食品安全机构与能力建设：FAO 的经验与能力
Jean-Louis Jouve
Food Quality and Standards Service, FAO
1. 食品安全：全世界优先考虑的问题
食品的质量和安全是食品安全系统的根本基础。食品的安全、营养有效性有助于改善基本人权
——人类健康。它既有助于提高生产力和健康水平，同时也为发展和扶贫提供了一个有效的平台。
人们也日益关注食品中的微生物和化学成分带来的健康风险。
对所有国家而言，食品安全都是公众健康的基本要素，食品中携带的微生物病原体对所有国家的
所有人们都造成侵害——无论是发达国家或者发展中国家，特别对老、幼、妇、病、穷等人群危害更
大。在发达国家，每年有 1/3 的人口因此患病，而在发展中国家，情况更加严重，穷人们最易因此患
病。由于食物或者饮水不洁导致的痢疾是发展中国家人们患病和死亡的首要原因，每年有 220 万人因
此丧生，而其中大部分是儿童。
天然毒素——如毒枝菌素等，由于它们在人类健康、动物生产力、国内外贸易等方面都影响重大，
因此倍受各国关注。最近的一份由世界银行提供的研究表明：非洲国家因为其出口的落花生不满足进
口国关于黄曲霉毒素的标准，每年损失 亿美元。
食品中的某些化学成分是导致因饮食不当而患病的另一重要来源，公众对此问题的关注程度也随
着最近某些事件的发生而日渐升温。这些由食品中的微生物和（或）化学成分造成的食品污染事件
（如疯牛病和二垩英）在不同的国家上演，并且蔓延了多个大陆。现代科技（如食品辐射学、生物工
艺学等）在改善食品安全和食品风味等方面的应用大有潜力，它有助于综合提高食品的安全性和营养
价值。今天，在世界范围内，满足消费者们在食品的技术性和民族特性等方面增加的要求是一项新的
挑战。在这一情况下，加强那些由个人、家庭、团体、食品工农业组成的系统在评估食品安全、最小
化对人类健康和环境的可能风险、减少世界范围内食品致病因素或可能的致病结果、保障人类福利等
方面的功能在全世界都是必要的。
全球食品贸易给消费者带来的好处多多：大量的高品质食品供应丰富、安全可靠、并且恰好满足
消费者的需要。多种多样的食品在改善营养和健康两方面进行平衡。世界食品贸易还给食品输出国提
供了赚取外汇的大好机会，这对于发展这些国家的经济、提高其国民生活水平功不可没。然而，与此
同时，它也在保证食品生产、销售安全和普遍性健康反馈等方面引发了一些新的挑战。
2. 国际食品贸易新环境
1994 年，《马拉克什议定书》的签署标志着乌拉圭多边贸易谈判的胜利闭幕。1995 年，WTO 成
立，一大批多边贸易协议成员加入其中，它彻底改变了国际粮食贸易的大环境。WTO 的两条协议对
食品质量和食品安全进行了特别关注，并且在国际贸易中针对这一领域引进了一套措施。它们是《动
植物卫生检疫措施协议（SPS 协议）》和《技术贸易壁垒协议（TBT 协议）》。
SPS 协议重申：其成员必须采纳、加强应用于保护人类和动植物生命健康的必要措施，并保证这
一措施被控制在必要的范围内展开。这一切都须基于科学原则进行，并且不能成为武断歧视那些具备
相同条件的成员国或在国际贸易中对其进行变相限制的手段。SPS 协议鼓励成员国在符合国际标准的
专业机构的指导和建议下发展其动植物卫生检疫措施，这些机构包括 FAO/WHO（食品法典委员会）、
国际兽疫局和国际植物保护协会，它们分别对食品安全、动物健康和植物健康负责。所有的成员国必
须要能证明其不接受这些标准化管理机构服务的贸易伙伴符合 SPS 协议规定的措施。
TBT 协议确认了国际标准的适用范围。它要求在传统的品质、商业欺诈、包装、标签以及其它 SPS
协议涉及到的标准范围内，进口产品和国产品使用相同的技术规范。技术规范的应用不得在国际贸易
