公共服务型财政-5社会性支出制度建构
刘明慧
(东北财经大学 财税学院，辽宁 大连 116025)
(摘 要]在现代社会，政府的公共服务变得越来越重要≥城乡差距虽然表现在各个方面，但都与
公共服务的差距相联系。市场经济条件下的财政是提供均等化的公共服务的财政。强化公共服
务职能要求与之相适应的公共财政支出制度的调整、规范和重构童本文以公共服务的均等化提供
为取向，探讨了公共分配公平的理念内涵；从总量和结构两个方面深入分析了我国公共财政社会
性支出的状况，提出了增加公共服务的总量，提高公共财政社会性支出比重和着力重塑农村公共
产品供给制度的对策。 ．
(关键词]公共服务型；财政分配 ；社会性支出
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1008-4096(2007)02-0045-05
当前，我国城乡经济社会发展差距的不断扩大
已经引起对经济社会发展和改革的反思，这不仅涉
及发展成果的全民共享，还触及经济增长的持续、
社会整合的稳定和基本制度的评价。 l 针对这种现
实，党的十六届六中全会的 《决定》，对构建社会
主义和谐社会做出了全面部署。其中，明确要求
“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职
能”。从公共财政的角度看，在城乡公共服务水平
的差异形成中，财政支出结构不合理起着非常关键
的作用。因此，需要切实实现从经济建设型财政向
公共服务型财政转型，适时调整财政支出结构，特
别是通过优化公共资源配置，着重对农村公共品和
服务制度进行重构。
一
、 公共服务型财政分配的理念定位
财政 的基本 内容是 “以政控财，以财行
政”，即国家政权凭借其社会统治者和管理者的
政治权力掌握社会总财力的一部分，进而通过财
力分配中的运行 (收支与政策)来以行使公共
权力的形式履行政府的职能。_2 随着社会主义市
场经济体制下政府职能的转变，财政职能转变的
基本导向也应从供给型财政、生产建设型财政向
公共服务型财政转变，以提供公共产品和服务作
为 “以财行政”的基本方式。政府提供的这些
公共产品和服务都是宏观经济需求与供给的重要
组成部分，是市场经济的内在变量，而不是一个
外在参数。所以，政府向全社会提供最有效的公
共产品和服务是经济发展和社会稳定最重要的保
障条件。从国际经验看，人均GDP达到1 000美
元，向3 000美元迈进的阶段，是现代化起飞阶
段的重要标志，许多国家在这一阶段都陷入了发
展停滞与中断状态，其根本原因就是忽视了公共
服务。而德国、日本、法国等国，由于全面完善
公共服务制度，成功地越过了这一阶段，跨入了
高收入国家的行列。可以肯定地说，目前，世界
上还没有一个国家可以不通过完善公共服务制度
而成为发达国家。在这一阶段，要注意全面、系
统地完善政府的公共服务职能，坚持教育、科技
优先增长，强化公共基础设施建设，适度扩大社
会福利的覆盖面。
但是，长期以来受经济体制和国家发展略的
影响，我国更重视经济转型 (经济发展转型和
经济体制转型)而忽视社会转型 (教育、卫生
收稿日期：2006-】2-20
作者简介：刘明慧(1963一)，女，辽宁大连人，教授，博士，研究方面为财税理论与管理。
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2007 1f第 2 期(总第 50 期〕
3 月 15 日出版
络化才a-^~豆点E
公共服务型财政与社会性支出制度建构
刘明慧
(东北财经大学财税学院，辽宁大连 116025 )
〔摘 要〕在现代社会，政府的公共服务变得越来越重要。城乡差距虽然表现在各个方面，但都与
公共服务的差距相联系 O 市场经济条件下的财政是提供均等化的公共服务的财政。强化公共服
务耳其能要求与之相适应的公共财政支出制度的调整、规范和重构。本文以公共服务的均等化提供
为取向，探讨了公共分配公平的理念内涵;从总量和结构两个方面深入分析了我国公共财政社会
性支出的状况，提出了增加公共服务的总量，提高公共财政社会性支出比重和着力重塑农村公共
产品供给制度的对策。
〔关键词〕公共服务型:财政分配;社会性支出
中图分类号:阳12 文献标识码:A 文章编号:1∞84096(2∞7)02拍45-05
当前，我国城乡经济社会发展差距的不断扩大
已经引起对经济社会发展和改革的反思，这不仅涉
及发展成果的全民共事，还触及经济增长的持续、
社会整合的稳定和基本制度的评价c[1] 针对这种现
实，党的十六届六中全会的《决定þ ，对构建社会
主义和谐社会做出了全面部署。其中，明确要求
"建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职
能"。从公共财政的角度看，在城乡公共服务水平
的差异形成中，财政支出结构不合理起着非常关键
的作用。因此，需要切实实现从经济建设型财政向
公共服务型财政转型，适时调整财政支出结构，特
别是通过优化公共资源配置，着重对农村公共品和
服务制度进行重构。
一、公共服务型财政分配的理念定位
财政的基本内容是"以政控财，以财行
政"即国家政权凭借其社会统治者和管理者的
政治权力掌握社会总财力的一部分，进而通过财
力分配中的运行(收支与政策)来以行使公共
权力的形式履行政府的职能。 [2] 随着社会主义市
场经济体制下政府职能的转变，财政职能转变的
基本导向也应从供给型财政、生产建设型财政向
收稿日期 :2006-12-20
公共服务型财政转变，以提供公共产品和服务作
为"以财行政"的基本方式。政府提供的这些
公共产品和服务都是宏观经济需求与供给的重要
