第一章 概述
一、行政管理的概念。（产生于 19 世纪末 20 世纪初）
行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。
1、与立法、司法相对应的行政。政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。
（代表人物：亚里士多德、洛克、孟德斯鸠）
2、与政治相对应的行政。即国家意志的执行或政策的执行就是行政。（代表人物：美国：威尔逊、古德诺）
3、与管理相对应的行政。即行政活动就是管理活动。（代表人物：古立克“七功能说”：计划、组织、指挥、
协调、人事、报告、预算）
二、行政管理的特点。（谁来管？管什么？怎么管？）
1、行政管理的主体是政府机关。行政管理是一种以政府机关为主体的管理，政府行政机关扮演着管理者的
角色。
2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。任何管理活动除了需要管理主体外，还须有相应的
管理对象，这些管理对象构成了其管理内容。（行政管理的对象首先是社会公共事务。）
3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。行政机关不是一种完全独立的管理机关，
必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动，同时还要
接受法院的司法监督。
三、行政管理学的学科性质。
1、行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。从学科分类来看，行政管理学属于公共管理学的二级学
科；从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既
有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门，而行政管理学仅仅研
究政府行政机关对社会公共事务的管理。（即，行政管理学是公共管理学的一部分）
2、行政管理学是管理学的一个重要组成部分。行政管理学的研究过程，需要运用管理学的基本原理研究政
府行政机关在管理社会公共事务及其内部事务过程中所进行计划、组织、指挥、协调和监督等活动，管理学的
原理和方法成为研究行政管理学的重要的基本原理和方法。
3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内
部事务过程中的综合运用，它是一门多学科的综合应用科学。（①行政管理学的研究需要政治学的指导；①行政
管理学作为一门应用社会科学，其研究离不开社会调查；①现代行政管理学必须研究依法行政的条件、过程和规
律，这就要求行政管理学的研究者懂得法学的基本理论，特别是行政法学的基本理论。）
四、行政管理学的研究内容和范围。
1、行政环境；2、行政权力；3、行政职能；4、行政管理机构；5、行政管理事务；6、行政管理行为；
7、行政管理过程；8、行政管理方法；9、行政管理规范；10、行政绩效评估；11、行政绩效评估；
12、行政发展。
五、为什么说西方行政管理学在 19 世纪末 20 世纪初产生并不是偶然的，而是其历史必然性？
1、从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论
产物。
2、从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的
迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。（主要表现为行政机关与立法机关的分离。）
六、行政管理学与公共管理学之间的联系和区别。
1、从学科分类来看，公共管理学是一级学科的名称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学包括了行
政管理学，行政管理学只是公共管理学的一个分支学科。
2、从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，
既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门。而行政管理学仅仅
研究政府行政机关对社会公共事务的管理。前者的研究范围大于后者的研究范围，后者的研究范围仅仅是前者
研究范围的一部分。
七、研究和学习行政管理学的方法
1、根本方法：理论联系实际，坚持“实践——理论——实践”（基本形式）的研究路线。
2、具体方法：规范方法-（20 世纪 40 年代前占主导地位。主要注重事物的共性即规律性的研究。着眼于建
立行政管理学的学术规范，即一般理论和基本原则，并认为这些理论和原则可以对行政现象进行解释并对行政
管理实践起指导作用。——要求系统掌握：学术规范、价值规范、理论体系，并按照这些理论进行行政管理实
践。）；经验方法（实证方法）-即行为主义方法（20 世纪 40 年代西方社会科学中占主导地位。强调在研究过程
中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，即只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。）；案例方法-
（是现代管理学、法学等社会科学的研究和教学过程中比较普遍采用的方法。注重个别事例的特殊性研究。有
助于通过个案了解行政管理过程中的实际运作程序和运作方式，掌握行政管理的方法和艺术。）比较方法-（在社
会科学研究过程中，通过对同一个时期不同国家或地区的社会现象（横向比较或共时性比较）、同一个国家或地
区不同时期的社会现象进行比较（纵向比较或历时性比较），以找出它们之间的共同点（共同规律）和不同点
（特殊性）。
八、古典学派行政管理学理论成就的重要意义。
1、古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理理论体系，对于
当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用。
2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组
织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思
想，这些思想对后来行政管理学的发展都产生了重要作用。
3、明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计
划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。
九、研究和学习行政管理学的意义。
1、行政管理学是一门生命力最强的学科，也是一门发展非常迅速的学科。研究和学习行政管理学的重要意
义主要表现在以下几个方面：
（1）研究和学习行政管理学的理论意义。
研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。
研究和学习行政管理学的一个重要目的就是要了解和掌握行政管理的运行规律。机构膨胀、人浮于事，效率低
下，是我国多年来行政管理的真实写照。为了提高我国的行政管理水平，就必须实现行政管理的科学化，按行
政管理的客观规律办事。因此，必须研究行政管理的客观规律，建立科学的行政管理理论，起到为科学的行政
管理提供指导的作用。
（2）研究和学习行政管理学的实践意义。
①有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向；
行政改革不能是一种盲目的行动，而应该是一种自学的行动，作为一种自觉行动，就必须要以科学研究为先导。
①有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。一个国家行政管理水平的提高，在很大
程度上取决于公务员素质的提高。因此，要提高行政管理水平，就必须提高国家公务员的素质。
①有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也助于提高企
业事业单位的行政管理水平。对于企业和事业单位的管理人员来说，学习行政管理学是了解政府及其运行规律
的一条重要途径。
1、 最早：亚里士多德对国家的议事、行政、审判活动进行研究。
2、 英国-洛克：对国家权力进行划分——立法权、行政权和外关权。《政府论》
3、 法国-孟德斯鸠：提出立法权、行政权和司法权分立的思想。著名的“三权分立”/“分权制衡”原则。
4、行政管理学的创始人：美国学者，伍德罗·威尔逊——1887 年《行政研究》。
5、西方行政管理学的发展：
（1）19 世纪末 20 世纪初至 20 世纪 30 年代（古典学派理论学派）。其代表人物有：
①伍德罗·威尔逊：《行政研究》-提出行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的研究。
①古德诺：《政治与行政》-政治是政策的制定，是国家意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。
①怀特：《行政学导论》-把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，
并对其进行了系统的论述，第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。
①法约尔：《工业管理及一般管理》-提出五大基本功能（即计划、组织、指挥、协调和控制）和 14 项原则（分工、
权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神）
①马克斯·韦伯——提出官僚制组织理论。“官僚”是一种以管理为目标的社会组织的特定形式，其具体的组
织特征与不同形式的权威是相对应的（即魅力权威、传统权威和理性权威）
①泰罗——开创了管理科学的新时代，提出了著名的科学管理理论。（关键是他关于工作方法标准经的思
想-主张用作业方法来取代以往凭经验办事的方法，强调建立标准的操作规程，并实行定额管理，实行鼓励性的
计件工资制。）
（2）20 世纪 40 年代至 70 年代（行为科学学派、决策理论学派、系统理论学派）。其代表人物有：
①行为科学学派——指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。
梅奥：“霍桑”实验（提出“社会人”理论假设）；马斯洛：需要层次理论（生理需要、安全需要、社交需要、
尊重需要、自我实现需要）；
①决策理论学派——以美国学者，赫伯特·A·西蒙的行政决策理论为代表。提出管理就是决策，决策是整
个行政管理过程的中心，提出了所谓的“满意”决策准则，其理论被称为有限理性决策理论。
代表还有：林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（混合扫描）决策理论。
①系统理论学派的行政管理学。20 世纪 40 年代，奥地利生物学家希·冯·贝塔朗菲创立了一般系统理论，
强调从系统的观点来分析客观事物。（系统学派具有代表性的理论主要有：①里格斯-行政生态理论；①卡斯特-权
变理论。）
（3）20 世纪 80 年代以来的行政管理学（新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论），其
共同特征是：①崇尚市场力量、市场作用和市场机制；①提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求；①
反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；①不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；①要求从重投
入、重规章，转向重产出、重结果。）
①新公共管理理论——英国首相-马格丽特·撒切尔（①反对低效和浪费，实行私有化；①以市场取代官僚
组织，将企业管理方法引入政府管理；①在行政管理中引入竞争机制，①在公共服务中坚持顾客导向）-公共服务
不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。
①政府治理理论（是以治理理论基础上发展起来的）——所谓“治理”就是“最少限度的国家”、“按照私营
企业模式进行管理”，是一种“有效的管理”、“良好的管理”，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的
诸多方式的总和。（具有多种性和复杂性）
①后现代公共行政理论。——思想：强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共
行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事，其理论核心概念是“公共能量场”，“场”是指具体的场合，是一
种办公的场所。“场”是作用于情境的力的复合。其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为，强调行
政管理过程中的普遍参与，目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。
6、19 世纪末 20 世纪初行政管理学传到中国，较有影响的著作有：《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》，20
世纪 30 年代，我国学者写出的较有影响的行政学著作：张金鉴-《行政学的理论与实际》；江康黎-《行政学
原理》
7、1986 年行政管理学试点学校：武汉大学和郑州大学。1988 年列入自考目录。1994 年成立国家行政学院。2001
年公共管理硕士生。
8、最早把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分的行政学著作是《行政学
导论》——怀特。
9、美国第一本大学教科书是：《行政学导论》。
10、“行政学”一词，最早由德国学者史坦因在 1865 年提出，当时主要是指：行政法学。
11、行政管理学中最基本最核心的概念是：行政管理。
12、为传统的行政组织理论奠定基础的是：官僚制理论。
13、威尔逊特别提出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究：公务员制度、行政组
织、行政活动。
14、泰罗的行政管理思想包括：①工作方法标准化思想；①管理职能专门化的思想。
第二章 行政环境
一、行政管理的含义与基本属性。
环境是处于特定系统边界之外的一切因素的集合。行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该
系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境具有以下内涵：
1、行政环境是针对具体行政系统而存在的；
2、行政环境通过边界与行政系统相区分；
3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响；
4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。
行政环境与行政系统相互作用，共同构成一个更为高级的行政生态系统，而行政环境本身即构成一个与行
政系统相并列的有机系统，他具有以下基本属性：
1、复杂性。行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合；
2、相关性与综合性。（一方面构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性；另一方面，与相关
性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性。）行政环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性
在与行政系统相互作用过程中的体现。
3、层次性。在整个环境系统中的地位、相互隶属关系，在对行政系统作用过程中影响的直接或间接程度及
其影响规模等方面，行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者说存在着层次性。
4、动态性。行政环境的构成、影响都不是一成不变的，而是呈现出动态性的特性。
二、行政环境的类型。
1、自然行政环境与人造行政环境。（自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因
素的集合或统称。人造行政环境=社会环境，是指在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在
与运行产生影响的各种环境因素的总和。）
2、宏观、中观与微观行政环境。（宏观行政环境是指能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间
接影响的行政环境因素的集合。中观行政环境是指一个行政系统在组织、空间、时间与运行过程结构上通常都
存在着的中间层次，就是这里所谓的中观层次，这一概念具有极强的相对性。微观行政环境是指特定组织内部
作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要是对特定
行政行为或行政人员个体发生作用。）
3、国际环境与国内环境。（国际环境是指处于一个国家的主权管辖范围之外，能够直接或间接地对该国行
政系统产生影响的环境因素；国内环境是指处于一个国家主权管辖范围之内的全部行政环境因素。）
三、什么叫策略层次。
1、是就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的，指指空间范围上的全域性与时间范围上的战略性、长远性；
2、是指影响的全局性与全面性，这与第一重含义密切相关；
3、是指影响的导向性与决定性。
四、雷格斯“融合-棱柱-衍射模型理论的内容：
1、农业社会的行政模式称为融合型行政模式。这种模式下的行政效率极为低下。（社会结构混沌未开，社会
组织是融合型的而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向的）
2、工业社会的行政模式称为衍射型行政模式。其行政系统在结构与功能上形成了专业化分工体系。（社会结
构明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往
则是所谓的普遍主义的或说是平等理性取向的）
3、过渡型社会的行政模式称为棱柱型行政模式。其呈现出由融合型向衍射型模式过渡的趋势。（①形式主义
特色：法律与政策规定不能付诸事实，形同虚设；“人情大于法”；①异质性：同一社会中不同乃至于完全相反的
制度、行政规范与观点并存，传统与现代并存；①重叠性：不同性质的社会结构或组织上相重叠。）
4、在现实生活中，上述的行政模式都具有理念属性，是理论模型。
五、经济力量及其对行政管理的影响。
经济力量是指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。经济力量
是特定行政系统最基本的总量经济因素，它直接决定该系统所处社会大系统的社会经济发展阶段，决定着行政
系统赖以生存的社会物质财富基础。因此，经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方
式等基本结构因素。
1、特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而也决定着其社会经济发展阶段。
2、经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这也就意味着，它还决定着行政系统可能获得
的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。
然而，行政系统并不只是单方面地接受经济力量环境因素的制约与影响作用的。事实上，无论处于何种社
会发展阶段，公共行政系统总会采取一定的行政管理手段与措施对社会经济力量施加影响。
六、社会经济结构及其对行政管理的影响。
社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合，它包括：①不同所有制经
济主要是国有经济与私有经济或者说公私经济力量比例关系；①国民财富在全体国民中的分配情况；①社会分工
与专业化发展程度。社会经济结构对行政管理的影响主要有三个方面：
1、社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成；
2、社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职
能结构、经济管理方式及管理手段的选择。
3、社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素，这一因素对不同行政
模式的形成具有重要的影响作用。
七、科技发展水平及其对行政管理系统的影响。
科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。科技发展水平因素对行政管理系统的影响主
要有三个方面：
1、行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保
