中 外 企 业 家
2011年第 4期（下）总第 371期
他山之石·The Stone In Other Mounta ins
后工业社会以及全球化的到来，经济运行环境的改变引起
了各个领域的深刻变革。这种机遇和挑战相互交叉对政府的管
理、决策以及服务提出了新的要求。为了适应这种新的变化，需
要对传统官僚制进行批判和反思，完善和改革传统官僚制，促进
我国行政组织模式改革。
一、官僚制的存在方式与特征
（一）官僚制的存在方式
德国是一个善于通过历史的发展揭示社会问题本质的国
家，因此马克思.韦伯的官僚组织理论带有浓厚的德国风格。韦
伯“官僚制”的研究方法是基于对整个国家变迁中政府管理控制
方式和社会经济的演变而提出官僚制组织理论的历史分类法，
它可以揭示不同类型官僚制的性质、历史地位，并展望官僚制的
发展方向。
在韦伯的描述中，官僚制是一种以区分权威和权力为基础，
以合理分工、等级制、非人格化、专业培训、人事制度、技术化为
原则的适宜现代社会的组织形式。马克思.韦伯把组织形态分为
“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化 - 合法化”的三种权
威合法化的形式。
（二）官僚制的特征
官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等
为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。
官僚制度是基于中国和欧洲现代官僚制研究，以合理理性为前
提来描绘现代官僚制的特征，认为现代官僚的“技术化”、“理性
化”和“非人格化”而表现其合理性，特征主要包括以下几点：
1、专业化。每一个组织成员的职责权限要进行清楚的划定
并以法规形式严格固定这种分工。组织根据工作类型和目的对
工作划分，具体到每一个工作单元的划分，剔除那些重复的部
分，并注重功能的交叉作用。因此，每一个组织成员按照组织的
分配，按分工履行自己的职责，并通过训练掌握专门的技能，以
提高组织的效率。
2、等级化。官僚制组织是一个等级实体，严格执行等级和权
力相一致的特征。在这样的一个等级实体中，官员根据个人的权
威与责任的法律规定，对职位依次进行等级排列，形成一个指
挥统一指挥的链条，下属必须接受上级领导的命令与监督，上下级
之间的职权关系严格按等级进行划定的制度。这种设计有助于
摒弃组织管理和组织系统中的混乱现象，提高组织的行政效率。
3、规则化。官僚组织要按照运作机制中的劳动分工来确定
官员的职责领域，同时制定一套严密的规则程序来指导组织及
其成员的行政行为，并且有必要的强制手段，就其使用的条件也
予以详细规定的制度，以保证整个组织工作的明确、合理、合法、
连续性。韦伯认为，这样使组织中的每个部门、单位、个人都具有
法定的权责，其成员依法行驶自己的职权，并且那些只有具备法
定资格条件的人才能被任用。这样的设计有助于组织管理手段
的合法性，提高组织的权威性。
4、非人格化。官僚组织要以法律、法规、文件来规范组织及
其成员的行政行为，以避免个人情绪和偏爱等非理性因素影响
组织的理性决策，以确保组织目标的实施。同时也要求公与私有
一种明确的界线，组织成员间是一种对事的公务关系，处理组织
事务时只需要考虑其合法、合理性、正当性。这样一来，因为官
员流动和升迁是由制度本身所规定的量化标准来确定，那么官
员的公务关系由于制度程序化而弱化。
5、专业培训。官僚制发展的一个重要标志就专业管理人员
的增加以及各业务部门中专家人数的增加。官僚制需要在高度
的分工和专业基础上，建立适应工作需要的专业技术培训机构，
为官员提供必要的专业培训，以使其具备处理事务和解决问题
的能力，并以自己的专长、技术能力提高服务的数量、质量、效率。
6、行政人员的激励。官僚组织通过竞争性原则选择公务人
员，根据技术以及非个性的量化标准来确定候选人，基于资历、
成就进行晋升。这样官僚组织制定严格的人事制度，并且根据候
选人资格条件、才能、契约形式、工作经验、奖罚、晋升、监督，建
立一种合理—合法工具性的管理行为，严格约束和控制行政人员。