组成部分，是市场经济的内在变量，而不是一个
外在参数。所以，政府向全社会提供最有效的公
共产品和服务是经济发展和社会稳定最重要的保
障条件。从国际经验看，人均 GDP 达到 1000 美
元，向 3000 美元迈进的阶段，是现代化起飞阶
段的重要标志，许多国家在这一阶段都陷入了发
展停滞与中断状态，其根本原因就是忽视了公共
服务。而德国、日本、法国等国，由于全面完善
公共服务制度，成功地越过了这一阶段，跨入了
高收入国家的行列 O 可以肯定地说，目前，世界
上还没有一个国家可以不通过完善公共服务制度
而成为发达国家。在这一阶段，要注意全面、系
统地完善政府的公共服务职能，坚持教育、科技
优先增长，强化公共基础设施建设，适度扩大社
会福利的覆盖面。
但是，长期以来受经济体制和国家发展略的
影响，我国更重视经济转型(经济发展转型和
经济体制转型)而忽视社会转型(教育、卫生
作者简介:刘明慧(1963 一) .女，辽宁大连人，教授，博士，研究方面为财税理论与管理。
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医疗、社会保障、就业等领域的全方位的社会体
制转型)，造成经济增长与社会发展之间的不协
调和不平衡，主要体现在公共产品供给短缺和公
共服务能力不强，特别是长期存在的制约城乡社
会公平的二元公共产品供给体制。鉴于目前这一
问题相当普遍和十分突出，建立公共服务型财政
体系的核心内容应是以发展社会事业和解决民生
为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体
系。这既是社会转型的核心内容，又是城乡公平
与建立和谐社会的前提条件。
“基本公共服务体系更加完备”已被明确列
为到2020年中国构建社会主义和谐社会的 9大
目标和主要任务之一。为了顺利实现这一目标要
求，必须完善公共财政制度，树立公共服务均等
化的理念，重新调整财政分配的思路——从过去
的兼顾公平和效率、效率优先的思路转向兼顾公
平和效率、公平和效率并重。对于公共产品和服
务的供给，均等化应该是一个基本定位和理念。
公共产品和服务供给均等化是一个与公平紧密相
连的概念。在当今社会中，公平已经成为一种社
会选择，成为政策制定的基点，社会进步的标
志。它成为公共产品和服务供给的最基本和首要
的规则，也是考察政府提供公共产品和服务的责
任时一个重要维度，其基本含义包括：
1．切实解决最基本的民生问题和保证社会
成员的基本权利
从契约关系的角度看，公共品供给是国家与
公民契约的结果。契约关系的特点是从根本上否
定了身份，给予主体平等性和自由性的地位，每
个人都可以根据自己的意愿来履行权利，而不是
依赖于自己的身份如何。公民在依法向政府缴纳
了各种税款后 ，政府就应该履行按公民的集体需
求偏好、“一视同仁”地向社会公众提供合宜的
公共产品的责任；同时，平等地享用由政府提供
的各种公共产品，也就成为每个公民应有的基本
权利。
公民享受教育、健康和最低生活保障的权
利，在西方被统称为 “福利权利”或 “社会权
利”，被视为对基本公民权的拓展，或社会公民
权 (social citizenship)的一部分。这种权利主要
体现在生存价值方面：每个人的某些生存需要必
须运用公共资源来满足，以达到一种社会确定的
最低值，不应使任何人跌落到营养、住房、医
疗、教育等方面的最低值之下。基于生存价值的
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公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，首
先属于道德上的权利，而这种权利又常常通过国
家法律的形式规定下来，从而上升为法律上的
权利。[3-
2．立足于社会的整体利益实行社会调剂，
确立共享社会成果的基本理念
在现实世界中，由于天赋、努力和运气的不
同，结果总是存在一些差别。这就意味着，结果
不公平导致了机会不公平，并可能导致新的结果
不公平，由此落人所谓 “贫困陷阱”或 “不公
平陷阱”。而要摆脱这种恶性循环，政府有必要
对一次分配后的利益格局进行必要的调整，在政
策制定和二次分配上向弱势群体倾斜，保护社会
的极端贫困人 口 (即在绝对生存需求线下的群
体)，确保一定程度上的结果公平，从而使社会
成员不断得到由发展所带来的利益。因为只有利
益分配合理的社会环境，才能促使社会中各类群
体各尽其能、各得其所而又和谐相处，并最终实
现推动社会进步的目标。
3．异质平等，以不平等的手段达到公平的
目标
西方自由主义学者从早期古典自由主义到现
在的后自由主义虽然观点各异，但公民必须享有
平等的权利则是他们一贯坚持的原则。尤其是美
国哈佛大学的哲学家约翰 ·罗尔斯在契约模式下
建构起来的两个 “正义原则”更是强调公平的
重要性。“正义原则”为我们对公平的判断提供
了非常重要的参考：确保公民拥有平等权利和同
等自由的基础上，公平不是完全均等的。由于存
在着社会地位的差异和社会资源分配方面的不平
等，公平与否取决于在社会资源的分配过程中，
不同群体是否得到了区别对待，尤其是弱势群体
的地位是否得到改善，福利是否得到增进。追求
社会公平的价值取向，是在不公平的社会现实
中，通过公共资源对处境不利的弱势群体的倾斜
配置和优先扶持，为处境不利者提供机会或利益
补偿。这就要求在整个社会发展的宏观规划中，
既要依据同质平等的原则加以全盘考虑，还要依
据异质平等的原则制定实施方略。
二、我国公共财政社会性支出的状况分析
从财政支出的领域来划分，政府公共服务可
