财政联邦制
【基础知识】
一、财政联邦制的概念
财政联邦制：各级政府为共同履行公共经济职能，各自拥有一定财权和财力的制度。
它能兼取集权和分权的优点。
1、集权与分权的优点
（1）集权的优点
集权：财权财力主要为中央政府所掌握的状态。
有利于矫正区际外部效应：如水利工程。
有利于产生规模经济效益：如对贩毒行为的打击。
有利于实施宏观经济调控：利用利率、汇率和税率等参数影响经济。
（2）分权的优点
分权：财权财力主要为地方政府所掌握的状态。
有利于增加居民参与决策的机会：减少委托代理的链条，实行分散决策。
有利于发挥信息优势：地方比中央更了解居民的偏好，可以迅速搜集和处理信息。
有利于推动制度创新：地方官敢冒创新失败的风险。
财政联邦制的具体形式是分税制。
分税制的要义：
各级政府明确划分各自的支出责任；
按照事权与财权相对应的原则，结合税种特点，划分税收收入及相应的管理权限；
实行纵向的转移支付。
2、蒂博特模型
地方政府供给公共产品的效率如何保证？
蒂博特模型（Tiebout model）
在居所可以自由流动时,人们会选择公共产品最能满足其偏好而税收又最合理的辖区去居住。
蒂博特模型的假设条件：
人员可以自由流动；
人员流动不受就业机会的约束；
完全了解辖区间税收和公共产品的差别；
有足够的选择余地；
不存在区际外部性；
以最低的平均成本生产公共产品。
【ZBM提问】
偏好相同的人们居住在一起，公共产品的供给成本就越省，也即供给效率越高。是不是这样？
二、中央与地方财力的划分
1、财力划分的理论依据
财力划分的理论依据是事权，也即支出责任。基本原则是职能的分工。
（1）参与资源配置
地方为主，中央为辅。
因为地方性公共产品居多，外部性也有区域性。
奥茨定理：
Oates 认为，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。
（2）协调收入分配
中央为主，地方为辅。
因为地方各自为政，可能引起富人与穷人的流动。
（3）促进经济稳定
中央为主，地方为辅。
因为地方各自为政，可能引起“进口漏损”或“出口漏损”。
2、中央与地方财力的划分
是否有收入再分配效应，是否有宏观调控效应，税基是否有流动性，征收的行政效率是否更高。
具体的划分方式：
划分税种
划分税源
划分税收收入
同源分率征收
个人所得税：中央税。对收入有再分配效应，归地方可能引起居民流动和财政利益差别。
公司所得税：中央税。归地方会导致公司通过转让定价避税，辖区之间搞税收竞争。
增值税：中央税。归地方，给征收管理带来困难。
关税：中央税。能调控进出口。
消费税：产地型消费税归中央，终点型消费税归地方。前者会转嫁，后者不会。
财产税：地方税。税基缺乏流动性，税源分散。
美国各级政府收入
个人所得税占联邦政府收入的42%；
销售税是州政府的主体税种，占州政府收入的43%；
财产税是地方政府的主体税种，占地方政府收入的74%。
三、中央对地方的转移支付
1、转移支付的功能
（1）保障最基本的公共产品供给
辖区之间公共产品供给能力的差异会影响资源配置。如教育和基础设施。
辖区之间公共产品供给能力的差异会影响收入分配。如卫生保健。
（2）调节区际间的公共产品成本
自然环境、经济条件和社会条件不同会引起供给成本的差异，从而使居民的财政净收益有差别。
（3）矫正区际间的外部效应
比如，为防止江河污染，对上游地区保护森林的行为提供补助。
再如，对边界医院的建设与运营提供一定的补贴。
2、转移支付的方式
（1）一般性转移支付（General Transfer Payment）
也称均衡性转移支付，是不附带使用条件或无指定用途的转移支付。
解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。
（2）专项转移支付（Specific Transfer Payment）
大多带有定向支援、定向加强、委托办理的性质和特点，接受转移支付的地区必须按照规定的方式和用途使用资金。
（3）分类转移支付（Block Transfer Payment）
介于一般性转移支付和专项转移支付之间。
