第七章 公共预算
财者，为国之命而万事之本。国
之所以存亡，事之所以成败，常必由之。
——（宋）苏辙
第一节 公共预算概述
第二节 我国的预算改革
第三节 我国预算过程
第四节 预算编制与审批
第五节 预算执行
第六节 政府决算
教学目的与要求
通过本章学习，使学生掌握公共预算的含
义、功能、目标以及公共决算的含义；了
解我国预算改革的历程，熟悉我国预算过
程。
3第七章 公共预算
第一节 公共预算概述
公共预算的含义一
公共预算的功能二
公共预算的目标三
4第七章 公共预算
公共预算必须经法定程序批准
的、政府机关在一定时期的财
政收支计划。
公共预算的历史演进
• 现代公共预算最早出现在欧洲．现代公共预算产生于18世纪
的法国——1814年编制法国政府预算。公共预算制度萌芽
于13世纪，发祥地在英国，是在立法权力与行政权力相互斗
争中产生和发展的。
• 1215年英国的《大宪章》，使议会获得了赋税的立法权。资
产阶级革命后，议会进而控制了政府的支出。旋即又获得审
计监督权。
• 1787年，在首相威廉·皮梯任职期间，议会通过总基金法案，
将所有基金合并为一项联合王国总汇基金。除特殊情况外，
所有公共收入皆纳入此基金，而所有政府支出都出自这一基
金。
• 19世纪中叶，立法部门对财政的控制权确立，议会具有经费
核准、拨款、审查的权利。
6第七章 公共预算
公共预算制度在美国的建立
• 20世纪前, 美国各级政府都没有完整的公共预算制度。
• 1908年纽约市推出了美国历史上第一份现代预算，美
国国会于1921通过了《预算审计方案》，正式规定总
统每年要向国会提出预算报告，此后，美国的预算制度
逐步完善。
• 我国在清朝光绪34年（公元1908年），清政府颁布了
《清理财政章程》，1910年正式编制了国家预算。
• 新中国第一个公共预算是１９５０年编制，经第一届全
国政治协商会议通过，由政务院组织实施．
7第七章 公共预算
控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、
物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。
管理功能是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效
地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎
么做”的问题，它非常关注管理绩效。
计划功能是指确定组织目标、测算为实现组织目标需
要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系
列决策过程，主要回答“做什么”的问题。
8第七章 公共预算
总额控制 配置效率 运作效率 财政问责
注：公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资
金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。
第二节 我国的预算改革
一、预算改革前我国的预算体制
二、1999年以来的预算改革
一、预算改革前我国的预算体制
1. 预算资金分配分散，预算编制模式简单，导致政
府内部缺乏集中的行政控制
2. 财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏
集中的行政控制
3. 由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地
行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能
二、1999年以来的预算改革
1999年开始我国开始进行以部门预算，收
支两条线，国库集中收付制度、政府采
购制度为主的预算改革。
部门预算
部门一般预算 部门基金预算
部门收入预算 部门支出预算
财
政
拨
款
收
入
预
算
外
收
入
其
他
收
入
等
基
本
支
出
项
目
支
出
基
金
收
入
预
算
基
金
支
出
预
算
政
府
性
基
金行政
性
收入
主管
部门
集中
收入
其他
预算
外
收入
事
业
收
入
附属
单位
上缴
收入
事业
单位
经营
收入
其
他
收
入
其
他