间构成不必要的贸易壁垒，其使用目的必须合理并且实施费用应与具体措施的实施成比例。
3. 发展中国家的食品安全控制系统
WTO 确立的国际贸易新环境给发展中国家在发展其食品、农产品生产和国际贸易中的出口业务
方面提供了与过去完全不同的机遇。发展中国家必须确保它们的产品品质优秀、安全可靠，最低程度
也必须符合国际标准的要求。要达到这一要求，发展中国家就必须设置食品品质保证和控制系统来确
保食品质量和食品安全。
不幸的是，在发展中国家，这样的食品控制系统并不完善，这使得它们在消费者保护方面工作不
力并在国际贸易中丧失了不少利益。这些不完善的地方涉及到国家食品控制系统的所有基础层面：
（1） 食品法律、标准、规章制度不完善、没有及时升级更新并且经常实施不力；
（2） 食品控制活动受多个不同部门监管，但是这些部门却对其工作范围定义不明并且不同部
门之间业务重迭现象经常发生，缺乏必备的专业人才来负责进行食品检查工作；
（3） 食品控制实验室在结构组成、设备配置、补给供应以及人员配备上都不尽如人意；
（4） 食品加工企业需要进行彻底的业务重组来和当前的食品质量和食品安全确认条件保持一
致，这包括完备的卫生试验和生产申请以及食品安全重点控制。发展中国家出口检验系
统的效率低下会对其获得潜在食品、农产品贸易造成巨大损失。
发展中国家加入食品法典委员会及其附属机构后，在建立关于食品质量和食品安全方面的国际
食品标准的决策过程和指导方面仍然影响甚微，更为重要的是他们的参与在质量和数量上都亟待提
高，此外，缺乏国家级别的技术委员会等机构也是问题之一。为了克服以上困难，发展贯彻一个广
泛的全球能力建设计划并为发展中国家与日俱增的发展需要提供需要的帮助是必要的。只要可能，
在发展中国家和其援助国之间都应建立起食品安全、动物健康和植物健康保障机构的联盟，该联盟
的建立会有助于促进彼此的技术交流和合作关系的发展。
4. FAO 在食品安全与质量能力建设中的角色
FAO 具备广泛的食品安全和质量程序。食品与营养协会作为食品法典委员会的秘书处负责加入
FAO/WHO 的程序。自从 1962 年成立以来，CAC 发展了国际食品标准，更充分保护了消费者健康和
加倍促进国际食品贸易的发展，CAC 法典标准在国际食品贸易中被 WTO 充分考虑并被推荐为指导性
工作平台。它还负责 FAO/WTO 成员加入 JECFA 的业务，JEFCA 在食品添加剂方面给客户提供专家
级的服务，它对食品添加剂、农药残留、化学成分、重金属和天然毒素等进行评估，与 FAO 的其它
工作一起，覆盖了整个食物链上农业和渔业相关产品的质量和安全的政策层面和技术环节。
在过去的 30 年里，FAO 为其成员国在食品质量控制和消费者保护方面提供的技术援助计划覆盖
了食品控制系统中从技术细节提供到具体项目实施的全范围。作为补充，FAO 发展了一套提高国家
食品质量和安全系统效率的工具，这些工具包括：
（1） 食品质量控制手册：一套覆盖多种食品控制流程的操作指南。包括食品检查、食品
分析[（a）成分分析；(b)化学污染物分析；(c)微生物污染物分析]；食品出口；食品
控制程序管理、进口食品检查等；
（2） HACCP 培训手册；
（3） 食品质量和安全保证：加强国家食品控制系统的指导方针
5. 食品安全和质量能力建设：一项综合策略建设
该策略覆盖以下 5 方面：
（1） 加强决策者的培训意识。目的是为了增强决策者们对以下问题重要性的认识：食品
质量、安全的政策、程序；对消费者权益保护的影响；食品贸易和经济发展。在地
理、政治和经济分组的基础上进行机构建设，在区域内和区域间，不同的国家加入
这些机构进行合作。
（2） 法规及其调整：食品质量和安全的国家标准应符合食品法典或其它国际或地区标准，