分为经济性公共服务和社会性公共服务。经济性
公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种
经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事
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，化，才1tA~豆市E
医疗、社会保障、就业等领域的全方位的社会体
制转型) ，造成经济增长与社会发展之间的不协
调和不平衡，主要体现在公共产品供给短缺和公
共服务能力不强，特别是长期存在的制约城乡社
会公平的二元公共产品供给体制c 鉴于目前这一
问题相当普遍和十分突出，建立公共服务型财政
体系的核心内容应是以发展社会事业和解决民生
为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体
系。这既是社会转型的核心内容，又是城乡公平
与建立和谐社会的前提条件O
"基本公共服务体系更加完备"已被明确列
为到 2020 年中国构建社会主义和谐社会的 9 大
目标和主要任务之一。为了顺利实现这一目标要
求，必须完善公共财政制度，树立公共服务均等
化的理念，重新调整财政分配的思路一一从过去
的兼顾公平和效率、效率优先的思路转向兼顾公
平和效率、公平和效率并重。对于公共产品和服
务的供给，均等化应该是一个基本定位和理念。
公共产品和服务供给均等化是一个与公平紧密相
连的概念。在当今社会中，公平已经成为一种社
会选择，成为政策制定的基点，社会进步的标
志。它成为公共产品和服务供给的最基本和首要
的规则，也是考察政府提供公共产品和服务的责
任时一个重要维度，其基本含义包括:
1.切实解决最基本的民生问题和保证社会
成员的基本权利
从契约关系的角度看，公共品供给是国家与
公民契约的结果。契约关系的特点是从根本上否
定了身份，给予主体平等性和自由性的地位，每
个人都可以根据自己的意愿来履行权利，而不是
依赖于自己的身份如何。公民在依法向政府缴纳
了各种税款后，政府就应该履行按公民的集体需
求偏好、"一视同仁"地向社会公众提供合宜的
公共产品的责任;同时，平等地享用由政府提供
的各种公共产品，也就成为每个公民应有的基本
权利。
公民享受教育、健康和最低生活保障的权
利，在西方被统称为"福利权利"或"社会权
利被视为对基本公民权的拓展，或社会公民
权 (social citizenship) 的一部分。这种权利主要
体现在生存价值方面:每个人的某些生存需要必
须运用公共资源来满足，以达到一种社会确定的
最低值，不应使任何人跌落到营养、住房、医
疗、教育等方面的最低值之下。基于生存价值的
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Number 2 (General Serial No. 50)
March , 2∞7
公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，首
先属于道德上的权利，而这种权利又常常通过国
家法律的形式规定下来，从而上升为法律上的
权利。 [3 :
2. 立足于社会的整体利益实行社会调剂，
确立共享社会成果的基本理念
在现实世界中，由于天赋、努力和运气的不
同，结果总是存在一些差别。这就意味着，结果
不公平导致了机会不公平，并可能导致新的结果
不公平，由此落入所谓"贫困陷阱"或"不公
平陷阱"。而要摆脱这种恶性循环，政府有必要
对一次分配后的利益格局进行必要的调整，在政
策制定和二次分配上向弱势群体倾斜，保护社会
的极端贫困人口(即在绝对生存需求线下的群
体) ，确保一定程度上的结果公平，从而使社会
成员不断得到由发展所带来的利益。因为只有利
益分配合理的社会环境，才能促使社会中各类群
体各尽其能、各得其所而又和谐相处，并最终实
现推动社会进步的目标。
3. 异质平等，以不平等的手段达到公平的
目标
西方自由主义学者从早期古典自由主义到现
在的后自由主义虽然观点各异，但公民必须享有
平等的权利则是他们一贯坚持的原则。尤其是美
国哈佛大学的哲学家约翰·罗尔斯在契约模式下
建构起来的两个"正义原则"更是强调公平的
重要性。"正义原则"为我们对公平的判断提供
了非常重要的参考:确保公民拥有平等权利和同
等自由的基础上，公平不是完全均等的。由于存
在着社会地位的差异和社会资源分配方面的不平
等，公平与否取决于在社会资源的分配过程中，
不同群体是否得到了区别对待，尤其是弱势群体
的地位是否得到改善，福利是否得到增进。追求
社会公平的价值取向，是在不公平的社会现实
中，通过公共资源对处境不利的弱势群体的倾斜
配置和优先扶持，为处境不利者提供机会或利益
补偿。这就要求在整个社会发展的宏观规划中，
既要依据同质平等的原则加以全盘考虑，还要依
据异质平等的原则制定实施方略。
二、我国公共财政社会性支出的状况分析
从财政支出的领域来划分，政府公共服务可
分为经济性公共服务和社会性公共服务。经济性
公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种
经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事
业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进
行补贴等等；社会性公共服务是指政府通过转移
支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫
