WTO农业补贴制度的演进
WTO农业补贴制度的演
WTO成立于 1994年 4月 15日，其前身是签署于 1947年的关贸总协定（General
Agreement on Tariffs and Trade，GATT）。多年来，关贸总协定缔约方和世贸组织成员
一直都在致力于建立能被各方共同接受的补贴制度。农业补贴制度正是与一般补贴规则相
生相伴，逐步建立和完善起来的。
1 关贸总协定阶段
从 1929年颁布《农业销售法》（Agricultural Marketing Act）起，美国对农业一
直奉行以价格支持为核心的补贴政策，导致农产品国内市场价格远高于国际市场价格，到
二战结束时美国农产品大量过剩。面对国内严峻的农业形势，美国政府坚决抵制削减国内
农业补贴水平，反对农产品国际贸易的自由化。1947年签订的《关税与贸易总协定》充分
体现了美国的利益，未对“补贴”做任何界定，也没有区分农产品和工业产品，具有普遍
的适用性。GATT1947对补贴的规定主要体现在原始文本第 6、16和 23条。其中第 16条仅
对缔约方应负的“通知”和“讨论”义务做了原则性规定；第 6条是反倾销税和反补贴
税；第 23条是磋商程序。第 16条规定，补贴方单方面认为己方存在增加出口或减少进口
的补贴时，负有“通知”其他缔约方的义务；至于补贴对其他方的损害程度，则隐含的规
定需要关贸总协定等机构的“确定”，规则本身却又没有明确规定“严重损害”的判断标
准；即使在“确定”存在严重损害的情况下，补贴方仅负有进一步“讨论”的义务。第 16
条默许了“主动申报”式的测试方式，又缺乏刚性规定，在实践操作中难以真正发挥作
用。
由于 GATT1947原始文本第 16条只规定补贴方负有“通知”和“讨论”义务，没有明
确限制出口补贴，导致各缔约方滥用出口补贴，引起国际贸易的混乱。1955年，经过各缔
约方讨论，最终在第 16条中增加了出口补贴的内容。其中 条专门规范了缔约方对初
级产品使用出口补贴的范围和程度。
进入 1970年代，原欧共体农产品进口急剧减少，出口大幅增加，对国际农产品市场
的影响越来越大，严重威胁到美国在国际农产品市场中的地位。为了方便利用国际贸易规
则约束欧共体，以取消非关税措施为目标，美国于 1973年发起关贸总协定第七轮多边贸
易谈判——东京回合（Tokyo Round），并最终达成了《关于解释与适用 GATT第 6条、第
16条和第 23条的协议》（The Agreement on Interpretation and Application of
Articles VI，XVI，and XXIII of the GATT），即《补贴与反补贴守则》（Agreement
on Subsidies and Countervailing Measures，SCMA），以及《国际奶制品协议》
（International Dairy Agreement）和《国际牛肉协议》（International Beef
agreement）等一系列诸边协议（Plurilateral Agreements）。由于美欧之间现实利益有
较大冲突，东京回合取得的成果比较有限。但与关贸总协定此前有关协议相比，《补贴与
反补贴守则》还是在一定程度上完善了国际间的补贴和反补贴制度。具体来讲，《补贴与
反补贴守则》进一步规范了国际间反补贴税应遵循的原则，区别对待出口补贴和非出口补
贴，并分别规定了不同的纪律。它还延续了 GATT1947对初级产品和非初级产品的分类处
理办法，认为“补贴是发展中国家经济发展规划的组成部分”，部分地反映了发展中国家
的特殊利益诉求。《补贴与反补贴守则》承认出口补贴以外的补贴是各方实现社会经济目
标的“重要工具”，也认识到其可能对其他方造成“损害”，要求各签约方“避免”造成
这种“有害”影响。
但《补贴与反补贴守则》仍然未能给出补贴的严格定义，这致使专家组很难界定某些
国内政策的性质，给签约方逃脱责任也留下了一定的制度空间；有些内容采取的措辞和术
