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建 筑 管 理 现 代 化
Construction Management Modernization
2007年第 5期
总第 96期
民间主动融资 (PFI)在我国应用的研究
杨 焱 ，黄 蓬
(中南财经政法大学投资系，湖北 武汉 430060)
摘 要：民间主动融资 (PFI)是近年来各国积极探索和利用的项 目融资模式，它对基础设施建设发挥着
重要作用 ，受到越来越多的重视 。在介绍 PFI模式 的含义及其 国内外发展 的基础上，就其运作体系 、运作
原理、不同运作机制的特点和在我国适应范围等进行探讨，就推进 PFI模式在我国应用提出一些政策建议。
关键词 ：民间主动融资 (PFI)；项 目事业主体 (SPC)；运作机制
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1001—019x(2o07)05一o044～03
Study on the Implement of PFI in China
YANG Yi． HUANG Peng
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430060，China)
Abstract：PFI is a project fmance mode that is researched and implicated in many countries．It plays an important role in
the development ofinfrastructure an d be paid more an d more attention to recently．Based Oil the imp1ement of PFI in OIIF
coilntry,this paper discusses the operating system，operating principle，the characteristics of ope rating mechanism and the
scope ofits appliance in China after introduce the definition and development ofPFI and put forward some suggestions to
push its application in China．
KeyWords：PFI；SPC；operatingmechanism
1 PFI模式及其运行体 系
1．1 PFI模式含义及
民间主动融资 (Private Finance Initiative，简称 PFI)，也称私人主动融资。指在政府一些公共基础设
施和公共服务项 目中利用私人的或私有机构的资金、人员、技术和管理优势，进行项 目的投资、开发建
设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权
的形式出现。PFI模式不仅可以用于经营收益性的城市基础设施，也可以用于非营利性的城市公益项目，
发达国家将其成功地应用于道路、桥梁、隧道、电力、通讯等基础设施建设和医院、学校、监狱、法院
等城市公共项目的管理实践中。
PFI起源于英国，经历了 20多年的发展，已成为英国重要的基础设施融资方式。在国际上更是有着
广泛而深远的影响，美国、加拿大和 日本等发达国家 PFI模式发展 日趋成熟。
我国第一个具有 PFI融资性质的项目是 1984年由中国香港合和实业公司投资建设的深圳沙角 B电
厂，采用 BOT方式运作。十几年来各类 BOT项 目获得了广泛的发展，为 PFI在我国的推行提供了良好
的经验。目前我国对 PFI的研究主要基于与 BOT的比较，集中在其可行性和必要性 ，以及在我国应用主
要障碍和生存环境的探讨，但是对于 PFI模式本身的理论研究还不是很充分。本文主要从 PFI模式的具
体运作机制和在我国的适应范围的角度进行探讨，并提出一些政策建议。
1．2 PFI模式的运作体系
PFI模式中民营企业利用其自身在资金、人员、设备、技术管理的优势，从事公共工程项目的开发、
建设、经营和管理。政府根据公共工程项目的建设规划，确定 PFI项目，选定由出资人及其合伙人结成相
应项目事业主体 (Special Purpose Company，简称 SPC)，由 SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公
共服务，政府购买 SPC提供的产品或服务，或给予其以收费特许权，或政府与 SPC以合伙方式共同营运
等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化。在这种模式下政府主管
部门通过对项目进行设计、施工、经营全过程一体化招标，使SPC在合同期限内集产权、建设与经营三
权为一体，将项目开发过程中的大部分风险转移给民营企业。PFI的运作原理和运作体系，如图 1和图 2
收穑日期：2007—05—23
作者简介：杨蓉 女，硕士研究生，主要从事建设工程项目管理方面研究。
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总第 96期 杨 皴 等：民间主动融资 (PFI)在我国应用的研究 ·45·
所示。
2 PFI模式的运作机制和使用范围
目前灵活的 PFI运作机制主要体现充分发挥
BOT及其扩展运作模式的特点，促进 BOT(Build
Operate Transfer)、BTO (Build Transfer Operate)、
BOO(Build Own Operate)、BOS(Build Own Sel1)、
BLT(Build Lease Transfer)、TOT(Transfer Operate
Transfer)和 ABS(Asset Backed Securitization)等
运作方式的优化、组合及有效应用，以达到最佳运
作效果。
2．1 BO丁(建设 一 运营 一 转让 )模式
政府委托 SPC对公共项 目进行开发，并在一定
期限内拥有项目的所有权和经营权。在特许期内，
SPC组织项目运营 ，特许期结束后，政府收回项目
的所有权和经营权。BOT融资对象主要是一些具有