障，也离不开高效技术系统的支持。
2、科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。
3、结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。
八、我国目前社会生产力发展水平较低，主要表现在哪些方面？
1、较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。
2、国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。
3、我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发
展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。但与此同时，国民经济结构仍然不合理。
4、科技发展水平也相当不平衡。
九、政治环境的主要因素及它们各自的含义与内容。
1、国家政权组织形式，是国家权力的排列组合方式。具体而言，就是国家权力在政府横向各部门及纵向各
层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。它包括两个方面内容：①某一层级政府内部国家权力在立法、
司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。①国家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。
政权组织形式这个因素也包含制度实际运行层面的内容。制度的运行层面是与所在社会法律制度的发达程度密
切相关的。
2、政党制度，是从较为广义的角度来讲的，主要包括两方面内容：①现实中的政党政治格局及其运行情况；①
经由法律规定或实际形成的，有关政党的社会政治地位、作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面
的制度性规范体系。
3、社会团体，是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。雷格斯
认为，社会组织可以分为两类：①基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家庭；①以利益关系为纽带而结成
的人为团体，统称为社会团体。与社会团体的发展相关的另一个重要的政治环境因素是政治社会流通性及其发
达程度。社会流通性指的是社会民众参与政治生活的可能性及其程度。社会流通程度则是指民众参政的广度与
深度。
十、政党组织通过哪些途径对行政系统施加影响。
1、通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统
的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。
2、运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有
关政策信息反馈给政策制度定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重
要保证。
3、最重要的就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的
政治主张。
十一、简述中国共产党对行政系统的影响。
中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两部分。
1、直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统
——各级党委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接领导行政政策的制定、实
施、监督与控制的全过程。
2、间接影响是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，来影响行政系统的组织与运行过程。其中
主要是通过人大把自己的纲领和主张转化为国家法律、法规和政策，并通过人大的立法程序来规定行政系统的
价值取向、功能、结构、运行程序及其规则。通过这两种影响的紧密结合，中国共产党基本上控制住了整个行
政系统及其运行过程。
十二、简述文化环境的主要因素的基本概念：
1、行政价值文化是在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于公共行政系统应该具有
哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。
2、行政功能文化是在特定行政环境下，社会民从在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的
功能结构的认知与价值取向模式。
3、行政运行文化是社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关行各种公共行政问题得以有效
解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。
4、行政公共关系文化是社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向，也就是人们在
社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。
十三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响。
1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响。随着改革开放进程的启
动，尤其是随着社会主义市场经济建设目标的逐渐确立，服务导向型行政文化已经开始萌芽、成长。这种价值
观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起，将对在管
制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击，要求行政系统在功能、结构、运行程度与规则等
各个方面做出相适应的变革。
2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。在当今时代，在经
济与社会发展过程之后，我国行政组织所要处理的社会事务纷繁复杂，瞬息万变，不仅已不可能成为通才与全
能型组织，而且还朝着日益细分与专业化的方向发展。相应地，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府观
与专业化倾向日益在现行行政文化体系中越来越占着主导的地位。这必定要求我国行政系统结构，尤其是其功
能与组织结构进行相适应的变与调整。
3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响。改革开放以来，我
国法律本位型行政文化正在逐渐形成。中国共产党十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图，便是法
律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成，既
是我国现行行政组织实现法制化的理念前提，也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。
4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变。随着社会的逐渐开放与发展，人
们的自主观念、权利意识、责任感与参与精神也日益增强，自主参与型行政公共关系文化将越来越在我国行政
文化体系中占据主导地位。人们为了维护与改善自身利益，也将越来越频繁地试图去影响政府过程，并促使行
政系统发生相应的变化；同时，各层各级行政主体也将日益强烈地要求能自主地处理自己职权范围内的事务，
并要求拥有决策过程的民主参与权。所有这些，都要求对现行行政系统做出相应的变革，以建立与新型行政文
化观念相一致的行政体制。
1、行政环境的基本属性：①复杂性；①相关性和综合性；①层次性；①动态性。
2、行政环境各种构成因素扎产生的影响力也许会体现在：①性质上；①方向上；①程度上。
3、政治环境系统就是由：国体、政体、政党制度、政党运行机制等不同层次和具体不同重要性程度的多层结构
构成的一个行政环境层级系统。
4、根据行政系统的层次性特性，美国行政学者雷格斯才得以运用生态学方法进行具体的行政体制问题研究。
5、人造环境因素细分为：政治、经济、文化环境三类。
6、美国社会学者帕森斯认为，一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次的子系统构成的一个有机系统。
7、宏观行政环境就是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合。
8、特定行政组织的办公环境、人际关系、组织士气等属于微观行政环境。
9、微观行政环境涉及空间与时间范围较为狭小、短暂，往往存在或发生于行政行为主体感官范围之内，其对具
体行政行为的影响更为真实、直接与实在。
10、根据对特定行政系统的作用与影响层次，行政环境可划分为宏观、中观、微观三种类型。
11、我国地方性行政环境可细分为：省级、市级、县级和乡镇级。
12、首先提出行政环境问题并予以研究的是美国哈佛大学学者约翰·M·高斯。（1936 年发表《美国社会与公共行
政》，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。它在亚拉巴马大学讲座中详尽阐述了如何运用生态学方
法研究公共行政学这一主体，并 1947 年发表《公共行政学之我见》。明确指出：“研究公共行政，必须研究
它的生态问题。”
13、真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科的是：弗里德·雷格斯《行政生态学》（提出了“融合-棱
柱-衍射的行政模型”），其通过系统地运用生态学理论和方法来分析社会环境因素与公共行政之间的相互影
响，建立起了较为系统的行政生态理论体系。（雷格斯的行政生态学模式理论认为，当今各国社会有三种存
在形态，即：农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或称为“过渡型”的社会形态，三种形态
差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。）
14、行政系统的经济环境基本构成要素包括：①经济力量、①社会经济结构、①经济体制、①科技发展水平。
15、经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心的各种具体经济制度与行政规模的总和。其核心就是所
谓的社会资源调配制度，也就是社会资源的调配是紧市场机制为主，还是以政府调节机制为主的有关制度
规定及其实际运行状态问题。
16、我国现行经济环境的基本特点：①传统农业与高科技产业并存；①公有制经济为主体、多种所有制经济共同
发展；①受限市场模式。
17、“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型，其主要特点是“价格的不可
决”-“赶超战略”。主要表现在：①价格双轨制；①全国市场的分割性（存在地方保护主义、诸侯经济）。
18、行政系统影响最为明显或最为重要的政治环境因素主要包括：①国家政权组织形式及其实际运行状况；①政
党制度；①社会团体发达程度；①社会流通性。
19、当今各国的政权组织形式主要是：①在纵向上分为联邦制与单一制；①在横向上分为分权制衡体制与人民代
表大会体制。
20、一个国家或地区法律制度的发达程度主要包括：立法、执法与法律监督。
21、社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。
22、我国现行政治环境的基本特点：①中国共产党领导下的多党合作制；①人民代表大会制度；①迅猛成长的社
会团体组织。
23、行政文化是社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和。
24、根据文化的发生与存在形态，把政治文化划分为：认知性、情感性与评价取向性三个基本组成部分。
25、行政系统的认知结构的基本类型：①形成原因、①功能结构、①运行规则和方式、①行政公共关系。
26、文化环境的主要因素：①行政价值文化、①行政功能文化、①行政运行文化、①行政公共关系文化。
27、在政治学领域，美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一类似概念。
28、行政功能文化分为：①全能普化型行政功能文化（政府、政府机关都是全能的）；①有限分工型行政功能文
化。（政府只是一个部门，其功能是有限的）
29、公共行政系统运行机制的价值取向主要模式有：自律本位的人治模式、法律本位的法治模式。
30、行政公共关系文化类型可分为：传统型（没有意识、不想意识）、服从型（存在强烈取向）、参与型。
31、行政运行文化的核心问题是公共行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。
32、雷格斯对各国社会环境进行分类的标准是：社会分工与专业化发展程度。
33、一个社会政治生活民主化程度的代名词是：社会流通性。
34、我国长期难以真正实现依法行政的一个根本原因是：行政组织很少受人大与司法机制的影响与控制。
35、经济体制直接影响着行政系统的：职能范围、运行方式、运行手段。
第三章 行政权力
一、行政权力的含义及其基本特征。
行政权力是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公
共事务进行组织和管理的一种能力或力量。这一概念反映了行政权力的以下基本特征：
1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织。
2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织。
3、行政权力的目的是实现国家意志。
4、行政权力的重要基础是国家强制力。（强制力是一切权力的最原始、最直接的来源）
二、行政权力的具体来源。（强制力、诱导力、组织制度、信息、个人因素）5 种
1、强制力。是一切权力的最原始、最直接的来源。
2、诱导力。是与强制力相对应的，它不是依靠惩罚或威胁，而是给予物质的或精神的奖励，引诱行政权力
客体服从管理。
3、组织制度。其基础是行政组织结构及其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性组织结构，通过
强制或诱导，要求下级服从。
4、信息。在现代社会，信息越来越成为最重要的财富和资源。
5、个人因素。行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力，使得行政客体服从。
（如：榜样示范力量）
三、行政权力的特性。
行政权力具有一般国家权力的阶级性、强制性、普遍性的特点，同时又有着自己的特性：
1、公共性。公共性是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标。
行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，它还必须执行统治阶级的意志，维护统治阶级的利益，
带有鲜明的阶级性。阶级性是公共性的特殊表现。（行政权力的公共性主要体现在：①行政权力的主体只能是公
共机构，而不是个人或私人组织。①行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域。①行政权力的目的是为社
会公共利益服务，而不是为私人利益服务。）
2、执行性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本
身，而是来自于行政系统之外。从法理上讲，行政权力属于派生性权力，它必须执行赋予其权力的公民或国家
民意代表机关的意志，使政治意志具体化并付诸有效实施。行政权力相对于政治权力是一种执行性权力，但它
不是完全消极被动的，仍然具有自主性。
3、有限性。行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制。无限行政权力是与传统农业社
会相适应的，以否定人民主权、否定法治为前提，其后果必须导致政治腐败、管理效率低下和扼杀社会生机活
力。因为无限行政权力存在诸多弊害，随着社会进步和人们政治自主意识的增强，它逐渐为有限行政权力所取
代。（有限性主要体现在：①行政权力作用范围是有限的；①行政权力行使的方式是有限的；①行政权力是受监督
和制约的。）
四、为什么说公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上？
1、行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个个人、集团或群体的
利益，更不能谋取行政部门自身的利益。
2、行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程，行政权力主体与相对人
的关系，为“服务—受益”关系，政府为社会创办的公共设施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事业，都是
直接为公众服务的。
3、行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等。
4、行政权力活动强调公开性和透明度。有利于公众参与管辖更加 强公众对行政权力的监督，增强行政权
力主体的责任感。
五、行政权力与行政责任的关系。
行政权力是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任。
行政权力与行政责任之间存在着密切关系：
1、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任。
2、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。
3、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。
六、简述新联邦主义的内容及措施。
20 世纪 70 年代后，美国反中央集权，主张权力下放的“新联邦主义”。尼克松在执政期间，向国会提出“一
般收入分享”的下放权力建议，并获通过。但这一时期下放权动作不大。20 世纪 80 年代，里根上台后，积极推
进“还权于州与地方”的改革，发展了“新联邦主义”，其核心内容是：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享
政策制定的权力。具体措施包括以“整笔补助”取代“分类补助”，放松对州和地方政府的规制等，从而使地方政府
在教育、社会福利等领域有了更多的决策权。
七、20 世纪 80 年代，法国地方分权改革的主要内容。
1、调整地方行政体制，大区正式成为一级行政单位，省及大区的地方事务决定权由中央任命的省长及大区
长官手中转到了民选产生的省或大区议会议长手中，中央及其在地方的代表对地方议会决议的监管权也被取消；
2、扩大与明确划分地方行政权，许多过去由中央负责的涉及地方利益的事务改交地方管理；
3、向地方提供行使其新职权的必要物质手段。
八、西方发达国家地方分权化的主要原因。
西方各国出现地方分权现象的原因是多方面的和复杂的，有些具有共同性，有些则因国而异。其主要原因
是由于政府面临的环境发生了重大的变化，而中央集权制难以适应这一变化，出现了危机。
1、地方分权是为了提高行政效率。现代社会变迁的速度加快、范围加大，对政府管理体制的适应性提出了
更高的要求。
2、地方分权是为了适应现代经济的发展。在发达国家，已经出现工业化的衰退和信息经济的兴起。工业化
社会需要高度集中，而信息社会则造成了分散化和多样化。
3、地方分权是为了适应政治民主化的需要。中央政府向地方政府放权不只是一个提高政府效能的问题，而
且关系到行政民主问题。
九、重构我国中央政府与地方政府行政权力关系的思路。
1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。现代国家各级政府的权力应该来源于成文宪法，中
央和地方政府依宪法行使职权，权力的行使受到宪法的限制，不得滥用权力或者越权侵权。
2、实现中央与地方利益分配的合理化。中央与地方权国和关系在实质上是由国家利益与地方利益的关系决
定的，它实际上是一个国家的财政制度问题。
3、实行地方分权和基层自治。地方自治赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，使地
方能够灵活机动地处理本地方的事务，既有利于提高行政效率，也有利于增强人民群众的公民意识，促进地方
政府更好地回应人民的需求。
4、健全和完善对地方权力的监督。权力如果失去了监督和制经久，就有被滥用的危险。特别是在向地方分
权实行地方自治的过程中，制度上的缺陷比较多，权力被滥用的可能性较大。（一方面加强中央政府自上而下的