生、科技补贴、环境保护等社会发展项 目所提供
的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家
政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服
务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。与
此相适应，公共财政资金分配的重点要由传统的
经济建设服务领域，迅速转向社会服务领域，政
府应在提供教育、医疗和社会保障等方面承担起
基本的责任。
从财政支出结构看，一般可以分为以行政管
理支出、国防支出为主的维持性支出，以政府投
资为主的经济性支出，以教育、医疗卫生和社会
保障为主与民生状况直接相关的社会性支出。社
会性支出中一般也包括住房支出 (比如廉租房
的补贴)。目前我国的财政支出格局还带有很浓
厚的 “建设财政” 的特点，这主要体现在两个
方面：
一 是在总量上，财政支出被大量地运用于政
府没有比较优势的用途上，过多地进入到那些本
应由市场力量发挥主要作用的领域，特别是竞争
性和盈利性的经济领域。而整个社会性支出没有
获得相应的较快增长，社会性公共服务投入严重
不足，社会总体福利水平的增长落后于经济增长
的速度。
二是在结构上，城乡之间在社会性支出的获
益方面存在着很大的不平等，不公平问题颇为严
重。由于我国公共经济的发展相对滞后，向在公
共产品和服务的提供上又主要集中于城市，使得
我国的城乡差别不仅表现在收入等方面，而且还
表现在所享有的公共产品和服务上。长期以来 ，
对提供农村公共产品和服务的漠视，使得农村的
发展受到严重的制约。
从财政社会性支出分项比重看，财政对教育
整体投入严重不足。2002年、2003年和2004年
国家财政对教育的投入占当年 GDP的比重分别
是2．52％、2．5％和 2．51％。这一 比重远低于
1993年中共中央、国务院颁布的 《中国教育改
革和发展纲要》所确定的4％的目标，距离国际
一 般水平更有很大差距。据有些学者提供的资
料，国际平均教育投入占 GDP的比例为5．1％，
其中，发达国家为5．3％，发展中国家为4％。
从教育支 出占财政 总支 出的比重来看，我 国
1995年这一比重达到 15．54％，2003年下降为
11．7％，2004年教育支出占财政支出的比重仅
为 13．5％，已经低于我国规定的 15％的 目标，
与国际上发展中国家比较属于较低水平，如泰国
(2000年)为 22．44％，墨西哥 (1999年)为
25．54％ (安体富，王海勇，2005)。
从城乡分布看，教育资源的配置很不均衡。
农村教育事业发展滞后。2002年，在全社会
5800亿元教育投资中，占总人 口60％以上的农
村只获得23％，而城市占77％。[5i在农村义务教
育总投人 中，财政预算内教育投入严重不足。
2000年小学在校生每人平均预算内经费农村只
相当于城镇的 72％，而且农村初中和小学义务
教育经费只有 60％_70％ 由财政预算内解决，
其余的由农民集资办学、学费杂费和其他来源解
决。l6 这种教育投入结构的直接后果就是不少城
市贫困家庭和农村地区的孩子因为贫困而无法接
受最基本的教育。
从卫生经费构成看，我国政府对卫生事业的
投入是不断增加的。但相比私人卫生支出，政府
卫生支出的增加较为缓慢，而且从 1990年到
2003年，政府卫生支出占 GDP的比重呈现下降
趋势，与此同时，私人卫生支出占 GDP的比重
呈现快速攀升趋势。另据世界银行提供的数据，
1990--1998年期间世界公共卫生支出占 GDP的
比重为2．6％，其中低收入国家为 1．2％，中等
收入国家为 2．5％，高收入国家为 6．0％，而我
国2003年政府卫生支出占 GDP的比重还只有
0．7％左右，仅为低收入国家的55％。2003年全
国卫生总费用为 6598亿元，占 GDP的 5．6％，
达到发展中国家的较高水平，但其中政府投入仅
占17％，企业、社会单位负担 占 27％，其余
56％由居民个人支付。在欧洲发达国家，医疗卫
生费用约占GDP的 10％，其中的80％__90％由
政府负担。与我国经济发展水平相近国家相比，
泰国政府投入占56．3％ (2000年)，墨西哥占
33％ (2002年)，都大大高于我国的水平。
从城乡卫生服务的供给差距看，农村医疗卫
生事业发展滞后。在农村医疗卫生服务供给方
面，1993年中国政府提出 “发展和完善农村合
作医疗制度”。经过十几年的试点、恢复重建，
至2003年，合作医疗计划的覆盖面仍只有 10％
多点。农民受到的医疗保障还比较薄弱，绝大多
数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。2000
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业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进
行补贴等等;社会性公共服务是指政府通过转移
支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫
生、科技补贴、环境保护等社会发展项目所提供
的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家
政府职能演变的规律是:政府职能从以经济性服
务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。与
此相适应，公共财政资金分配的重点要由传统的
