锯j钎研宪考考2005．ff--~60期(总第1924期)
●
资源型财政及其预算稳定基金：
国际经验与启示
财政部财政科学研究所 傅志华
摘要 资源型财政指建立在以资源开发(加工、出口)为主导的经济结构基础上的政府
财政，或者说当地资源性收入在政府公共收入来源中具有战略地位的财政。由于资源型财
政对自然资源的依赖性强，资源产品的价格变化以及资源的不可再生性就会直接影响到政
府财政的长期稳定和可持续发展。从国际经验看，设立财政(预算)稳定基金——将政府在
资源盛产期或者资源产品价格上涨时期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭
或者资源产品价格下跌时期使用，是解决这个问题的一种有效办法。虽然我国从总体上讲
不属于资源型财政，但有些地方政府财政具有明显的资源型特征，通过总结国际经验，我们
可从中得到有益的启示，特别是对于目前我国解决资源型城市转型问题无疑有一定的借鉴
意义。本文认为，政府财政要从建设“和谐社会”的高度重视资源型城市转型问题，主动承担
其转型所需的必要成本；对新开发或处于成长期的资源型城市，可以试行设立稳定基金，以
保障其财政发展的可持续性。
一
、资源型财政及 其基本特征
如果一个国家(地区)的经济发展在很大程
度上依赖于当地资源产品的开发与利用，或者说
资源型产业在其整个国民经济发展中处于战略
地位，就可以将其归纳为资源型经济，而以这样
一 种资源型经济为基础的政府财政则可以称为
资源型财政。一般来讲 ，资源型财政指建立在以
资源开发(加工、出口)为主导的经济结构基础
上的政府财政，或者说资源开发(加工、出口)收
入在政府财政收入来源中占有重要地位的财政。
在现实中，资源型财政并不少见，而且具体情况
多种多样，例如一些国家(地区)的政府财政主
要以当地富有的矿产品(石油、天然气、煤炭等非
金属矿产品及金属矿产品)开发收入为基础，有
的国家(地区)政府财政以当地特有的种植(如
烟叶)和养殖资源产品，甚至特有的文化、旅游资
源收入为支撑的。在一定意义上讲，这些都是资
源型财政。不过，这里讨论的资源是指前者，即
不可再生的自然资源(矿物)开发收入处于战略
地位的政府财政。
一 般来讲，资源型财政的基本特征包括：
1．对当地自然资源的依赖性强，从长远看，
财政发展面临可持续性问题。政府财政收入在
相当大程度上依赖于当地某种或几种资源性产
业的发展，丰富的资源储量和可开采量是其财政
收入源源不断的基本保障。但不管其资源储藏
量和可开采量有多大，在可以预见的将来总有资
源枯竭时刻的到来。这就决定了资源型财政面
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~ 2005 年第 60 期(总第 1924 期)
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资源型财政及其预算稳定基金:
国际经验与启示
财政部财政科学研究所傅志华
摘要 资源型财政指建立在以资源开发(加工、出口)为主导的经济结构基础上的政府
财政，或者说当地资源性收入在政府公共收入来源中具有战略地位的财政。由于资源型财
政对自然资源的依赖性强，资源产品的价格变化以及资源的不可再生性就会直接影响到政
府财政的长期稳定和可持续发展。从国际经验看，设立财政(预算)稳定基金一一将政府在
资源盛产期或者资源产品价格上涨时期获得的一部分"超额"收入存储起来，以备资源枯竭
或者资源产品价格下跌时期使用，是解决这个问题的一种有效办法。虽然我国从总体上讲
不属于资源型财政，但有些地方政府财政具有明显的资源型特征，通过总结国际经验，我们
可从中得到有益的启示，特别是对于目前我国解决资源型城市转型问题无疑有一定的借鉴
意义。本文认为，政府财政要从建设"和谐社会"的高度重视资源型城市转型问题，主动承担
其转型所需的必要成本;对新开发或处于成长期的资源型城市，可以试行设立稳定基金，以
保障其财政发展的可持续性。
一、资源型财政及其基本特征
如果一个国家(地区)的经济发展在很大程
度上依赖于当地资源产品的开发与利用，或者说
资源型产业在其整个国民经济发展中处于战略
地位，就可以将其归纳为资源型经济，而以这样
一种资源型经济为基础的政府财政则可以称为
资源型财政。一般来讲，资源型财政指建立在以
资源开发(加工、出口)为主导的经济结构基础
上的政府财政，或者说资源开发(加工、出口)收
人在政府财政收人来源中占有重要地位的财政。
在现实中，资源型财政并不少见，而且具体情况
多种多样，例如一些国家(地区)的政府财政主
要以当地富有的矿产品(石油、天然气、煤炭等非
金属矿产品及金属矿产品)开发收入为基础，有
的国家(地区)政府财政以当地特有的种植(如
烟叶)和养殖资源产品，甚至特有的文化、旅游资
源收人为支撑的。在一定意义上讲，这些都是资
源型财政。不过，这里讨论的资源是指前者，即
不可再生的自然资源(矿物)开发收人处于战略