对地方权力的监控-主要是通过经济手段和法律手段，而非过去的行政手段和人事手段；二方面是健全和完善地
方选民自下而上对地方行政权力的监控，选民通过民意代表机构、社会舆论等监督和制约地方行政权力，保证
行政权力切实体现公共意志，为公共利益服务。）
十、如何实现中央与地方利益分配的合理化？
理顺中央与地方的经济利益关系，必须健全和完善分税制。
1、在合理划分中央与地方事权基础上，划清各级政府应承担的各项支出责任。
2、科学地配置中央与地方税源。
3、实行规范的财政转移支付制度，缓解中央财政与地方财政发展不平衡的矛盾，缩小地区间差距，加强中
央政府宏观调控能力。
1、从权力特性看，权力可分为本原性权力（主权权力）、从属性权力（派生权力）（从属性权力是从本原性权力
派生而来）
2、马克斯·韦伯——将超自然、超凡凡魅力权威为“卡里斯玛”权威。
3、现代民主理论认为：民主的本质是人民当家作主，主权在民是现代民主政治的核心。国家权力源于人民，人
民是国家权力的主体。
4、西蒙认为行政权力所依赖的社会资源主要有：①信任、①认同、①制裁和①合法性；
罗伯特·达尔认为包括：①个人的时间，①金钱、信用、财富和享用权，①对信息的控制，①尊敬或社会地位，①
拥有的魅力、声望、合法性、守法性，①获得他人支持的能力，①出身或种族血统，①智力能力。
我国学者张金鉴认为，权力的基础有：①理性、①利益、①法律、①习惯、①信仰、①知能、①希望、①情感、①
力量。
5、公共性是一切国家行政权力的重要特性，行政权力的公共性是行政权力合法性的基础。（公共权力的运作集
中体现为：公共管理和公共服务。
6、行政权力与政治权力相比，行政权力带有策略性和手段性。
7、对行政权力的程序性限制主要集中在：时间、行为序列、空间、身份方面，通过限制实现对行政权力的控制。
8、现代民主国家对行政权力的监督主要有：以权力限制权力、以权利限制权力。
9、现代行政权力与现代工业社会相适应的行政权力。与传统行政权力相比，现代行政权力的特点表现在：①行
政权力的自主性增强、①其为法理型权力。
10、行政权力的价值取向是指行政权力应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目
的以及由目的制约的实现目标的手段问题。
11、在传统的农业社会，行政权力的主要目的是：①保持社会稳定，①维持社会秩序，①使对立的阶级能够和平
相处，①避免相互冲突造成两败俱伤。在工业社会，行政权力的主要目的不仅是①维护基本的社会秩序，①
还包括保持经济稳定和发展，①促进社会公平和正义。
12、公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指一个共同体成员共同享有的利益。公共利益由两个部分组
成，普遍的个体利益与公民共同体共同的利益即整体利益。
13、根据国家整体与部分，即中央与地方国家机关权力分配形式而论，在当代有单一制国家和联帮制国家两种
对应的形式。（英国、法国、日本等是实行单一制的主要国家。美国、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行
联邦制的主要国家。）
14、根据中央与地方分权程度，有政治性分权、行政性分权、行政权转让三种分权模式。
15、英国的中央政府是全国各级地方政府的最高领导机构，各级地方政府必须接受中央政府的管辖，中央政府
通过专门的职能对地方政府实施各方面的监控和指导，其方式包括：立法控制、行政控制、财政控制。
16、美国在 20 世纪 30 年代之后，为了摆脱经济危机，罗斯福总统主张“合作联邦主义”；20 世纪 60 年代初，约
韩逊总统提出“创造性联邦主义”（使合作联邦主义发展至最 高阶段）；20 世纪 70 年代后，美国兴起‘新联
邦主义’。
17、联邦政府主要通过实行：分类补助、管制、无预算的项目三种方式将触角伸向州与地方政府，强化对州政
府的控制，从而实现联邦的目标。
18、英国 1997 年工党上台执政后，调整中央与地方关系，大规模下放权力。采取最重要的措施是：对威尔士、
苏格兰、北爱尔兰地区实施自治，将地方行政权交给新成立的地方议会和由直接选举产生的地方行政长官。
（英国的权力下放强调的是：①权力的分享而不是分割，①地方的主要角色是治理而不是执行或管理中央制
定的政策，①建立中央与地方的“伙伴关系”，而不是隶属关系。
19、改革开放之后，中央政府与地方政府经济管理权力关系进行了调整：①扩大地方政府经济管理的财权和事权
（实行“划分收支，分级包干”的财政体制）。①地方推行市管县体制，突出中心城市作用，赋予一些地区政
府经济“特权”。（建立经济特区和经济技术开发区，批准一些大城市为计划单列市，赋予省级经济管理权
限。）
20、国家行政权力的直接目的是：行政效率。
21、行政权力起源于人类社会的组织分工。
22、古代封建国家的政治统治的维持在很大程度上是依靠：宗法制度。
23、行政权力的根本来源是；人民群众。
24、政府及其权力存在的惟一合法根据是：人民的授权。
25、明确提出“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”的学者是：恩格斯。
26、公共利益的归宿是：普遍的个体利益。
27、正确处理行政权力与行政责任之间关系的一个基本原则是：权力等于责任。
28、在西方发达国家，导致地方分权的重要因素是政治民主化的发展。
29、在 20 世纪 50 年代，我国第一个五年计划期间，中央在财政管理方面实行的办法是：“统一领导，划分收支，
分级管理”。
30、我国中央与地方在财政关系上正式实行分税制始于 1994 年。
31、标志着我国的干部人事管理开始走上法制轨道的是：1993 年国务院发布了《国家公务员暂行条例》，并开始
推行国家公务员制度。
32、为行政权力的产生提出了现实可能性的是：①体力劳动和脑力劳动之间分工的形成；①专职管理者的出现。
33、在现代社会，政府的基本任务是：①尊重和保护个人的生命安全，①保护个人的财产不受侵犯，①保护个人
的自由不受侵犯，①保障社会成员自我发展。
34、在传统农业社会，有关行政权力的主要目的是：①保持社会稳定，①使对立的阶级能够和平相处，①维持社
会秩序，①避免对立阶级在相互冲突中造成两败俱伤。
35、我国中央政府的行政监督形式包括：①行政立法监督，①主管部门监督，①专门监察机关监督，①定期检查
监督。
36、我国《宪法》明确规定中央政府的专有权力有：①外交，①国防与军事，①统一度量衡，①航空、铁路、邮
电通信管理，①国家货币管理。
37、我国《宪法》规定，中央与地方共享的权力主要有：①保护人权与公民权，①实施社会保障，①保护自然资
源与环境，①维护社会治安。
第四章 行政职能
一、行政职能的含义。
1、行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的
基本职责和发挥的功能作用。
2、行政职能是国家职能的构成和体现。
3、行政职能是行政管理职责与功能的统一。
二、研究行政职能的意义。
1、对于合理地确定行政活动的方向和重点有着重要意义。
2、对于行政组织的建设有着重要意义。
3、对于行政管理过程的科学化有着重要意义。
4、对于促进行政效率和效能的提高有着重要的意义。
三、弱势政府时期的行政职能特点及意义。（“守夜人”政府时期）
1、西方家国政府职能的特点是：政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业
提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。（如：美国建设的全球第一条电报线路；《莫里尔
法案》、《西北法令》、建立公立大学制度、第一家全国性银行监管机构；英国废除对印度贸易的垄断权、订立互
惠关税协定、取消进口税和降低进口税率、废止“谷物条例”、废止航海条例、撤销东印度公司）
2、意义：积极意义在于它适应了自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展；消积意义在于它导致
了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发。
四、强势政府时期的行政职能特点和意义。（“积极干预”政府时期）俄国革命-随着凯恩斯主义国家干预经济理论
为基础的罗斯福“新政”推行，危机得到控制，并逐步走出困境）
1、特点：（1）政府行政职能范围大大拓展：①政府加强对市场的宏观调控；①兴办国有企业；①加强对企
业的规范和管制；①政府社会管理职能的加强。
（2）行政职能方式更加复杂多样：①广泛使用法律手段；①使用计划手段；①制定产业政策；①采取财政政
策、金融政策等经济手段；①采取直接的行动手段。
2、意义：积极意义在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极
干预的政策，这在一定程度上导致了 20 世纪 50-60 年代的经济繁荣；消极意义是进入 20 世纪 70 年代之后，西
方国家先后出现了新的经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象，大规模行政职能
扩张，致使国家财政赤字愈来愈大，而社会失业人口越来越多，凯恩斯主义因此在政策实践中面临一种难以解
脱的两难选择境地，如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀；如果采用紧缩性的财政政策，又会导致
经济停滞，加剧经济危机。
五、有限政府时期的行政职能的发展趋势。
1、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理。
2、政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用。
3、推进公共服务职能的社会化、市场化。
具体来说，公共服务市场化和社会化主要采取三种形式：①政府业务合同出租；①以私补公，打破垄断，建
立政府部门与私营企业的伙伴关系；①公共服务社会化。
六、我国行政职能的特征及其弊端。（“全能主义”职能模式）
1、特点：（1）集中计划管理。政府通过计划体制和行政手段在国民经济上实行高度集权，要求“全国一盘棋”。
（2）微观直接管理。为了完成计划任务，政府事无巨细地照顾基层生产单位，扶持其生产并直接参与各种
社会生产组织的管理，政府不仅严格规定企业生产的产品种类与数量，而且负责为企业制定生产进度等具体操
作程序。政府既是管理者，又是直接投资者；既控制宏观经济规模和结构，又负责微观的投入和产出。对社会
事务的管理也是事无巨细，大包大揽，采取行政手段进行直接管理。对社会资源的分配主要采取平均主义的政
策，并把它作为社会主义制度的优越性来维护。
（3）片面强调政治职能。在社会主义改造完成后，大规模的阶级斗急实际上已不存在，政府却仍然把防止
资本主义复辟、反修防修作为一个重要任务。由于不适当地强调阶级阶级和阶级斗争问题在整个社会中的突出
地位和作用，政府决策出现一系列重大失误。
2、弊端：（1）造成政府机构膨胀。由于政府对企业和社会事务管得过多过细，并按经济社会活动领域设
置管理部门，随着我国经济和社会事业的发展，政府各种管理机构逐渐膨胀，造成部门林立、机构臃肿、 官僚
主义严重、效率低下。（机构改革陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环）
（2）资源配置效率低下。在计划经济体制下，社会资源的配置主要不是通过市场价格机制来实现，而主要
通过政府的计划来实现。事实上通过计划很难实现社会资源的合理配置。（大失误如：“大跃进”、“三线建设”等）
（3）企业和社会缺乏动力机制。企业和社会的动力来源于企业经营业绩所带来的物质与精神收益，来源于
竞争所带来的压力。在传统计划经济体制下，由于实行平均主义大锅饭式的分配制度，企业职工并不因为贡献
大就会得到较多的报酬。由于经济决策权、企业经营权及人事决策权均完全集中于政府部门，使得企业不得不
听命于政府及其主管部门。企业只向政府主管部门负责，而不向企业的经营成败负责。因此，传统的“全能主义”
政府职能不利于企业和社会积极性的发挥，不利企业和社会的持续发展。
（4）容易产生腐败。在传统计划经济体制下，政府垄断对商品、服务的供应，人为地限制竞争，抑制了供
给的增加，从而扩大了供需之间的差额，由此产生的差价成为腐败的源泉。
①七、我国行政职能转变的必要性。
1、是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。
2、是迎接经济全球化挑战的需要。
3、是实现经济、社会和人的全面发展的需要。
4、是深化政治体制改革的需要。
5、是机构改革的动因和基础。
八、我国行政职能转变的主要内容。
1、职能重心的转变。党的十一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到以经济建设上来的号召。
此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变。
2、职能方式的转变。由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结
合起来；①由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主；①由重计划、排斥市场转向以市场为主，
计划与市场相结合。
3、职能关系的转变。职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分。分清
职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，是实现政府职能转变的关键环节。①理顺中央政府与地方
政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系；①理顺政企关系；①理顺政府与市场的关系；①理顺政府
与社会的关系；①理顺政府内部各职能部门的关系。
九、如何理顺政府内部各职能部门的关系。
1、对政府各部门进行职能分解和职能分析，明确分工、划清职责；
2、加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，使各部门行为有章可行，
完善行政运行机制；
3、完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责分工，也不可能完全避免
职责交叉，为此需建立部门之间协调机制，解决矛盾和纠纷。
十、我国加入 WTO 后，政府必须在世贸规则框架下对自身职能进行调整，调整的主要内容是。
1、政府要弱化某些职能。一方面，政府要向下级地方政府、社会中介组织和企业分权；另一方面，政府权
力将部分转移到超国家机构或国际组织中去。政府自身则朝着信息化、电子化、弹性化和缩小化方向转型。
2、政府应强化某些职能。政府必须不断提高应对能力，加强对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确
保我国在对外开放过程中的经济安全和国内的政治稳定。同时，政府还应健全宏观调控体系，强化监督和监管体系。
3、政府需要增加新的职能。政府在完善和发展商品市场的同时，积极培育生产要素市场，规范市场秩序，
加快形成统一、开放、竞争、有序的跨地区的全国统一市场，提高市场在资源配置中的作用。
十一、如何才能理顺中央与地方、上级和下级的职能关系。
1、在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中
央与地方各级政府适度分权，做到责权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系。
2、坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和
基层活力，充分调动地方和基层的积极性。
3、既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济
和社会协调发展。
十二、简述市场机制正常运转所需要的基本条件。
1、以价格为核心的各种市场信号能够随市场供求关系的变化而相应发生变动；
2、形成完整的市场体系；
3、企业作为商品生产者的实际独立主体地位得到确认；
4、形成公平竞争的市场秩序和市场规则；
5、形成总供给与总需要大致均衡的市场状态，从而使供求双方的实际竞争地位趋于平等，使市场机制充分发挥作用。
十三、新自由主义理论的主要观点。
1、市场机制尽管存在缺陷，但基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置；
2、政府的缺陷主要在于，政府官员作为自然人同样会犯错误；政府效率低下和政府官员冷漠无情；垄断性
导致低效率、机构膨胀和寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。政府解决市场缺陷的惟一正确
的途径是进一步明晰产权。
3、必须强调价值判断和伦理规范的重要性。
1、典型的市场经济国家如英、美等国，其行政职能演变经历了：“守夜人”时期、“积极干预”时期、“有限政府”时
期三个阶段。
2、18 世纪后半期，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。
1、行政职能的特点：①执行性；①整体性；①多样性；①动态性。
2、对行政职能及时做出调整是政府行政系统赖以生存与发展的前提条件。
3、行政职能的动态性主要表现在：①国家性质的变化；①社会形势任务的变化；①社会环境和各种体 体的改变；①
科学技术的发展。
4、弱势政府时期即‘守夜人’政府时期。
5、古典自由主义的代表人物：亚当·斯密——1776 年发表《国家财富的性质和原因的研究》（以“经济人”假设为
理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素。
6、凯恩斯——《就业、利息和货币通论》主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。
7、改革开放之前采取的政府为主体、行政化、计划化、集中化的管理方式，与计划经济体制相适应。
8、价格的主要形成因素是：价格水平、收入分配状况、政治因素。
9、行政职能转变是：指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为
方式及职能结构体系的调整。
10、我国政府形成了：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能体系。
11、党的十六大明确提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政
成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行下各处室
①12、1929-1933 年经济大危机之后，各主要市场经济国家为弥补市场缺陷，都加强了政府的社会管理职能：①
加强社会保障职能；①加强环境资源保护职能；①加强教育科学文化管理职能。
13、否定凯恩斯理论，提出新自由主义经济理论的学派有：①哈耶克、罗宾斯—自由主义伦敦学派；①拉弗尔、
费尔德斯坦——供给学派；①卢卡斯——理性预期学派；①布坎南——公共选择学派。
14、行政机构是行政职能的载体。
15、理顺政企关系的基本原则是企业下方，政企分开。表现为：①把所有权和经营权相对分开；①把政府公共管
理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系；①实行国有资产分级管理体制。
16、《行政许可法》于 2004 年 7 月 1 日开始正式实施，标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认。
17、相对于 立法职能 而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。
18、 古德诺 指出，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
19、行政职能主要涉及政府的：职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活中所起作用。
20、从政府的职责范围：人事行政管理、财务行政管理、后勤行政管理、机关行政管理；还涉及社会公共行政
管理的职责，包括：经济行政管理、政治行政管理、文化行政管理、社会行政管理。
从政府履行职责方面：组织、领导、沟通、决策、执行、监督、行政管理方法、规范。
第五章 行政管理机构
一、行政管理机构的特性。
1、合法性。行政管理机构存在的依据是行政权力的存在，没有行政权力，行政管理机构也不存在。
2、主体性。行政管理机构是行使行政权力的主体，是行政职能的主要载体，在行政关系中居于主动地位。
3、系统性。行政管理机构是一个庞大的、有机的系统。
4、权威性。国家权力是一种政治统治权力，也是一种社会管理权力，立法权是这一权力的核心，而行政权力则
在于对社会公共事务进行具体管理。（强制性和权威性是行政管理机构进行社会管理的重要依据和工具）
5、执行性和管理性。现代行政管理机构大都是立法代议机构的执行机构，执行后者通过的各项法律和法规。行
政机关的权力日益增长，特别是委托立法权和政策制定权，使得行政管理机构有了很大的管理决策和辅助决策的权力。
二、行政管理机构的作用：
1、行使国家的行政权力，对社会公共事务进行管理。（①经济管理；①社会管理；①政治管理）