经济建设服务领域，迅速转向社会服务领域，政
府应在提供教育、医疗和社会保障等方面承担起
基本的责任。
从财政支出结构看，一般可以分为以行政管
理支出、国防支出为主的维持性支出，以政府投
资为主的经济性支出，以教育、医疗卫生和社会
保障为主与民生状况直接相关的社会性支出。社
会性支出中一般也包括住房支出(比如廉租房
的补贴)。目前我国的财政支出格局还带有很浓
厚的"建设财政"的特点，这主要体现在两个
方面:
一是在总量上，财政支出被大量地运用于政
府没有比较优势的用途上，过多地进入到那些本
应由市场力量发挥主要作用的领域，特别是竞争
性和盈利性的经济领域。而整个社会性支出没有
获得相应的较快增长，社会性公共服务投入严重
不足，社会总体福利水平的增长落后于经济增长
的速度。
二是在结构上，城乡之间在社会性支出的获
益方面存在着很大的不平等，不公平问题颇为严
重。由于我国公共经济的发展相对滞后，而在公
共产品和服务的提供上又主要集中于城市，使得
我国的城乡差别不仅表现在收入等方面，而且还
表现在所享有的公共产品和服务上。长期以来，
对提供农村公共产品和服务的漠视，使得农村的
发展受到严重的制约。
从财政社会性支出分项比重看，财政对教育
整体投入严重不足。 2002 年、 2003 年和 2004 年
国家财政对教育的投入占当年 GDP 的比重分别
是 % 、 % 和 % 。这一比重远低于
1993 年中共中央、国务院颁布的《中国教育改
革和发展纲要》所确定的 4% 的目标，距离国际
一般水平更有很大差距。据有些学者提供的资
料，国际平均教育投入占 GDP 的比例为 % ,
其中，发达国家为 % ，发展中国家为 4% 0[4]
从教育支出占财政总支出的比重来看，我国
络化才~，，~罗豆市E
1995 年这一比重达到 15. 54% , 2003 年下降为
11. 7% , 2004 年教育支出占财政支出的比重仅
为 % ，已经低于我国规定的 15% 的目标，
与国际上发展中国家比较属于较低水平，如泰国
(2000 年)为 % ，墨西哥( 1999 年)为
毛(安体富，王海勇， 2005) 。
从城乡分布看，教育资源的配置很不均衡。
农村教育事业发展滞后。 2002 年，在全社会
5800 亿元教育投资中，占总人口 60% 以上的农
村只获得 239毛，而城市占 77% o[们在农村义务教
育总投入中，财政预算内教育投入严重不足。
2000 年小学在校生每人平均预算内经费农村只
相当于城镇的 72% ，而且农村初中和小学义务
教育经费只有 60%-70% 由财政预算内解决，
其余的由农民集资办学、学费杂费和其他来源解
决。 [6] 这种教育投入结构的直接后果就是不少城
市贫困家庭和农村地区的孩子因为贫困而元法接
受最基本的教育O
从卫生经费构成看，我国政府对卫生事业的
投入是不断增加的。但相比私人卫生支出，政府
卫生支出的增加较为缓慢，而且从 1990 年到
2003 年，政府卫生支出占 GDP 的比重呈现下降
趋势，与此同时，私人卫生支出占 GDP 的比重
呈现快速攀升趋势。另据世界银行提供的数据，
1990一1998 年期间世界公共卫生支出占 GDP 的
比重为 % ，其中低收入国家为1. 2% ，中等
收入国家为 % ，高收入国家为 % ，而我
国 2003 年政府卫生支出占 GDP 的比重还只有
%左右，仅为低收入国家的 55% 0 2003 年全
国卫生总费用为 6598 亿元，占 GDP 的 % ,
达到发展中国家的较高水平，但其中政府投入仅
占 17% ，企业、社会单位负担占 27% ，其余
56% 由居民个人支付。在欧洲发达国家，医疗卫
生费用约占 GDP 的 10% ，其中的 80% -90% 由
政府负担。与我国经济发展水平相近国家相比，
泰国政府投入占 % (2000 年) ，墨西哥占
33% (2002 年) ，都大大高于我国的水平。
从城乡卫生服务的供给差距看，农村医疗卫
生事业发展滞后。在农村医疗卫生服务供给方
面， 1993 年中国政府提出"发展和完善农村合
作医疗制度"。经过十几年的试点、恢复重建，
至 2003 年，合作医疗计划的覆盖面仍只有 10%
多点。农民受到的医疗保障还比较薄弱，绝大多
数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。 2000
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年世界卫生组织对 191个成员国医疗卫生公平性
的评价 中，中国排在倒数第 4位 (丁元竹，
2004)。
从社会保障支出的情况看，2004年财政社
会保障支出 (窄 口径一指社保支出中政府所承
担的部分 )为 3440．26亿元，仅 占 GDP的
2．15％。如果 以较宽的 口径，即国家 加社 会
(主要是企业)的社会保障支出，2002年则为
7318．2亿元 ，占到 GDP的 7．15％ (蔡社文，
2004)。不过，即便如此，与国际比较，社会保
障支出的水平仍然是很低的。从城乡社会保障的
状况看，长期以来，中国城乡社会保障制度处于
分割状态，社会保障对于全体国民的普惠性和一
致性的重要特征没有体现出来。社会保障制度绝
大部分着眼于城镇居民，大多数作为弱势群体的
应享受社会保障的农民无法享受到这些公民的基
本权利。城乡社会保障覆盖率之比高达 22：1，
充分体现了社会保障城乡的不公平性。
就总体而言，无论和哪个收入等级的国家相
比，我国的财政社会性支出占比重都偏低 (见
表 1)，真正体现公共产品和服务提供的公共事
