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信息共享与决策的协调
信息共享与决策的协调是
电子政务的基本要求。决策的协
调可以看作是“决策结构和信息
结构的交叉点”。换句话说，相互
协调的决策体系的概念 ，既包含
决策结构方面的考虑，也包括信
息传输渠道、信息结构集中、信
息交换语言等信息结构方面的
内容。本文旨在通过对决策机制
和信息机制的分析，探讨如何更
好地实现政务信息共享的有效
途径。
一
、决策结构与协调类型
通俗地讲，决策结构就是由
谁作决策的机制。决策权的分配
(即集权和分权的程度)是决策
结构的核心所在。决策权的行
使，从某种意义上讲，就是各级 、
各部门的信息处理和转换，因
而，权力系统也就构成了信息处
理系统，所以，权力结构决定着
信息结构。
决策权有纵向和横向之分。
因此，决策的协调类型也是不同
的。在常见的关联决策形态中，
有中央与地方之问，政府与企业
之间纵向的决策协调；也有中央
各部门之间，地方与地方之间、
部门与部 门之间横向的决策协
调；甚至经常出现纵横交错的决
策协调。
从决策角度进行分析(比较
经济体制理论)，经济体制不同，
决策的协调类型也不同。在传统
的计划体制下，决策权高度集
中，决策主体有限，整个经济运
行过程直接受计划体制的支配，
决策的协调主要是纵向的。制定
计划的信息基础主要来 自各个
彼此独立的行政体系内部，决策
的协调是在计划形成阶段事先
进行的，计划执行中各个部门处
于相对稳定的例行决策状态，决
策的协调问题并不突出。
而在市场经济体制环境下
情况就完全不同了。在由计划经
济向完全的市场环境过渡的过
程中，决策环境 由封闭转向开
放；决策主体由少数转向众多；
决策权结构由集中转向分散；决
策方式由静态转向动态；决策的
信息基础由内部转向外部。在这
样的形势下，决策的协调 由“纵
向为主”转向“横向为主”。
改革开放以来，我国进行了
多次适应社会主义市场经济体
制的机构调整。调整的整体趋向
是促使决策权结构向分散化过
渡，或者说力求向横向集权、纵
向分权的决策结构转化。其中横
■王树平
向集权指的是强化改革与发展
的综合规划、财税、金融、外贸、
审计等综合经济管理部门，健全
以问接控制为主的宏观经济调
节体系；纵向分权指的是逐步把
专业经济管理的职能从政府职
能中分离出来，交给市场或中介
机构按规范化的市场规则来运
行，同时扩大地方和企业的自主
权。因此，从总体上看，各级政府
的经济调节职能集中体现在强
化综合管理的决策权结构上。这
种管理功能是横向的。因为它横
跨各部门、各行业、各地区的综
合协调，立足于横向的联接纽
带。所谓“横向集权”的决策结
构，指的是强化各经济管理部门
的横向纽带，力求形成一体化的
决策能力，以期在面对瞬息万变
的国内外市场环境时，能动态地
提高综合决策的响应水平。显
然，与传统的计划体制相比，协
调的决策类型也将发生根本性
的变化。即由传统的、部门分割
的、纵向的例行决策方式为主，
转向面向市场的、综合性的、横
向的决策协调方式为主。
从西方国家机构改革的实
践看，普遍重视按照信息技术所
提供的可能性来重新设计政府
的组织结构，目的是使新的结构
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能最大限度地发挥信息技术的
优势和潜力，既从中获得最大的
回报。大部制就是此类新型结构
之一。大部制的基本涵义是，将
组织机构中处在同一层次、职能
重叠交叉的部门按照综合管理
的要求，合并成一个大的部门，
进行统一管理，以降低成本 ，提
高效率。如此一来，传统的政务
系统将实实在在地演变成为一
个跨机构、综合化、支持前台(门
户网站 )和后台(包括内部管理
信息系统、电子办公系统、数据
库 、安全平台和业务平台以及决
策支持系统)的无缝集成的智能