并参照它们进行必要的修改和升级。也应对所有与食品质量和安全有关的其它国家
法律法规进行分析、评论，使之不至于和推荐标准发生冲突，并进而发展新的食品
法规建设。
（3） 制度加强：在地区水平上，目的是为了加强地区内或地区间食品质量和安全执行部
门作为培训和标准中心的能力建设。其具体工作应包括对现有制度的总结和评价、
对未来主要合作伙伴的甄选、为地区培训和标准中心提供培训和设备。在国家水平
上，目的是更有效地加强国家食品控制制度框架、改善相关程序计划编制。
（4） 改善食品实验室服务：升级国家食品控制实验室的科技能力，给食品控制规章和标
准的执行、食品添加剂及其所含污染物的监测提供必需的分析服务支持。基于原始
分析、基础设备和基本条件，这一目标的实现还有赖于添加剂试验设备的提供、在
职食品分析人员培训、质量控制和实验室管理才能完成。
（5） 人力资源拓展：加强国家食品检查服务并使之更加合理化来达到预期的增加工作效
率和成本效益的目的。同时，提高风险分析特别是风险评估方面的工作技巧和工作
能力也是必需的。作为补充，训练食品企业中执行食品质量保证体系（包括
HACCP）的质量控制管理人员也是其业务范围之一。
6 食品安全和质量能力建设中的关键行动
发展国家食品控制策略
食品控制在本质上是一项由若干部门协同进行的活动。如食品企业、消费者和专业研究机构。它
需要这些部门分工明确、紧密合作。一项国家食品控制策略必须不断发展，以接纳所有对其感兴趣的
成员，并使现有资源和设备发挥更大效力。它还应该目标明确、计划精良、由策略系统内所有成员协
同运作。此外，还应该有一个监测部门来确保对策略实施效力进行连续的评价。
食品质量和安全控制必须被纳入到食品生产、加工、储存和分销的全过程中间，包括生产合作者、
商家、企业、政府和科学团体都在其中。这样可以通过不同人们的参与来得出一个深思熟虑的国家食
品控制策略。该策略将作为这样的角色出现：由政府机构、食品企业、消费者建立的一种合作关系来
应付现存的和潜在的或即将出现的各项挑战，它确保对可利用的人力和财政资源进行最好的利用，得
到最佳成果。
坚强的领导阶层是实现国家食品控制策略发展的基础。领导者必须获得政府、食品企业和消费者
的信任，并可以进而籍此在改善食品安全和质量控制系统中取得进步、谋得利益。
升级更新食品法律法规
对主要的食品法规和调整框架中加强食品安全和质量的部分内容进行吐故纳新是建立一个有效
的食品控制系统中举足轻重的第一步，这项工作应该由食品法规和食品强制要求方面的专家组成专家
小组来负责，并应得到重点对待。特别的，WTO 协议（主要是 SPS 协议和 TBT 协议）以及其它相关
协议的内容应该被引进。此外，与国际上认可的国际标准制定机构推荐指导的规章制度进行协调也是
必不可少的，此类法规有食品法典、IPCC、OIE 等。更多的，消费者和食品生产者的特殊要求、当地
卫生条件限制、文化习惯以及其它一些部分也应得到充分考虑。新的法规要具备充分的弹性来应付来
自科技、风险、变化的消费者需求以及贸易中的新条件等方方面面的发展变化。
– 加强食品检查服务
国家食品控制策略和食品法规明确了国家食品检查服务的职责，为了更加高效，食品检查人员必
须熟悉检查程序、了解自身职责、和其它食品控制服务环节（如在食品安全事件发生时）保持密切交
流，这需要他们接受食品检查技术和取样程序方面的培训以及获得必需的设备（取样工具、冷藏盒和
交通工具等）
升级食品控制实验室：
食品控制分析服务必须由训练有素的人员利用足够的设备并遵循分析程序来完成。足够数量的
具备完备设备的食品控制实验室、一批训练精良的分析员以及适当的分析方法是提供食品检查服务所