业发展支出、再分配性转移支出安排明显不足，
远远不能满足公共事业发展的需要。因此，从长
期趋势看，为了使政府的公共服务逐步过渡到以
社会性公共服务为主，在调整和优化财政支出结
构时必须逐渐提高社会性支出的比重，降低经济
性支出比重。把稀缺的公共财政资源优先用于提
供教育、医疗和社会保障等方面，从根本上改变
国富与民生关系失衡的状况。鉴于在社会性支出
上巨大的城乡差异和群体差异，在扩大社会性支
出的过程中，要把普遍性和定向性结合起来，注
重解决低收人群体在公共服务方面的可获得性问
题，特别是针对农村贫困人口进行适当倾斜，以
充分体现社会性支出的公平性。
表 1 不同收入国家财政社会性支出比重
高收入国家 中等收入国家 低收入国家 项 目
占GDP％ 占总支出％ 占GDP％ 占总支出％ 占 GDP％ 占总支出％
社会性支出 21．1 49．5 l1．5 42．1 7．6 27．5
教育 4．3 11．O 3．8 14．9 3．9 14．7
卫生保健 3．4 8．3 2 7．7 1．7 6．3
社会保障 12．2 27．5 4．6 15．7 1．3 4．2
住房 1．2 2．7 1．1 3．8 O．7 2．3
资料来源：IMF：Government Finance Statistics Yearbook(1995)
三、构建公共财政社会性支出制度的对策
在我国现阶段，按照逐步形成惠及全民的基
本公共服务体系的要求，必须不断增加公共服务
的总量，加大财政对社会事业发展的支持力度，
同时着力优化公共服务的结构和布局。为此，财
政支出制度的构建要经济与社会协调发展为主
线，在兼顾经济、社会双重目标时，适度向社会
事业的发展倾斜。从经济发展与社会发展之间的
关系逻辑看，经济和社会要协调发展。经济发展
的宗旨就是收入水平的提高、技术的进步和从传
统社会到现代社会的转型，发展生产和一切经济
活动，归根到底都是为了增强人们的能力，满足
人们 日益增长的物质文化需求，这包括首先满足
全体人口特别是贫困人口最基本的生存需求，诸
如温饱、教育、卫生、住宅、就业等，进而使他
们不断地提高生活质量和享受较高水平的公共服
务。同时，社会发展也有利于经济的进一步迅速
发展，社会发展特别是以人的技能、知识和社会
48
保障制度形式表现出来的社会发展能够有效地促
进经济发展。一般来说，在不同的历史发展阶
段，经济发展与社会发展并非总是并列一致的。
通常在生产力水平较低的时期，经济发展是重中
之重；当生产力水平取得一定发展之后，经济发
展会相应地要求社会发展与之相适应；当物质生
产力达到较高程度时，社会发展就会成为主要追
求的目标。
当前，加快财政支出结构转型需要重点对公
共财政社会性支出制度进行重塑。一是强调社会
性支出总量的扩张。强调政府在最基本的教育和
健康服务以及最基本的社会保障中的支付责任，
提高义务教育、基本医疗、社会保障支出占财政
支出的比重，通过加大社会性支出提高人力资本
度与经济增长的贡献。根据估计结果，基本建设
支出，行政管理支出占地方财政支出的比重与经
济增长呈负相关关系，科技三项费、支农支出，
科教文卫支出占财政支出的比重对人均 GDP的贡
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，化，才1tA"手拉E
11;，"，"""忌恨明噩震雪慧卖军颈部需宰亨i
年世界卫生组织对 191 个成员国医疗卫生公平性
的评价中，中国排在倒数第 4 位(丁元竹，
2004) 0
从社会保障支出的情况看， 2004 年财政社
会保障支出(窄口径-指社保支出中政府所承
担的部分)为 亿元，仅占 GDP 的
2. 159毛。如果以较宽的口径，即国家加社会
(主要是企业)的社会保障支出， 2002 年则为
亿元，占到 GDP 的 毛(蔡社文，
2004) 。不过，即使如此，与国际比较，社会保
障支出的水平仍然是很低的。从城乡社会保障的
状况看，长期以来，中国城乡社会保障制度处于
分割状态，社会保障对于全体国民的普惠性和一
致性的重要特征没有体现出来。社会保障制度绝
大部分着眼于城镇居民，大多数作为弱势群体的
应享受社会保障的农民无法享受到这些公民的基
本权利。城乡社会保障覆盖率之比高达 22: 1,
Number 2 (General Serial No.、 50)
Mru由， 2∞7
充分体现了社会保障城乡的不公平性。
就总体而言，无论和哪个收入等级的国家相
比，我国的财政社会性支出占比重都偏低(见
表 1) ，真正体现公共产品和服务提供的公共事
业发展支出、再分配性转移支出安排明显不足，
远远不能满足公共事业发展的需要。因此，从长
期趋势看，为了使政府的公共服务逐步过渡到以
社会性公共服务为主，在调整和优化财政支出结
构时必须逐渐提高社会性支出的比重，降低经济
性支出比重。把稀缺的公共财政资源优先用于提
供教育、医疗和社会保障等方面，从根本上改变
国富与民生关系失衡的状况。鉴于在社会性支出
上巨大的城乡差异和群体差异，在扩大社会性支
出的过程中，要把普遍性和定向性结合起来，注
重解决低收入群体在公共服务方面的可获得性问
题，特别是针对农村贫困人口进行适当倾斜，以
充分体现社会性支出的公平性。
表 1 不同收入国家财政社会性支出比重
项 目 高收入国家 中等收入国家 低收入国家占 GDP% 占总支出% 占 GDPo/t 占总支出% 占 GDP'J毛 占总支出%
社会性支出 21. 1 11. 5 42. 1
教育 4. 3 11. 0 14. 7
卫生保健 8. 3 2 7. 7 1. 7 6. 3
社会保障 15. 7 1. 3
住房 1. 2 2. 7 1. 1 O. 7 2. 3