总之，应当肯定，这种合理性原则而设计的官僚组织，具有
科学、客观的一面。然而，正是马克思.韦伯对官僚制的理想化的
科学设计反而成了现代社会所有政府失灵问题的根源。
二、对韦伯官僚制的反思
70年代以来，知识经济的发展使各国陆续进入“后官僚”时
代，官僚制的弊端因社会环境的巨变而日渐显现出来，许多学者
甚至在批判官僚制的基础上提出了公共行政范式转变的主张，
这就需要对官僚制的弊端进行反思。
（一）过于强调组织管理的非人格化
官僚制的非人格化倾向杜绝组织管理中人为的因素，并一
味强调组织管理系统的可操作性和效率，这样阻碍了人自身的
发展进而抹杀了组织成员的主动性以及民主。如：组织中公务关
系淡薄、主动进取精神不强，例行公事、恪守边界成为一种经常
收稿日期：2011- 04- 12
作者简介：陈敏斌（1985-），男，山西太原人，硕士研究生，从事公共管理理论与实践研究。
浅析韦伯官僚制对我国行政管理的启示
陈敏斌
（中国传媒大学，北京 100024）
摘 要：德国社会学家马克斯·韦伯的官僚制成为理性特征和效率优势的现代组织理论的基础。在分析韦伯官僚制以
及针对官僚制的批判基础上，通过对多种批判进行反思，吸取官僚制的合理部分，以完善我国的行政组织体制改革。
关键词：官僚制；特征；反思；启示
中图分类号：D07 文献标识码：A 文章编号：1000- 8772（2011）08- 0205- 02
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的现象，这也是“人本主义”所批判的。组织成员的行为与合作
是组织工作的关键，心理的满足和社会环境将影响组织成员
的行为。
（二）过分强调绝对技术化
高度的专业化分工与技术主义取向的支配下，现代官僚制
组织越来越倾向于倚重各类专才，不仅是组织行为，而且组织目
标及这些目标的确立过程也不断趋向于绝对的技术化。这样的
确提高了组织的专业化水平以及管理方法的科学化，但造成集
体无意识、机构臃肿以及一切事情都定量分析。新公共管理认
为，组织目标不只是在组织内部作技术上的专业化努力，而是从
根本上改变政府与社会的关系，以“企业家精神”解决官僚制的
政府行为模式下的专断、臃肿以及缺乏效率，提高组织的灵活
性。此外，新公共管理倾向于的参与式管理，打破等级制和封闭
性等传统官僚组织体制。并且新公共服务还强调公民权，认为组
织成员对组织的有巨大的影响力，社会治理模式更加强调组织
成员对社会治理体系的广泛参与。
（三）过分强调形式的合理性
组织管理中的行动方式更多倾向于其手段和程序尽可能的
科学化，对行动本身以及行动结果进行定量分析，并完全依赖于
手段、程序的合理性实现既定目标，以及一切价值判断都让位于
效率。这样导致组织管理非人格化，以及价值、信仰、理想的异化
等问题的出现。此外，官僚组织不能适应组织外大环境的变化。
如:机构的膨胀、官僚机构经费支出庞大、权力的无限追逐，脱离
了公共和社会的需要，这些问题都迫切要求对官僚制进行改革。
此外，政治活动中由于组织对经济的干预必然导致寻租现象的
产生，导致整个社会资源配置的无效率而背离了行政组织的总
目标。
（四）过分强调效率
官僚制一味追求效率，这是新公共行政学派以及行为主义
所批判的。行为主义从实证角度出发，认为官僚制实际上把手
段当作目的，反而远离了组织的真正意图。例如按照官僚制理
论，组织分层结构有利于命令传输，但在信息量增大的情况下，
层级组织却倾向于关注本级信息而忽视整体信息量，进而造成
对组织目标的曲解。新公共行政学派从效率和公平这两对相互
矛盾的价值观进行批判，韦伯选择了效率，而新公共行政学派们
则选择了公平。新公共行政认为公平对待所有人不同，他们的平
等强调的是给予最弱势地位的人更大的好处。因此，在对效率和
经济性的传统关注之外，应更加对公平的关注。
总之，无论从各国行政组织改革的实践来看，还是对各种理论的
分析，可以看出官僚制依然是影响最广的组织形式，用分权和人
的自由发展以及对环境的适应等对其范式的突破与创新在某种
程度上完善了韦伯官僚制。
三、韦伯官僚制理论对我国行政管理的启示
改革开放以来，我国的行政管理规范化、法制化程度不断提