必需的。所有的实验室工作应被纳入符合国际标准的质量保证分析系统中来。
这就需要实验室进行升级来和基本质量保证分析条件保持一致。必备的设备被用来负担食品质
量和安全中的分析测试，实验室工作人员则进行使用这些设备以及现代化的分析技术管理软件的培训。
实验室的工作质量将直接保证质量保证分析系统的工作。作为补充，至少应该有一个国家食品控制实
验室有资质来给出口贸易商出具检验合格证书。这一方面可以促进食品贸易，另一方面，也可以杜绝
那些存在质量和安全问题的食品进口。
在食品生产中贯彻质量和安全保证系统
必须从食品的生产加工开始就确保其质量和安全。作为保证食品质量和安全的第一步，有必要推
行农业食品安全试验。对杀虫剂、兽药、作物上由于污水和环境污染携带的污染物等的监测都应包括
在内。更多的，在整个食物生产环节上，食品生产加工人员中的技术人员和管理者必须接受培训并掌
握如何卫生生产，并且在生产过程中应用类似 HACCP 的质量保证系统。同样，食品控制检查机关的
工作人员也必须接受企业质量保证系统的培训，以确保其检查的企业符合国家要求的各项条件。
加强科技专门技术
在许多发展中国家发展其专门科技能力是必需的。在这些国家，发展风险评估能力尤为重要，
对影响食品安全的要素进行甄别和排序，并用必要的手段逐一排除。另一方面，履行 SPS 协议中规定
的业务也直观重要，如：食品安全计量应该在风险评估的基础上引进，在综合考虑人类健康和经济效
益的基础上进行管理。出于这种考虑，建立收集数据和加强国家风险评估的技术机构就显得特别特别
重要。
对科技专门技术的需要在那些利用现代生物技术进行农业生产的地方也得到了重视。所有此类
产品在正式进入市场之前，必须先作为饲料喂养动物，确保安全后才可以面市。此外，一些《卡塔赫
纳生物安全议定书》中规定的义务和职责也被纳入本部分内容。
加强科技专门技术的建设将有助于提高国家对突发事件的应变能力，保证公众、动物和植物健康，
远离风险。这需要提高早期预警、快速反应和研究网络来提供详细的重点，并经由特别的监管和控制
行动来加以实施。
加强对食品法典委员会工作的参与
食品法典委员会的标准、指导方针和建议已经成为国际食品贸易的标准，因此务必了解该机构。发
展中国家必须加入其中。尽管制定标准的全过程还将在以前的基础上进行，但是加强发展中国家在委
员会工作的比重的谈判已经开展，并将在短期内得出结果。
7. 建立联盟
在认识到给发展中国家提供援助以改善其食品安全、动植物健康系统的必要性之后，一些国际组
织、国家政府、国际和地区金融机构以及 NGO 的成员国在其各自能力范围内，给发展中国家提供了
多种多样的能力建设和技术援助。
FAO 和 WTO 在实施食品法典方面具备丰富的经验和专家资源。他们通过和食品添加剂专家委员
会、农药残留协会和其它专家咨询机构的联系在食品安全和质量方面给食品法典提供了很多专家级的
意见。FAO 和 WTO 都在涉及到食品安全和质量的、生产指导以及培训科目的更新上提供技术援助。
国际植物保护公约是 FAO 秘书处制定的国际框架决议，该秘书处在国际植物检疫措施方面具备
独特的经验。FAO 和秘书处在能力建设的各个方面都具备丰富的经验。
OIE 建立了动物健康国际标准，FAO 提供能力建设各方面的技术援助。
在 WTO 给少数发达国家提供技术援助的综合框架下，大量旨在提高目标国在新的贸易环境下对
贸易机会和贸易挑战的反应的行动业已展开。
世界银行在促进和发展食品安全、动植物健康的能力建设和技术援助方面扮演着重要角色，特别
是它在项目规划、项目管理和资源应用方面的专家资源丰富。近几年，世界银行负责实施了大量即将
加入 WTO 的发展中国家的重要项目并且在发展项目中已经将 SPS 和 TBT 协议内容进行贯彻。