2、执行和实施各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好的市场秩序。
三、行政管理机构的组成方式。（即组织形式和生产方式）
1、内阁制国家。内阁向议会负责，首相为政府首脑，领导内阁。英国、意大利、奥地利、希腊、日本、以
色列、新加坡、印度。
2、总统制国家。最高行政管理机构由总统、总统办公室、政府各部机构以及独立机构组成。美国、阿根迁、
巴西、墨西哥、印度尼西亚、巴基斯坦、埃及、肯尼亚。（美国联邦政府包括：总统办公室、内阁和各部、独立
机构三类）
3、半总统制国家。兼有内阁制和总统制特点。 法国的第五共和国、芬兰、冰岛、葡萄牙；20 世纪 90 年代
的俄罗斯、东欧国家。
4、委员会制国家。主席为首脑，委员兼任各部部长。瑞士（其联邦议会院包括：联邦院和国民院）。
5、国务院制国家。
四、行政管理机构的类型。
1、根据管理机构性质划分：
①领导机制（对重大行政问题进行决策和在行政执行中从事指挥、监督等活动的机构。——国务院）
①执行机构（在领导机构领导下分管某一专门领域行政事务的机构。——如：财政部、民政部、教育部、
劳动和社会保障部等）
①监督机构（对各种行政管理活动进行监督检查。——监察机构、审计机构）
①咨询机构（为政府及有关部门提供咨询建议和出谋划策。——政府研究室、政府决策咨询委员会）
①信息机构（政府中专门负责信息的收集、加工、传递、储存，为领导同构和有关部门提供各种行政信
息、沟通情况的信息服务机构。——统计局、档案局）
①辅助机构（为协助行政首长的领导工作而设置的综合性办事机构。——各级政府及其部门设立的办公
厅、办公室、专门办事机构。在行政管理过程中在参与政务、处理事务和做好服务方面发挥着重要作用。）
①派出机构（国家有关行政管理机构依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构。——邮政、铁道、
海关、使馆、派出所）
2、根据管理机构职能划分：
①经济类行政管理机构（代表国家对社会经济进行宏观调控和管理。——发改委）
①社会类行政管理机构（进行社会文化生活等管理活动。——科技、教育、卫生、文化、体育、社会保障）
①政治类行政管理机构（维持政治制度、管理内政、外交事务等活动——监察、司法、人事、国家安全、
民族事务、国防、外交）
①独立机构或准行政管理机构。（美国联邦行政机构的类型：一是独立管制委员会——储备、通讯委员会；二
是政府公司——邮政局、储备保险公司、美洲国家基金等；三是其他独立机构——科学基金会、人权委员会）
五、联系实际，谈谈在行政管理机构设置过程中如何坚持行政管理机构设置的基本原则。
行政管理机构设置是指机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。从历史的角度来看，行政管理的环境总
在不断地发生变化，行政管理机构也不能一成不变，它要随着环境的变化而变化。因此，行政管理机构的设立、
变更、撤销和合并是一种正常的行政现象。但是，行政管理机构的设置应该合理而科学，否则就会影响行政管
理机构的运行效率和行政管理的水平。为了保证行政管理机构设置的合理性和科学性，在设置行政管理机构时
应遵循以下基本原则：
1、适应性原则。根据社会、经济与文化的发展，适时而科学地设置、调整和改革行政机构，以适应社会向
政府提出的要求。
2、协调性原则。行政管理机构是一个协调运 转的系统，其结构如何对系统整体功能的发挥有重大的影响。
（做到协调的条件：①要求机构设置要统一；①领导指挥要统一。）
3、权责相称原则。行政管理机构是一个权责体系，权力和责任是任何行政管理机构的重要组成要素；其必
须要对自己做出的行政管理行为负责。
4、精干高效原则。行政机关作为国家权力机关的执行机关，就是要高效率地执行宪法、法律和行政法规，
追求行政管理高效率。（要统一责权，进行科学合理分工，优化结构，使运行程序简便，运行机制协调、完善、畅
通。）
5、法制性原则。行政管理机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障；其他一些具有法律效力的各种条
例和地方性法规，对于中央政府机构和地方各级政府机构都作了具体的规定；行政管理机构的权责必须由法律
赋予。（《国务院组织法》、《地方政府组织法》、形成法治政府、责任政府。）
六、行政管理机构设置程序。
1、提出设置理由，并设计出初步方案。（由行政环境变化而导致机构变更；行政管理体制的改革而导致机构变革）
2、对行政管理机构设置方案的评估和论证。（需考虑以下因素：①行政管理本身的需求；①现有机构的惯性；①
环境的适应性；①自身的运转协调；①设置的合理性；①设置的合法性；①不同部门之间的权力划分、职能定位、
人财物的分配；①官员的升迁和人员的安排。）
3、方案的批准。（由立法机关和上级行政机关）
4、方案的落实与实施。（关键是人、财、物的组合）
七、行政编制管理的特点：
1、集中程度高。尤其是对国家机关，为保障其高效率，节省开支，对其进行集中统一管理。
2、综合性强。编制管理的范围较宽，涉及各个机关和单位，既要掌握其共同性，又要了解其各自特点，并
相应采取不同的管理办法。
3、它是一种经常性和长期性的工作，只要有管理机关和单位、组织的存在，编制管理就不能停止。
八、行政管理机构改革的原因。
1、外部因素有：①经济体制的转变；①政治制度的转变和更迭；①社会发展程度；①国际环境的转变。
2、内部因素有：①机构过度膨胀；①人员素质不高、弱化（原因：时代发展造成的公务员素质的弱化；年
龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化。）
九、联系实际，试述我国行政管理机构改革的基本目标。
我国行政机构改革的总目标是：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、转转协调、行为规
范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平。
具体可分为四个方面：
1、按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。（一方面，按照政企分开的原则，
把属于企业的自主权切实下放给企业，使企业真正成为 自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市
场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。另一方面，
要建立健全宏观调控体系，合理划分中央与地方的职责权限，把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益很
好地结合起来，搞好总量平衡和综合协调，集中必要的财力物力进行重点建设，综合运用经济、法律和必要的
行政手段，促进经济和社会更好更快地发展。
2、按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。
3、按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。
4、按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设。
十、西方发达国家行政管理机构改革的主要内容：
①从“大政府”向“小政府转变。（美国-1995 年克林顿政府提出了“裁员、节支、高效”的政府机构改革计划，主要包括：
关闭某些部门设在地方的机构，合并职能重叠的政府机构。）
①行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离。（新西兰-强调对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，对
不同的组织赋予不同的职能。除三个中央机构（即首相和内阁、国家公务员委员会、财政委员会）外，还有 17 个政策部，11 个提
供服务的部门，蓁三个部门兼有政策和服务两种职能。英国-设立执行局，即由一个部长负责的庞大的部结构被分解为许多执行机
构，每一机构负责一个或数目有限的公共服务的供给，部里仅留少数文官负责政策、计划和协调）
①行政管理机构的分权化。（美国-里根政府推行的“还权于州”的改革；法国-压缩中央政府的职责和机构，强化州或地
方政府的权力和机构（压平层级，授权一线）。
①强化综合协调行政管理机构及其职能。（表现为：行政首脑办事机构的加强-英国：撒切尔政府一方面加强
首相职权，建立强有力的政府核心班子，并充实首相办事机构的力量，另一方面建立政府智慧机构——中央政策小组，将其作为首
相取得独立于其他部门的信息和建议的依据；综合协调机构的强化-日本：将总理府本府的一部分和行政管理厅合并成立了总
务厅，使它作为综合协调机构在组织、人事和定员管理以及行政监察领域实现其社会职能，设立综合联络会议和行政情报联络会议，
加强政府宏观计划的协调和情报信息的交流。）
①行政管理机构设置的弹性化。（撒切尔派和里根派-主张构建灵活政府模式，观点是在政府内部设立临时性机构，配
备临时雇员，尽可能减少常设机构的数量，通过临时机构来实现政府职能目标，认为这样有助于组织机构的创新，避免常设机构的
僵化问题。
十一、1982 年，首先从国务院做起，自上而下展开各级机构改革取得的成效：
1、精干领导班子，减少各级各部门领导的副职。（国务院副总理由 13 人减为 2 人，增设国务委员；中央部委正副职
一般配备 3-5 人，司局正副职 2-3 人）
2、废除实际存在的领导干部职务终身制，建立干部离退休制度。
3、精简机构和人员编制。（国务院各部委、直属机构、办事机构从 100 个减为 61 个）
十二、1988 年的国务院机构改革，取得的成效。（重点是对经济管理部门的改革）
1、坚持政企分开、政事分开的原则，转变政府职能。
2、精简和削弱专业部门，加强监督与调控部门。
3、在转变职能的基础上，合理设置机构，确定编制。
4、解决了一批部门之间职能交叉、重复的问题。
5、通过定职能、定机构、定编制的“三定”工作，为推行国家公务员制度做了一些有益的探索。
十三、1993 年的机构改革是着力抓了以下几项工作。
1、调整职能配置，促进政府职能转变。
2、协调解决了一些部门之间职责交叉、重复的问题。
3、精简机构和人员编制。
十四、2003 年以来的国务院机构改革的重点。
1、深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）。
2、完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发改委）。
3、健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。
4、继续推进流通管理体制改革，组建商务部。
5、加强食品安全和安全生产监管体制建设，成立了国家药品食品监督管理局和国家安全生产监督管理局。
十五、我国多次行政管理机构改革的经验。
1、坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键。
2、坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。
3、坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的
程度，审慎地推进改革。
4、坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。
5、按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。
十六、我国编制管理机构的职能管理主要内容。
1、在拟订机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转烃政府职能、调整政府职能体系的总体意见。
2、在各部门实行“三定”时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制订具体方案。
3、协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。
4、协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、
其他国家机关之间的职责分工。
十七、简述各国缩减政府机构的政策工具和途径。
1、重新审视政府职能定位，缩小政府的职能范围。
2、压缩社会福利项目，放松对企业的规制，通过合同出租将部分公共物品和公共服务的提供权向私营公司
或非营利组织等机构转让，缩小政府直接干预和生产公共物品的范围以达到政府机构瘦身的目的。
3、行政机构分权化改革。
4、行政机构设置的社会化，主要是机关后勤部门的社会化，以及将政府的一部分职能和行政工作交由社会
组织管理或政府同社会组织一同管理，使政府机构达到精简的目的。
5、公共机构的非国有化，将原来的一部分行政机构转移出政府机构的序列。
1、行政管理机构是社会各种机关、组织中规模最大的，管理范围最广的一种组织类型；是国家意志的直接体现
者和实行者。
2、行政管理机构的首要特征是：合法性。合法性是行政管理机构权威性的来源。
2、行政管理机构开展工作的主要方式是：横向管理。
3、行政管理机构依法设置的要素：目标结构、层次结构、部门结构、困难力结构。
4、行政管理机构区别于其他的社会自治和协调管理机构的主要不同之处是：对于不服从行政管理和裁决的，行
政管理机构可以依法进行制裁和惩罚。
5、行政管理机构的权力：①做出行政决策；①发布行政命令和行政决定，并采取必要的行政措施。
6、内阁制国家：中央政府由全体大臣、国务大臣、各部政务次官、执政党的督导员、王室官员约 100 人组成。
（办公机构在首相的指导下，由内阁秘书领导，设有：①内阁秘书处；①中央统计局；①管理与人事局；①史料
组。）
7、 公共服务 是 21 世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强 城乡公共设施建设，发展教育、科技、文
化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障。
8、设置行政机构必须考虑的因素：①经济环境；①政治环境；①国际环境。
9、行政管理机构是各法定职责的集合。
10、行政管理机构设置程序：提出理由，并设计初步方案——对方案进行评估和论证——对方案进行批准——
对方案进行落实与实施。
11、行政管理机构的编制【广义】是指国家行政机关的：①组织机构；①人员定额；①职务名称；①工作量；①工
资标准；①经费额度。【狭义】是指：①人员定额（数量限制）；①各种人员的比例结构（职务、职级人员的比
例关系）
12、编制具有： 经济 、组织、法律 三个方面的意义。
13、行政经费的预算、收支均以 编制 工作为基础。
14、行政编制的管理机构：①美国——行政管理和预算局；①英国——财政部编制局；①日本——行政管理厅；①
中国——中央机构编制委员会（各省、自治区、直辖市及其下属县以上地方政府—机构编制委员会办公室。）
15、行政编制管理是指对行政管理机构的： 机构设置、人员数量、人员结构 的管理。
16、 职能 是组织机构得以设立的依据和基础。
17、行政编制管理的内容：①职能管理、①机构管理、①人员编制管理。
18、机构管理的内容：①根据各级政府的职能总量及类别，确定每每级行政管理机构的总体规模；①划分机构的
属性；①对机构规模的管理。
19、人员编制管理的内容：①制定各级政府编制比例和编制标准。①核定各部门人员编制总额；①确定人员编制结构。
20、 转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率 是机构改革的目标。
21、美国行政学者彼得斯提出的政府未来的治理模式之一的 参与模式 ，在结构问题上最明显的影响在于使公
共组织越来越扁平化，上层和底层之间的层级越来越少。
22、由于临设机构自身也是具有一些弊端，西方各国通过： 明确临时机构的任务、设置的标准和程序、规范人
事管理，以及把临时机构的管理活动纳入法制轨道等措施，加强对临时机构的管理，兴利除弊，发挥正面效应。
23、中共十一届三中全会以来，中国先后进行了 5 次 重大的行政体制改革和行政机构改革。
24、1998 年的第四次改革，由中央政府率先进行，对国务院各部门的内设机构进行精简，由 40 个压缩为 29 个。
25、2003 年以来的国务院机构改革的主线是：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。
26、占美国联邦行政机构比例最大的是：独立机构或者准行政管理机构。
27、行政编制管理中最大量、最经常的工作是：人员编制管理。
28、我国行政管理机构改革目标中，居于首位的是：转变职能。
29、西方各国行政管理机构改革的重要目标和趋势是：精简机构，确定政府的合理规模以提高行政效率。
30、1958 年至 1959 年的机构改革主要是转绕：下放权力和撤并机构展开。
31、我国 1988 年的国务院机构改革的重点是：经济管理部门的改革。
第六章 行政管理事务
一、行政管理事务的含义及意义。
指作为行政管理对象的全部事务，既包括政府内部的行政管理事务，也包括政府所管理的全部社会公共事
务。这样来理解行政管理事务，至少有以下两个方面的意义：
1、它能够比较全面地界定行政管理的内容。
2、它能够比较准确地界定行政管理的对象和内容。
二、行政管理事务的类型。
1、按行政管理事务所属的层级划分，可分为①高层行政管理事务（中央政府与省级地方政府）；①中层行政
管理事务（地级市、自治州级政府）；①基层行政管理事务（县级以下地方政府）。
2、按行政管理事务的性质划分，可分为：①宏观行政管理事务（行政领导事务）；①微观行政管理事务（日
常行政管理事务）。
3、按行政管理事务同政府的关系划分，可分为：①政府内部的行政管理事务；①政府外部的社会公共行政
管理事务。
三、如何理解政府内部行政管理事务？
政府内部行政管理事务是指作为行政机关的政府为了有效地管理社会公共事务而维持自身组织活动所从事
的所有管理事务。一般说来，对政府内部行政管理事务要从以下几个方面理解：
1、是特指政府自身的管理事务，或者说是政府内部的管理事务。这里的政府内部行政管理事务就是专指的
政府内部的仅就人、财、物的管理事务。
2、是为社会公共行政管理事务服务的。政府内部行政事务存在的意义就是为了对社会公共事务的管理，就
是为了服务于社会公共事务。
3、政府内部行政管理事务处理得当与否，是决定政府行政管理是否有效的一个因素。
四、人事行政管理事务的内容。
1、计划和组织。计划和组织的中心内容和主要任务是对行政系统的人才需求和可供选拔的人才资源之间的
关系实行宏观调控。（人事行政管理的重要职能：①行政人员的补充、更新和增长及时得到满足；①工作人员和
行政职位之间的不合理结构和比例得到适当调整。）
2、使用和开发。人事行政管理最经常的职责和最大量的活动是对行政人员进行合理的使用和积极开发。（在
人才开发方面：①要善于发现和大胆使用人才；①大力进行智力开发。）
3、激励和监督。人事行政管理具有很大的权威性和强制性，但这种强制又需要辅之以一定形式的诱导和激励。
4、制度建设与具体落实。人事行政管理上述内容必须通过制度的形式确定下来。（我国对公务员依法进行
管理的制度=公务员制度；西方国家=文官制度，产生于 1870 年英国。1987 年十三大建立国家公务员制度，1993
年 10 月 1 日施行〈国家公务员暂行条例〉。
五、国家公务员制度的基本制度内容。
1、职位分类制度。以职位为对象进行分类，其依据是职位的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条
件。（我国的公务员制度是一种以职位分类为主、兼具品位分类的分类制度。）
2、新陈代谢制度。是指有关国家公务员考试录用、调任、辞职、辞退、退休等一系列制度的总和。
3、激励约束制度。是指国家公务员的考核、奖励、处分、职务升降、轮换、回避等一系列制度的总。
4、职业发展和保障制度。是指有关国家公务员的培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等一系列制度的总和。
（我国公务员的工资制度贯彻 按劳分配的原则，实行职级工资制 。 职级工资主要包括：职务工资、级别工资、
基础工资、工龄工资。福利主要包括： 福利设施、福利补贴、假期福利、生活困难补助。）
六、财务行政管理的基本内容。（18 世纪欧洲，创始人-斯坦因；被公认 1927 年，美国-威洛比《公共行政学原理》
1、预算管理。指政府及其财政管理部门对财政收入计划的编制、审查、执行和核算等行使职能的过程。（预
算程序是：预算编制；预算执行；决算管理；预算外资管理。）
2、会计管理。政府有关职能部门依法对各单位的会计组织、会计制度和会计工作进行的管理活动，目的是
规范各单位的会计事务，使财务功能和行政管理的其他功能相协调，促进经济和社会发展。
3、审计管理。审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账薄、会计报表以及其他与财务收支有
关的资料和资产，监督财政收支真实、合法和有效的行为。（其作用：①服务于宏观调控；①维护国家经济秩序；①
促进廉政建设。）
七、政府财政部门对会计工作进行管理的基本内容。
1、健全监督会计管理的法律法规的执行。
2、指导和监督各单位的会计机构和会计人员履行职责。
3、指导和审核各单位的会计报表和财务报告。
4、对各单位进行财务检查。