拨款者只是规定转移资金的大体使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的自主权。
四、关于中央财政收入占全国财政收入的比重
反映出中央与地方财政分配关系。
1、描述
改革开放以来，呈现出“高—低—高”的“V”字型演化过程。
以1993年为分界线，之前是由“高”到“低”，之后是由“低”到“高”。
1993年为22% 。
改革开放以来“两个比重”变动情况
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1985
1980
1978
中央财政收入占全国的比重
(%)
财政收入占GDP的比重
(%)
年度
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
2、争论
财政自给能力＝一般预算收入/一般预算支出
1993年中央财政自给能力只有，到2006年增加到，年均增长10%；
与此同时，地方财政自给能力由下降至，年均下降%。
分税制以来中央和地方财政自给能力
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
地方财政自给能力
中央财政自给能力
年份
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
2009
2008
2007
3、后果
第一，中央政府“财大事小”、地方政府“财小事大”，财权、财力与事权极不匹配。
第二，下级高度依赖上级，特别是约占总量三分之一的专项转移支付，实质上是“财权部门化”的体现。
第三，地方对中央“等、靠、要”的思想严重，以“贫困”为荣，“寻租”活动猖獗。
第四，地方政府为解决财政困难，“三乱” 、“土地财政”等现象普遍。
4、体制变迁
1980年开始对广东和福建财政大包干体制，使地方财力增长很快，但中央财力增长缓慢。
上缴财政收入占GDP之比，广东为%，上海为%；
上缴财政收入占人口之比，广东为18元，上海为1265元。
1988年全面实行财政包干体制。
收入递增包干、总额分成、总额分成＋增量分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。
中央财政收入得不到增长。
1991年的全国财政会议，财政部长要各省作“贡献”，从亿元到1亿元不等。
1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元向银行挂账。
1994年1月1日起，一改“财政包干”办法，采取“三分一返一转移”的分税制财政管理体制。
划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度。
（1）中央收入
关税（含海关代征的增值税、消费税）；
消费税；
中央所属企业所得税。
（2）共享收入
增值税（75︰25）；
资源税（海上与陆地）；
“证券交易印花税”（97︰3）；
个人所得税＋地方企业所得税（2002年起增量分成，50︰50）。
（3）地方收入
营业税；
城市维护建设税；
房产税；
城镇土地使用税；
车船税；
印花税
契税；
耕地占用税；
土地增值税。
（4）税收返还
以1993年中央从地方净上划的收入数额为基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长％。
（5）转移支付
一般性转移支付：中央为弥补各地方政府财政缺口给予的补助。
均衡性转移支付；
民族地区转移支付；
调整工资转移支付；
农村税费改革转移支付；
县乡财政奖补转移支付。
专项转移支付：中央对承办委托事务、共同事务以及政策导向事务的地方政府所给予的补助。
主要用途：
增加社会保障支出、农村义务教育、农村卫生医疗、粮食风险基金、天然林保护工程等。
【问题讨论】
一、怎样评价蒂博特模型？
1、假设前提太严格，在现实生活中难以具备。它是地方公共产品的完全竞争市场理论。
2、户籍制度和劳动人事制度的改革能促进地方公共产品的有效供给。
美国人有频繁变换居住地的习惯，影响因素很多，但地方财政收支政策是重要因素。