语含糊不清，以致 GATT已通过的专家报告鲜见对这些条款的引用；没有关于对非出口补
贴的强制性限制措施，只要求签约方善意地实施国内补贴政策，“应在考虑特定案例的性
质的同时，尽可能实际地权衡其可能对贸易造成的不利影响”；反补贴税和补贴纪律的平
行实施，为缔约方有选择地采取应对措施提供了可能，而从成本的角度考虑缔约方更偏好
于用征收反补贴税的方式解决贸易纠纷，这损害了守则的严肃性，降低了协议的权威性。
此外，东京回合达成的包括《补贴与反补贴守则》在内的 9项守则，实际签约国只有 24
个（包括 14个发达国家和 10个发展中国家），属于诸边协议，仅对“签约方”产生效
力，影响范围有限。“因此，虽然 GATT第 16条有诸多不完善之处，1955年修正和缔约方
全体在解决实际争端中做出的少数解释只能提供有限补充，但即便是在东京回合诞生《补
贴与反补贴守则》之后，GATT1947一直都是 GATT时期规范补贴的主要体制。”
2 乌拉圭回合阶段
一方面，GATT前七輪多边贸易谈判，都没能很好地建立起国际贸易间关于农产品补贴
的管理机制，农产品国际贸易长期作为一个特殊领域未能得到有效约束。另一方面，为了
支持本国农业的发展和基于国内政治的需要，各缔约方尤其是发达国家竞相加大对农业的
补贴，致使农产品大量过剩，结构严重失衡。进入 1980年代以来，发达国家农产品倾销
行为愈演愈烈，国际农产品贸易纠纷不断，贸易环境不断恶化。1985～1989年，GATT理
事会专家小组共处理国际贸易争端 40件，其中 25件与农产品有关，本文由论文联盟
收集整理占总数的 63%，而同期农产品贸易仅占世界贸易总额的
10%。1986年 9月，为了遏制日渐严重的贸易保护主义和减少本国农业补贴预算开支，乌
拉圭回合谈判在埃斯特角城举行，将农业贸易确定为中心议题之一。谈判主要在美国、欧
共体和凯尔斯集团（即澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西、智利、新西兰、哥伦比亚、斐
济、匈牙利，印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及乌拉圭十四国）三方间展开。由于各方在
削减农产品补贴方面分歧严重，谈判几经中止，历时七年半，最终在 1994年 4月 15日达
成《农业协议》（Agreement on Agriculture）这一具有里程碑意义的农产品国际贸易协
定。
《农业协议》共 21条，对市场准入、国内支持和出口补贴进行了规范。其中第
1、3、6、7、13、15条和附件 2、3、4以及各成员减让表第四部分，共同构成了农业国内
补贴的国际规则体系。《农业协议》明确了综合支持量等关键概念及其计算办法，为贸易
争端的协商和解决提供了定性标准和定量尺度；一改过去“初级产品”的模糊提法，直接
就农业国内补贴政策等进行了规范；为了有效约束扭曲农产品贸易的行为，依照补贴的性
质区别设置了不同类别国内补贴政策的纪律。《农业协议》是农产品贸易领域的标志性文
件，为维护国际农产品贸易秩序提供了制度保障，大大增强了 WTO的国际凝聚力，为农业
的国际分工和协调发展奠定了坚实基础。从执行情况看，《农业协议》大多条款执行得也
比较顺利。但总体来讲，《农业协议》的主要成就在于市场准入和出口补贴方面，国内协
议政策方面的成就有限，不可过高估计其对农产品贸易自由化的促进作用。
乌拉圭回合谈判取得的另一重要成果是《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on
Subsidies and Countervailing Measures，SCMA）。它是对关贸总协定东京回合同名协
议的修改和补充，是对《关贸总协定》第 6、16条的具体化，包括补贴的定义和分类、反
补贴措施、机构、通报与监督、发展中国家成员、过渡性安排、争端解决和最后条款等内
容。作为一项多边协议，《补贴与反补贴措施协议》对所有 WTO成员均具有强制约束力，