5、组织会计专业技术资格考试，指导会计的职称评定工作。
6、领导在职会计人员的培训工作。
7、参与会计干部的组织、人事管理工作。
8、依据相关法律规章对会计从业人员进行奖惩。
9、加强会计电算化的建设和管理。
10、支持和监督会计师事务所的工作。
八、现行审计机关的审计内容。
1、预算审计。每一年度终了后，对预算的执行情况、财政部门和政府其他部门管理和使用预算外资金的情
况，以及财政部门管理财政有偿使用情况开展审计监督，必要时，可对本预算年度或以往预算年度财政收支中
的有关事项进行审计和检查。
2、预算外审计。对国家机关、企事业单位和社会团会为履行或代为履行政职能，按国家规定收取、提取和
安排使用的未纳入预算管理的财政资金的审计和监督。
3、金融审计。对中央银行及其分支机构，国家金融机构的各项财务收支状况进行的审计监督。
4、国有资产审计。对国有资产占控股地位或主导地位的企业财务收支状况进行审计监督。
5、国家建设项目审计。以国有资产投资和融资为主的基本建设项目和技术改造项目的审计监督。
6、社会保障审计。对公共的社会保险基金、社会救济金和社会福利基金、社会捐赠资金等使用情况进行审计监督。
7、外国援助或贷款审计。对国际组织和外国政府援助、贷款项目的资金的使用状况进行审计监督。
九、后勤行政管理的主要内容。（合理组织和安排财力、物力资源，为机关工作提供必要和充分的物质保障和生活服务）
1、物资管理。物资管理分为：固定资产、材料和低值易耗品三类。其主要内容有：①日常管理；①使用与
维护管理；①检查和检修管理；①物资设备的改造与更新。
2、生活后勤管理。指解决与机关工作人员生活起居有关问题的管理活动，其目的是保证机关正常运转。
3、机关环境管理。对机关办公场所内的各种场地、道路、建筑设施、公共卫生设施、环境绿化和各类标识
的管理，其目的在于为机关工作和
4、服务后勤管理。为机关工作人员提供力所能及的社会服务而从事的相关管理活动。（如：车辆、水电、
机关幼儿园、医疗卫生管理）
5、接待工作管理。对来机关办事的人员提供生活方面的接待服务，包括对内、外宾的接待、招待所接待、
会议接待等。）
十、机关行政管理主要内容。（属于日常性、技术性的管理事务）
1、会议管理。
2、机关文件工作管理。公文具有规范体式和法定效用的特点，其具体内容主要有：①创制公文；①传递公
文；①办理公文；①处理公文；①管理公文。
3、机关档案工作管理。
4、信息工作管理。主要包括信息的收集、传递、反馈、信息网络、信息加工和信息储存等。机关信息管理
指行政管理机构进行调查研究、情况收集与反映、简报编写、资料统计、电信业务、新闻发布、信息网络与设
备的管理过程。
5、保密管理。对政府内部的各种密级的文件、资料进行的管理。一般包括： 文电保密、会议保密、印信
保密、通信保密、各类情况保密、高层领导活动保密 等内容。（保密工作的主要措施：①建立和健全保密制度，
加强对机密文件、图纸、资料、照片、档案、信函的管理工作；①坚持原则，保证知密不失密。）
6、信访工作管理。信访工作管理是以放大和充分发挥信访工作的成效为目的。
十一、有效提高会议质量的主要措施。（会议质量控制是会议管理的核心内容）
1、严格执行会议审批制度。
2、建立健全并严格实施会议制度。
3、科学、有效、充分地做好会议准备工作。
4、严格控制会议人数。
5、保证会场秩序，创造物质条件、环境条件、会议条件。
6、充分运用现代化技术手段，提高信息传递的效率与质量。
十二、文件工作构成要素的主要管理内容。
1、重视并充分发挥人的决定性作用。并以优化组织结构、科学分工、合理配置人员、确立行为规范、全面
培训、教育激励等方式扩大这种决定性作用的实际效果。
2、合理配置、充分利用各种设备工具、材料、仪器和能源等，保持供需间的平衡关系，厉行节约，最大限
度地减少浪费，降低消耗。
3、确立成本观念和制度，精打细算，合理使用资金，使有限的投入产生最大的效益。
4、充分发挥时间的利用价值，科学安排时间。
5、广泛收集，认真分析加工，系统整理和存贮有关信息，使具备可供有效传递的条件，使信息资源得到充分利
用。
十三、机关信息工作管理的主要内容。
1、确立组织保障，建立信息工作机构。
2、制定信息工作标准和计划，并组织和监督实施。
3、规划信息网络，并组织和监督其运行。
4、对数据库、信息库的建设进行规划，确定其构成规则、运行和使用规则，最大限度地实现信息资源的共享。
5、进行检查评比、督导其建立健全制度标准，总结推广经验等方式，指导下级机关的信息工作。
十四、信访工作的主要内容。
1、在体制方面，确定信访工作领导体制，建立信访工作机构，在信访工作中实施科学分工，建设信访干部
队伍，建立和完善信访工作制度，规划信访工作程序。
2、在监督控制方面，明确对信访工作的监督控制责任，及时收信信访工作信息，以指导查办、催办、统计、
总结、奖惩等方式对信访工作的质量与效率实施有效的监督与控制。
3、在协调关系方面 ，协调信访工作所涉及的多方面利益关系；调整计划目标，调整政策，调整内部关系、
外部关系，调整工作节奏等。
十五、经济行政管理的主要内容。
1、宏观经济行政管理。是政府对整个国民经济进行的全局性和综合性的管理。事务主要包括：①制定相应
的宏观经济调控政策和法规，如货币政策、财政政策、产业政策、消费政策等，以作为宏观经济调控的手段。①
执行国家权力机关制定的有关宏观经济调控的法律和相关决议，促使宏观经济调控目标的实现。①在必要的时候
直接通过行政干预，来达到对经济进行宏观调控的目换，如直接对银行货币总量和信贷规模进行控制等。
2、工商行政管理。是指为了建立和维护市场经济秩序，国家通过特设的行政管理机构，对市场主体及市场
经济活动，依法进行的管理与监督。
3、国有资产行政管理。是政府相关机构对国家所拥有的资产进行投资、运营、增值等一系列宏观管理活动。
国有资产行政管理的目标是实现资产收益最大化与满足社会公共利益两大目标的协调。
4、资源、环境和城乡建设等事务。
十六、宏观经济调控的内容。
1、总量调控，即通过对社会总产值、国民生产总值、国民收入的生产、分配、使用，对投资规模、消费规
模、财政收支规模、信贷规模，以及货币发行量等的调节与控制，实现社会总供给与总需求的基本平衡。
2、结构调控，即国家通过制定有关经济政策，如产业政策、投资政策、分配政策、消防政策等，以合理调
整供给结构与需求结构，实现供给结构与需求结构的基本平衡。
3、规范性调控，即国家通过制定有关法律、法规、条例等，确定各经济行为主体的行为规范，保证微观经
济单位的经济行为合理化，与社会主义市场经济运行方向和目标一致。
十七、国有资产形成的途径。
1、由法律认定形成的国有资产。（国家财产）
2、由资本金及其收益形成的国有资产。（投资收益）
3、由拨入资金形成的国有资产。（单位拨入的经费）
4、由馈赠形成的国有资产。（以国家名义获得的馈赠资产）
十八、政治行政管理的主要内容：
1、国防行政管理；2、司法行政管理；3、公安行政管理；4、外事行政管理；
5、国家安全、民族与宗教行政管理。
十九、文化行政管理的内容。
1、教育行政管理；2、科学技术行政管理；3、文化与体育行政管理；4、卫生行政管理。
二十、教育行政管理的分类。
1、按教育层次标准分为：初等教育、中等教育、高等教育。
2、按教育性质标准分为：公立教育、私立教育。
二十一、当前我国教育行政管理事务的内容主要是：
1、制定教育规划；2、健全教育法律和政策体系；3、对教育机构和教育过程实行有效管理；
4、合理调配教育资源。
二十二、科学技术管理的内容。
1、科学政策管理；2、科技规划与计划管理；3、科技经费与科研项目管理；4、科研成果管理；
5、科技人才管理； 6、科技信息管理。
二十三、文化与体育事业行政管理的内容。
1、文学创作；2、文化生产；3、体育运动及其服务和经营各环节的管理；4、文化与体育市场管理。
（文化事业分为：公益性和营利性。体育事业分为：大众体育和竞技体育。）
二十四、文化与体育行政管理的内容：
1、制定文化与体育事业发展战略；
2、进行各项文化与体育事业的基础建设工作。
3、实施文化与体育市场管理。
二十五、卫生行政管理是以 卫生事业为对象，以 行政管理、监督管理、宣传教育和技术服务 为手段，通过宏
观协调社会力量，改善社会卫生条件，提高全民健康水平的社会实践活动。
二十六、卫生行政管理的事务：
1、卫生法制与监督管理。（项目有：1）食品卫生监督管理；2）公共场所卫生管理；3）保健食品管理；4）
化妆品卫生管理）
2、妇幼保健管理。
3、医政管理。（项目有：1）制定体检标准；2）医疗抢救和组织调度；3）组织援助医疗队；4）医疗机构管
理；5）公费医疗管理；6）医务人员管理；7）采供血管理。）
4、疾病控制管理。
5、药品监督管理。
二十七、社会行政管理的内容。
1、人口行政管理；2、民政行政管理；3、社会保障行政管理。
二十八、人口行政管理。
1、户籍；2、居民身份证（制度内容 6 项：领取；登记；效力和期限；换领和补领；交回、收缴和收回；
查验和扣留）；3、计划生育；4、流动人口（内容 3 项：了解情况；加强治安；制定社会保障制度。）
二十九、民政行政管理工作内容。
1、优抚安置；2、救灾工作；3、社会捐赠；4、社会救济；5、社会福利；6、村民自治；7、社区建设；8、
区划地名；9、社团管理；10、婚姻登记；11、殡葬管理。
作用：调整社会关系；处理社会矛盾；解决社会问题。
三十、民政行政事务管理的内容。
1、建立配套机制，积极引导我国基层民主组织的建立与完善；
2、建立健全我国城市社会福利制度；
3、整合社会资源，使社会救助与救灾工作顺利开展；
4、以创新为重点，建立现代优抚安置制度；
5、以服务为中心，优化民政工作体系，完善民政职能。
三十一、社会保障行政管理的主要内容。
1、制定社会保障法律和法规；
2、社会保障资金管理；
3、社会保障对象的管理。
1、政府内部行政管理事务内容：①人事行政管理；①财务行政管理；①后勤行政管理；①机关行政管理。
2、社会公共行政管理事务内容：①经济行政管理；①政治行政管理；①文化行政管理；①社会行政管理。
2、政府会计主要是运用 会计方法 以及 提供的财务会计信息 ，对财务活动进行价值管理，提高政府资金的使
用效率。（在会计管理过程中：①对会计工作进行严格监督，确保会计信息的真实性；①不得随意干涉会计组
织的业务工作，确保会计工作的相对独立性，使其能够严格执行国家的相关法律、政策和各项规章制度。
3、根据《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，审计对象包括：①纳入预算管理的国有金融机构；①
企事业单位；①国家规定应当接受审计监督的其他有关单位。
4、文件工作管理的主要任务是：①使文件工作构成要素（人、财、物、时间、信息等）确立最佳组合关系；①
使文件工作构成要素的流程有序、有效、顺畅、快捷，相互间取得最佳配合。
5、现行的机关档案管理制度是“ 统一领导，分级管理。”（分级、分类、分专业）
6、信访工作是我们党和各级政府机关密切联系人民群众的重要渠道。
7、宏观经济行政管理活动主要解决的是：经济总量平衡与不平衡的矛盾。
8、就资产形态而方，国有资产主要有三种形态：①固定资产-土地、房屋、设备等；①流动资产-原材料、制成品、
资金、有价证券等；①无形资产-属于国家的专利、商标、品牌及商誉等。
9、就资产的组织形式而言，国有资主要分为：①企业性国有资产（营利性企业中的国有资产；非营利性企业中
的国有资产）；①非企业性国有资产（存在于企业之外的国有资产，细分为：环境与资源性资产、事业单位中
的国有资产、履行国家基本职能的政府部门中的国有资产。）
10、国有资产行政管理事务主要包括：①防止国有资产的流失。①实现国有资产的有效运营。
11、行政管理是指，政府及其管理机构代表全体人民的意志和利益，遵循政治发展的规律，为实现预期的政治
发展目标，对社会政治生活进行计划、组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程。
第七章 行政管理行各
一、行政管理行为的特点。
1、是行政管理者作用于被管理者的行为。
2、是行政管理者调动被管理者或其下属积极性的行为。
3、行政管理行为的主体是行政管理者，但在行政管理行为过程中也离不开下属的积极参与。
二、行政管理行为的基本类型。
1、从行政层级的角度来进行分为：中央政府行政管理行为和地方政府行政管理行为。
2、从行政过程的角度来进行分为：行政决策行为、行政执行行为（指挥、协调）、行政监督行为。
3、从行政管理者与被管理者关系的角度分为：行政组织行为、行政领导行为、行政沟通行为。
三、群体行为的特点。
1、群体行为所要实现的目标是群体成员共同的目标。（群体行为区别于个体行为的根本是：组织行为）
2、在群体行为中实现群体成员的行动一致，就必须要有人进行指挥、协调工作，即要有领导行为。
3、群体行为不是一个人的单独行为，而是多个人为了一个共同目标而进行的行为，因此离不开有效的沟通。
四、行政组织的构成要素。
1、行政职位。是行政组织系统的构成“细胞”，包括职务、职责和职权等复合因素。
2、行政人员。行政组织中最活跃的因素。
3、行政体制。是政府内部领导关系和组织机构的方式。
4、精神要素。是构成行政组织的主观因素。
五、行政组织行为的特点：①政治性；①法制性。①持续性。①系统相关性。
六、行政组织设计的影响因素。
1、行政组织的目标、职能与环境。目标是行政组织生存的依据，也是行政组织的合法性基础；行政组织的
职能由组织目标来决定，而组织的职位、职权、责任、结构等基本要素则由职能等因素来决定；行政组织生存
的时间长短和生存质量与组织环境具有很大的关系，即行政组织的结构能否与组织环境互相适应。
2、行政组织的技术特征。技术特征包括行政组织的结构（构成要素）、规模（人数）、权力配置（权责关
系）、运行机制（行为规范）等。
3、行政组织目标、职能与环境和行政组织技术特征的匹配性。两者之间存在一定的匹配关系。行政组织设
计要建立在对历史、文化和现实环境，组织目标，组织职能等因素的充分考虑的基础上，要尽可能地关注行政
组织目标、职能与环境和行政组织技术特征的匹配性。
七、行政组织体制的分类及方法。
1、依据行政决策和担负行政责任的人数来划分，可分为：首长制和委员会制。
①首长制，又称独任制、一长制。（美国）
①委员会制，又称合议制。（瑞士联邦政府）
①我国采用的是行政首长负责制，既考虑到首长制的优点，也吸收了委员会制的长处。（行政首长负责制
在运行程度上首先是民主，然后才是集中。我国国务院实行国务委员会议制度和常务委员会议制；地方各级政
府实行政府会议制度。重大问题一般都要经过会议集体讨论，最后才由行政首长集中决定。）
2、按照行政权力在上级与下级之间分配的不同，可分为：集权制与分权制。
①集权制。一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动的受控地位。（我国属集权制，兼容分权制）
①分权制。下级机关在其管辖范围内有较大自主权，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉。
3、依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目，划分为：完整制和分离制。
①完整制又称集约制或一元统属制。
①分离制又称独立制或多元统属制。（美国）
八、行政组织中的冲突及其解决途径。
任何一个行政组织中都存在不同程度的冲突。冲突的形式各种各样，如公开形式、暴力形式、微妙形式和
意见分歧等。
行政组织冲突的类型：
1、根据冲突主体的不同分为：①组织中个人之间的冲突；①组织中个人与团体之间的冲突；①组织中团体之
间的冲突；①正式组织与非正式组织之间的冲突。
2、根据组织冲突的功能划分：①功能正常的冲突；①功能失调的冲突。（根据时间、空间、态度、结果来分
析）
解决冲突的主要方式：①谈判（不经过第三者介入）；①调处（当事人自愿参与前提下）；①服从权威（常见
方式。——正确做法是以尊重上下级双方各自的利益诉求、观念想法为基础，加强对冲突的诊断和分析，多采
用劝说、谈判、目标整合、第三方调解等“软”性解决方式，有针对性地对冲突进行处理。）
九、行政组织的变革趋势。
1、行政组织结构的变革趋势。①职能部门之间的地位由不平衡走向平衡；①随着政府职能的调整，相应的
部门有增有减，限制政府权力，变无限政府为有限政府；①优化政府的宏观管理职能；①有必要增加一些相应的
职能部门；①行政组织结构有从尖塔型结构向偏平结构发展（实现方式：权力下放、租赁承包等方式将一部分职
能移交给社会等，达到减少层次，实现组织结构扁平化的目的。扁平化结构的优势是：行政幅度增宽，行政层
次减少，组织成员积极性提高；组织内信息通道缩短，信息磨损减少，信息更加畅通；层次减少、冗员减少，
使得管理成本降低，行政效率提高。）；①组织结构从层级制垂直结构转变由以团队为中心的过程化组织模式。
2、行政组织权力分配关系的变革趋势。①在行政组织体制内部，既出现了横向分权趋势，又出现了纵向分
权趋势。（横向分权指行政组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权 力关系向直线权力关系和参谋权力关系并
存的状态转变。）①行政组织部分权力向社会组织转移。
十、如何管理行政组织冲突。
1、限制破坏性冲突；
2、促进建设性冲突；
3、刺激功能性积极的冲突；
4、充分利用和发挥冲突的积极影响，并控制其消极影响。
十一、行政领导的构成要素及特点。
行政领导构成要素：①领导者（形成的重要前提：职责、职权、职责）；①被领导者；①客观环境。
行政领导的特点：①统一性；①权威性（来自于行政领导行为的合法性）；①服务性（是一种以公共利益为价
值取向的公共活动）；①综合性（要以经济、政治、文化等各方面的理论知识作为基础）。。
十二、行政领导方式的分类。
1、按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序划分为：专断式、民主式、放任式。
①专断式行政领导方式——行政决策权、决定权集中于领导者一个人手中；
①民主式行政领导方式——领导与被领导者以及群众互相沟通，共同参与决策；
①放任式行政领导方式——权力下放，让下级行政机构及人员充分享有行政管理权限。
2、根据行政领导工作重心的不同分为：①重人式；①重事式；①人事并重。
①重人式——以人为中心。
①重事式——以任务为中心。
①人事并重式—— 两者相结合。
十三、行政领导艺术的内容。
行政领导艺术是行政领导者在领导活动中为达到一定的领导目标而灵活运用各种领导理论、方法而形成的
技能与技艺。其主要内容有：授权艺术；用人艺术、处事艺术、用时艺术。
1、授权艺术的原则：①权责统一原则；①视能授权原则；①信任与监督相统一的原则；①单一隶属原则。
授权艺术的方式：①充分授权；①不充分授权；①弹性授权；①制约授权（某项任务的职权分别授予两个
或多个子系统，使系统之间产生相互制约的作用，避免出现疏漏的授权方法）。
2、用人艺术的内容：①知人善任——要以科学的选人用人方法和制度为保障，把人选准用准。
①任人唯贤——要做到任人唯贤，就必须反对任人唯亲。①用人所长——领导者要做到扬长避短，适才适用，一
要有爱才之心，识才之智；二要有求才之渴，用才之艺；三要有容才之量，护才之魄。人有所长，必有所短，
领导者应该以正确的方法，动之以情，晓之以理，导之以行，以求克服其短。①敢用新秀——要开拓新的事业，
就应大胆启用新人。
3、处事艺术的内容。①行政领导者有条不紊地办事是一种艺术。行政领导工作包括决策、用人、指挥、协
调、激励和监督。行政领导应该分清主次先后、轻重缓急，分别授权给下属各级领导去做，让每一级去管理好
本职范围内的事情。部门最高领导应该只抓重中之重、急中之急，按照“例外原则”办事。①行政领导处事时应该
当机立断，不得犹犹豫豫。做到抓中心工作，统筹兼顾、协调平衡，在千头万绪中抓住中心工作，带动其他工
作，不顾此失彼。
4、用时艺术。①每一个行政领导都必须学会科学地运筹好自己的时间。首先要有计划地安排时间，使工作
有计划，时间有安排，经驾驭时间的主人；其次，要有重点地利用时间；最后要有意识地保护时间。①行政领导
不要浪费他人的宝贵时间。首先减少下级的等待时间，及时布置工作，按照上级意图，对下级提出具体要求，
让下级迅速地贯彻落实；其次，减少研究时间，审批下级请示性文件要实行“时效制”，及时地给予批复和回答，
避免以“研究”为由来耽误下级的时间。再次，要减少会议时间，提高会议效率。最后，要减少闲散时间，化整为
零，优化劳动组合，精简机构，实行满负荷工作制，最大限度减少下级的闲散时间。
十四、行政沟通行为的含义与特点。
行政沟通行为是政府机关组织及其工作人员在政府系统内部以及政府系统与其他社会系统之间，凭借着一
定的媒介，交流传递政策信息，思想观念，以达到相互理解，协同合作，最终实现政府管理目标的一种管理活
动和过程。
存在空间：系统内部行政机构与行政机构之间；行政人员与行政人员之间；行政领导者与被领导者之间；
同级别的行政机构或行政人员之间；行政系统与行政环境之间。
沟通手段：语言、文字、图表及其他可利用的传播媒介。
沟通内容：思想、情感、组织决定，各种情况通报，其他信息。
沟通目的：达到相互理解、协同合作，共同实现行政管理目标。
行政系统出现不协调的原因：行政沟通不善，行政系统与环境之间、行政系统内部的工作人员之间，缺乏
认识上的一致，从而产生各种不协调。
行政沟通行为的特点：交互性、媒介性、目的性。
①交互性。行政沟通过程是一种双向沟通的活动。
①媒介性。行政沟通行为的发出和实现都必须借助一定的媒介。
①目的性。其发出总是具有一定的目的和意义，他需要以完成任务达到组织目标为方向和目的。
十五、行政沟通的种类。
1、按照行政组织系统分类：正式沟通与非正式沟通（正式沟通：按程序进行；非正式沟通：补充正式沟通