其它国际组织和国家政府在为食品安全和食品贸易提供能力建设和技术援助的时候也表现积极。
一个典型的例子是 IICA：它规划全面的食品安全政策来加强其领导力。这两年研讨会认识到领导能
力是决定能否提高全面食品安全政策的基础。会议将在农业、健康和食品安全系统等方面的专家升级
为专门负责就食品安全问题提出评论意见的领导人。这一做法的目的是为了可以在国家范围内改善食
品安全政策，高效化食品安全管理。
以上的诸多举措已经为大量的发展中国家和少数发达国家的食品安全和质量、动植物健康系统做
出了一定的贡献，但是，由于缺乏协作和缺少一个全面战略，仍然作用有限。这样一来，以上举措的
效果也就打了折扣。这里需要补充的是，一些特殊需求已经被考虑。
与发展中国家的实际要求相比，能力建设的成就可以说是非常有限的。虽然 SPS 协议中有 9 条要
求发达国家给其发展中国家贸易伙伴提供技术援助，但是只有很少的一部分付诸实施。因此有必要在
国际范围内，在以下方面取得更大的成就：发展中国家的合理的、发展战略要求的食品安全和动植物
健康能力建设；改善不同组织间的合作；增强捐赠国和受增国之间协作；加大其它相关机构间合作。
食品安全和质量方面的能力建设和技术援助投资巨大，因此，其中的所有机构都可以获得同等的
高额回报。为确保各个工作机构都在增强其技术援助工作的效率和力度，专门负责增强彼此交流、改
善协调和增加合作的特别机构也应获得发展。该机构按照每个国家的特殊要求以及当前和已经实施的
项目情况规划每个部门的工作内容并使之符合发展中国家的需要，这样做的结果是改善了部门间协调
和团队合作，使之更加专注于项目本身。
规律性的对提供给发展中国家的技术援助项目进行总结评价也是必要的。这个总结要把发展中国家关
心的所有的部门和工作人员都包括进去。工作目的是评价项目是否符合其目标要求以及看看是否需要
对其进行必要的修改。
由发达国家向发展中国家提供的特别的双边技术援助须对 SPS 协议、特别市场准入以及其它发展
的要求做出响应。一些发达国家也有一些特别的部门和计划来为能力建设和技术援助提供服务。
在发展中国家间符合技术援助方的要求、双方可以达成互惠互利的地方，这样的援助会取得成功。UN
系统对发展中国家技术合作提供奖励。食品控制可以从这一活动，特别是其中的人力拓展和能力建
设中获利。日益增多的地区经济团体、与日俱增的食品安全需要以及发展中国家的贸易意向，都极大
拓展了 TCDC 的范围。
但是，这样的援助应该在广泛的、覆盖发展中国家全部需求的框架上来进行考虑。它也能通过能
力建设和技术援助活动获利。
通过在特殊组织、检查服务部门、实验室网络、研究中心、综合大学、其它相关机构以及 NGO
中的发展中国家和发达国家成员国之间的合作，此类援助还将获得更大拓展。在这一基础上，分别来
自发达国家和发展中国家的机构可以更好的合作，加强彼此的能力建设。
无论何时，只要发展中国家在某一领域需要得到援助的愿望被了解，那些对此感兴趣的机构就可
以彼此通力协作，为发展中国家提供适当的技术援助。
对于地区间的合作者而言，其机会在于包括建立地区培训计划和培训中心、成立实验室网络、设
立风险分析小组、建设地区食品安全和质量信息库等。
8. 结论
许多发展中国家，特别是少数发达国家，目前既无能力也无资源来面对挑战或利用乌拉圭回合协
议带来的机遇。在这些国家，按照改善食品安全状况、公众健康水平和谋求更多国际贸易机会的要求
来加强其食品安全和质量能力建设更是燃眉之急。
能力建设和技术援助必须符合发展中国家需要。这就要求在不同的机构之间建立联盟并加强协作，
资源也因此得到最好的利用。国际组织也被定位是担任建立联盟、加强信息交换框架和整理同食品安
全和质量相关的能力建设和技术援助活动的领导者。