项
目
行政
事业
性
项目
基本
建设
支出
项目
日
常
公
用
经
费
人
员
经
费
图部门预算构成图
•第三节 我国预算过程中预算
的参与者、职能与预算周期
一、预算参与者及其职能
各单位
各部门
财政部门
政府
人在常委会
人民代表大会
预算参与者
15第七章 公共预算
二、预算周期
预算编制
预算执行
预算批准
预算周期
决算编制及审批
我国的财政年度为12月，从每年的1月1日起至
周年的12月31日止。
16第七章 公共预算
第四节 预算编制与审批
一、我国预算的编制、审批程序
二、我国政府预算编制原则
三、 编制方法
四、人大审查、批准政府预算
一、我国预算的编制、审批程序（二上二下法）（二上二下法）
1、“一上” 支出部门向财政部门提交预算初案。
2、“一下” 财政部门向部门反馈审查意见并下达控制数。
3、“二上” 部门向财政部门提交修改后的部门预算。
4、“二下” 人代会通过的政府预算由财政部门批复给各
部门。
18第七章 公共预算
二、我国政府预算编制原则
合法性原则
真实性原则
完整性原则
科学性原则
稳妥性原则
重点性原则
透明性原则
绩效性原则
三、 编制形式与方法
编制形式：单式预算和复式预算
20第七章 公共预算
单式预算(Single Budget)是传统预算制度的典型方
式，其做法是在预算年度内将全部的财政收入与支出
汇编在一个统一的总预算内，而不再区分各类预算收
支的经济性质。单式预算能够从总体上反映年度内政
府预算收支状况，便于了解政府财政的全貌，完整性
强。
单式预算含义
单式预算优缺点
单式预算简单易懂，一目了然，并能从整体上
反映某一年度财政收支状况，便于立法机构审
批和社会公众了解。但其收支项目没有按经济
性质分类，难以对复杂的财政活动进行深入分
析和管理， 透明度较差。
收入 支出
预算科目 预算数 预算科目 预算数
一、各项税收
二、…
三、…
上年节余收入
一、基建支出
二、…
三、…
年终滚存节余
收入总计 支出总计
23第七章 公共预算
• 复式预算含义：是根据不同的收入来源和支出
性质，将预算收支科目按一定的方式划分两
个或两个以上的预算形式，分别编列，从而
形成两个或两个以上对照表。
• 复式预算方式：双重复式预算(经常预算和资
本预算)和多重复式预算
• 我国1992年开始要求编制复式预算，预算模
式是将各项预算收支按其不同来源和资金的
性质，划分为经常性预算和建设性预算两部
分。我国《预算法》要求逐步建立多重复式
预算。
24第七章 公共预算
多重复式预算
政府经常性预算
多重复式预算的构成： 国有资产经营预算
社会保障预算
A、政府经常性预算：
含义：是指国家以社会管理者身份取得的收入，用于保证
国家行政职能正常运转和社会公共、公益事业不断
发展的收支预算，是国家的主体预算是国家的主体预算。
功能：以优化资源配置资源配置为主要功能，以优化社会经济结构经济结构
为目的，对经济资源进行再分配再分配，其本身的需求也
可拉动经济增长拉动经济增长。是整个国家预算体系的基础，对
各分预算起着联络、协调和平衡的作用。
内容：
① 政府行政过程中的维持性收支：是政府以社会管
理者身份取得的收入（一般税收）和用于维持政
府机关活动，维护社会秩序，保障国家安全，发
展各项文教科学及社会公益事业，保证政府职能
正常运转和社会公共利益的收支。
② 公共建设性收支：是指政府对投资规模大、建设
周期长，其价值难以通过市场增值，资金由政府
负责筹集与投资的收支。
B、国有资产经营预算：
含义：指国家以国有资产所有者身份取得的收益和资
产经营性收入，为国有资产再生产而投入的
支出，保证国有资产产生较大的经济效益和
社会效益的资产经营性收支预算。
功能：配合财政政策优化国有资本结构，促进整个
国民经济结构优化和产业升级；实现资产保
值和增值，促进经济增长；并加强其对新形
成国有资产的监督。
27第七章 公共预算
• 范围：凡是营利性的，以营利为目的的，不论是企业还是事
业都应纳入国有资本金预算中。其中：
① 预算收入包括：
一是经营性收入，包括国有企业税后利润收入，基本建设
贷款归还收入、国家股股息和红利收入、国家专项建设基金
收入等 ；
二是资源性收入；
三是政府贷款和发行债券收入；
四是经常预算转入资金。
② 预算支出主要包括：企业资本金的注入、经营性基础设
施项目建设支出、科技三项费用支出、企业流动资金支出、