地位的政府财政。
一般来讲，资源型财政的基本特征包括:
1.对当地自然资源的依赖性强，从长远看，
财政发展面临可持续性问题。政府财政收人在
相当大程度上依赖于当地某种或几种资源性产
业的发展，丰富的资源储量和可开采量是其财政
收人源源不断的基本保障。但不管其资源储藏
量和可开采量有多大，在可以预见的将来总有资
源枯竭时刻的到来。这就决定了资源型财政面
1005年第60期(总第1924期) j _
，有不少国家或地区具有明显 』 E，其设立财政稳定基金的基本
}
珏盛时期或者资源产品价格上
i额”收入 以基金形式存储起
曷或者资源产品市场价格下跌
政府预算收入不足。如果说
出很容易，那么在行情不好、
出则难度要大得多。在行情
[人不用于预算的传统支出项
利)，而是依据政府决定用于
宿支出的难度要小得多。在高
务支付高峰期的情况下，将额
：有计划的偿还内外债务是很
琦源型财政背景下设立财政稳
免非正常的高收入抬高政府
可以在政府财政发生困难时
章子孙后代有“饭吃”。
变稳 定基 金 保 障资 源型 财
国 际经 验
，到目前为止，至少有 17个国
障资源型的财政稳定基金。
府用“过剩”的或“额外”(相
定水平来讲)获得的资源出口
『政基金，大致可分为两大类
目的是保持政府预算的长期
哥伦比亚、科威特、尼 日利亚、
听等设立了类似基金；(2)储
j是保障子孙后代在将来资源
，加拿大的艾伯塔省，美国的
i特、阿曼、巴布亚新几内亚等
一 般的预算储备基金(如中国
琶亚、南非等国家和地区设立
{算储备基金是用政府预算发
票积以及非常规收入f如一次
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临长远发展问题，因为自然资源的不可再生性必
然影响到当地政府财政发展的可持续性，影响到
居民的代际公平问题。
2. 政府收入增减在很大程度上取决于资源
产品市场价格变化，因而财政的稳定性与资源产
品市场行情直接相关。特别是外向型经济条件
下，如果资源产品以出口为主，其政府财政收入
的稳定性则取决于国际市场资源产品的行情。
在资源产品价格上涨的时候，资源、型财政自然会
获得宽松的发展环境，政府收入和支出随之增
长;反之，资源产品价格持续下跌必然直接影响
到其政府财政收入，政府难以有足够的收入满足
已经形成的政府支出基数扩大的趋势，最终可能
激发财政收支矛盾，影响财政稳定。
3. 长期单一产业结构的弊端与资源型财政
的困难之间容易形成恶性循环。由于有丰厚的
资源收入"坐享其成"政府往往缺乏发展其他
经济门类的动力，使得其单一产业结构趋势越来
越明显，经济结构调整的难度也会越来越大，财
政的稳定性越来越差;而资源一旦"坐吃山空
政府财政失去基本来源，更加无力支持经济结构
调整，可能使整个财政经济发展陷入困境。
资源型财政的这些基本特征决定其在发展
战略上要注重长期稳定性和可持续发展，也就是
说在资源丰产期以及资源产品价格上升期，要考
虑未来资源、可开采量逐步下降甚至资源枯竭的
情况下，政府财政收入来源的稳定性，要考虑资
源产品市场价格下跌对政府财政收入的必然影
响。如何来解决这些问题，可以有多种制度上和
政策上的选择，例如通过经济结构转型以减轻对
资源的依赖程度，通过转移支付制度实现资源地
区与非资源地区之间的财力平衡等。其中，通过
设立长远稳定基金的形式来解决不同时期的财
力平衡问题，是一项有效的解决方案，在国外已
有较多的实践。
2∞5 年第 60 期(总第 1924 期)
从实际情况看，有不少国家或地区具有明显
的资源型财政特征，其设立财政稳定基金的基本
做法就是，将资源旺盛时期或者资源产品价格上
升时期形成的"超额"收入以基金形式存储起
来，以备在资源枯竭或者资源产品市场价格下跌
的情况下用于弥补政府预算收入不足。如果说
在行情好时扩大支出很容易，那么在行情不好、
收入下降时压缩支出则难度要大得多。在行情
好时获得的额外收入不用于预算的传统支出项
目(补贴和社会福利) ，而是依据政府决定用于
投资目的，那么压缩支出的难度要小得多。在高
收入期正好遇到债务支付高峰期的情况下，将额
外获得的收入用于有计划的偿还内外债务是很
方便的。可见，在资源型财政背景下设立财政稳
定基金，既可以避免非正常的高收入抬高政府
财政支出基数，又可以在政府财政发生困难时
"应急还可以保障子孙后代有"饭吃"。
二、通过财政稳定基金保障资源型财
政可持续发展的国际经验
据不完全资料，到目前为止，至少有 17 个国
家或地区设立了保障资源型的财政稳定基金。
这些国家或地区政府用"过剩"的或"额外" (相
对于法律规定的一定水平来讲)获得的资源出口
收入形成的专门财政基金，大致可分为两大类
型: (1)稳定基金，目的是保持政府预算的长期
稳定，在委内瑞拉、哥伦比亚、科威特、尼日利亚、
挪威、智利和俄罗斯等设立了类似基金; (2) 储
蓄型后代基金，目的是保障子孙后代在将来资源
枯竭以后"有饭吃加拿大的艾伯塔省，美国的