化综合系统。
概括地说 ，大部制在纵横两
个方向上有着鲜明的特点。在横
向上，大部制将相近或相关的业
务部门合并成一个大的部门。这
既有利于加强各部门之间的协
调沟通与资源整合，又能使政府
机构的人员更加精简。如国外历
来把公路、铁路、水路、航空等各
种运输方式的管理放在一个部
门，设置大的运输部。
在纵向上，大部制实行决策
与执行相分离的机构格局 ，这为
政府管理的公平和效率提供了
保障。比如英国将众多的行政执
行、公共产品和服务的提供等集
体操作性事务转移到了执行局。
同我 国以往历次机构改革
相比，2003年国务院机构改革的
着重点不再是机构和人员的精
简，而是职能的整合。改革中体
现出了大部制的思路，反映了市
场经济深入发展和加人世贸组
织的客观要求。如将国家发展计
划委员会改组为国家发展改革
委员会 、撤消国家经济贸易委员
会和外贸部，组建商务部等。
综上所述 ，决策环境的变化
对信息结构产生影响，决策的协
调类型也相应发生变化，信息系
统和它所服务的具有综合管理
性质的对象系统应保持“同构”，
决策结构调整的方 向应力求使
决策结构分散化，或者说使传统
的金字塔型管理结构向纵向扁
平化和横向综合化过渡。
二、信息的传输渠道
信息传输渠道的问题，本质
t是信息流的问题。信息流可以
是纵向 (在等级制的上下级之
间)的，也可以是横向(在等级制
中的同级当事人 、同级机构之
间，或者在没有等级关系的两个
单位之间)的。从信息传递的角
度看，在科层制的管理结构中，
底层信息需要逐级向上流动而
到达金字塔的顶端，决策指令信
息层层下达并逐级予以实现。
从我国政务网络建设情况
看，存在着发展不平衡 ，纵横分
离的现象，造成条块分割的二维
模式。电子政务网络建设存在两
条线，一条是各省、市、自治区各
自建设的横向网络体系；另一条
是各部委各 自独立建设的纵向
行业管理网络体系。这两条线都
有自己的总体规划，但是这两条
线 自成体系，没有进行统筹兼
顾，各 自为政 ，造成纵横分离，数
据一致性缺乏保障，信息无法实
现有效共享。越是到下一级行政
部门，条块分割越严重 ，越难实
现信息的有效共享，这种低水平
重复建设现象较为普遍，给国家
造成了巨大的投资浪费。
改革开放以来为了适应开
放式的市场需求，尽管政府机构
进行了多次调整，期望实现由分
离式的纵向行政指挥结构向立
足于综合经济管理部门横向协
调为主的决策结构转变，但相对
应的信息结构并未发生根本性
的改变，各部门通过构建独立的
计算机网络系统强化自身的职
能，形成了“纵强横弱”的格局，
资源共享和业务协同困难。
鉴于上述原因，需要通过电
子政务建设，再造业务流，促进
体制创新；将信息传输渠道调整
为“纵横交错 、以横为主”的结
构；按照各经济管理部门外部信
息流的相关性建立横向信息交
换系统，实现信息横向集中与共
享；在政府机构之问架起一个开
放的信息平台，使得各部门能够
在信息技术的支持下实现多层
次、跨部门的信息共享，使信息
的垂直历时性传递转变为信息
的水平共时性传递，提高信息共
享的程度，缩减信息传递的周
期，突破部门问信息沟通与工作
协同的传统界限和范围。
三、信息结构的集中模式
关于信息结构的集中问题的
一 种观点是里昂尼德·赫维兹的
观点。赫维兹认为，“如果经济体
系的参加者中至少有一个人能够
获得关于一切其他当事人面临的
环境和他们将要采取的行动的全
部信息，那么，信息结构就是集中
的”。中国科学院章祥荪教授和国
28 2007．5．15 r中国信息界J
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家信息中心杜链副主任合著的
《电子政务及其战略规划》一书
中，对这段话作了如下解释：里昂
尼德·赫维兹是站在信息集中的
立场观察信息共享的。在他的定
义中包含了“多个参加者”共享信
息的内容，而在表述上强化了三