不足的作用的非正式沟通。
2、按照沟通方向分类：上行沟通、下行沟通、平行沟通。
3、按照信息是否进行反馈分类：单向沟通、双向沟通。
十六、行政沟通的过程。
1、信息发送者意志的形成。
2、发送者选择信息传递的媒介。
3、发送者将信息编译成接受者可以理解的符号。
4、确定发送信息的时间、途径和方式。
5、接受者接受信息。
6、接受者将信息再编译成为具有特定意义的信息，即对信息的再理解。
7、接受者采取行动。
8、发送者通过对信息反馈来了解传递的信息是被接受并准确无误。
十七、行政组织中行政人员沟通的基本形态。
沟通形态 环式 链式 轮式 Y 式 全通道式
解决问题速度 慢 较快 快 快 较慢
正确性 低 高 高 高 很高
集体作业的组织化 不易产生
组织化
慢慢产生组织化
其组织相当稳定
迅速产生组织化
其组织相当稳定
迅速产生组织化
其组织相当稳定
不 易 产 生
组织化
领导的产生 不发生 比较显著 非常显著 非常显著 不显著
士气 高 低 非常低 较低 高
十、行政信息的特征。
1、客观性。信息内容是对客观存在的事物的真实反映，且借助语言、文字、符号、光声信号等作为表现形式。
2、时效性。其真实性与传递的时间成反比，信息在过程中占用的时间越少传递越直接迅速，真实性越大。
反之，时间延误使信息失真，从而减少其可信度及价值。
3、共享性。实物交流的特点是一方得到的正是另一方所失去的，而信息交流则是发送者与接受者之间同时
拥有信息。
4、政治性。行政信息涉及的范围是以行政机关管理的社会公共事务和内部机关事务，反映的是政府活动的
内容。
十一、行政信息在行政沟通中的地位。
1、行政信息是行政沟通的物质基础。
2、行政信息的质量是行政沟高效、畅通的依据和保障。（行政沟通过程：收集信息——编译——译码——
传递——接受——反馈）
十二、行政信息公开化的作用。
1、有助于促进民主行政的发展。国家一切权利属于人民，政府信息公开有助于公众知悉政府行为，监督政
府行使权力，参与政府行政管理。
2、有利于人民的生活和工作。在现代社会，人民只有对行政信息充分知情，才能更好地安排生活和工作。
3、有利于防止行政权力的腐败。通过法律把信息公开规定为行政机关义务，实现公共信息社会共享，才能
够从根源遏制行政权力腐败。
4、有助于促进行政效率的提高。对行政机关来说，不同层级，不同地区之间的信息共享，真实全面的信息
提高了决策的正确性，保证了行政行为的统一性和连续性。
5、有助于我国政府更好地适应 WTO 的要求。我国行政信息公开制度的建立有助于我国政府更好地适应
WTO 透明度原则的要求。
1、行政管理行为是一种 群体行为 ，其实质是如何建立合理的人际关系以调动群体成员积极性的行为。
2、行政管理行为主要有： ①行政组织行为 、①行政领导行为 、①行政沟通行为。
3、较早将行政科学引入行政管理学的研究并产生重大影响的是： 美国-赫伯特·A·西蒙—《行政行为》。
4、群体行为中最基本的行为是：①组织行为、①领导行为、①沟通行为。
5、行政组织根据研究角度和方法的不同，分为：①静态行政组织、①动态行政组织。
①静态：指为了有效对社会进行管理，行使国家权力，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行
政体系，即政府行政机关。
①动态：行政组织行为，即动态的行政组织活动及过程，是指政府在管理社会公共事务，行使国家行政权力
而进行的组织活动和运行过程，包括行政组织的设计和维护，行政运行过程中的冲突及其解决，以及行政组
织进行的改革。
6、 行政组织设计 就是国家权力机构或政府对行政组织结构及其运行体制进行规划和确立的过程。其设计过程
在本质上也是对行政组织的各个要素进行资源配置的过程，是把任务、责任、权力和利益进行有效组织和协
调的过程。
7、行政组织结构类型：①纵向结构—直线结构（单一垂直领导）；①横向结构—职能结构（在水平方向按照职能
不同进行分工）；①直线-职能结构—是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的。（A、按命令统一原则组
织的指挥系统，即直线系统；B、按专业化分工原则组织的管理系统，即职能系统。）——我国行政组织的结
构系就是——直线-职能结构。（直线：从中央到地方；职能：每一层级又分为若干职能部门。）
8、管理层次越多，管理幅度就越大。一般说来，在条件不变的情况下，行政组织结构中管理层次与管理幅度之
间的关系是 反比关系 。
9、行政沟通的方式：①口头沟通（语言、声音）；①文字沟通（文字、图片、符号）；①非语言沟通（光、信号、
声、体态）；①电子沟通（传真、闭路电视、计算机网络等媒介）。
10、在行政管理过程中，行政信息是行政决策的依据和控制的手段，是提高行政管理效率和引导社会经济发展
的重要保证。
第八章 行政管理过程
一、行政管理过程的特点。
1、是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。（如：组织、领导、沟通、决策、执行、指挥、协调、
监督、评估等）。
2、是管理过程的一种特殊形式，因而它与管理过程有着共同的特点。（如：生产管理、物流管理、教育管
理、卫生管理、军事管理过程等。）
3、是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过
程。（行政权力是行政管理过程的一个必要条件。）
二、为什么说行政决策、行政执行、行政监督是行政过程的基本内容和阶段。
1、行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活动的根本标志，也是行政管理过程的第一阶段。（行政决
策——确定目标——制度方案和行动计划）
2、行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必要阶段。
3、行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段。
以上三个阶段贯彻着行政组织、行政领导、行政沟通等行政行为。行政决策是行政管理的起点，既是行政
执行的依据，也是行政监督的依据；行政执行是行政决策得以实现的必要手段；行政监督是确保行政执行不偏
离行政决策目标的根本保证，二者有机统一，构成一个完整的行政管理过程。
三、行政决策的含义及特点。
行政决策是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中，为促进社会公共利益
的实现，依法运用行政权力作出决定的过程。行政决策的特点。
1、行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导得。
2、行政决策内容是行政事务。包括政府内部行政事务和社会公共行政事务。
3、行政决策过程是一种行政权力的运用过程。在行政权力的行使和运用过程中，决策是一个最基本的、首要的环节。
4、行政决策的目标在于追求公共利益的最大化。
四、行政决策的理论模式。
1、理性决策模式。认为决策过程必须遵循系统的决策程序，其决策程序内容有：发现问题、提出目标、设
计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案。（又称为科学决策模式。起源于古典经济学理论。）
2、有限理性决策模式。是在决策时，确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法（即
备用方案）。如果考试中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个替代办法就是令人满意的。这就
是说，可以选择这个方案，并执行这个方案。（又称满意决策准则。代表人：赫伯特·A·西蒙，他认为理性决策实
际上是一种绝对的决策准则，它所遵循的是一种最大化原则，它所要求的是进行最优的选择。）
3、渐进决策模式。理由是任何决策的改变必须要考虑决策的连续性和社会的稳定性。强调在改变现状时必
须维持社会和组织的稳定，因而主张不间断的修正，逐步地对政策加以修改并最终改变政策，而不是引起动荡
的变革。（提出者：美国，林德布洛姆，美国公共政策制定过程中渐进主义的主要代表人。他认为渐进决策过程
并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂
的、不断探索的政治过程。渐进决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。）
4、混合扫描决策模式。优点：对决策的方法和过程进行了比较的考察，克服了理性与渐进决策模式各自存
在的片面性，同时看到了二者的合理性，并力求把它们结合起来，对人类决策过程做出比较全面的解释，给人
类的决策行为提供了一种较为全面的指导思想。（又称综视决策模式，提出者：美国，阿·埃佐尼。认为无论是理
性决策还是渐进决策理论都有各自的片面，应将两者相结合。）
五、行政决策的基本程序。
1、信息的收集和处理。（决策的正确与否，与信息的准确性和全面性直接相关。）
2、决策方案的设计。
3、决策方案的分析、论证与选择。（①包括对决策方案的分析评估与决策方案的比较论证；①既要有专家的
参与，也要有相关利益群众代表的参与；①既要有对决策方案科学性的评估，也要有对决策方案所涉及的不同利
益群体之间的利益分配的平衡。）
4、决策方案的实施。
六、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施。
新中国成立以来，我国政府在行政决策科学化和民主化方面进行了很多卓有成效的探索，并形成了具有中
国特色的决策思想和方法，如“实事求是”的思想路线、“调查研究”和‘群众路线“的方法等等。但我们在理论上还
缺乏对决策程序及其重要性的深刻认识。就目前我国政府行政决策的实践而言，在决策程序上还存在：
1、决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。信息的全面性和准确性程度对决策的正
确程度起着决定性作用。（原因：①领导对信息工作不重视，在信息不足的情况下过于自信，并仓促做出决策；①
获取信息的方法不科学，一些官员习惯采用典型调查法、召开座谈会和听汇报、发布虚假信息等方法获得；①我
国政府专业性信息机构不足，且存在着职能错位的问题。主要有：统计机构、信息中心、政策研究机构等）
2、决策方案的设计存在“粗而不细”和专业化程度低的问题。
3、决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。
4、决策方案的选择存在民主化程度低的问题。
针对我国政府在行政决策程序上存在的问题，要完善我国政府行政决策的基本程序，建议从以下几个方面
着手。
1、强化行政决策过程的信息工作。信息是决策的灵魂，在决策过程中必须强化信息收集和信息处理程序。
（如何做好：①加强政府信息机构建设，适当增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工作人员和改善信息工
作的物质装备；①改革信息收集和信息处理的方法，实现信息工作现代化，包括物质条件和方法手段的现代化，
建立较为全面、真实的信息数据库，严防片面、虚假的信息影响决策；①强化决策者的信息意识，在决策过程中
把信息收集与信息处理置于重要地位，尽可能做到信息不全面不决策，信息不准确不决策。
2、强化行政决策过程的咨询工作。咨询工作是决策科学化的重要保证。开展政府重大决策咨询是专家参与
政府重大决策，实现政府重大决策科学化、专业化的一条重要途径。（美国，兰德公司-咨询公司）
3、强化行政决策的民主参与。决策民主参与有利于实现决策中在利益分配上的公平和公正。政府的重大决
策往往是一些公共决策，因而它必然涉及公共利益以及相关利益的分配问题，有助于提高决策的正确程度；让
群众直接参与决策，有助于维护公共利益；让与决策问题相关的利益群体代表直接参与决策，有助于实现决策过程
中利益分配的公平性和公正性。
4、强化行政决策的制度建设。只有通过制度才能保证政府行政决策，特别是重大决策按照科学民主的决策
程序进行。通过决策程序和制度来保证政府决策的科学化和民主化，通过决策立法来保证决策程序和制度得到
遵守和落实，从而实现行政决策科学化、民主化和法制化的统一。
七、行政执行的含义及特点。
行政执行是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程。其特点：
1、行政执行是由行政管理机构进行的；
2、特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作；
3、行政执行活动必须在行政决策的指导下进行；
4、行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程；
5、行政执行的结果必然导致原有的客观环境或客观状况的改变。
八、行政执行的主要环节。
1、计划。是一种事前安排。（战略计划、策略计划、工作计划——战略-决策人员，内容：长期目标和政策、
组织的发展方向、重大人事安排、期望的成果及其所达到的时间等；策略-高级管理层内容：如何实现已经确定
的目标、需要些什么样的条件、什么时候实现经过批准的方案、应该在什么地方对一些重要活动加以协调、什
么人对哪些业务进行监督等；工作-业务部门内容：个人工作安排、具体行动的时间、需要的设备或工具、如何
对职工做指示和进行激励、为了完成所分配的任务而需要进行的调整等。）
2、动员。是行政执行的一项重要工作。（动员包括两个层次的动员，即对直接执行人员的动员和对与执行
有关人员的动员。动员注意事项：①动员工作必须紧紧围绕着行政决策目标的实现进行；①要有利于调动执行者
以及执行有关人员的积极性；①动员的方式要多种多样，既可采用会议形式，也可采用非会议形式，如宣传标语、
个别谈话、思想工作等。）
3、指挥。是执行工作的关键。执行工作的好坏取决于指挥是否得当。（指挥涉及内容：①发布命令，而命令
需要清楚、完整，并在下属有可能完成的范围内；①意味着一种连续不断的培训活动，用以教导下属，使他们能
够完成当前情况下的特定工作任务；①务必包括对工作人员的激励，使他们能够努力满足管理人员的期望；①包
括维护纪律和奖励执行情况良好的人员。）
4、协调。行政协调指在行政执行过程中，行政执行人员引导行政组织之间、行政人员之间建立相互协同、
互相配合的良好关系，有效地实现共同行政目标的行政行为或行政活动；也是行政执行人员在行政执行过程中
不断解决各种矛盾以实现步调一致、共同行动的活动过程。
5、控制。行政执行控制是衡量当前的行政执行情况，并使之导向行政决策目标的过程。
九、制定计划时的注意因素。
1、必须规定出如何分配该决策方案的全部工作量；
2、必须注意计划中各具体的子目标与决策总目标的一致；
3、编制执行计划时必须把时间因素当作一个重要因素来加以考虑。
十、有效进行行政协调方法。
1、信息沟通法。即通过对与行政执行有关的各方进行信息沟通来实现行政协调的一种方法。
2、利益调节法。即通过调节与行政执行有关的各方利益矛盾来实现行政协调的一种方法。
3、行政命令法。即通过对与行政执行有关的各方采用必要的行政命令来实现行政协调的一种方法。
十一、行政执行控制系统的基本要素。
1、衡量行政执行是否符合要求的正常标准。（行政决策目标、行政措施与法律、政策和上级有关规定的一
致性）
2、衡量当前行政执行情况的手段。首先必须对当前的行政执行情况进行了解。
3、将当前的行政执行情况与标准相比较的方法。（实际上指对两者的各种关系进行研究的方法，通用的方
法是比率、趋势、数学方程式和列表等项技术。）
4、校正当前的行政执行情况以便达到标准的方法。
十二、行政监督的特点及其重要意义。
特点：1、行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促。
2、行政监督的对象是行政管理机构和行政管理人员及其行政管理活动。
3、行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体，也包括行政机关外部的监督主体。
4、行政监督是一种依法实行的法定行为。
意义：1、加强行政监督，是防止行政权力被滥用的一项十分有效的措施。
2、加强行政监督有利于提高行政效率。
十三、行政监督的方式。
行政监督方式是指行政监督的标准、过程和手段或方法的总称。
1、合法性监督与合理性监督。合法性监督是指对行政管理机构所作出的行政决策、裁决、行为和制定的规
章、制度、条例等进行是否合乎宪法与其他法律的监督。（如：司法审查制度）合理性监督则是对行政管理机构
的行政行为，特别是对具体行政行为的合理性进行监督。（如；行政复议制度）
2、事前监督、事中监督与事后监督。事前监督是指在行政管理机械色进行行政决策、开展行政行为之前进
行监督。（如：听证会制度，一般有立法听证、价格听政、决策听政、调查听政等种类）。事中监督是指在行政
管理机构决策与执行过程中所进行的监督。事后监督是指行政决策或者行为作出之后，相关监督主体进行监督
活动。（如：国政调查，是立法机关就国家官员的行为、重大事件进行调查。）
3、长期监督与暂时监督。根据监督活动开展的持续时间不同分为：长期监督和暂时监督两种。长期监督是
由常设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行监督活动。（如：上下级之间的日常监督、行政监察监督）暂
时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查。（长期监督一下会伴随相应的、
稳定的监督主体和规章程序。）暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行监督和调查。
（如：权力机关代表的质询活动。质询是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的地方提出质问，要求
被质询机关作出澄清、解释的一种活动。
十四、行政监督的外部监督系统包括：
1、权力机关的监督。指国家立法机关对行政管理机构实施的监督。
2、政党的监督。指执政党组织对国家行政机关及其工作人员的监督。
3、司法机关的监督。指国家司法机关对行政管理机构实施的监督。
4、公民及社会团体的监督。公民通过宪法和法律在一定范围和一定程度上对国家行政管理机构及其工作人
员的行为进行监督。
5、新闻舆论的监督。现代媒体的不断发展，使得舆论作用及其影响不断扩大。
十五、行政监督的内部监督系统。
1、一般监督。主要包括：上下级监督（最基本、最主要方式）、职能监督（财政部对其他职能部门的财政
收支和财务活动进行监督）、主管监督（省级的卫生厅对市级和县级卫生局的监督和管理）。
2、专门监督。主要包括：
①行政监察。指行政系统内部专门设立的纪律监察部门对行政管理机构及其人员的纪律状况进行监督。（我
国的行政监察机构包括：国家监察部、监察部派出机构-指国务院所属各部委设立的监察局、地方行政监察机
关）。行政监察机关依法享有的职权：①检察权；①调查权；①建议权；①行政处理权。
①审计监督。由专职机构和人员，对被审单位经济活动的合规性、合法性和效益性，以及会计和其他经济资
料的真实性、公允性进行独立审查、评价和鉴证的经济监督活动。审计部门拥有：①检查权；①调查权；①建议
权；①通报权；①处理权。
1、有关行政管理过程的研究，起源于 1951 年美国学者 .杜鲁门——《政府之过程》。
2、行政权力是行政管理过程的一个必要要件。
3、决策、执行、监督构成管理过程的基本内容。（决策——执行——监督——重新决策，构成一个封闭式的管
理循环）
4、美国，赫伯特·A·西蒙——《行政行为》一书中指出，人的任何活动都可区分为决定与行动两个阶段。
5、行政执行是由一系列具体的行政活动或环节所组成的，其中最重要的环节主要有：计划、动员、指挥、协调
与控制。
6、在具体的行政执行控制过程中，控制的标准主要是行政决策目标。
第九章 行政管理方法
一、行政管理方法的含义及特点。
所谓行政管理方法就是指在行政管理领域中，行政组织及其行政人员，为开展行政工作和实现行政目标所
采取的各种管理措施、手段、办法、技巧等的总和。其特点是：
1、实践性；2、针对性；3、系统性；4、科学性（定量分析方法的广泛运用）。
二、行政管理方法的地位与作用。
1、是行政管理思想变为现实状态的中间媒介。任何国家形态的政府及任何行政管理思想和原则，只有在获
得了实现它的具体方法时，才能产生实际效用。
2、是执行行政功能的重要环节。从管理过程看，行政具有计划、组织、指挥、协调、控制等多项功能，而
其中的每一项功能的实现都离不开一定的方法。
3、是实现行政目标的途径。正确的目标如果没有与它相适应的实现方法，目标则无从达到。
三、运用行政方法的必要性。
1、行政方法是社会、经济活动发展的需要。必要的指令，对于维护人民的利益，发展经济，保护公民的合
法权益，维护社会稳定有重要意义。
2、社会主义市场经济发展需要运用行政方法。从市场经济的利弊看，市场经济并不是万能的。
3、运用行政方法是行政管理本身的要求。行政管理就是带领从人去完成一个统一的目标，缺少一定的权威
和服从，管理目标就难以实现。
四、运用行政方法的原则。
1、调查研究在先的原则。（下发指令前要先进行调查）
2、坚持具体指导的原则。（下发指令后要进行跟踪指导）
3、思想政治工作领先的原则。
五、经济方法的含义及其特点。
经济方法就是行政机关运用经济杠杆调节和影响管理对象，对被管理者加以引导和控制的管理方法。经济
杠杆是指以价格、利润、税收、信贷、工资、奖金等经济范畴为支点，把某个单位或个人的物质利益与其劳动
成果联系起来而形成的调节工具。其特点是：