阿拉斯加，以及科威特、阿曼、巴布亚新几内亚等
设立类似基金。
这两类基金与一般的预算储备基金(如中国
香港、新加坡、爱沙尼亚、南非等国家和地区设立
的)不同。一般的预算储备基金是用政府预算发
生盈余年度的收入累积以及非常规收入(如一次
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伍j幸r碍宪考考2005年第60期(总第1924期)
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性私有化收入)形成，目的是为了在经济萧条时
稳定政府的预算支出。而稳定基金和后代基金
这两类基金主要是针对资源产品价格变化无常
以及资源的不可再生性而言的，所以，其 目的也
是具体而明显的：建立稳定基金是为了缓和资源
价格波动对政府预算收支的直接影响，或者增加
政府对资源开采地区的拨款；设立后代基金是为
了在当地资源枯竭之后使用，或者对资源开采地
区居民的额外支付。在许多情况下，这两类基金
发挥的作用实际上是混合、交叉的。例如在基里
巴斯，从 1956年起设立收入平衡基金，作为一项
后代信托基金，目的是为将来其磷酸盐矿床枯竭
之后使用，同时也用于短期的政府预算稳定。
在加拿大的艾伯塔省，1976年开始设立艾伯塔
遗产储蓄信托基金，其中一部分是为了后代建立
储蓄，一部分用于现政府的项 目和公共服务。从
1993年起，哥伦比亚设立石油稳定基金，其基金
收入分别计人地区预算和国家石油公司。尼 日
利亚在 1995年设立了石油信托基金，目的是为
国家预算组织额外收入，专门用于卫生、教育等
公共服务等。
下面介绍几个典型的资源型财政 国家(地
区)的财政稳定基金：
1．挪威的国家石油基金。挪威已探明原油
储量为 1080亿桶，是仅次于沙特和俄罗斯的世
界第三大石油输 出国，石油收入在挪威政府财
政收入中占有重要地位。1990年设立该基金的
主要背景是，该国人口老龄化趋势上升而其石
油开采量呈现下降。这既是储蓄型基金，也是
稳定型基金 ，目的是保障政府预算长期稳定性。
具体办法是将因油价上涨而形成的“额外”石油
收入及预算盈余计提进入基金。挪威没有就计
提基金的额度作出专门规定，而是由议会在审
查政府年度预算时专门批准。资金使用方法类
似于资金积累机制 ，政府有权 向议会 申请批准
将资金用于短期目的 (弥补预算收入下降)，或
者随着石油产量下降和社会支出上升，将资金
用于长期 的代际预算收入平衡。具体 由政府
(财政部)确定基金的投资方向，资产管理由中
央银行负责。
国家石油稳定基金十多年来的运作是成功
的，通过支撑政府预算平衡缓解了其国内总需求
的波动，降低了通货膨胀压力。在严格的保守主
义财政政策和刺激国家经济增长的原则下，挪威
政府积极运用这一基金实施反周期政策，有效调
节了经常性预算收支规模。从 1996年起，每年
的基金收入逐步增长，包括在 1998年油价不高
时候。到 1999年末基金总额达到 260亿美元
(占挪威 GDP的 17．7％)，2003年底总额 已达
8600亿克朗(约合 1215亿美元)，最高时一年从
预算中拿出的资金达到 GDP的6％。
2．智利的铜稳定基金。智利是全球最大的
铜生产国，2004年铜产量达到560万吨，占全球
总产量 的 36％。智 利 出 口产 品 中铜 产 品 占
40％，铜出口收入是其政府预算收入的重要来
源，造就了其典型的“铜财政”。
智利的铜稳定基金设立于 1985年，目的是
稳定实际汇率及国家预算收入不受铜出口收入
波动的影响。智利政府根据每年度作出的国际
铜市场基准长期价格预测来确定该基金提取与
使用办法。基金收入根据铜出口合同实际价格
超出基准长期价格的情况计提，由政府在铜出
口实际价格低于基准价格时使用。基金计提和
使用的原则旨在独立于政治力量的影响，2O世
纪 8O年代末主要用于偿还外债和补贴国内油
价。智利的铜稳定基金运作特点是，其规则只适
用于国有铜业公司的收入，实际上是对该公司的
一 种额外课税。同样，基金等同于黄金外汇储
备，并由中央银行管理。与挪威一样，基金的运
作基于政府严格的财政政策。其基金规模变化
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但目T剧·在
性私有化收入)形成，目的是为了在经济萧条时
稳定政府的预算支出。而稳定基金和后代基金
这两类基金主要是针对资源产品价格变化无常
以及资源的不可再生性而言的，所以，其目的也
是具体而明显的:建立稳定基金是为了缓和资源
价格波动对政府预算收支的直接影响，或者增加
政府对资源开采地区的拨款;设立后代基金是为
了在当地资源、枯竭之后使用，或者对资源开采地
区居民的额外支付。在许多情况下，这两类基金
发挥的作用实际上是混合、交叉的。例如在基里
巴斯，从 1956 年起设立收入平衡基金，作为一项
后代信托基金，目的是为将来其磷酸盐矿床枯竭
