予考虑。
目前我国中央对地方的转移支付包括以上四种主要形式,1997年,我国用于转移支付的资金总量为2795 21亿元,其中主要是税收返还,为2011 63亿元,占转移支付资金总额的72%;其次是专项补助,为515 9亿元,占18 5%;再次是一般性转移支付,为217 47亿元,占7 8%;过渡性转移支付为50 21亿元,占1 8%。从1995年实行过渡性转移支付办法的几年来的发展趋势看,一般性转移支付所占比重基本维持不变,税收返还比重下降了3个百分点;专项补助由1994年的15%提高到18 5%,是所有项目中比重提高最快的项目。通过过渡期转移支付办法分配的资金从无到有,已占总量的1 8%。
(二)我国现行政府间转移支付制度存在的问题
1.旧体制保留下来的一般性转移支付中存在着资金的双向流动问题。地方上解中央后,中央再返还地方,存在着资源浪费问题,而且也不符合分税制的要求,而且资金划拨数额缺乏说服力,多数是双方讨价的结果,随意性很大,与转移支付制度的建立目标相距甚远。
2.税收返还数额以1993年的收支额作为基数本来就缺乏说服力,以后各年的返还数额按照它来确定,就更缺乏科学依据,而且只是对原有分配格局的维持。几年来,中央用于平衡地区间差异的财力没有多少增加,而且平衡效果也不明显,难以实现地区间的横向均衡。
3.专项补助难以发挥应有的作用。专项补助应属于中央政府掌握的具有一定灵活性的转移支付项目,中央政府可以决定其支付水平和支付方向。其支付水平和方向应体现出中央财政所应发挥的职能范围。而目前中央对地方的专项补助大多属于应由地方财政安排支出的范围,而且专项补助的安排也逐渐固定化,有些地方财政已对其形成依赖性。专项补助失去了本身所应具有的鼓励作用。
4.因素法转移支付发展缓慢。1995年开始实行的以“因素法”为基础的“过渡期转移支付办法”是我国转移支付制度的一大进步。首先,其引入了因素法,为客观、科学、规范地管理转移支付打下了基础;其次,引入了激励机制,有助于提高地方财政与中央财政配合的积极性;再次,其实行了财政供养人口控制制度,能够有效地控制地方行政管理人员的不合理增长。这些都必将促进我国现行转移支付制度的逐步完善,但是,目前仍存在财政用于转移支付的财力有限,能够通过因素法支付的数额所占比例很少,而且在实行过渡期转移支付办法的过程中存在统计数据不完整、测算方法不科学等问题。
二、政府间转移支付制度的目标、原则和作用
(一)政府间转移支付制度的目标和原则
通过政府间转移支付制度,在既定的财政体制下,平衡各地的财政地位,抑制地区间社会经济过大差距的不平衡发展;实现在全国范围各级政府提供产品和服务能力的均等化,这是转移支付制度所要实现的目标。
市场经济条件下,政府与市场之间应该有明确的分工,市场应该“效率优先,兼顾公平”,政府应主要弥补市场职能失灵领域和市场职能低效领域,应以“公平优先,兼顾效率”为原则。转移支付作为一项政府职能应该遵守政府与市场的分工原则,必须坚持“公平优先、兼顾效率”的指导原则。从转移支付的目标设计来看,均等化主要是为了实现各级政府均等的财政地位,缩小地区间的发展差距,因此其目标重点是公平。当然公平中应该体现出效率,二者不是对立的。在实行均等化转移支付中,应注意考虑拨款的效率,如果拨款方案设计,将有利于公平与效率的统一,各地财政地位的均等化也有助于国内市场的统一,有助于生产要素的合理流动,有助于资源的优化配置,这也是公平与效率统一的体现。
(二)政府间转移支付制度的作用
1.解决外部性问题。由地方政府提供的地方性公共产品有时存在外部性的问题。当某个地方政府提供的某些地方性公共产品的收益面超出其本地区范围而扩散到临近其他地区,从而使其他地区的居民在不承担任何费用的情况下也同样获得收益时,便产生了公共产品的外部性问题。在市场经济条件下,地方政府作为代表本地区利益的主体,它只考虑本地区居民的利益,对于利益外溢的地方性公共产品和服务,地方政府承担了额外的成本,从而降低了其服务的积极性,而导致该类公共产品和服务的萎缩。如果由中央政府提供这类公共产品和服务,虽然解决了外部性问题,但却随之产生了效率损失的问题。那么,中央政府通过转移支付弥补地方政府因提供此类公共产品和服务而带来的成本损失是解决地方性公共产品外部性的最公平、有效的办法。
2.实现纵向平衡。由于各级政府的财权和事权之间不是完全对应的,那么就存在着收入与支出在纵向级次政府间的不平衡问题。根据各国的实践,一般是中央政府财权大于事权,而地方政府事权大于财权。那么,地方政府收支存在缺口,中央政府为解决地方政府收支缺口问题一般有三种选择:
(1)授权地方政府提高税费率或新增税费项目;