企业技改支出、政策性亏损补贴支出、偿还贷款支出和利息
支出、国有企业贷款财政贴息支出和国家专项建设基金支出
等。
28第七章 公共预算
C、社会保障预算
含义：指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救
助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支预算。
收入：各企事业单位及个人交付的保障基金，以及一部分
财政安排的收入，如工资税或社会保险税、社会福利基金、
住房公积金、社会保障基金投资收益、经常性预算补助（转
移支付）收入和社会捐赠收入等。
支出：养老保险、失业保险和医疗保险等社会保险、社会
救济、社会福利和社区服务等内容。
功能：独立的社会保障预算是国家用以反映、管理、监督社
会保障资金收支和运营的重要手段,是确立社会主义市场经
济体制的重要前提。社会保障预算直接体现政府实现收入公
平分配与稳定经济和社会的职能，发挥国家预算的整体调控
功能。
29第七章 公共预算
复式预算的优缺点：
1、优点：便于考核预算资金的来源和用途，有
利于分析预算收支对社会需求的影响，有助于
使预算成为促进经济发展的有利杠杆，有利提
高就业水平。
2、缺点：编制较复杂。
3、运用情况：目前大多数西方国家以及不少发
展中国家都采用复式预算。但一些工业比较发
达的国家也陆续停止实施。
3、计划项目预算
2、绩效预算1、分项预算
4、零基预算
预算编制
方法
５、结果导向预算
31第七章 公共预算
分项预算
• １９２１年提出分项预算．是以部门机关为单位，将支出费
用类别按所需资金排列．如工资，办公用品，会务费等．
绩效预算
• ２０世纪５０年代提出绩效预算．是以项目的绩效为目的，
以成本为基础而编制和管理的预算，是以成本的观念来衡量
工作成果。又称成本预算或部门预算。 美国和其他国家实
施近40年，结果有好有差。现美国改为零基预算
32第七章 公共预算
零基预算（美国为例）
２０世纪７０年代提出零基预算，是对每一年（或每一项
目）预算收支的规模进行重新审查和安排，不考虑基期
的实际水平。即以零为起点编制的预算。
计划项目预算
２０世纪６０年代提出计划项目预算，是根据国家现有资源和国内
外经济状况计划国家社会经济发展目标，进而确定各部门目标，
再分解项目计划，并为每个项目规定目标和指标，拟定若干备选
方案，选优后定资金，编制预算．
33第七章 公共预算
第五节 预算执行
一、控制与灵活性的权衡
二、我国预算执行的原则
三、我国预算执行存在的主要问题
34第七章 公共预算
预算执行
各个部门根据批复的预算筹集财政收
入，进入支出，开展各项活动，履行
其职能的过程。通常包括预算收入执
行、预算支出执行和预算变更。
一、 控制与灵活性的权衡
第一，尽量减少预算变更的需要和程度。
第二，在制度上明确规定，哪些预算变更
必须事先报立法机构审查批准，哪些不
用。
36第七章 公共预算
依法执
行预算
严格执
行预算
执行进
度合理
遵守各
种规章
制度
严格依
程序进
行预算
变更
原则
37第七章 公共预算
三、我国预算执行存在的主要问题
（一）执行进度偏慢，导致大量的预算结转
（二）收支过程中仍然存在违规行为
（三）预算变更的随意性仍然比较大
违规拨付和支付财政资金
截留、挪用财政资金
在基本支出中存在违规行为
在项目支出中存在违规行为
预算调剂
预算调整
预算追加
预算超收收入使用
动用预备费
预算划转
39第七章 公共预算
预算调剂
《预算法》第57条规定：“各部门、各
单位的预算支出应当按照预算科目执行。
不同预算科目间的预算资金需要调剂使
用的，必须按照国务院财政部门的规定
报经批准”。
预算调整
《预算法》第53条的规定：预算调整是
指经权力机关批准的本级预算，在执行
中因特殊情况需要增加支出或者减少收
入，使原批准的收支平衡的预算的总支
出超过总收入，或者使原批准的预算中
举借债务的数额增加的部分变更。
预算调剂
预算调整
预算追加
预算超收收入使用
动用预备费
预算划转
42第七章 公共预算
第六节 政府决算
一、政府决算的主要内容
二、政府决算的编制程序和方法
三、政府决算的审查和批准
一、政府决算的主要内容
• 经法定程序批准的年度政府预算执行结
果的会计报告，是各级政府在年度内预