之后使用，同时也用于短期的政府预算稳定。
在加拿大的艾伯塔省， 1976 年开始设立艾伯塔
遗产储蓄信托基金，其中一部分是为了后代建立
储蓄，一部分用于现政府的项目和公共服务。从
1993 年起，哥伦比亚设立石油稳定基金，其基金
收入分别计入地区预算和国家石油公司。尼日
利亚在 1995 年设立了石油信托基金，目的是为
国家预算组织额外收入，专门用于卫生、教育等
公共服务等。
下面介绍几个典型的资源型财政国家(地
区)的财政稳定基金:
1.挪威的国家石油基金。挪威已探明原油
储量为 1080 亿桶，是仅次于沙特和俄罗斯的世
界第三大石油输出国，石油收入在挪威政府财
政收入中占有重要地位。 1990 年设立该基金的
主要背景是，该国人口老龄化趋势上升而其石
油开采量呈现下降。这既是储蓄型基金，也是
稳定型基金，目的是保障政府预算长期稳定性。
具体办法是将因油价上涨而形成的"额外"石油
收入及预算盈余计提进入基金。挪威没有就计
提基金的额度作出专门规定，而是由议会在审
查政府年度预算时专门批准。资金使用方法类
似于资金积累机制，政府有权向议会申请批准
将资金用于短期目的(弥补预算收入下降) ，或
者随着石油产量下降和社会支出上升，将资金
用于长期的代际预算收入平衡。具体由政府
(财政部)确定基金的技资方向，资产管理由中
央银行负责。
国家石油稳定基金十多年来的运作是成功
的，通过支撑政府预算平衡缓解了其国内总需求
的波动，降低了通货膨胀压力。在严格的保守主
义财政政策和剌激国家经济增长的原则下，挪威
政府积极运用这一基金实施反周期政策，有效调
节了经常性预算收支规模。从 1996 年起，每年
的基金收入逐步增长，包括在 1998 年油价不高
时候。到 1999 年末基金总额达到 260 亿美元
(占挪威 GDP 的 %) ， 2ω3 年底总额已达
86∞亿克朗(约合 1215 亿美元) ，最高时一年从
预算中拿出的资金达到 GDP 的 6% 。
2. 智利的铜稳定基金。智利是全球最大的
铜生产国，2∞4 年铜产量达到 560 万吨，占全球
总产量的 36% 。智利出口产品中铜产品占
40% ，铜出口收入是其政府预算收入的重要来
源，造就了其典型的"铜财政"。
智利的铜稳定基金设立于 1985 年，目的是
稳定实际汇率及国家预算收入不受铜出口收入
波动的影响。智利政府根据每年度作出的国际
铜市场基准长期价格预测来确定该基金提取与
使用办法。基金收入根据铜出口合同实际价格
超出基准长期价格的情况计提，由政府在铜出
口实际价格低于基准价格时使用。基金计提和
使用的原则旨在独立于政治力量的影响， 20 世
纪 80 年代末主要用于偿还外债和补贴国内油
价。智利的铜稳定基金运作特点是，其规则只适
用于国有铜业公司的收入，实际上是对该公司的
一种额外课税。同样，基金等同于黄金外汇储
备，并由中央银行管理。与挪威一样，基金的运
作基于政府严格的财政政策。其基金规模变化
锯所研宪季考 2005年第6o期(总第1924期) _
『
『
较大，1997年最 高时约合 39亿美元，占 GDP 时候为后代保障收入。该基金由矿物资源使用
的5％。 费以及阿拉斯加州获得的矿物资源费分成和转
3．委内瑞拉的宏观经济稳定基金。该基金 移支付等各项收入的 25％形成。实际上，来 自
设立于 1998年，当时国际油价跌至最低水平，基 石油部门的大部分收入与州预算无关，基金的收
金的目的是保护经济和国家预算不受油价波动 人既不取决于油价，也不取决于预算状况。基金
的影响。该基金是委内瑞拉政府稳定国家财政 的本金长期投资，未经全民公决修改州宪法不得
和提高国有资产(国有石油公司)管理效率计划 使用。基金收益的使用计划由州政府和州议会
的一个部分。其特点是基金的非集中化：基金用 决定，传统 上，一部 分收 益 (从 1982年起 为
于平抑中央政府、地方政府及国有石油公司本身 42％)以“红利”支付给全州所有公民，余下部分
的石油出口收入波动。 再投资以补偿由于通货膨胀造成基金实际规模
基金形成办法是，三方(中央政府、地方政府 下降以及扩大基金资本。基金由公共的阿拉斯
和国有石油公司)任何一方获得的超过基准收入 加常设基金公司管理，投资于债券和股票。1999
的部分计入基金。基准收入计算公式具体不同， 年末基金本金达到271亿美元，当年人均“红利”
但都以5年平均油价为基础。经国会同意后 ，在 为 1770美元。
如下两种情况下可以动用基金：(1)石油出口收 宪法预算储备基金 属稳定基金，设立 于
入低于基准收入；(2)基金规模超过近 5年石油 1990年，是为了回应 2O世纪 8O年代末期石油价
出口年均收入的 80％。在后者情况下，中央政 格急剧下跌造成政府支出缩减和景气下降。基
府有权使用基金偿还外债，地方政府有权用于资 金的基本目的是补偿州预算收入，包括筹集资金
本性支出。可见该基金仅仅是为短期宏观经济 解决财政年度内资金缺口，但基金收入与油价变
稳定服务。 化没有关系。其规模每年由州议会确定 ，作为税