(2)中央与地方共享某些税种;
(3)中央对地方转移支付。
选择(1)不利于中央统一政策,会阻碍资源在地区间的合理配置及要素的正常流动;选择(2)是对中央宏观调控能力的一种损失;实践证明(3)是世界各国实现政府间纵向平衡的最佳选择,既实现了平衡的目标,又加强了中央政府的宏观调控能力,促进了社会的稳定和经济的协调发展。
3.实现横向平衡。各个地区间的要素禀赋是存在差异的,这种差异必然会导致地方政府间经济发展的差距和收支能力的差距。经济发达地区收入丰富,存在收支盈余。而落后地区财政拮据,同时还需要大量基础设施投资,财政入不敷出。这种差异就是地方政府间的横向失衡问题。横向失衡的存在不利于地区的均衡发展和社会的共同进步,有背于社会主义民主公平的原则。解决横向失衡问题大致也有三种方法:
(1)地方政府项目上划中央;
(2)中央政府对不同地区实行差别税率;
(3)中央政府对地方政府进行转移支付或者地方政府间进行横向转移支付。
方法(1)容易加重中央政府负担,而且牺牲了地方分散化决策所具有的效率优势;方法(2)容易造成地区间的另一种不平衡,而且会阻碍资源和要素的合理配置和流动。各国经验表明方法(3)更有利于实现地方之间的横向平衡。
4.调节经济运行的有力手段。中央对地方的转移支付降低了地方性公共产品的成本,人们对地方性公共产品的消费增加,从而促进了地方经济的发展。美国经济学家爱德加在其《政府间拨款经验实证研究的回顾》一书中指出:在长期内,中央政府的拨款比中央政府税收的削减对刺激受补政府支出的效应大得多。他的研究表明,受补地区成员享受税收减免而带来的净收入每增长1美元,可以使地方政府支出增加0 05～0 1美元,而1美元的转移支付拨款,将使地方政府支出增加0 4～1美元。
三、适应公共财政体制的转移支付制度的设计
(一)坚持“公平优先,兼顾效率”的指导原则
转移支付资金分配应与每个地方的财政需求因素正相关,与财政能力负相关。这里的地方的财政能力并非是其实际财政收入水平,而是其潜在的财政收入水平。财政收入能力一般使用地方主要税基和标准税率来测量,其计算公式为:Ｒｉ=κ ｊＢｉｊ·ｔｊ
其中Ｒｉ是地区ｉ的财政能力,Ｂｉｊ是地区ｉ的第ｊ个税基,ｔｊ是第ｊ种税基的标准税率,一般使用全国平均税率,κ为中央政府根据地方的各种综合因素确定的调整系数。之所以使用标准税率而不使用地方有效税率,是因为如果使用各地的实际有效税率,根据上式计算,地方提高税收努力程度就会提高其实际税率,那么便会增加其财政能力,从而减少其所得的转移支付,地方会因此降低税收努力程度。相反,如果使用标准税率,地方政府提高税收努力程度,使其有效税率高于全国平均税率,根据上式计算,其财政能力并不因此上升,它所得的转移支付也不因此减少,所以采用标准税率能够鼓励地方政府增加财政收入,这也是公平优先、兼顾效率的原则的具体体现。
另外,转移支付的计算公式应尽可能简单,所选取的因素不能过多,公式设计、因素测算、标准核定都应力求公平、透明、规范,以避免人为主观因素的干扰,更好地体现公平与效率的统一。
(二)转移支付模式的选择
1.按照资金流动方向归纳,政府转移支付模式主要有三类:
(1)纵向模式。中央政府集中财力,根据各地区状况和宏观调控的需要,将财政收入向各地区分配,以实现各地区财力的相对均衡。
(2)横向模式。财政能力不同的地方政府间资金转移的一种模式,一般需要中央政府立法规范。
(3)纵横交错模式。中央统一立法,规范地方政府间直接的横向转移支付,同时中央政府也直接对地方政府进行纵向转移支付。
从实践来看,横向模式由于对中央的宏观调控不利,很少有国家单独采用此类模式。纵向模式是目前我国和世界上多数国家所采用的转移支付模式,但这种模式存在许多缺点。首先,在这种模式下,中央对地方政府的补助设计的因素错综复杂,计算数据庞杂,而且多数国家都存在统计数据不完备等问题。其次,完全依靠中央或上级政府完成数额巨大的转移支付,其财政压力和工作难度非常大,而且由于中央财力过于集中,补助程序的透明度差,随意性大,缺乏有效的监督。
克服纵向模式缺点的方法就是引进横向模式,实行纵向为主、纵横交错的转移支付模式。通过地区间的部分横向转移支付来平衡地方公共服务能力,有利于减轻中央财政压力。而且,地方政府间的资金转移迅速、准确、执行简便、透明度较高,同时中央通过纵向模式对地方进行专项和宏观的资金转移,使资金转移更能体现中央意图,增加中央的宏观调控能力。
2.按照转移支付是否附带条件分为以下两类:
(1)一般性转移支付模式。中央政府不指明转移支付资金用途,地方政府可以自主决定资金使用。一般来说,这种模式适用于解决纵向与横向的财政不均衡问题。
