璺堕 堡! ：
● 一 玫 府 ■ 琨
不又J1等契约与地权改晕
口 邓 大才
[内容提要]农村土地承包关系是一种非市场化的行政性契约关系，契约双方地位
不对等，权利与义务不相祢。土地的所有者集体在其中主导着契约关系。这种不对等的
契约关系有其存在的合理·l生和必要性，当然也有不菲的代价。随着制度环境的改变，这
种代价逐渐显化，成为制约生产力发展的障碍，地权改革势在必然。改革的思路是逐步
实现土地承 包契约市场化 。
邓大才，中共常德市委办公室于部。
家庭承包经营制以其特有的制度效应，显示出强
大的生命力和适应性。正因为如此，作为一种较为成
功的契约安排，其性质和规制结构往往因其突出绩效
没有引起足够地重视，只看到了其合理性和节约外部
缔约成本的一面，而很少注意因契约环境的变迁，其
内部管理和摩擦费用显化的一面。
一
、 土地承包契约关系的性质与规制结构
对集体所有的农村土地来讲，只有两种可供选择
的契约安排，一是市场型契约安排，一是行政性契约
安排。从土地承包契约20多年的执行过程来看，明显
属于后一种。主要有以下特点：
1．单迫定价刚·巨。在农民与集体经济签定承包合
约时，承包款或者说统筹提留的高低由集体说了算，
农民不存在讨价还价的余地，同时提留统筹具有flI性
下限。只能随着农民人均纯收人的提高而提高。这只
是对土地的一种 “间接定价”而已。因为契约所规定
的承包农户所交费用并不反映市场供求关系，价格不
是契约双方讨价还价的结果，不是搏弈均衡，而是一
种强制均衡。而且这种单边 “定价”具有两个方面的
flI性，一是定价的长期刚性，即一定数年，二是定价
的增长剐性，即只能升不能降。
2．单迫选择剐性。契约形成过程就是一十契约双
方选择的结构，但是对土地承包契约来讲，选择是一
种单边的、不存在 “退出威胁”的选择。具体来讲有
三千方面。一是选择的空间有限。农民对土地的选择
只能局限在本村，不能跨村、跨乡选择。二是选择的
地块有限。农民不能说要什么地就会给什么地，地块
也要根据人数好坏配合或者说抽签决定。三是选择的
数量有上限。由于人多地少，在签定承包合约时，只
能按照当时人口平均分配，既使想多种地也难以得到
60 ·
维普资讯
土地。
3．土地流动刚性。一是从纵向流动来看 (从集体
到农户)，逆向流动基车不存在。一方面，农民要求退
出契约，集体不允许。因为当前国家要求土地承包30
年不变。而且30年以后也不变。因此，村集体经济组
织就僵化地执行国家的政策，不敢调整承包地．即使
土地抛荒也不管，反馈流转机制不存在，这就形成了
逆向流动壁垒。另一方面，村集体也不能主动中断契
约。因为要执行国家的政策，因此．即使农民不种地，
浪费土地资源也不能干预，也不能收回土地使用权。
可见集体与农户之问的流动在契约签定之后，基本上
处于凝滞状态。二是从横向流动来看 (从农户到农
户)。一方面，由于土地比较效益低、土地经营成本、
保养成本高，就连当前有承包土地的农户都想中断契
约，要想承包土地有偿流动只能是政府一厢情愿的事
情。另一方面，从太部分以土地为生的农民来看，土
地还是农民就业和生存的主要手段，土地不能流动，
也不敢流动。因此．当前土地的横向流动也基本上处
于凝滞和封闭状态。
4．契妁刚性。契约刚性是对农民与集体的承包台
约而言，其实这也是缺少一种退出机制的表现。一是
契约的内容不能更改，而且更改主动权掌握在村集体
手中。二是契约时间的刚性。合约一旦签定，对农民
而言不能随时调整，对集体而言，在199"]年以前有随
时调整的权利和自由，但是在以后因政策刚性．村集
体也失去调整的权利。三是没有退出 “游戏”的权利。
虽然国家一直强调农村土地使用权可以有偿流动，但