1、 利益性（经济方法的核心是物质利益）；2、有偿性（对劳动所作出的经济补偿）；3、平等性（社会组
织之间和公民个人之间获得经济利益的平等权利）；4、间接性（通过对物质利益的调节来间接影响，造物质利
益的变化来支配组织和个人的行为）。
六、经济方法的利弊。
1、优势：经济方法是依靠经济杠杆为工具，以物质利益为核心实施管理，因而收效快，效果显著。这种方
法特别适用于行政机关对经济的宏观调控和管理。
2、劣势：经济方法作用范围仅集中在经济行政管理方面或与经济有连带关系的工作方面，不能解决行政管
理中的一切问题，而且这种方法运用不当会对意识形态和政治生活产生副作用，严重的会引起经济生活混乱，
助长非政党经济行为的蔓延。
七、原用经济方法的原则。
1、适度原则。（经济方法的运用要严格控制在一定的范围内，掌握好适用的程度，防止滥用。严禁在意识
形态领域、政治生活领域和党生活中运用这种方法。）
2、与法治相结合的原则。（加强经济立法和经济司法，以此规范人们的经济行为。同时建立和健全一整套
严格的规章制度，对经济方法的适用范围、操作程序等加以控制。）
3、与思想教育相结合的原则。（必须与有效的、经常性的思想政治工作相结合，教育和帮助人们处理好国
家、集体、个人三者的利益关系，提倡顾全大局、乐于奉献的精神，促进行政机关勤政廉政的建设。）
八、法律方法的含义及特点。
法律方法是指行政机关运用各种法律手段实施行政管理的方法。即行政法律规范及其国家法律法令。特点：
1、权威性。法律方法是以法律法规为管理手段或工具的。
2、强制性。运用法律方法实施行政管理，是行政机关的行政立法行为和行政执法行为。
3、规范性。法律方法是运用法律法规实施管理的。
4、稳定性。法律方法所依据的法律，其规范的对象和内容都是相对固定的。
九、法律方法的利弊。
优点：1、能够为行政管理活动提供规范和程序，提高了行政管理的效率。
2、有利于协调各种社会关系，促进社会和谐发展。
3、通过法律手段的运用，增强守法、用法的自觉性，促进了行政法制建设。
缺点：1、缺乏弹性，只适合于带有共性的问题或关系的处理。
2、容易使行政主体和被管理者的主动性受到抑制。
3、无法从根本上解决人们自觉守法的问题。
十、运用法律方法的原则。
1、法制教育优先的原则。（首先必须要加强法制教育，使被管理对象知法、懂法。）
2、法制面前人人平等原则。（是法治的一个基本原则。）
3、法治与心治相结合原则。（为使行政管理对象自觉守法，要对他们加强思想教育，增强他们自觉为实现
行政目标而努力工作的动力。）
十一、行为激励的理论及方式。
（1）着重量研究激发动机因素的内容型激励理论，主要包括：需要层次论，双因素理论，生存、关系、成
长理论，权力、社交、成就需要论等。
（2）着重研究从动机产生到采取行动之心理过程的过程型激励理论，主要包括：期望理论，目标设置论，
公平论，归因理论等。
（3）着眼于行为结果的强化激励理论，这一理论主要以操作性条件反射为基础。
（4）全面反映人在激励中心理过程的综合激励理论。概括以上各种理论，可以归纳出行为激励的不同方式：
1、目标激励。根据人们物质和精神利益的正当需要，设置一定的目标作为一种诱因和期望，鼓励人们去追
求、进取。
2、奖励激励（强化激励）。通过奖励或惩罚手段来诱发人们的动机，激励人们积极性的方法。（外部诱因）
3、竞争激励。将优胜劣汰原则引进行政工作，使工作具有某种集体化的自觉机制。（内心激奋的结果）
4、反激励。从反面进行激励，设置一种强烈的危机情景，使行为者产生一种反作用力，进而形成强大的内
压，以取得“置于死地而后生”的效果。——如：破釜沉舟、背水一战。（运用时要因人、因事、因情而定）
十二、电子政务的含义及基本条件。
电子政务就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在因特网上实现
政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、
规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。电子政务是一个系统工程，应该符合三个基本条件：
1、必须借助于电子信息化硬件系统、数字网络技术和相关软件技术的综合服务系统。（硬件部分包括：内
部局域网、外部因特网、系统通信系统和专用线路等；软件部分包括：大型数据库管理系统、信息传输平台、
权限管理平台、文件形成和审批上传系统、新闻发布系统、服务管理系统、政策法规发布系统、用户服务和管
理系统、人事及档案管理系统、福利及住房公积金管理系统等等）
2、电子政务是处理与政府有关的公开事务、内部事务的综合系统。（包括：立法、司法、检务、审务、社
区事务）
3、电子政务是新型的、先进的、革命性的政务管理系统。（对政府事务进行组织结构的重组和业务流程的再造。
十三、电子政务的特点。
1、电子政务的核心内容是政务，即政府的两大职能——管理和服务，电子政务是提高政府行政效率的手段；
2、电子政务是对政府组织结构和流程的优化和重组，而不是简单的流程电子化；
3、电子政务提供跨越空间、时间和部门限制的沟通和协作渠道，用于提高政府的管理水平和服务水平；
4、电子政务必须规范、透明，符合国际标准，它要求政府必须转变职能，符合 WTO 规范，最简单的便子
就是政府网站必须支持多语种文字。（韩、中、日、英）
十四、电子政务兴起的主要原因。
1、政府转型的背景。20 世纪 80 年代，全球改革的重点是政府改革。（1）20 世纪 80 年代初期，英国首相
撒切尔夫人和美国总统里根一起推动“放松管制”的改革；（2）20 世纪 90 年代克林顿政府上台推动了新一轮的
政府改革，他是电子政务的鼻祖。
2、因特网的发展。因特网自 20 世纪 60 年代出现以来，经历了四个重要阶段：美国的国防部建造阿帕网；70
年代，美国国防部把 TCP/IP 协议向民众转让；80 年代，美国出现了各自建设自己网络，搞自己体系，属于盲
目扩张的时代；90 年代，出现因特网。
3、电子商务的驱动。电子商务的发展对政府提供新的服务越来越重要，因此面对电子商务的发展，政府必
须做出反应。
4、全球化的竞争。在全球化时代，各个国家，从中央政府到地方政府都在展开激烈的竞争，包括资金竞争、
人才竞争等，所以电子政务建设本身是创造投资环境的一个非常重要的方面。
5、大公司的驱动。公司有强烈销售他们自己产品、设备、软件的动机，它对于推动电子政务而言也是一个
非常重要的因素。（特别是国外普遍关行托管机制、外包机制）
6、领导人的政治意志。各国电子政务建设的主要负责人都有非常强烈的政治意愿和政治动机。
十五、电子政务的内容
电子政务的内容非常广泛，根据政府所规划的项目来看，电子政务的主要内容包括：
1、政府间的电子政务。指上下级下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的电子政务。主要包括：电
子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、业
绩评价系统。
2、政府对企业的电子政务。指政府通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速
地为企业提供各种信息服务。主要包括：电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、为中小
企业提供电子服务。
3、政府对公民的电子政务。指政府通过电子网络系统为公民提供的各种服务。主要包括：教育培训服务、
就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民信息服务、交通管理服务、公民电子税务、电子证件服务。
十六、电子政务的功能。
从电子政务与政府行政管理关系的角度来分析，电子政务主要有以下几个大功能：
1、实行电子政务，能够简化行政环节和程序，提高行政效率，降低行政成本。
2、实行电子政务，能够提高行政透明度，方便公众监督，有利于廉政、勤政建设。
3、实行电子政务，有利于政府管理模式从集权管理型向集散管理型转变。
4、电子政务有利于整合政务信息资源，发挥其巨大的社会效益和经济效益。
电子政务所具有的功能，时进一步深化政府行政改革的动力与依据。
十七、中国电子政务的发展及其趋势。
我国电子政务发展分为：初期缓慢发展阶段和快速发展阶段。（我国电子政府成熟度指数排全球 74 位。）
1、初期缓慢发展阶段，主要表现有：20 世纪 80 年代末期，中央和地方党政机关开展的办公自动化（OA）
工程；1993 年底启动的“三金工程“，即金桥工程、金关工程和金卡工程。
2、快速发展阶段。到 20 世纪 90 年代末期，电子政务的发展进入快车道，向交互性和因特网方向发展。
近几年来，我国电子政务发展主要表现在：
1、许多地方政府将国民经济和社会信息化作为“十五“规划的重要内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城
市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字化城市建设的核房内容。
2、专业化的政府服务网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。中央与地
方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。
十八、电子政务对行政管理方法现代化的意义。
1、电子政务有助于改善现有行政管理方法的信息基础和信息通信手段。
2、电子政府有助于创立全新的行政管理方法和行政措施。
3、电子政务为全面实现行政管理的自动化、信息化提供了技术手段。
1、广义的行政方法与行政管理方法的含义等同。狭义的行政方法又称行政指令方法，是在实际的行政管理过程
中运用的、最普遍的行政管理方法，也是一种非常有效的行政管理方法。行政方法或行政指令方法的实质是
通过行政组织中的职位和职务来进行管理。其管理特点是依告权力和权威，采用强制手段直接指挥下级，要
求下级执行上级指示，以实现行政组织的目标。
2、行政方法的特点：①强制性；①权威性；①层次性；①具体性；①无偿性。
3、行政管理不能用法律方法去代替行政法制，不能以法律方法的运用去代替行政法制建设。
4、行为方法属行为科学的方法，行为方法中最主要的是行为激励方法。（即通过有目的地设置一定的条件和刺
激，使人们的行为动机激发起来，从而产生某种特定的行为反应。
5、行为激励的过程：需要——动机——行为——目的——需要——新需要。
6、行为激励的实质在于激发人的动力，其目的在于使人产生某种行为以实现行政工作预定的目的。
7、行政管理方法有：行政方法、经济方法、法律方法、行为方法。
8、电子政务在 20 世纪 90 年代兴起。
9、政府改革中，电子政务形式的出现强调了 对民众需要的回应性 。
10、1998 年 4 月，青岛市在因特网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站。
11、我国当前和今后一段时期内，电子政务的重点首先是加强政府有效监管能力，其次是提高政府工作效率，
然后是积极开展服务。
第十章 行政管理规范
一、行政管理规范的含义。
行政管理规范或行政规范，是指由社会约定俗成或由国家机关明文规定的，要求国家行政机关及其工作人
员在有效履行各项行政管理职能、行使国家行政权力的过程中应该遵守的各种行为规范、准则的集合。具体地
讲，应该从以下几个方面去理解行政管理规范的基本含义：
1、行政管理规范或行政规范的实质是一种约束或限制；（行政权力作为一种公共权力，同样应该受到必要
的限制与约束。行政管理规范就是提供这种约束与限制的各种社会制度性因素的集合。）
2、行政管理规范的约束对象是各种行政权力及其行使过程，也就是各种行政行为；（行政规范的直接约束
对象是国家行政组织及其工作人员；从规范本身的存在价值来分析，行政管理规范的最终约束对象应该是行政
权力及其行使行为。）
3、行政管理规范的存在有其明确的目的性；（行政管理规范存在的理由或称目的就是要对各种行政权力及
其运行过程施加不同形式的约束与限制，确保行政权力得到合法合理的运用与实施。）
4、行政管理规范的存在形式或说表现形式是各种行为标准的集合。（行政管理规范具有多样性，社会与民
从要求的多变性又会使行政规范呈现出动态性特征，而这就会进一步增加行政规范体系的复杂性与多样性。）
二、行政规范的类型。（行政法律规范、行政道德规范）
1、行政法律规范。是指由各种国家机关所制定的，由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范
的总称。具有如下特征：
①制定主体的特定性；（由具有相应职权的国家机关，经过特定决策和立法程序制定或确定。）
①调整对象的特定性；（必须一方是国家行政机关或经其委托的机关、组织与个人。）
①效力上的权威性、强制性和普遍适用性；（具有法定的权威性，并由国家强制力保障实施，不针对某一个
特定人或具体行为，而是对类似调整对象具有多次适用性。）
①行政法律规范类型的多样性与效力等级上的层级性；（从宪法规范—红头文件；从宪法—地方规章。）
①行政法律规范的相对稳定性。（只是相对的，动态的稳定性。）
2、行政道德规范。是指国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、管理社会公共事务与行政机关内
部事务和提供公共服务过程中，应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政管理主客体之间以及主体之间各种
关系的道德准则与道德规范的统称。具有如下特征：
①政治性；（行政道德规范是国家行政机关与行政人员的职业道德规范。）
①自律性；（行政道德规范是行政行为主体在社会化过程中自发地形成与发展起来的，而且规范的约束力与
规范作用也主要是依靠人们的信念、社会舆论来实现和维持的。）
①相对稳定性。（与其他类型的道德规范相比，行政道德规范一旦形成，就更难以变更。）
三、行政法律规范的内容构成。
根据立法主体的不同，行政法律规范的基本内容构成如下：
1、宪法。（国家根本大法，也是一切公共权力行为的最基本依据。）
2、法律。（由国家立法机关制定的有关行政管理的各种法律规范的总和。如：《国务院组织法》、〈地方政
府组织法〉、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《警察法》；行政法律规范是---《婚姻法》等。
3、行政法规和行政规章。（宪法授予国务院以制定行政法规的权力，并授予了国务院各部、委、署、办以
制定行政规章的权力。行政法规是指中央行政机关制定的法律规范；行政规章是指中央政府各职能部门制定的法
律规范。）
4、地方性法规、规章、自治条例和单行条例；（包括根据宪法和相关法律，拥有立法权的地方权力机关与
行政机关制定的各种关于行政管理的法律规范。）
5、法律解释与国际条约。（对上述行政法律规范具有法定解释权的有关国家机关对有关法律作出的、有法
律约束力的立法性解释和说明。法律解释通常分为： 立法解释、司法解释、行政解释 。此外，一国政府所签订、
加入或承认的国际条约，其中许多涉及国家行政权力及其运行，如各种关税管理协定、有关行政管辖权、行政公
共关系的国际公约等，有这些在该国国境之内具有法律规范功能，因而也成为一国行政法律规范的组成部分）
除上述明显地属于法律范畴因而可以直接称为行政法律规范的各种行政规范之外，还有一些行政规范，它
们不属于正式法律范畴，但却具有与上述行政法律规范同样的功能与运行机理，如由不具有立法权的立法机关或
行政机关所制定的各种规定、纪律、办法、实施方法等。
四、行政法律规范的基本功能。
1、规范与控制功能。基本功能。不同层次的行政法律规范在遵照严格的法律效力等级原则的前提下，对行
政系统的职权、组织与运行原则、活动程序、方式和技术手段都做了明确规定；对违法乱纪行为和破坏行政管
理活动行为的行政处分、处罚与法律制裁措施等有关规定。）
2、组织与调节功能。行政系统作为一种复杂的公共权力组织系统，同时也是一个大型协作系统。这就需要
系统的组成部分之间具有明确、合理、规范化的专业化分工与合作体制。
3、改革与稳定功能。国家行政管理活动作为一种公共权力运行方式，作为一种基本政府职能活动，它必然
要随着社会环境与国家民众需求内容的改变而进行不断的调整。
五、行政道德规范的内容构成。
1、行政道德准则。是行政道德体系中最高层次的道德准则或说根本准则，它是特定行政道德体系的实质与
根本所在，体现了特定行政管理系统的基本价值追求。
2、行政道德具体规范。
①勤政。要忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，做到勤政为民。（要求做到：一要有坚定的政治立场，忠于国
家，拥护政府；二要忠于职守，认真负责，努力工作；三是要确保行政质量，促成行政效率的持续提高。）
①廉政。国家行政人员要廉洁奉公，要清白行政。（一要严守法纪，不贪赃枉法；二要秉公执政，不假公私；
三是要厉行节约，反对铺张浪费。）
①遵纪守法，依法行政。要求：一是任何部门及其工作人员都不得“以言代法”、“以权凌法”；二是国家行行
政机关及其工作人员必须严格执法，不得玩忽职守；三是行政机关及其工作人员要严以律巳，为人表率。
①实事求是，科学行政。一切从事实出发，按照客观规律行使行政权力，从而实现科学行政。要求：一要重
视调查研究，尊重客观事实；二是要坚持真理，敢于纠正错误；三是正确处理意志力与科学的关系。另外，行
政机关与行政人员也要反对主观臆断，更要反对完全脱离事实的主观唯心主义。
①热情待人，协调行政。要求：一是密切联系群众，尊重人民的合法权益，形成良好的政群关系；二是宽厚
待人，形成良好的组织工作关系；三是要协调友邻，形成良好的部门间关系。
六、行政道德规范的基本功能。
1、导向与约束功能。
2、自我调节功能。
3、示范与激励功能。
七、依法行政的含义。
依法行政是法治在行政管理系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履
行行政管理职能过程中，其职责权限、工作程序以及方法都必须以法律规范作为依据、工具和保证的一种民主
宪政原则和行政管理模式。具体保从以下几方面进行理解。
1、依法行政是一种民主宪政原则。
2、依法行政是一种行政管理模式。
3、法律规范的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在。
八、依法行政的基本内容。
依法行政作为一种行政管理模式，它是法治原则在行政管理领域的具体表现。它主要包括以下几个方面：
1、行政管理意识的法制化。要求建立与依法行政模式相适应的行政文化环境与行政组织风气。
2、行政职权的法定化。指行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确授予
与规定。一方面，行政主体的职能要有明确的规范；另一方面，还要遵循事权一致原则，通过法律规范形式赋
予行政机关 和行政人员以相称的管理权力。
3、行政编制的法定化。指行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。
4、行政程序的法定化。为确保行政行为的公开性与透明度，避免行政权力的滥用，同时促成行政行为的科
学化、合理化，对行政程序予以规范化、制度化，构成依法行政的又一项基本内容和要求。
5、行政责任的法定化。通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义
务所应该承担的行政与法律责任作出明确、具体的规定，这就是行政责任法定化。
九、依法行政的作用与意义。
1、依法行政是现代国家民主，尤其是行政管理民主发展的前提与保证。
2、依法行政是市场经济发展的客观要求与保证。
3、依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择。
4、依法行政是推进与深化行政管理改革的有效途径。
十、以德行政的含义及基本内容。
是德治在行政管理系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管
理职能过程中，其思想和行为必须受到行政道德规范的约束、按照行政道德准则和具体的行政道德规范文明行
政的一种行政管理模式。其内容是：
1、行政机关和行政人员要以德修身。
2、行政机关和行政人员要以德服众。
3、行政机关和行政人员要以德行政，行德政。
4、建立与形成良好的社会道德环境。
十一、以德行政的重要意义。
以德行政在克服传统行政管理体制的一些固有弊端、促成行政管理活动的进一步合理化方面发挥着日益重
要的作用。
1、有助于行政管理活动的规范化、合理化。以德行政与依法行政是现代国家行政管理活动实现合理化、规
范化相互补充的两种不同类型的治国方略，是实现行政行为规范化的两种不可或缺的途径。
2、有助于增强行政管理者的责任意识。以德行政通过激励功能的发挥，会极大地增强行政管理者的责任意
识，充分发挥自己的主观能动性，积极履行行政管理职能。
3、有助于社会风气的优化。行政道德是党风的内在本质要求，也是党风的重要体现。同时，行政道德还直
接影响社会各个行业的职业道德建设，对纠正行业不正之风有着重大作用。行政管理者的道德行为和道德风貌
不仅为社会大众所关注，而且直接对社会大众起示范效应和导向作用。
十二、依法行政与以德行政的相互关系。
作为现代行政管理活动中出现的两种管理原则和模式或说策略，依法行政与以德行政之间的区别主要是：
1、形成的理论依据不同。依法行政的纯粹法制观念是建立在性恶论这一伦理哲学基础之上的。以德行政的
德政、德治观是建立在“人之初，性本善”这一性善论基础之上的。