1999年，委内瑞拉通过立法对基金进行了 收收入和投资基金收入的一部分。基金支出也
修订，弱化了基金作为宏观经济稳定器的作用。 由议会决定，以信贷方式提供给州政府，当预算
包括规定了很低的基准收入，超过基准收入的部 有盈余时必须偿还。1991—1999年基金收入总
分只有一半计提进入基金；根据总统决定 ，基金 规模 6l亿美元。
可以用于社会性支出和国家投资。基金由委内 5．科威特的石油基金与后代储备基金。作
瑞拉中央银行管理，投资于外国金融资产。到 为世界上石油生产大国之一，科威特的经济严重
2000年底，基金总额为 17亿美元(其中中央政 依赖于石油收入，其 95％的出口收入和45％的
府7亿美元，地方政府4亿美元 ，国有石油公司6 GDP来 自于石油。为了做好石油资源可能耗尽
亿美元)。 的准备，科威特先后设立了石油基金和后代储备
4．美国阿拉斯加州的阿拉斯加常设基金和 基金。石油基金于 1960年以总储备基金形式设
宪法预算储备基金。石油和天然气是美国阿拉 立，目的是从石油出口收入形成的预算盈余中聚
斯加州最重要的经济基础，全州总收入 的49％ 集资金。基金使用规则无明确规定，可用于国家
来自该产业。1976年设立的阿拉斯加常设基金 各种支出拨款。1976年设立后代储备基金的目
是储蓄基金，它以后代信托基金的形式出现，目 的是保障石油资源枯竭后政府有稳定的收入来
的是设立一个投资基金，以便在石油储量枯竭的 源。该基金最初按照当时总储备基金的 50％以
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较大.1997 年最高时约合 39 亿美元，占 GDP
的 5% 。
3. 委内瑞拉的宏观经济稳定基金。该基金
设立于 1998 年，当时国际油价跌至最低水平，基
金的目的是保护经济和国家预算不受油价波动
的影响。该基金是委内瑞拉政府稳定国家财政
和提高国有资产(国有石油公司)管理效率计划
的一个部分。其特点是基金的非集中化:基金用
于平抑中央政府、地方政府及国有石油公司本身
的石油出口收入波动。
基金形成办法是，三方(中央政府、地方政府
和国有石油公司)任何一方获得的超过基准收入
的部分计入基金。基准收入计算公式具体不同，
但都以 5 年平均油价为基础。经国会同意后，在
如下两种情况下可以动用基金: (1)石油出口收
入低于基准收入;(2) 基金规模超过近 5 年石油
出口年均收入的 80% 。在后者情况下，中央政
府有权使用基金偿还外债，地方政府有权用于资
本性支出。可见该基金仅仅是为短期宏观经济
稳定服务。
1999 年，委内瑞拉通过立法对基金进行了
修订，弱化了基金作为宏观经济稳定器的作用。
包括规定了很低的基准收入，超过基准收入的部
分只有一半计提进入基金;根据总统决定，基金
可以用于社会性支出和国家投资。基金由委内
瑞拉中央银行管理，投资于外国金融资产。到
2∞0 年底，基金总额为 17 亿美元(其中中央政
府 7 亿美元，地方政府4 亿美元，国有石油公司 6
亿美元)。
4. 美国阿拉斯加州的阿拉斯加常设基金和
宪法预算储备基金。石油和天然气是美国阿拉
斯加州最重要的经济基础，全州总收入的 499毛
来自该产业。 1976 年设立的阿拉斯加常设基金
是储蓄基金，它以后代信托基金的形式出现，目
的是设立一个投资基金，以便在石油储量枯竭的
但国T蝇.t考考 2∞5 年第 60 期(总第 1924 期
时候为后代保障收入。该基金由矿物资源使用
费以及阿拉斯加州获得的矿物资源费分成和转
移支付等各项收入的 25% 形成。实际上，来自
石油部门的大部分收入与州预算无关，基金的收
入既不取决于油价，也不取决于预算状况。基金
的本金长期投资，未经全民公决修改州宪法不得
使用。基金收益的使用计划由州政府和州议会
决定，传统上，一部分收益(从 1982 年起为
42% )以"红利"支付给全州所有公民，余下部分
再投资以补偿由于通货膨胀造成基金实际规模
下降以及扩大基金资本。基金由公共的阿拉斯
加常设基金公司管理，投资于债券和股票。 1999
年末基金本金达到 271 亿美元，当年人均"红利"
为 1770 美元。
宪法预算储备基金属稳定基金，设立于
1990 年，是为了回应 20 世纪 80 年代末期石油价
格急剧下跌造成政府支出缩减和景气下降。基
金的基本目的是补偿州预算收入，包括筹集资金
解决财政年度内资金缺口，但基金收入与油价变
化没有关系。其规模每年由州议会确定，作为税
收收入和投资基金收入的一部分。基金支出也
由议会决定，以信贷方式提供给州政府，当预算
有盈余时必须偿还。 1991 - 1999 年基金收入总
规模 61 亿美元。
5. 科威特的石油基金与后代储备基金。作
为世界上石油生产大国之一，科威特的经济严重
依赖于石油收入，其 959毛的出口收入和 45% 的
GDP 来自于石油。为了做好石油资源可能耗尽
的准备，科威特先后设立了石油基金和后代储备