资料来源 IMF: Govemment Finance Statistics Yearbook (1995)
三、构建公共财政社会性支出制度的对策
在我国现阶段，按照逐步形成惠及全民的基
本公共服务体系的要求，必须不断增加公共服务
的总量，加大财政对社会事业发展的支持力度，
同时着力优化公共服务的结构和布局。为此，财
政支出制度的构建要经济与社会协调发展为主
线，在兼顾经济、社会双重目标时，适度向社会
事业的发展倾斜。从经济发展与社会发展之间的
关系逻辑看，经济和社会要协调发展。经济发展
的宗旨就是收入水平的提高、技术的进步和从传
统社会到现代社会的转型，发展生产和一切经济
活动，归根到底都是为了增强人们的能力，满足
人们日益增长的物质文化需求，这包括首先满足
全体人口特别是贫困人口最基本的生存需求，诸
如温饱、教育、卫生、住宅、就业等，进而使他
们不断地提高生活质量和享受较高水平的公共服
务。同时，社会发展也有利于经济的进一步迅速
发展，社会发展特别是以人的技能、知识和社会
48
保障制度形式表现出来的社会发展能够有效地促
进经济发展。一般来说，在不同的历史发展阶
段，经济发展与社会发展并非总是并列一致的。
通常在生产力水平较低的时期，经济发展是重中
之重;当生产力水平取得一定发展之后，经济发
展会相应地要求社会发展与之相适应;当物质生
产力达到较高程度时，社会发展就会成为主要追
求的目标。
当前，加快财政支出结构转型需要重点对公
共财政社会性支出制度进行重塑。一是强调社会
性支出总量的扩张。强调政府在最基本的教育和
健康服务以及最基本的社会保障中的支付责任，
提高义务教育、基本医疗、社会保障支出占财政
支出的比重，通过加大社会性支出提高人力资本
度与经济增长的贡献。根据估计结果，基本建设
支出，行政管理支出占地方财政支出的比重与经
济增长呈负相关关系，科技三项费、支农支出，
科教文卫支出占财政支出的比重对人均 GDP 的贡
献为正。_1¨社会性支出的增长，一方面会促进人
力资本积累，另一方面，有利于构建强有力的社
会安全网，减少未来的不确定性。如社会文教支
出在短期内表现为净投入，与经济增长负相关，
但在长期表现为正相关，对经济增长的贡献率最
大。现代经济发展的实践也日益表明，随着科学
技术的不断进步，人力资源的质量在经济发展中
的作用越来越大，特别是在现代化的生产中，人
力资本投资的作用往往大于物质资本投资的作用。
二是注重社会性支出的结构性调整。根据新
制度经济学理论，任何制度变迁都是既有收益也
有成本，制度作为一种公共品，其成本也主要由
财政来负担。从我国的发展现实看，财政需要支
付转轨成本、改革成本，亦即和谐成本，而支付
和谐成本的重点要从支付生存成本调整为支付发
展成本。基于在社会性支出上巨大的城乡差异，
农村、农民在政府财政和社会资源分配上被边缘
化，不能公平、合理地共享国家提供的基本的公
共品和服务，以及农民的医疗 、义务教育、老年
养老、失地失业农民的最低生活需要等缺乏社会
保障的现实，农村公共品供给制度重塑势在必
行。在国家现有财力的约束下，财政在农村公共
品的供给方面应主要履行基本保障职能：着重建
立完善为农民提供的义务教育供给制度和最低生
活保障制度，这是为农民提供均等的发展机会和
基本的生活保障，也是实现农民社会公平和国民
待遇的最重要内容。
1．合理构建农村义务教育财政体制
为了有效解决教育财政体制中存在的城乡教育
经费分配不公平的问题，统筹城乡教育，应以政府
主导的财政投入为基础，重新界定各级政府在义务
教育投入上的责任划分，这是保证农村义务教育的
关键所在。实践证明，义务教育财政支出责任中心
的下移往往会导致政府公共服务的缺位。因此，为
了从根本上扭转我国农村义务教育整体薄弱的状
况，从根本上改变城乡义务教育不平衡的局面，要
强化中央和省对农村地区义务教育的投入力度，提
高教育支出的财政管理级别，实现农村义务教育财
政投入体制的重心上移。根据公共产品的受益范
围、义务教育的外溢性特征和各级政府的财政能
力，农村义务教育投入的主要责任应划归中央财
政，按照中央 60％、省级 30％、县级 10％的比例
分担经费，县级政府的主要职责是教育管理，从而
在合理划分教育责任基础上，确保农村义务教育经
费投入机制的稳定化、制度化。
2．加快农村居民最低生活保障制度的建设
建立包括农民在内的全民最低收入保障是世
界银行所说的社保第一支柱的重要内容。最低生
活保障制度的实质是为了保障贫困人口的基本生
活需要，是社会救助中最普遍、最稳定，最可靠
的一种基本救助制度。市场经济的本质特征是民
本市场经济，“民”则无所谓强与弱之分、无多
与少之分、无 “关键”和 “次要”之分，因此，
应建立覆盖城乡的最低保障制度。为了切实把对
农村贫困居民的救助纳入制度化、法制化轨道，
在农村地区应普遍推行最低生活保障制度，国家
在政策上给予更大的倾斜和支持力度，确保农村
居民最低生活保障标准科学化，保障对象社会
化，管理体制规范化，形成保障农村困难群众基
本生活长效机制。
从长远看，随着经济发展及政府财力的增强，
要逐步实现公共品和服务供给的城乡统筹，并通过
立法实现农村公共品和服务供给的大众化、常态
化、法制化、制度化。具体来说，从我国农村的实
际出发，坚持城乡整合的政策导向，坚持分阶段、
逐步完善，以及立足地区差异、从东向西梯度推进
的原则，优先解决涉及人类基本权利的义务教育、
为生存所必需的生活保障和基本医疗等方面的产品
或者服务，逐步建立均等化的机制。
参考文献：
[1] 沈立人 ．关于效率与公平若干观点的再审视[J]．
中国改革报，2006—07—13．