2、运用的手段与内容不同。依法行政主要是依赖于行政法律规范的强制力来实现对行政权力及其运行过程
的约束与控制；以德行政则试图运用行政道德规范来约束与调节行政主体的权力行为。
3、运行机制不同。运行机制从根本上是由二者所运用的规范手段的不同性质所决定的。依法行政的基本运
行机制是一个立法、执法与司法的客观、外在的法律过程机制；以德行政的运行机制主要包括通过鼓励与制度
建设等外在途径培养与提高行政主体道德素质和道德想像力水平，创造良好的行政道德环境，促成行政主体自
愿自觉地做到以德修身，以德服众，以德行政。
4、运行后果的表现形式及效果不同。依法行政能够确保国家法律与人民的意志得到最低程度的遵守与实现，但
是它也往往易于形成各种不求有功、但求无过错的官僚主义作风与消极行政习气，不利于发掘行政主体的主动
性与创造能力，而且，由于这种管理模式完全建立在外在强制基础之上，也难以形成良好的组织风气与自觉自
愿的行政管理行为。以德行政或说德治原则的实行能够为行政主体积极主动地履行行政管理职能创造前提条件，
但是，由于缺乏真正有效的最起码的强制力约束，其结局往往是政局动荡，乃至于专制独裁。这一方面的最好
典型就是中国自秦汉以来实行了近两千年的儒家德政体制。
依法行政与以德行政不仅是相互区别的，更重要的是它们是相互关联、相互依存和相互补充的。主要表现：
1、对行政权力以及行政行为的规范性或约束性作用是依法行政与以德行政的共同精髓所在。
2、实现责任行政是依法行政与以德行政的共同目标。（责任行政实质在于行政权力及其运行过程应该处于
一种对国家与人民意志负责的状态之中，实现权责一致。）
3、依法行政与以德行政具有一些共同的基本功能。（具有实现行政权力和行政行为的规范化、合理化、合
法化，以及控制行政权力腐败、促成与巩固行政管理改革与创新成果等方面的具体行政管理功能。）
4、依法行政是行政管理的基石，以德行政是依法行政的补充。（一方面，以德行政不但不会排斥依法行政，
而且能够对依法行政发挥有效的补充作用。这是确保行政管理职能得到有效履行、实现行政权力与行政行为合
法性的不可或缺的行政管理原则之一。另一方面，依法行政原则也需要以德行政原则进行必要的补充。）
1、在古代西方国家，较有名的是 柏拉图的“哲学王”思想 以及由他主持的一些古希腊城邦国家进行实施的历史
传说。
第十一章 行政绩效评估
一、行政绩效评估的含义及特点。
行政绩效评估就是运用科学、客观的方法、标准和程序，对行政绩效信息进行收集、整理、归纳、总结，
并在此基础之上进行整体评估的活动，也称为行政绩效考核。其特点是：
1、系统性。行政绩效评估是一个动态的过程，而不仅仅是评估的结果。
2、层次性。行政机关是一个层级组织，从不同的层级和部门来看，都有自己的工作绩效，因此，整个行政
机关的绩效评估也呈现出层次性。
3、绩效考核的关键就在于，它以量化的方式评估和反映组织的工作效果，并清晰地指出组织是否朝着它的
既定目标前进。
4、多角度性。政府部门追求的目标和价值具有多样性和层次性，同时也富有弹性。
5、公正性。不论是行政绩效评估的标准还是执行活动，都必须体现社会公正性与合理性，符合公共行政的
基本价值观。
6、复杂性。行政管理对象主要是社会及其成员，而社会是十分复杂的综合体，处于瞬息万变的动态过程之
中。
二、行政绩效评估的地位与作用。
1、行政绩效评估的责任落实作用。
2、行政绩效评估的对比作用。（绩效评估的比较功能，主要是通过比较发现问题，寻找差距，挖掘潜力，
寻求改进的途径。采用：横向比较、纵向比较、综合比较。）
3、绩效评估的计划辅助作用。（首先表现在绩效指标有助于管理目标的分化。更为重要的是，绩效评估的
结果有助于确定下一阶段的指标并依此合理分配资源。）
4、绩效评估的临控支持作用。（绩效评估为监控提供了信息支持。）
5、绩效评估的民主和教育作用。
6、绩效评估的吸引政治资源方面的作用。
绩效评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的功能。
三、为什么我国现阶段要大力开展和完善行政绩效评估？
1、开展行政绩效评估能推进我国政治体制改革。政府绩效评估及其评估结果为深化改革提供了理论上的支
持和技术上的帮助。
2、能够提高我国政府的行政绩效。现代政府管理的核心问题是提高绩效。绩效评估事实上为各项工作划定
了基本的工作标准和底线，这无疑会极大地促进行政绩效的提高。
3、能改善和提高我国政府的信誉和形象。一方面，行政绩效评估过程的透明和信息公开，有助于广大群众
了解、监督和参与政府的工作，也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，政府绩效评估也暴
露政府的不足和失败，政府面临的困难和问题，并展示其为提高行政绩效所作的努力及其结果，有利于克服公
众对政府的偏见，建立公众对政府的信任。
四、行政绩效评估的指标体系。
1、根据行政绩效的内容性质划分行政绩效评估指标体系：
（1）经济发展指标，主要有：①人均国民收入的水平；①人均国民收入的增长率；①社会就业率；①进出口
总额。
（2）社会发展指标，主要有：①社会教育事业发展指标；①社会卫生健康事业发展指标；①环境保护指标；①
社会治安和事故指标。
（3）政治发展指标，主要有：①行政机构管理指标；①行政决策指标。
2、根据评估的方法划分行政绩效评估指标体系：（4E 指标）
（1）经济评估指标。即成本评估指标，一般指组织投入到管理项目中的资源水准。
（2）效率评估指标。通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本
等。（效率一般分为两类：一类是生产效率；另一类是配置效率。）
（3）效益评估指标。主要做法：①质的量化展示。①用民意测验测定效益和服务质量；①质量保证体系）
（4）公平评估指标。类型有：①单纯的个人公平；①分部化的公平；①集团性的公平；①机会公平；①代际
公平。
五、行政绩效的评估程序。
1、制定计划。（制度计划的目的、计划的具体内容、书面计划）
2、初步调查。（直接目的，提出问题或说明问题，以确定继续审查的更加明确的目标，或提出终止审查的
理由。）
3、管理控制评估。（主要通过调查、观察、审阅文件和记录或检查其他评估人员的报告来了解管理控制。）
4、详细评估。（详细评估的目的、详细审查的内容）
5、撰写评估报告。（报告内容是：评估目标、范围和方法；评估结果；评估建议；评估遵循的准则；重大
不合规现象和滥用行动；违法行为；管理控制重大缺陷；被评估项目负责人对评估人员的发现、结论、建议和
打算采取的纠正措施所表示的看法；评估人员确认的重大管理成就；
六、行政绩效评估的信息收集方法。
1、利用官方记录的方法。
2、培训观测者的方法。（适用于质量品质评价。保证观测者评价的准确性的措施有：①提供等级标准；①在
使用前先实验一遍；①被选择的评价者应独立于被评价的组织之外；①定期检查观测者的评价，以保证评价的质
量；①培训新的观察者和在出现新的问题时对观测者进行重新培训。
3、公众满意意见调查方法。（通常使用问卷调查的形式。保证公民意见调查准确性的方法有：①避免抽样错
误，合理选择样本；①采用随机抽样；①样本要求有代表性，应包括所有的公众类型；①采用合适的访谈技术，
以提高回收率；①对访谈者进行充分的培训和监督控制；①问卷至少要发放给多个不同教育水平的人；①精心设
计问卷内容，避免含糊和有偏见的问题。） 采用的调查方法有：信件调查、亲自访谈、电话采访和综合运用各
种访谈技术。
4、特别的资料收集方法。（如：空气、水、躁音污染、路面平整度的测量等的测定。）
七、行政绩效评估的定量测定方法。（测定一般分为定性测定和定量测定两类）
1、经济合理性评价方法。（在保质保量完成一定行政任务的情形下，行政投入越低，行政绩效越高。）投入
①成本与投入的比率测定法。（成本资金转化为投入行政管理过程中的人力、物力和设备的比率来衡量。成
本与投入的比率即现有资金向投入的转化率。）
①行政开支和业务开支的比率测定法。（两者开支在总开支中的比率来衡量行政绩效）
①人均投入测定法。（辖区居民人均费用来衡量）
①单位成本测定法。（每完成一单位行政工作量所需成本来衡量）
①经济改革余地测定法。（完成某一行政任务是否存在经济改进余地来衡量）
2、成本-收益评估方法。（成本越高，则效率越低。）
是评估人员通过量化各种政策或行政方案的总成本和总效果来对它们进行对比从而提出建议的方法。（由
统一的价值单位来衡量）
成本与收益评估模式关注焦点是：①最低成本评估（通过实证分析寻找完成预定效益的最低成本）；①最大
效益评估。（通过不同的操作评估方式）①边际效益评估。
八、成本-收益评估方法的操作步骤。
1、估计成本和收益。①内部和外部成本及收益；①可直接计量和间接计量成本及收益；①净收益值和再分配
性收益。
2、成本和收益折现。
3、得出最后结论。
九、行政绩效的制约因素分析。
（一）行政环境因素对行政绩效的制约。
1、经济体制的类型会制约行政组织的绩效。2、政治制度和民主制度建设程度也制约行政绩效。3、大众传
播媒介对行政绩效的制约作用。
（二）行政体制因素对行政绩效的制约。
行政组织有一套自己的体制和制度，用以维持组织的运转和发展。这种结构性的体制对于行政绩效往往起
着根本性的制约作用，这主要表现在行政体制有不同于其他组织的特点。具体行政机构在实现绩效管理方面有
如下的制度障碍。
1、政府的活动受资金预算的限制；2、政府部门的权力也受到限制；3、在官僚制政府中，往往会导致行政
机构和人员自我膨胀，在行政事务和政府职责未增加的情况下，行政人员和行政机构的数量及政府的规模会不
断扩大，从而增加了不必要的任务量和繁琐的办事程序，降低了行政效率。
（三）公务员素质对行政绩效的制约。
1、公务员往往在主观上排斥绩效管理；2、公务员的知识水平、道德水平等职业素质必然制约着行政绩效。
（四）行政绩效管理的制约因素。
1、政府的产出在很大程度上难以量化；2、绩效管理项目本身存在问题。
十、克服行政绩效制约因素的途径。
1、改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境。
一方面，市场经济体制、民主政治体制和法治理念，是当前我国最需要的行政环境；另一方面，政治体制方面
的不断完善和法治政府的建立，加强了对行政组织的监督和控制，为提高政府活力和创新能力提供了保障。
2、不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高行政绩效。（一
是完善科学化、民主化决策机制；二是实现依法行政；三是加强行政权力的制约和监督。）
3、提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍。（一要加强学习，掌握广博的知识；二要解放思想，勇
于改革创新；三要勤政廉洁，树立良好政风。）
4、建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效管理制度，提高行政绩效水平。（一是绩效管理需
要立法保障；二是公民参与机制是行政评估体系必不可少的条件；三是必须建立健全合理有效的评估体制；四
是建立完善的信息系统。）
1、公共部门的绩效考核主要是从美国的地方政府开始使用的。 1928 年成立的美国市政标准委员会目的在于建
立政府服务效率的考核标准，它理所当然被认为是公共部门绩效考核的创始者。1938 年德里和西蒙的名著
〈考核市政行为〉的出版极大地推动了政府行为的考核运行。1946 年胡佛委员会第一份报告的发表标志着联
邦政府开始依靠预算来考核行政机构的绩效，历时达 20 年。
2、1973 年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”；1993 年美国颁布了《政府绩效与结果法案》，从而
以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。
3、英国，1979 年开始的“雷纳评审”就是一种绩评评估，它为撒切尔夫人行政改革蓝图的设计和有效实施提供了
基础。1989 年，发行了《中央政府产出与绩效评估技术指南》。
4、确立评估的指标体系是评估活动的基础和核心。
5、资金是行政管理活动的血液。
6、学者芬维克认为行政绩效评估包括了三个层面：经济、效率、效益，即著名的 3E 指标。学者弗莱恩在此基
础上加了公平指标，成为 4E。
7、成本-收益分析被广泛运用于许多不同的公共项目和工程。如：大坝建设、提供水源包括分析水力发电、洪水
控制、灌溉、娱乐的成本-收益分析上。
第十二章 行政发展
一、行政发展的含义。
行政系统为了适应行政环境的变化和提高行政效率，按照行政管理的客观规律，变革行政体系，改善行政
活动方式和行政关系，以改善生存状态，提升行政能力，更好地执行国家政治意志，促进社会协调发展的过程。
行政发展在内涵上大都具备四个方面的内容：
1、行政体系的能力发展过程；
2、行政体系的功能改善过程；
3、行政关系的改善过程；
4、行政体系的结果优化过程。
二、行政发展的特点。
行政发展作为当代世界各国行政管理实践的一种普遍现象，具有以下基本特点。
1、行政发展是一个具有积极意义的良性互动过程。行政发展是行政体系由低级形态向高级形态转变，行政
绩效由较低水平向较高水平转变的过程，所以行政发展本身是行政体系不断完善、不断进取的运动过程。
2、行政发展是一个有利于社会稳定和秩序化的过程。行政发展是体系与外界环境之间从不平衡到平衡，再
到不平衡，再到平衡的过程。
3、行政发展是一种制度支撑下睥行政动态过程。行政发展的目标之一就是把非正规化和低组织化的行政行
为转变为高度正规化和高度组织化的行政行为。
4、行政发展是一个整体性的系统变化发展过程。行政体系是社会大系统的一个子系统，行政体系中的任何
部分又是行政体系的子系统。
三、行政发展模式。
行政发展模式是指行政发展的特点、方式、途径与过程的总称。
按照地区特点来分，行政发展模式主要包括：
①英美模式（利用私营部门的管理理念来重塑政府，核心是大力推进政府职能的市场化。其改革方式包括：公共行政的民主
化；公共部门的民营化；公共服务市场化；公共管理企业化；公共运营信息化。）；
①法德模式（主要发生在行政文化崇尚科层制传统的国家，特点是不打乱各个行政机构的运作，而只是对行政机构实行更严
格的管理监控。其主要手段是：调整公共事业、压缩人事开支、转变组织机构。）；
①希腊模式（公共机构组织不完善的国家。具有希腊模式国家有：希腊、意大利、西班牙）；
①内源式发展模式（新兴的工业化国家。以韩国为代表）；
①外源式发展模式（适用发展中国家）。
按行政发展的内容来划分，行政发展主要包括：
①以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展模式；（又称“放以政府管制模式”或“规制缓和”。）
①以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式；（内容包括：一是在组织结构上，将政府机构市场化，引
入竞争机制；二是在政府官员管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度；三是在公共政策的制定
方面，主张按照市场游戏规则制定公共政策。）
①以进行授权改革来实现的行政发展模式；（对传统官僚制模式进行深刻反思的基础上推出的。授权模式十分重视公
民的参政权力和基层公务员的决策权力。）
①以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模式。（为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端设置的）
四、行政发展的动力分析。
行政发展的动力主要有外部动力和内部动力两大部分。
1、行政发展的外部动力：
（1）经济因素。经济是行政体系的基础，行政体系必须与经济基础相适应，当经济基础发生变化时，行政
体系必须发生相应的变化和调整。
（2）政治因素。行政体系是政治体系的一部分，行政的本质是为了维护政治统治，任何政治体制的变化都
会引发行政体系的调整和变化。
（3）文化因素。文化是一种价值观，是社会系统中比较稳定的一个子系统。任何一个行政体系的结构形式、
运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观等，都必然要受到文化这一价值观的影响和制约。
（4）技术因素。技术的进步往往引发生活方式、工作方式的变化，推动经济的快速发展，并由此推动行政
发展。
2、行政发展的内部动力：
（1）行政组织的演化。由于行政组织内部存在一些对于组织膨胀的利益诉求，在这种利益诉求的驱动下，
任何行政组织都具有自生长的能力。
（2）组织分工的细化。分工是官僚制组织结构的重要特征之一，通过分工可以提高行政效率，但是过于细
化的分工对于组织绩效却是十分有害的，因为形成组织内部一道道的“柏林墙”，影响组织内部的信息沟通和
部门协调，并造成推诿扯皮、不负责任、官僚主义等弊端。
（3）政府内部改革人士的推动。政府组织内部的一些具有远见卓识的人士，出于使命感、责任心以及个人
所具有敏锐的洞察力，在历史发展的一定时期，往往提出一些行政改革的正确建议和策略。
五、行政发展的阻力分析。
行政发展的阻力来自于行政体系的外部和内部两个方面。
1、行政发展的外部阻力。
（1）市场经济发育不完善。市场经济是行政发展的条件。完善的市场经济有利于行政发展，不完善的市场
经济则会在一定程度上制约行政发展。
（2）政治制度和经济制度改革的不配套。行政发展是通过行政改革来实现的，行政改革与政治制度改革和
经济制度改革具有相关性，存在着互为因果的关系。诸种改革必须互相呼应、协同进行。如果政治制度和经济
制度的改革没有与行政改革相配套，或者存在滞后现象，行政改革就必然受到束缚，各种矛盾的解决必然受到
影响，从而直接影响行政发展。
2、行政发展的内部阻力。
（1）来自既有行政制度惯性的阻力。行政制度具有一定的惯性，当行政发展启动时，既有的行政制度的惯
性就表现阳强大的保守特性。当行政发展启动时，既有的行政制度的惯性就表现出强大的保守特征，对行政发
展形成阻碍和束缚。
（2）来自公务员的阻力。政府公务员是国家行政权力的使用者，利益是权力的伴生物。在法制和民主不健
全的社会里，一部分公务员势必获得比一般公众更大的利益，这样当行政发展触及这部分公务员利益的时候，
就会遇到来自于这部分公务员的抵制。
（3）来自行政文化的制约。任何一种行政体系都有与之相适应的行政文化。行政文化所体现出的行政价值
观，表现出对于行政行为、行政职能以及行政组织结构的认同。当行政发展以一种全新的走向运行时，行政文
化对于这种变革的认同却往往处于滞后状态。
六、行政发展的途径是行政改革。
（一）行政改革的内容。
1、功能调整。即政府职能的转变，是对政府在整个社会系统中所扮演角色的重新定位。
2、结构重组。主要是指行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革。
3、行为变革。指行政规章制度、工作程序、行政人员的工作态度和行为方式等方面的改造和更新。（体制）
（二）行政改革的原则。
1、综合配套、整体推进。
2、坚持依法行政改革。
3、注重专家咨询与改革方案的论证。
七、当代中国行政发展的基本特征。
1、始终坚持以发展经济为中心。
2、正确处理改革、发展和稳定的关系。
3、借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举。
4、坚持渐进式改革。
5、立足于中国国情。
八、WTO 规则对我国行政发展产生直接影响的途径和加入 WTO 后我国行政发展的趋势。
2001 年 12 月 11 日，中国正式成为世界贸易组织（WTO）的第 143 个成员，加入 WTO 是中国应对经济全
球化机遇和挑战的重大决策，也是我国对外开放进入一个新阶段的标志，有利于我国在更大范围内和更深程度
上参与经济全球化的进程。
（一）WTO 规则对我国行政发展产生直接影响的途径。
1、通过修订法律法规和改革行政审批制度的途径产生影响。
2、通过限制政府权力的途径产生影响；
3、通过改变权力结构的途径产生影响。
（二）加入 WTO 后我国行政发展的趋势。
1、加快从全能行政向有限行政转变的步伐；
2、重塑政府与社会的关系；
3、由权力行政向规则行政的行政理念转变；
4、从暗箱行政向透明行政转变。
1、提出发展的行政和行政发展两个概念的是美国哈佛大学教授——里格斯。
2、行政发展的主要目的是提升行政能力。
3、西方国家率先启动和实施了各种改革方案，如法国的“革新行政管理计划”、日本的“关于行政改革的具体方针
政策”，葡萄牙的“公共选择计划”，美国的“国家绩效评估报告”，加拿大的“行政管理 2000 年”，英国的“效率
稽核”、“财务管理改革方案”及“续阶方案”等。通过这些行政改革措施，西方各国的行政体系在多方面实现了
较大的发展，主要表现是：①通过放权或者分权，进一步扩大了公民参与；①通过减少各种不必要的规章制
度，实现从重视规章到重视结果的转变；①通过引进企业家政府的管理理念，实现了从不讲管理成本到注重
行政管理产出的转变；①通过打破政府对公共服务和社会事务的垄断，实现了从重管理、轻服务到公共服务
社会化、多样化、标准化和长期化的转变等。
4、行政发展没有终点，只有不断循环。
5、技术是经济系统中最活跃的部分。技术的进步对行政发展最直接的影响是行政绩效的提高以及组织结构和管
理模式的变化。
6、行政发展的重要途径是：行政改革。
7、行政问责制就是行政管理中出现的失误，不仅要追究行政管理当事人的责任，而且还要追究相关行政领导人
的责任的一种制度。
8、信息公开是贯穿于 WTO 规则中的一个最基本的要求。