基金。石油基金于 1960 年以总储备基金形式设
立，目的是从石油出口收入形成的预算盈余中聚
集资金。基金使用规则无明确规定，可用于国家
各种支出拨款。 1976 年设立后代储备基金的目
的是保障石油资源枯竭后政府有稳定的收入来
掘。该基金最初按照当时总储备基金的 50% 以
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倔衙硒宪考考2005年第60期(：垦蔓
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及国家年度收入的 10％提取，加上基金资产收
益形成。与阿拉斯加常设基金一样，基金收入不
取决于油价变化，在任何时候都是按国家年度收
入的 10％和所有投资收益形成。1990～1991年
海湾危机时使用了一部分基金。从后代储备基
金设立起，总储备基金即开始履行稳定职能并用
于国债还本付息和国家投资。两个基金由独立
于政府之外的科威特投资署管理，基金投资于外
国金融资产。基金运作的特点是禁止发布有关
基金规模信息。到 2002年，后代基金约有 500
亿美元规模。
6．俄罗斯的联邦预算稳定基金。近年来，
俄罗斯经济状况持续好转，这在相当大程度上取
决于其丰富的能源和原材料产品出口形势，特别
是国际石油价格上涨为俄罗斯出口创汇、税收增
长乃至整个政府财政状况的改善打下了坚实的
基础。据估计，国际油价每上涨 1美元，俄罗斯
政府就会增收数十亿美元。
鉴于其财政经济对能源出口的依赖程度大
以及近年 国际油价变化无常，俄 罗斯决定从
2004年起设立联邦预算稳定基金，目的是将俄
罗斯主要出口商品的国际价格看好时所形成的
一 部分收入聚集起来，用于偿还外债及行情不好
时弥补国家预算支出。按照法律规定，其联邦预
算稳定基金主要由石油价格超过基准价格 (按
2O美 桶)形成的超额税收收入提取形成，由
财政部单独核算和管理，在石油价格低于基准价
格的情况下用于保障联邦预算的稳定，或者在基
金总规模超过 5000亿卢布(约合 180亿美元)的
情况下用于其他特定目的。由于 2004年国际油
价上涨势头大大超出人们预料，预算稳定基金的
规模在第一年即达到近 6000亿卢布，超过预定
的基金规模。所 以，俄罗斯联邦政府决定在
2005财政年度从稳定基金中拿出 700亿卢布用
于弥补联邦养老基金赤字，拿出 1680亿卢布用
于提前偿还部分外债。
从上述国外运用稳定基金来解决资源型财
政面临的长远稳定及代际公平问题的做法，可以
归纳如下结论：
第一，资源型财政面临的预算稳定问题已引
起相关国家(地区)政府的高度重视，这与石油
等重要资源的不可再生性 自然特征及其在经济
发展中的战略性地位Et益明显有关。
第二，基金形成和使用的原则一般与某种出
口资源(石油、铜、磷酸盐)有关。无论设立稳定
基金还是储蓄基金 (后代基金)，目的都是力求
保障政府预算的长远稳定。
第三，这些国家(地区)设立财政稳定基金
的效果十分明显，特别是近年来战略型资源产品
价格持续上涨使得基金规模迅速扩大，其在稳定
政府财政、减轻外债负担、实施宏观调控方面发
挥了不可替代的重要作用。
三 、启示与借鉴
通过上述分析可以看出，资源型财政是客
观存在的，它与一个国家或地区特有的资源状
况、经济结构以及历史传统等因素有关。尽管
不同国家或地区的具体情况各异，包括资源种
类有别、资源产品价格变化各不相同，但作为资
源型财政面临的问题却是相同的：不仅变化无
常的资源产 品价格直接影响到政府财政的稳
定，而且资源的不可再生性要求政府考虑后代
居民的生计。
虽然我国从整体上讲不是一个资源型财政
国家，但我国许多地方政府的资源型财政特征却
是十分明显的，包括一些地级和县级城市。事实
上，我国有为数不少的城市是依托资源开发而兴
建或者发展起来的，其主导产业是围绕资源开发
而建立的采掘业和初级加工业。据中国矿业协
会统计，中国目前有三百九十多座以采矿为主的
资源型城市，如大庆(石油)、大同(煤炭)、铜陵
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饭陆蝇-t考寿 2∞5 年第 60 期( .总第 1924 期)
及国家年度收入的 10% 提取，加上基金资产收
益形成。与阿拉斯加常设基金一样，基金收入不
取决于油价变化，在任何时候都是按国家年度收
入的 10% 和所有投资收益形成。 1990 - 1991 年
海湾危机时使用了一部分基金。从后代储备基
金设立起，总储备基金即开始履行稳定职能并用
于国债还本付息和国家投资。两个基金由独立
于政府之外的科威特投资署管理，基金投资于外
国金融资产。基金运作的特点是禁止发布有关
基金规模信息。到 2∞2 年，后代基金约有 5∞
亿美元规模。
6. 俄罗斯的联邦预算稳定基金。近年来，
俄罗斯经济状况持续好转，这在相当大程度上取
决于其丰富的能源和原材料产品出口形势，特别