是对于承包土地 (或者说承包权)是否可以流动至今
没有政策性文件予以指导。在没有政策性文件指导的
情况下，农村基层政府和村集体根本不敢满足部分务
工经商的农民要求调整承包土地的要求。
二、土地承包契约的不对等性
具有一定的必然性
虽然当前认为农村土地承包契约的不对等无法体
现契约的公平性和公正性，但是这一契约能够长期存
在，而且取得了一定的成效，必然有其存在的理由或
者说存在的必然性。
1、解决温饱问题 当时家庭联产承包责任制本身
墨堡苎! 整 垫 ：
■ 一 矗 府 一 理
就是为了解决中国长期都难以解决的吃饭问题而设计
的。为了保证农民都有田种，都在比较效益比较低的
土地上从事农业粮食生产，必须有一种强制性的指令，
才有可能保证农民按照政府的预期进行生产安排。因
此，当时政策设计的目的和中国对粮食的需求现状都
要求家庭承包土地的契约必须有一定的非对等性以保
证社会对粮食的刚性需求。
2、解袭农民就业。我国人多地少．而且非农产业
又不发达，无法接纳庞大的农村剩余劳动力。为了解
决就业问题，只能设计出一种既能保证剩余劳动力能
够生存下去．又能保证剩余劳动力不涌向城市的契约
安排。而要维护这一契约安排的有效性就必须 不对
等的形式子以确定
3、为工业发展积Jlc原始资奉。在家庭承包制度推
行前，虽然农业已经为工业提供了加多年的资本原始
积累．但是在70年代末期，基本上还处于工业化早期
的后阶段。还需要农业为其提供一定的资本积累。只
有签定不对等的土地承包契约，才有可能使农民的一
部分剩余转移给工业
承包土地的契约是一种非市场交易的剐性契约关
系。契约一旦形成就会固化，排斥交易和变动。在这
种若系中集体既是土地的所有者，又是社会管理者
既是契约当事人的一方，又是外部裁决力量，契约的
外部制约机制 (如法律裁决)和市场机制 (如名声损
失)都不能发挥作用。缔约后的细节完全由集体单边
决定．既排斥对方重新谈判，也排斥第三方参与。集
体对承包土地契约关系实行了统一规制。单边统一规
制虽然可以节省集体与农民的外部谈判费用，但是也
是有成本的，下面就分析这种规制的代价。
三、不对等契约和统一规制的代价
由于承包契约不是市场条件下的契约，因而刚性
的契约关系使得集体与农民之间的多个契约就由一个
契约代替了，而且取消了讨价还价的过程，集体经济
组粤{获得垄断租金。土地承包契约一旦签定，在一定
的期间，不能重新谈判，也不能转移，形成了稳定的
长期契约．因而节约了外部缔约的交易成本 但是产
生的问题也不可小视。
1造成契约问题。在交易中集体经济组织依靠其
6l ·
维普资讯
塑 堡竺苎 ：
一 一 致 府 一 理
对土地的垄断性获得了统一规{5I权和垄断租金 但却
失去了“退出权”和 选择权 ；农民由于就业和生存
问蹶对土地的依赖性，迫使其不得不接受单边定价，
但使用的交易性却使土地变成了保险契约。在统一规
制和软约束下，承包契约双方——集体和农民都设有
退出的自由，也没有重新选择和谈判的自由，集体就
会利用契约的刚性不断获取垄断租金或者 “搭便车”
收费 (现在农民的负担重正是契约刚性的反映)，农民
也会利用契约的刚性不履行应尽的义务 (当前有些地
方税费难收或者农民拒交税费也是刚性契约的具体体
现) 或者越过权利边界行为。
2．剐性契约使得市场机制失效．导致了分散经营
的刚性。一是一级市场的行政替代性。土地所有者不
能对不履行契约义务的农民中断契约；农民因就业问
题和所有制问题不能在全社会范围内选择所需要的土
地，只能接受本社区的土地，而且接受契约不能讨价
还价。可见．集体与农民在契约中没有构成土地的一
级市场。二是二级市场的发育的局限性。由于土地承
包契约的刚性．导致土地可流动的范围小，不能超越