算的收入和支出的最终结果。政府决算
由中央决算和地方决算组成。
44第七章 公共预算
二、政府决算的编制程序
颁发编审国家决算的规定
进行年终的全面清理
基层单位完成决算编制后报主管部门汇总变成部
门的单位决算，然后由主管部门再报财政部门
制定和颁发决算表格
财政部门编制本级总决算
45第七章 公共预算
三、政府决算的审查和批准
《预算法》第八章第六十二条规定，国务院财
政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，
由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审
查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编
制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级
政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和
批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，
提请本级人民代表大会审查和批准。
根据《预算法》的规定，各级人大常委会批准
本级决算之后，一方面，本级政府财政部门应
对各部门和预算单位的决算予以批复。批复应
以正式文件形式下发。另一方面，人大常委会
的有关机构应将常委会组成人员在审议审计工
作报告和决算草案中提出的意见、建议进行综
合整理，统一反馈给本级政府，本级政府应当
在合理的期限内，将整改和落实情况报告同级
人大常委会，强化决算审查的跟踪监督。
47第七章 公共预算
在公共管理领域，政府预算以及财务管理的地位
十分重要，没有有力的财政支持，公共管理难以
为继；从公共政策的角度看，公共预算和财务管
理事实上便是政府制定有效公共政策的过程，因
为财务预算事实上是以货币数字表达的政府政策
和施政计划。从组织管理绩效的角度来看，公共
预算和财务管理则是控制成本、绩效衡量的主要
依据。从社会角度来看，公共预算和财务管理乃
是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平
的主要途径。
第七章完 48第七章 公共预算
1. 公共预算
2. 政府决算
3. 我国地方政府运用的“两上两下”的典型
预算过程。
复习与思考
49第七章 公共预算
一、单项选择题
1．中国的预算年度为( )。
A．6个月 B．12个月 C．3个月 D．9个月
2．公共预算的审计作为预算循环的最后一个阶段，它的
承担者是( )。
A．省人大预算监督／工作委员会 B．财政厅
C．发展改革委员会 D．审计厅
3．省级预算执行的组织领导机关是( )。
A．审计厅 B．中央政府 C．财政厅 D．省政府
50第七章 公共预算
4．对政府决算进行审查和批准的部门是( )。
A．司法部门 B．行政部门
C．立法部门 D．监督部门
5．政府决算审查的具体形式不包括( )。
A．自审 B．联审互查
C．上级部门审查 D．公
6．以下不属于基层单位决算报告按数字内容进行划分的
是( )。
A．决算数字 B．预算数字
C．会计数字 D．基本数字
51第七章 公共预算
二、多项选择题
1．阿伦·希克把政府预算的职能划分为( )。
A．计划 B．管理 C．控制
D．协调 E．指挥
2．阿伦·希克认为公共预算包括的要素有( )。
A．资源发现 B．资源申请 C．资源分配
D．资源保护 E．资源利用
3.中国的一个完整的预算周期包括哪些阶段( )。
A．预算编制 B．批准 C．执行 D．审计和评估
52第七章 公共预算
4．政府预算支出的三个主要组成部分是( )。
A．人员支出 B．公用支出 C．办公费
D．项目支出 E．资源支出
5．预算收入征收部门包括( )。
A．税收部门 B．海关 C．中国人民银行
D．各专业银行E．农业部门
6．地方政府收入预算的执行部门主要是( )。
A．税务部门 B．财政部门 C．社保部门
D．审计部门 E．海关
53第七章 公共预算
练习题答案
一、单项选择题
1．B 2．D 3．D 4．C 5．D 6．A
二、多项选择题
1．ABC 2． BCD 3． ABCD
4． ABD 5． ABCD 6．ABE
54第七章 公共预算