个概念：一是“一切其他当事人”
各方面的“全部信息”的概念，旨
在定义信息集中的理想目标；二
是“至少有一个人能够获得”的概
念，籍此隐含按权限共享信息的
现实要求；三是用“集中”来表达
信息能力的概念，信息结构的集
中化程度体现了实现决策协调的
力度。
归纳起来，所谓信息结构的
集中就是借助于业已形成的政
府网络基础设施，集中组织和整
合政务信息资源，建立信息范围
广泛的政府信息资源库，透过统
一 的政府网络门户，实现信息资
源的共享。在我国，网络环境下
的政府信息资源共享模式，基本
是按照集中供给模式进行建设
的。
由政府信息资源独占均衡
到政府信息资源共享，在博弈论
中的基本对策就是要改变原有
的博弈各方在利用政府信息资
源过程中的收益和效用状况。按
照博弈论的术语，就是在支付函
数中加人奖惩支付函数。具体的
策略基本有两条：一是在政府信
息资源利用中建立 “中心化权
力”，通过法律、制度、机制或措
施，合理地调节利用政府信息资
源各方的收益水平，使政府信息
资源相关各方在新的收益水平
调节下，采取政府信息资源管理
和利用的新策略，以利于政府信
息资源的共享。二是建立网络环
境下的、与社会整体利益最大化
相吻合的价值观，鼓励和提倡政
府信息资源共享，并使信息资源
共享成为政府的新型行为准则。
总之，通过建立“中心化权力”机
制，同时协调好信息资源相关各
方利益，有利于形成政府信息资
源共享的良好局面。
标准
四、信息交换的语言和
信息交换是信息结构的主
要特点之一。语言的统一和标准
化是实现信息交换、信息共享的
基本条件。鉴于各业务信息系统
建设通常是分散进行的，各单位
各 自建设 ，同一单位内不同部门
也各自建各自的业务信息系统。
这样有可能造成不同系统之间
对同一个对象的描述和实现不
同，造成数据相同的不能共享，
数据不同的搞不清其差别何在。
因此，必须把数据获取和整合作
为一项重要工作来抓，力求实现
信息交换的语言统一和标准化。
信息交换的语言应包含“语
义”和“语法”两个基本部分，“语
义”的统一比“语法”的统一难度
更大。“语义”的选择直接和体制
有关。经济体制不同，对经济活
动进行核算的方法也不同。计划
体制通常以物(资源和产品的数
量)来核算经济运行的结果，而
在市场机制中主要依据价值量
来进行核算。由于核算方法不同
使得在不同体制下形成的指标
体系及其内容出现很大的差别。
因此，在体制转轨阶段怎样才能
建立新的相对稳定的国民经济
指标体系是难度很大的一项工
作。这个问题不解决则无法提供
统一的语言背景。和“语法”直接
相关的问题是信息的标准化。从
技术角度看它包含信息交换、接
口、软件、编码、数据格式等多项
内容。标准化问题是信息机制改
革中亟待解决的重大问题。
电子政务是一个复杂的系统
工程，其中将涉及到很多系统部
件的协同工作，而且涉及到这些
部件之间的操作接口，如果没有
统一的接口标准和规范，那么，整
个系统的正常运行是难以保证
的。因此，电子政务的标准与规范
建设的一个主要 目标就是实现电
子政务系统的互联、互通和互操
作，确保在统一的接口标准规范
下，来自不同厂商的产品和系统
能够很好地协同工作，共同构成
一 个完整的电子政务平台。规范
化和标准化不仅能够有效地提高
业务处理模式的规范性，简化电
子政务系统的设计、实现和运行
维护，同时也将有效地提高政府
部门之间的协作效率，并为信息
共享提供有力的保障。具体实践
中，要严格遵守国家标准主管部
门批准执行的 《电子政务标准化
指南》中的统一标准，在总体规
划、网络基础设施、信息安全、应
用支撑、应用和管理等方面研究
制定标准规范。本着急用先行、紧
密结合应用的原则，建立完整的
标准规范框架，重点加强对接口
的标准化工作。
(作者单位：山西省经济信息中
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