[2] 贾康．公共财政与社会和谐[J]．经济研究参考，
2006，(45)：2—13．
[3] 中国经济增长与宏观稳定课题组．增长失衡与政
府责任——基于社会性支出角度的分析[J]．经济
研究，2006，(10)：4—16．
[4] 夏杰长．中国财政政策转型：从经济建设型转向公
共服务型[J]．经济学动态，2006，(9)：9—13．
[5] 陈光焱 ．构建和谐社会 的财政 [J]．财政研究，
2005，(7)：11—13
[6] 余天心，王石生 ．专家分析城乡二元结构的由来
[J]．经济参考报，2003—06—04．
[7] 陈志勇，张明喜 ．地方财政支出结构优化：理论模
型与实证分析[J]．财政研究 ，2006，(9)：54—57．
(责任编辑：王秀中)
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献为正。 [11] 社会性支出的增长，一方面会促进人
力资本积累，另一方面，有利于构建强有力的社
会安全网，减少未来的不确定性。如社会文教支
出在短期内表现为净技入，与经济增长负相关，
但在长期表现为正相关，对经济增长的贡献率最
大。现代经济发展的实践也日益表明，随着科学
技术的不断进步，人力资源的质量在经济发展中
的作用越来越大，特别是在现代化的生产中，人
力资本技资的作用往往大于物质资本技资的作用。
二是注重社会性支出的结构性调整。根据新
制度经济学理论，任何制度变迁都是既有收益也
有成本，制度作为一种公共品，其成本也主要由
财政来负担。从我国的发展现实看，财政需要支
付转轨成本、改革成本，亦即和谐成本，而支付
和谐成本的重点要从支付生存成本调整为支付发
展成本。基于在社会性支出上巨大的城乡差异，
农村、农民在政府财政和社会资源分配上被边缘
化，不能公平、合理地共享国家提供的基本的公
共品和服务，以及农民的医疗、义务教育、老年
养老、失地失业农民的最低生活需要等缺乏社会
保障的现实，农村公共品供给制度重塑势在必
行。在国家现有财力的约束下，财政在农村公共
品的供给方面应主要履行基本保障职能:着重建
立完善为农民提供的义务教育供给制度和最低生
活保障制度，这是为农民提供均等的发展机会和
基本的生活保障，也是实现农民社会公平和国民
待遇的最重要内容。
1.合理构建农村义务教育财政体制
为了有效解决教育财政体制中存在的城乡教育
经费分配不公平的问题，统筹城乡教育，应以政府
主导的财政技人为基础，重新界定各级政府在义务
教育投入上的责任划分，这是保证农村义务教育的
关键所在。实践证明，义务教育财政支出责任中心
的下移往往会导致政府公共服务的缺位。因此，为
了从根本上扭转我国农村义务教育整体薄弱的状
况，从根本上改变城乡义务教育不平衡的局面，要
强化中央和省对农村地区义务教育的技人力度，提
高教育支出的财政管理级别，实现农村义务教育财
政投入体制的重心上移。根据公共产品的受益范
围、义务教育的外溢性特征和各级政府的财政能
力，农村义务教育投入的主要责任应划归中央财
政，按照中央 ω% 、省级 30% 、县级 10% 的比例
分担经费，县级政府的主要职责是教育管理，从而
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在合理划分教育责任基础上，确保农村义务教育经
费技人机制的稳定化、制度化。
2. 加快农村居民最低生活保障制度的建设
建立包括农民在内的全民最低收入保障是世
界银行所说的社保第一支柱的重要内容。最低生
活保障制度的实质是为了保障贫困人口的基本生
活需要，是社会救助中最普遍、最稳定，最可靠
的一种基本救助制度。市场经济的本质特征是民
本市场经济民"则无所谓强与弱之分、无多
与少之分、无"关键"和"次要"之分，因此，
应建立覆盖城乡的最低保障制度。为了切实把对
农村贫困居民的救助纳入制度化、法制化轨道，
在农村地区应普遍推行最低生活保障制度，国家
在政策上给予更大的倾斜和支持力度，确保农村
居民最低生活保障标准科学化，保障对象社会
化，管理体制规范化，形成保障农村困难群众基
本生活长效机制。
从长远看，随着经济发展及政府财力的增强，
要逐步实现公共品和服务供给的城乡统筹，并通过
立法实现农村公共品和服务供给的大众化、常态
化、法制化、制度化。具体来说，从我国农村的实
际出发，坚持城乡整合的政策导向，坚持分阶段、
逐步完善，以及立足地区差异、从东向西梯度推进
的原则，优先解决涉及人类基本权利的义务教育、
为生存所必需的生活保障和基本医疗等方面的产品
或者服务，逐步建立均等化的机制。
参考文献:
[ 1 J 沈立人.关于效率与公平若干观点的再审视[JJ.
中国改革报，2006 - 07 - 13.
[2J 贾康.公共财政与社会和谐[J].经济研究参考，
2006 , (45) :2 - 13.
[3 J 中国经济增长与宏观稳定课题组.增长失衡与政
府责任一-基于社会性支出角度的分析[J].经济
研究，2∞6 ， (10):4-16.
[4J 夏杰长.中国财政政策转型:从经济建设型转向公
共服务型[J J. 经济学动态，2006 ， (9):9-13.
[5J 陈光毅.构建和谐社会的财政[J] .财政研究，
2∞5 ， (7) :11-13
[6J 余天心，王石生.专家分析城乡二元结构的由来
[J J. 经济参考报，2∞3 -06 -04.
[7J 陈志勇，张明喜.地方财政支出结构优化:理论模
型与实证分析[J].财政研究，2∞6 ， (9) :54 -57.
(责任编辑:王秀中)
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