村或组的范围；可选择的对象少，成交的可能性小
在这种情况下，不可能发育出比较成熟的二级土地市
场。由于没有完善的市场机制作用，土地就不可能会
按生产要素的要求流动和规模集聚．至多是承包权的
小范围、小幅度的调整．从而固化了土地分散经营模
式。
3．内部管理费用和摩擦成本高 不对等契约的统
一 规制虽然可以节约外部缔约成本和市场交易成本，
但是却使执行契约成本高昂。由于契约的刚性和不对
等性，集体和农民之间没有对话机制解决双方的冲突。
对集体而言，只能借助上级政府的行政权威强制执行，
契约管理和执行成本高；农民没有与集体经济组织谈
判的机会，对契约的不满只能通过拒交各种税费来引
起集体或上级的注意，这就加大了集体与农民在契约
执行方面的摩擦．加大了村集体与农民的矛盾。
4．为乡村集依经济干预承包农户的生产经营提供
了机喜 不对等契约是以乡村集体具有优势地位，即
有在契约的制定、安排、拍板上的权利。乡村集体往
往会利用这种优势和权利来干预农民的生产经营，而
且这种干预还披着 “合法 的外衣。
· 62
四、矫治不对等契约的条件已经成熟
由于不对等契约排斥市场和竞争，契约执行的管
理和摩擦高成本被行政性和提供粮食、满足就业的需
要所掩盖。但是当粮食供给问蹶得到解决、农民就业
的渠道多了之后．这种成本开始显化，特别是市场经
济体{5I的初步确立．刚性契约存在的条件、必要性和
节约缔约成本的优越性已经丧失，这也就表明矫治承
包土地不对等契约和契约关系的规制性的条件已基本
成熟。
I．粮食进入了总量基本平衡的新时期，主要大索
农产品善至出现了买方市场．不对等契约和统一规制
存在的台理性之一——解决温饱M题的约束已经不存
在。90年代初期，中国人均粮食占有量就达393公斤．
超过了世界人均粮食占有量，l997年又提高了4．2公
斤，进入了粮食的软约束区间 (300—500公斤)。农业
综合生产能力的提高，增大了土地承包契约调整的弹
性，使土地承包契约刚性的约束条件太为减少，调整
的灵活性大大增加．调整的时机已趋成熟．而农产品
出现买方市场则是当前矫治承包土地不对等契约的良
好机会。
2．农民时土地的依附性大大降撬．农民就业渠道
目趋多元化．社会保障的社会化，使不对等契约和统
一 规制存在的合理性之二——满足农民就业的刚性要
求已经大大软化。由于城乡二、三产业的发展，土地
收入已经不是农民收入的唯一来源了，也就是说农民
不再仅靠土地经营来维持生计了。从而使农民对土地
的依附性降低。而许多地方出现了弃田抛荒现象。这
就表明依靠土地解决农民就业问题的约束减少了。
3．工业化发展规律要求工业适当帮助、支持和反
哺农业．不对等契约和统一规制存在的台理性之三
— — 为工业提供原始积累的要求已经逆转 由于当前
我国正由工业化中期向工业化后期推进，农业已经完
成了为工业提供原始积累的任务，必须纠正农业继续
向工业提供贡献的不舍理作法，而应当转向工业反哺
农业。这就表明维持承包土地不对等契约为工业提供
原始积累的条件也已经不存在。
4．市场经济依制的初步确定．不仅要求土地横向
交易 (二级市场)的契约市场化，而且也要求土地纵
维普资讯
向交易 (一级市场或集体与农户的定妁市场)市场化，
不对等契约和统一规制存在的制度环境已经变化了
承包土地不对等契约和统一规制的基础是行政性主导
契约 (或者说是传统的计划经济体制)，制度安排之
初，不存在土地的市场交易和承包主体的市场选择。
但是随著改革的逐步深入，市场作用的范围越来越广
泛．作用越来越大，市场经济的观念深入人心．要求
在承包土地及承包土地流动的契约中引入市场机制是
不可逆转的趋势 这就表明承包土地契约刚性存在的
基础已经完全丧失。