终结了《补贴与反补贴守则》仅对 24个签约方生效的尴尬局面，对成员方的国内补贴和
反补贴政策的立法与实践产生了深远影响。《补贴与反补贴措施协议》进一步规范了补贴
存在的要件，明确了专向性的定义，区别对待不同类别补贴政策，为补贴政策的识别提供
了较为清晰的法律依据，为更加公平、透明的国际贸易环境的建立奠定了坚实的法律基
础。它所倡导的“市场主体一律平等与规则平等使用、市场主体公平竞争与实现法律实质
正义以及适当照顾发展中国家”的理念，得到了 WTO成员的普遍接受和支持，增强了国际
补贴与反补贴规则的内在约束力，维护了 WTO的权威地位。然而，《补贴与反补贴措施协
议》在后来的单边和多边实践中也显露出了一些问题。如虽然第 25条第 1款规定成员方
应在每年 6月 30日之前提交有关补贴的通报，但因缺乏强制性规定和惩罚性措施，大多
数成员并没有很好地履行通报义务，这就降低了规则的透明度和实际效力。截至 2013年
6月 30日，欧盟、巴西、澳大利亚通报到 2009年，韩国和印尼通报到 2008年，中国台北
通报到 2007年，印度仅通报到 2003年，即使是美国也不过通报到 2010年。此外，《补
贴与反补贴措施协议》在禁止性补贴范围、反补贴程序和实体规则以及发展中成员的特殊
和差别待遇方面也存在一些值得商榷之處和改进空间。
3 多哈回合和后多哈回合时代
完善有效的农业补贴纪律是建立公平、和谐的国际农产品贸易的重要制度保障。乌拉
圭回合谈判达成的农业补贴规则，为削减具有贸易扭曲作用的出口补贴和国内支持确立了
基本框架，是农产品国际贸易改革进程中的巨大进步。但这并不意味着 WTO确立的目标已
经完全实现，蓝箱补贴依然没有完全退出历史舞台，黄箱补贴和绿箱补贴的使用还相当普
遍，而且在发达成员方和发展中成员方间的分布也极不平衡。1998年欧盟的 AMS达
亿欧元，美国为 亿美元，墨西哥仅为 亿美元，反居发展中国家之
首。2001年欧盟蓝箱补贴为 亿美元，是农业产值的 %，挪威这一比例更是高
达 %。正是预见到《农业协议》存在固有不足和“导致根本性改革的实质性逐步削减
支持和保护的长期目标是一个持续的过程”，各成员在《农业协议》第 20条约定：将在
实施期结束的前一年开始继续农业谈判。2001年 11月，新一轮多边贸易谈判在卡塔尔首
都多哈正式启动，农业谈判（包括出口竞争、国内支持和市场准入）被确定为核心议题之
一。截至目前多哈回合共经过 7轮谈判，虽然未能取得实质性突破，但也达成了《多哈回
合框架协议》（Doha Round Framework Agreement）和《香港部长宣言》（Hongkong
Ministerial Declaration）等阶段性成果。《多哈回合框架协议》原则规定要重新审议
绿箱标准；并从削减总体支持水平（OTDS）和综合支持总量约束水平（TAMS）以及特定产
品综合支持量封顶等方面确立了关于黄箱政策的新纪律；还明确要降低《农业协议》规定
的微量允许水平，并计划加大发展中成员在微量削减中的义务；蓝箱支持不得超过成员方
历史时期平均农业总产值的 5%。《农业框架协定》还首次同意“在一个可靠的最终日期
前”削减出口补贴，这一原则性规定在《香港部长宣言》中被明确为，在 2013年之前逐
步取消农产品出口补贴。此外，为了保护本国食物安全和小规模农户的发展，发展中国家
还在多哈回合阶段提出了设立“发展箱”的建议。“发展箱”的对象计划仅限于发展中国
家的小规模农户，政府可以列举免于削减进口承诺的“食物安全作物”清单。这一提议如
得以在未来通过，这对于抑制发达成员向发展中成员倾销农产品的行为，以及改变发达国
家与发展中国家在贸易规则方面事实上的不平等局面，将有积极深远的影响。
乌拉圭回合和多哈回合虽然都将农业列为核心议题，但并没有带来发展中国家所期望
的“公平”，世界农产品多边贸易体制正在经受来自多极化格局的全新考验。就农业而
言，多哈回合可以预期的成果将会包括削减微量允许水平、建立更为严格的蓝箱和绿箱补
贴规范等，这些措施将会推动农业补贴规则进一步公平、透明