是国际石油价格上涨为俄罗斯出口创汇、税收增
长乃至整个政府财政状况的改善打下了坚实的
基础。据估计，国际油价每上涨 1 美元，俄罗斯
政府就会增收数十亿美元。
鉴于其财政经济对能源出口的依赖程度大
以及近年国际油价变化无常，俄罗斯决定从
2ω4 年起设立联邦预算稳定基金，目的是将俄
罗斯主要出口商品的国际价格看好时所形成的
一部分收入聚集起来，用于偿还外债及行情不好
时弥补国家预算支出。按照法律规定，其联邦预
算稳定基金主要由石油价格超过基准价格(按
20 美元/桶)形成的超额税收收入提取形成，由
财政部单独核算和管理，在石油价格低于基准价
格的情况下用于保障联邦预算的稳定，或者在基
金总规模超过 5∞0 亿卢布(约合 180 亿美元)的
情况下用于其他特定目的。由于 2∞4 年国际油
价上涨势头大大超出人们预料，预算稳定基金的
规模在第一年即达到近 6∞0 亿卢布，超过预定
的基金规模。所以，俄罗斯联邦政府决定在
2∞5 财政年度从稳定基金中拿出 7∞亿卢布用
于弥补联邦养老基金赤字，拿出 1680 亿卢布用
于提前偿还部分外债。
从上述国外运用稳定基金来解决资源型财
政面临的长远稳定及代际公平问题的做法，可以
归纳如下结论:
第一，资源型财政面临的预算稳定问题已引
起相关国家(地区)政府的高度重视，这与石油
等重要资源的不可再生性自然特征及其在经济
发展中的战略性地位日益明显有关。
第二，基金形成和使用的原则一般与某种出
口资源(石油、铜、磷酸盐)有关。无论设立稳定
基金还是储蓄基金(后代基金) ，目的都是力求
保障政府预算的长远稳定。
第三，这些国家(地区)设立财政稳定基金
的效果十分明显，特别是近年来战略型资源产品
价格持续上涨使得基金规模迅速扩大，其在稳定
政府财政、减轻外债负担、实施宏观调控方面发
挥了不可替代的重要作用。
三、启示与借鉴
通过上述分析可以看出，资源型财政是客
观存在的，它与一个国家或地区特有的资源状
况、经济结构以及历史传统等因素有关。尽管
不同国家或地区的具体情况各异，包括资源种
类有别、资源产品价格变化各不相同，但作为资
源型财政面临的问题却是相同的:不仅变化无
常的资源产品价格直接影响到政府财政的稳
定，而且资源的不可再生性要求政府考虑后代
居民的生计。
虽然我国从整体上讲不是一个资源型财政
国家，但我国许多地方政府的资源型财政特征却
是十分明显的，包括一些地级和县级城市。事实
上，我国有为数不少的城市是依托资源开发而兴
建或者发展起来的，其主导产业是围绕资源开发
而建立的采掘业和初级加工业。据中国矿业协
会统计，中国目前有三百九十多座以采矿为主的
资源型城市，如大庆(石油)、大同(煤炭)、铜陵
锯所碍宪考考2005年第60期(总第1924期)
(铜矿)等。其中，20％处于成长期，68％处于成
熟期，12％处于衰落期。全国约有四百多座矿山
已经或将要闭坑，约有五十多座矿城资源处于衰
减状态，面临着资源枯竭的威胁，目前如新疆克
拉玛依、黑龙江大庆、河南平顶山、山东枣庄、山
西大同、甘肃 白银等城市均面临如何转型的考
验。从实际情况看，这些城市的地方财政不同程
度地面临资源型财政的困扰：不仅资源产品价格
变化直接影响到地方经济和财政的稳定，而且资
源枯竭已经威胁到生存问题，使得这些地方的政
府财政困难形势比起其他地方更为严峻。尽管
实际工作部门和研究部门对于资源型城市的界
定和具体数量统计存在不同意见，但大家都有这
样的共识：资源型城市经济结构单一，矿产资源
日渐枯竭，经济发展 日益落后，生态破坏和环境
污染日益严重，人民生活和就业 日益困难。国家
统计局的资料显示，过去矿工收入位于各行业之
首，现在，相当多的矿工家庭人均收入低于当地
农民人均可支配收入。
根据上述国际经验并结合我国资源型城市
的实际情况，笔者认为以下几点值得考虑：
1．深入认识资源型财政的特点和规律，高
度重视地方资源型财政面临的问题。出现或即
将出现资源枯竭问题的城市所面临的生存危
机，已成为我国社会经济发展中的严重问题之
一
，妥善解决这一问题是我们倡导“统筹发展”
和建设“和谐社会”的重要任务。如何解决这些
问题，当然要从相关的制度、体制、政策方面综
合考虑，其中公共财政应当发挥的作用、需要承
担的责任是不言而喻的。财政部门应 当积极、
主动地认识这一客观事实，根据资源型财政的
特点和规律提出相应的举措，将有效解决资源
型城市的财政困难放在我国财政改革与发展的
大局中统筹考虑。
2．关于处于资源衰落期的资源型城市面临
的转型成本问题，应当明确各级政府财政共同承
担的原则，特别是要明确中央财政和省级财政承
担必要的转型成本。目前，我国已经有一批资源
型城市开始进行经济结构转型，如辽宁省阜新明
确将转向“现代农业”，有些城市甚至提出搬迁
问题，如甘肃玉门。其中最大的困难之一是资金
来源问题，即如何筹集转型或搬迁所需的巨额资
金。显然，单靠本来就困难重重的地方财政肯定
不行，必须由“国家拿钱”并给予政策扶持。这