(2)专项转移支付模式。中央政府指定转移支付资金的用途,而且有时候要求地方政府有相应的配套资金投入。
从国际经验看,多数国家同时采用这两种模式,但根据不同的情况,有所侧重。从我国目前来看,应尽快将当前纷繁复杂的转移支付模式归入这两类模式,而且根据我国各地区间的经济发展水平的严重不均衡和地方政府公共服务水平的差异,一般转移支付模式的改革和完善应是当前公共财政体系建设和西部大开发策略实施中的重中之重。
根据上面对两种分类方式的转移支付模式的分析,在我国现实条件下,转移支付模式的设计应由纵向模式逐渐向纵向为主、纵横交错的模式过渡,由多种支付形式向以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的模式过渡。
(三)发展和完善因素法,逐步取消基数法
世界各国通常采用因素法来确定转移支付额度。利用一些因素构建数学模型,核定地方的财政需求和财政能力,二者之间的差额经过系数调整即为转移支付额度,这样可以有效地排除人为因素的影响,使中央政府对地方政府的转移支付额较为公平合理,避免“基数法”下中央政府与地方政府相互间的讨价还价,增加了转移支付的透明度,也减少了政府间相互攀比、争资金、争项目的现象。目前我国应根据当前的情况,逐步建立起有效的数据采集方式,完善支付额度的计算公式,逐步扩大因素法的计算范围,尽快取消基数法,以适应公共财政体制的建设和发展。
(四)建立一个有效的转移支付管理机构体系
为确保转移支付制度尽可能合理化,必须在机构设置及机责配置方面采取必要的措施,建立一种有效的制衡机制。世界上许多国家都建立了专门的转移支付管理机构,澳大利亚政府的转移支付机构设置对我国比较有借鉴意义。澳大利亚管理转移支付的机构主要有两个:一是联邦国库部,负责确定每个年度转移支付的总量和规模,协调各种转移支付的结构和比例关系,以及专项拨款和资本性拨款分配方案;二是联邦拨款委员会,负责提出建议性的分配方案,制定财政均等化的技术性方案。财政部和有关主管部门则负责预算的执行。在澳大利亚的转移支付制度中,联邦拨款委员会实际上是一个相对独立的咨询性机构。联邦拨款委员会分配拨款的基本原则是:在各州征税和收费水平相近的前提下,使各州提供的政府服务水平不致相差悬殊。该委员会只负责制定一般性拨款和专项拨款中卫生拨款的分配方案,它恪守中立的原则,各州政府无论实行什么样的政策都不影响其得到的拨款额度。从我国的情况看,有必要设立一个类似澳大利亚的联邦拨款委员会的独立的转移支付委员会或类似机构,专门负责一般性转移支付的设计和测算,同时也对专项补助中的教育、卫生等专项补助设计公式。建立这样一个咨询机构有许多优越性,第一,可以减少中央机关和政府机构对转移支付的行政干预,有利于转移支付资金的公正、公平分配;第二,该机构具有专业化优势,专门从事拨款补助业务,集中分析各类数据,提出技术要求很高的分配模型,有利于实现转移支付制度的科学性、规范性和合理性。
(五)促进转移支付制度的规范化和法制化
发展转移支付关系到国家财力在各级政府间的流动,是一项涉及面广、政策性强的分配形式。这就在客观上要求实行规范化、法制化的转移支付制度。规范化、法制化是公共财政体制下财政转移支付制度的重要基础。世界各国都比较重视转移支付制度的规范化和法制化建设。德国通过《基本法》强调了“生存条件一致”的原则,规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供一定的财政补助。而且德国通过其《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法》对转移支付制度的具体操作办法也做出了详细的规定。在日本、韩国、澳大利亚、英国、意大利等许多国家的转移支付制度中,都无不体现出法制化、规范化的特点。我国现处于改革之中,各项法律体系都有待完善,有关转移支付制度还没有专门的法律规定加以规范。现行的转移支付制度也存在杂乱无序、受人为因素影响大的问题。为配合市场经济改革的进程,适应公共财政体制的发展,有必要对我国的转移支付制度从形式到内容上以法律形式加以规范,从而有利于保障转移支付制度的正常运行,克服随意性,提高政府整体的公共服务水平。
【参考资料】
1 .《政府间财政关系研究》，孙开著，东北财经大学出版社1995年。
2 .《中央与地方财政关系研究》，寇铁军著，东北财经大学出版社1996年。
3 .《论转移支付》，马骏著，中国财政经济出版社1998年。
4 .《多级财政体制比较分析》孙开著，中国经济出版社1999年。
5 .《论促进地区经济协调发展的财政政策》，刘溶沧、夏杰长《财贸经济》。
作者:高奎明 逄艳红 待定