未来稳定收益的能源、交通、电力等回报率较高的
基础设施的单个新建项 目，政府部门主要是通过
BOT方式为该项目的建设筹集资金。
2-2 B丁O (建设 一 转让 一 运营 )模式
政府委托 SPC对公共项目进行开发，项 目竣工
后，按照双方的协议，政府一次或分次付款收购项
目的所有权和经营权 ，由政府组织项目的运营，以
偿付该公司在该项目上的投资。应用于 SPC具有开
发能力，但由于项目的公共性很强 (如发电厂、机
场、铁路等 )不宜让私营机构在运营期间享有所有
权或者 SPC不具有运作能力的公共项目，因而采取
BTO形式，项目完工后移交所有权，其后再由项 目
— — ◆ 服务提供 ——— 资金支持
图 1 PFI项目融资的运作原理
三 一 一开发项目选择 一开发主体确定
一 担保、监督
一 贷款、投资
一 承担项目风险
— _◆ 支持 —-◆ 代理
图2 我国推行 PFI的运作体系
公司进行经营维护。如国际惠民环保技术有限公司获得中国香港新界东南区一个垃圾填埋场项 目就是采
用此种方式。
2．3 BOO (建设 一 拥有 一 运营 )模式
政府委托 SPC对公共项目进行开发，项目竣工后 SPC根据政府所赋予的特许权，建设经营该项目，
政府长期对项 目的服务质量和水平进行监督，除特殊情况外政府不会收回项目的所有权。所有的责任都
由中标公司承担 ，至于国家只是负责监督和追踪。BOO适用于规模和运营成本相对较小、对社会影响也
不大的项目。如沪杭甬高速公路和沪宁高速公路公司对其名下的道路设施建设，就是采用BOO方式。
2．4 BOS(建设 一 拥有 一 转让 )模式
政府委托 SPC对公共项目进行开发，项 目竣工后政府向 SPC购买项 目所有权，将项目经营权租给
SPC，由SPC进行运营，运营期间所得收益作为 SPC投资回报，租赁期结束后政府收回项 目的经营权。
BOS适用于规模较大、开发成本较高、不适于单独依靠财政资金或民间资本来开发的公共项目。
2．5 BLT(建设 一 租赁 一 转让 )模式
政府委托 SPC对公共项目进行开发，并在一定时期内拥有项目的所有权，项目竣工以后，政府向SPC
回租项目经营权，组织项目运营，以租金作为 SPC的投资回收，特许期结束后 ，政府收回项目的所有权。
适于规模较大、成本较高、单独的依靠财政或民间资本进行投资难以进行的公共项目。
2．6 丁O丁(转让 一 运营 一 转让 )模式
政府委托 SPC对已经建好的公共项目进行运营，并从 SPC那里一次或分期收取经营权使用金，在特
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许期内，SPC独立运营项目，以项目的现金流入作为投资的回收，特许期结束，政府收回项目的特许经
营权。适用于已经竣工并投入运营或可以投入运营的公共项目。
2．7 ABS(资产支持证券化 )模式
以公共项目所拥有资产为基础、资产未来收入为保证，通过在资本市场发行高档债券筹集资金的运
作方式。它的主要特点是通过 SPC对资产进行特有的提高信用等级方式，使原有信用等级较低的项目可
以进入高信用等级证券市场，利用该市场信用等级高、债券安全性和流动性高、利率低等优势大幅度降
低筹集资金的成本。在证券发行期内，项目的资产所有权虽然归SPC所有，但项目资产的运营和决策权
归原始权益人所有，不必担心项目是关系国计民生的基础设施而被外商控制，凡可有预见的稳定未来收
益的基础设施，经过一定的资产重组都可以证券化 ，特别是需要大规模融资的项目。
2．8 其他模式
另外，还有 DBFO(Design Build Finance Operate)和 DCMF(Design Construct Manage Finance)模
式，通常由私营公司进行工程的建筑、管理和投资，国家借助两种方式以利用私营企业在工程投资、建
设、运营等方面的经验，同样，私营企业也像 BOO方式一样通过这两种方式拥有所建项目。
上述方式问的明显差异主要表现在所有权的移交，有些方式允许给予公司项目的永久所有权。由于
政府部门在某些领域缺乏私营企业所具有的运营经验和降低项目维护成本的能力，国家通过特许权授予
私营企业实现项目运营的连续性强于国有部门，能够降低服务定价，从而对消费者有积极影响。另外某
些大型项目的预期收益率不是很清晰或需要很长时间才能收回投资，因此 ，国家通过给予他们永久或临
时所有权自由 (BOO、BOS)，以及授予特许权给公司很大的灵活性以吸引投资者。
在我国推行灵活的 PFI运作机制的过程中，应根据项目的特点和民间资本的实力，选择运作模式，
确定运作流程，在特殊的条件下，也可以根据需要创新运作方式。公共工程种类繁多，既有大型的基础
设施建设项目，又有规模较小的服务性项目，不同的项目对开发与运营能力以及资金的要求各不相同。
因此，在运作方式和流程方面应符合项目特点以及相关主体的要求，灵活处理。
3 推进和发展 PFI模式在我国应用的对策建议
PFI模式在解决政府财政压力，引进竞争机制、降低成本、提高效率，更好的满足人们的公共服务
需求等方面发挥着独特的功效。
(1)政府的定位与作用。一是需要政府对 PFI模式积极推行和扶持，政府要做好创建市场、规范市
场和扶持市场的工作，建立合理的收费制度和价格制度，并对PFI企业实行一定的优惠政策。二是风险管
理是政府对 PFI管理的重点，由于PFI项目的投资额大，项目开发周期长，涉及多个领域，存在较大的
不确定性和风险，因而在整个运作过程中的管理尤其重要在立项前，要进行充分论证和可行性研究，充
分考虑各种风险制度因素，特别是看是否具备相应的配套制度，注意模式的本土化；在具体运作时政府
应通过一定的协议，对项目进行监督，确保项目经营的规范性，实现科学高效管理；在项目运营中政府
应注意对私营资本加以引导，避免其片面追求高回报而带来的高风险。
(2)完善法规政策与体制的改革。由于 PFI模式在我国还是一种新融资方式 ，应迅速完善相应的投
资法律法规，满足 PFI项目建设和运营的需要。为参与 PFI项目的私营企业提供财产、商业机密、知识
产权等方面的法律保护。在我国目前投融资体制对私营企业的限制较为严格 ，私营企业获取信贷资金困
难，发行证券机会较少，民间融资的合法性不明朗。因此，应进行相应的投融资体制改革，对参与PFI项
目的私营企业实行优惠政策，拓宽其筹融资渠道。
参考文献：
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