实际上是对这些城市过去对国家贡献的一种合
理的补偿，符合社会主义市场经济的效率和公平
原则。
3．可以考虑在中央财政和省级财政设立资
源型城市补偿基金。比如通过加大资源税力度
以及从重要资源产品(包括石油、天然气、煤炭
等)涨价收入中提取必要份额等作为基金来源，
主要用于资源枯竭城市转型所需的建设，包括解
决普遍存在的地面沉陷、固体废弃物堆放、水资
源破坏等特殊生态治理问题，以及转型过程中的
职工生活保障、必要的基础设施建设等。
4．对于成熟期、成长期以及新开发的资源
型城市 ，应当未雨绸缪，设立地方财政长期稳定
基金。根据国际经验试行设立长期稳定基金，是
确保资源型城市财政经济长远稳定发展的有效
举措之一。具体来讲，可以由国家按照一定的财
经指标统一确定“资源型城市(县、区)”的标准，
凡符合标准的地方政府可享受相应的政策，通过
立法设立地方财政稳定基金：依法从本地资源性
收入中提取必要的部分作为地方财政稳定基金
的来源，在资源枯竭时用于弥补地方财政收入不
足，以及用于地方经济转型。
总之，对于地方资源型财政问题，中央财政
主动考虑 比被动考虑要好，早考虑比晚考虑要
好。摸清情况，分类指导，从制度建设上着眼于
长远安排，应当是我们的基本原则。
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(铜矿)等。其中，20% 处于成长期 ， 6811毛处于成
熟期 ， 1211毛处于衰落期。全国约有四百多座矿山
已经或将要闭坑，约有五卡多座矿城资源处于衰
减状态，面临着资源枯竭的威胁，目前如新疆克
拉玛依、黑龙江大庆、河南平顶山、山东枣庄、山
西大同、甘肃白银等城市均面临如何转型的考
验。从实际情况看，这些城市的地方财政不同程
度地面临资源型财政的困扰:不仅资源产品价格
变化直接影响到地方经济和财政的稳定，而且资
源枯竭已经威胁到生存问题，使得这些地方的政
府财政困难形势比起其他地方更为严峻。尽管
实际工作部门和研究部门对于资源型城市的界
定和具体数量统计存在不同意见，但大家都有这
样的共识:资源型城市经济结构单一，矿产资源
日渐枯竭，经济发展日益落后，生态破坏和环境
污染日益严重，人民生活和就业日益困难。国家
统计局的资料显示，过去矿工收入位于各行业之
首，现在，相当多的矿工家庭人均收入低于当地
农民人均可支配收入。
根据上述国际经验并结合我国资源型城市
的实际情况，笔者认为以下几点值得考虑:
1.深入认识资源型财政的特点和规律，高
度重视地方资源型财政面临的问题。出现或即
将出现资源枯竭问题的城市所面临的生存危
机，已成为我国社会经济发展中的严重问题之
一，妥善解决这一问题是我们倡导"统筹发展"
和建设"和谐社会"的重要任务。如何解决这些
问题，当然要从相关的制度、体制、政策方面综
合考虑，其中公共财政应当发挥的作用、需要承
担的责任是不言而喻的。财政部门应当积极、
主动地认识这一客观事实，根据资源型财政的
特点和规律提出相应的举措，将有效解决资源
型城市的财政困难放在我国财政改革与发展的
大局中统筹考虑。
2. 关于处于资源衰落期的资源型城市面临
级
的转型成本问题，应当明确各级政府财政共同承
担的原则，特别是要明确中央财政和省级财政承
担必要的转型成本。目前，我国已经有一批资源
型城市开始进行经济结构转型，如辽宁省阜新明
确将转向"现代农业"有些城市甚至提出搬迁
问题，如甘肃玉门。其中最大的困难之一是资金
来源问题，即如何筹集转型或搬迁所需的巨额资
金。显然，单靠本来就困难重重的地方财政肯定
不行，必须由"国家拿钱"并给予政策扶持。这
实际上是对这些城市过去对国家贡献的一种合
理的补偿，符合社会主义市场经济的效率和公平
原则。
3. 可以考虑在中央财政和省级财政设立资
源型城市补偿基金。比如通过加大资源税力度
以及从重要资源产品(包括石油、天然气、煤炭
等)涨价收入中提取必要份额等作为基金来源，
主要用于资源枯竭城市转型所需的建设，包括解
决普遍存在的地面沉陷、固体废弃物堆放、水资
源破坏等特殊生态治理问题，以及转型过程中的
职工生活保障、必要的基础设施建设等。
4. 对于成熟期、成长期以及新开发的资源
型城市，应当未雨绸缪，设立地方财政长期稳定
基金。根据国际经验试行设立长期稳定基金，是
确保资源型城市财政经济长远稳定发展的有效
举措之一。具体来讲，可以由国家按照一定的财
经指标统一确定"资源型城市(县、区)"的标准，
凡符合标准的地方政府可享受相应的政策，通过
立法设立地方财政稳定基金:依法从本地资源性
收入中提取必要的部分作为地方财政稳定基金
的来源，在资源枯竭时用于弥补地方财政收入不
足，以及用于地方经济转型。
总之，对于地方资源型财政问题，中央财政
主动考虑比被动考虑要好，早考虑比晚考虑要
好。摸清情况，分类指导，从制度建设上着眼于
长远安排，应当是我们的基本原则。
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