五、积极推进地权改革，
逐步实现土地承包契约市场化
从国内外实践来看，市场规制是比统一规制对季
包土地更有效率的规制结构。因此，承包土地市场化
不仅是横向契约选择要市场化，而且纵向契约安排也
应市场化。
I．强化承包权．即制定土地财产击，明确承包土
地的财产权。个人财产权的法铷化与延续性是西方国
家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产
权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产
权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才
能获得农村社会发展的永久动力。据此，应制定 《土
地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包
使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体土
地承包使用权是农民以舍同契约形式取得的一种财产
权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其
产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、
再租赁、赠予、拍卖、抵押、人殷。使农民的土地财
产权在长度、广度、独立性和确定性上获得保障。
2．土地承包契约市场化，即市场规制替代统一的
行政规制。土地承包契约市场化是指纵向契约和横向
契约都必须市场化。纵向契约市场化就是农民与集体
经济同为市场经济的主体，对契约安排的租金取方有
讨价还价的权利，农民不是被动的接受集体统一安排
· 63
1璺堡 !堡竺璺 垫 ：
■ 一政 府 一 珥
的契约．而是主动的参与契约的安排，纵向契约的市
场化也包括反馈流转机制的建立，即农民有退包的自
由，从而就从根本上扭转了土地承包契约刚性的局面。
横向契约市场化就是承包土地可以在各个市场主体之
间流动，允许土地规模经营。当然土地承包契约市场
化不排腺为生存能力较弱的农民主动安排契约的行为，
这种主动安排契约与契约的刚性有截然不同的性质．
这也是契约积方的一种双向选择，不应存在任何强制
因素。
3．农地承包权证券化。土地承包权的财产性质与
一 般有价值的财物有所区别，由于固定性，且难于分
割携带，其流动范围、速度、方式都受到限制。这就
要求对土地流动的载体进行创新。8o年代以来．国际
金融市场上出现了融资方式证券化趋势。美国、日本
等发达国家，不动产证券化的历史都在20年以上，我
国要保证农民的土地财产权实现，促进农地承包使用
权市场化和流动化，必然要走农地证券化这一条路，
推行土地承包权和使用权证制度。使用权的标的只是
地表及地表尉属物。确定初始使用后，给使用者颁发
《土地使用权证》，以维护农地使用权的权威性、严肃
性，使使用者有较完整意义的使用权，使用权证在承
包时一次性签发，作为土地交换的媒体土地实物交易
一 般以l亩为单位 (类似殷标i元i殷)，允许承包期
内在使用权市场上市交易．土地使用者的权利义务关
系随证券持有人 (证券持有人交易时要在土地管理机
构过户登记)进行流动。土地使用权证的所有者。叉
要将土地委托、租赁给农户经营．也可抵押、入股，
实行使用权的二次分离，土地使用权证交易实行权届
登记制度，对权属变更进行监督，按照 “认地不认人，
地证舍一”的原则，集体所有权主体只与最后登记在
册的土地产权主体发生契约的责任关系 农地证券化
是农地契约市场化的载体．也是提高农地配置效率的
前提条件。
责任编辑 郝春和
维普资讯