3、似乎没有考虑人口流动的交易成本。其实，人口的迁移不仅要考虑就业机会、历史文化、地理位置、气候条件等因素，还要考虑迁移成本。
4、如何测定居民对于地方公共产品的偏好依然是蒂博特模型需要解决的难题。
5、在人口密度很大，地方政府又非居民直接选举产生的情况下，有的居民“以足投票”，对于地方政府的行为会产生刺激的作用吗？
6、现实生活中，一些地方政府之间已经开展竞争，这种竞争行为的目的是什么？
二、政治上的单一制与财政上的联邦制能否兼容？
1、单一制与联邦制的主要区别
19世纪法国托克维尔：
联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣而强大。
为了把因国家之大而产生的好处与因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。
单一制与联邦制的主要区别
单一制国家
地方政府只是中央政府的代理机构；
只有一个立法机关和一套政府；
只有一部统一的宪法，并由最高立法机构制定。
联邦制国家
成员政府不从属于联邦政府，有自治权；
有联邦政府和成员政府这样两套政府；
有联邦宪法，成员政府也可以制定宪法和法律。
2、财政联邦制能比极度的集权和极度的分权更好地实现公共部门的职能。
3、中国地域广阔，地区之间差别较大，分权很有必要。如税权下放。
4、在单一制国家实行财政联邦制，最大的困难是如何约束地方政府的财政行为。地方政府长官如何由对上负责转为对下负责？
三、能否减少地方政府和地方财政的层级？
1、成功实施分税制的国家，通常只有联邦、州和地方这样三级政府；
2、我国现有5级政府，委托-代理的链条太长，行政成本增加，行政效率低下。
3、适当增加省级建制。不仅是为了安置被精简的人员。贾谊言：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。”
4、众建诸侯之后，各诸侯结成共谋的难度加大。参加的人数越多，集体行动方案越难形成。少其力就是要缩小管辖范围，削弱其影响力。
【请您思考】
中央政府从东部抽取财政收入补给西部地区，是否合理？
【案例分析】
1、美国城市人口大规模移居郊区说明什么？
在20年代以前，美国中心城的人口增长率高于郊区。如1900-1910年和1910-1920年，中心城的人口增长率分别为%和%，分别高于郊区的%和%。
在20年代，中心城的人口增长率为%，而郊区为%，后者超过前者近11个百分点。
此后，郊区的人口增长率一直高于中心城，而且差距越来越大。
二战后初期与50-60年代是美国历史上郊区化程度最高的时期。
50年代美国郊区人口增加了1900万，增长率高达%，而中心城仅增加了630万，增长率只有%。
到1980年，郊区人口达到亿，占全国人口的比例上升到%。
美国已经成为一个郊区化的国家。
【观点碰撞】
甲：美国人有频繁变换居住场所的习惯，原因很多，但净财政利益是主要原因。
乙：只要取消户籍制度，居民的流动性会大大提高。地方政府公共产品的供给压力也会明显增加。
丙：在人口密度偏高的情况下，居民外迁反而减轻地方政府的压力。蒂博特模型还有解释力吗？
2、退耕还林地区为何得补助？
开化县地处浙江省西部，全县34万人口，总面积2236平方公里，其中山地面积占85%，森林覆盖率达%。开化是钱塘江的发源地。
从1998年开始，该县实施钱塘江源头森林生态建设工程。该工程准备用20年时间，建设万亩生态公益林，145万亩高效商品林，建造100余公里的钱江绿色长廊。
钱塘江源头森林生态建设工程对于浙江生态环境建设意义重大。但是，对于开化而言，成本与收益不对称。
退耕还林大约6万亩，需投入1400万元，而农民直接减收约3600万元；
封山育林大约140万亩，需投入3500万元，农民减收约8700万元；
需关、停、并、转有污染的企业87家，安置费、设备费等需要5000万元，财政减收约1300万元。
【观点碰撞】
甲：中央政府是否也应通过浙江省对开化县提供专项补贴？
乙：生态位势较低的地区向生态位势较高的地区支付资金，以避免后者给前者造成污染。但“生态转移支付”的实施很难达成共识。下游的政府和民众多半会想：上游凭什么向我们要钱？