高。相继制定了许多政府机构方面的规章制度，但在现实生活中
却没有得到严格遵守，很多方面也存在官僚制典型的缺点。虽
然我国用行政管理规范化来表达我国组织形式中出现的问题，
但出现的问题与官僚制的一些特征十分相似。具体内容如下：
（一）家长制的影响
家长制思维方式仍然在我国社会组织中有巨大的影响，在
经济和政府组织中权力往往还在少数人手中掌握，民主原则和
大众参与原则还没有根本贯彻。虽然从目前看，我国各级行政
组织已初步建立了完备的专业分工和部门化的机制，但实际上
我国行政组织权力的人治倾向还比较严重。
因此，要完善组织内部的各项规章制度，培养组织的理性精
神，建构尊重法律和秩序的核心价值观。要继续倡导实事求是的
思想路线，强调行政活动程序和秩序的组织观念以实现组织效
率。倡导对事不对人、重契约和法制的价值取向以实现工作的秩
序的合法性以及权威性来规范行政行为。如：中共十六大中指
出:“尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力，党员干
部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。”此外，要求
组织要积极鼓励行政人员的积极性和创新性，为行政人员提供
良好的坏境，落实大众参与管理的行政组织模式，从而促进组织
成员的全面自由发展。
（二）组织活动的非理性导致低效率
由于组织的自我膨胀和对利益的追求而导致目的和手段的
倒置，当官僚主义为实现其既定目标而倾向于完善的手段时，手
段日益成为管理的目的，使其组织步入误区，这也是低效率的来
源。我国组织规模的无限膨胀是因为官本位的思想来维护组织
的权威性而产生的，而对环境缺乏适应，对创新和变革进行抵制
也是原因之一。
当代西方发达国家采取权力下放、职能调整、精简机构、减
少管理层级的某些做法具有一定借鉴意义。由于我国过去长期
实行计划经济体制，导致了权力集中、职能过多、管理层级过多
的弊端，因此我国要改革我国行政组织体系，强调组织的技术
化，但要处理好效率与公平的关系，保证市场竞争、健全社会保
障系统、反思管制、加强服务型政府的建立。还要认识到工业化
社会向后工业化社会过渡的经济环境下，处理好组织与组织成
员的关系，发挥政府和企事业单位市场机制，达到企业家精神和
政府宏观调控、效率与公平的完美结合。
（三）组织活动中的人格化倾向
由于对管理的重视不够，我国部分行政人员的知识和技术
水平还没有达到管理的要求，他们的决策过程、管理能力都需要
从根本上得到提高，尤其是凭借经验和习惯从事管理活动的基
层行政人员，进一步导致了工作以及决策过程中出现较大随意
性的现象。因此，需要深化公务员制度的改革，建立政府人力资
源体系，对行政人员的选拔、录用和晋升过程中坚持“德才兼备”
的原则，还要重视各级行政人员的专业培训，以保证各级行政
人员的素质。
官僚制是社会合理化、民主化过程中的产物。官僚制对知识
化和专业化的要求，以及广泛地从社会普通阶层中选拔公务人
员的做法，是对身份制和世袭制中重视门第、血统、出身、特权的
否定，在社会民主化和缩小社会差别方面起到了积极的作用。
但在发展中导致对民主的践踏，这主要是因为掌握公共权力的
官僚组织在其运行过程中形成了官员这一利益群体，其总是在
维持并追逐自己的行政地位和无限的权力，凭借公共权力为自
己及其利益集团谋取特殊的利益，从而形成“文官专政”。为避免
由此产生的弊端，需要建立与我国民主法制相一致的官僚制度，
并强调法制对特权的约束和控制。
综上所述，我国从各方面都没有达到超越理性官僚制的历
史条件，也不能从对理性官僚制的反思和批判中而简单地否定
官僚制。我国要根据社会发展和客观现实来完善理性官僚制，以
谋求与理性官僚制相适应的行政生态环境，针对我国行政组织
模式发展不足的现状，进一步完善理性官僚制。
参考文献：
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（责任编辑:袁凌云）
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