!""#年第$期
总第!%&期
!!!!!!!!!!!!!当 代 财 经
’()*+,-(./.0 12)/)’+ 3 +’()(,2’4
)(5$，!""#
46789: )(5!%&
一、普遍服务的基本含义和必要性
公共事业的普遍服务义务通常包括三层含义：一是
覆盖率要求，即承担普遍服务义务的企业必须在规定的
区域内，将自己的服务延伸到每一个申请消费的用户；
二是可靠性要求，即供应商必须持续、稳定地提供服务，
如若中断需事前通知；三是价格要求，价格水平保证每
个消费者都能支付得起，且对所有消费者实施统一收费，
不得有价格歧视，这暗含着也许要向无法全额支付的消
费者（收费低于提供服务的成本）提供服务。参照以上
标准并结合电力产品的特殊性，电力普遍服务可以具体
为：电力供应商或零售商要以足够低的统一价格（保证
消费者都能够支付得起的价格且不存在价格歧视）向服
务区内的所有用户提供持续、稳定的供电服务。
保证电力普遍服务的原因在于：首先，电力产品的
消费具有正外部性。家庭用电的普及能够促进家电行业
的发展，提高国家或地区的电气化水平，从而带动整个
经济的发展。电力消费还可以保证使用场所的清洁，电
能同石油等其他一次性能源相比污染最易控制。因此，
以电力替代其他能源消费，可以相对降低污染。其次，
电力被普遍认为是一种有益物品（;678< =>>?@）。在现代
社会，电力不仅是重要的生产能源，也是一种很难替代
的生活必需品。除了传统的照明功能之外，家庭生活物
品的电气化大大降低了电力的可替代性，满足家庭用户
的电力需求是维持正常生活的条件之一，对社会稳定等
方面意义重大，保证居民能够在可支付价格水平上的生
活用电是电力普遍服务的重要内容。最后，对于从农业
经济向工业化转型的国家而言，保证农村电力供应是实
现经济发展战略不可或缺的基础条件。电力供应对于生
产和生活具有同等重要的意义，电力设施是否完善既是
衡量生活质量的指标也是发展经济的基础保障。但是由
于自然、经济条件和人口密集度等方面的原因，农村电
力供应的成本通常高于城市，如果允许供电企业实施差
别定价，则会增加农村居民的负担和农业生产的成本，
不利于农村经济的发展。在我国，虽然通过几十年的努
力，特别是近几年进行的大规模农村电网改造，初步解
决了农村人口的用电问题，但长期偏高的农电价格制约
了农业机械化和农村电气化水平的提高，并增加了农民
生产、生活负担。一些偏远农村的电力基础设施匮乏及
较高的电价影响了投资者向农村投资的积极性，成为当
地经济发展的瓶颈。为解决这一长期困扰农村经济发展
并影响我国工业化进程的问题，《中华人民共和国电力
法》第六章提出：各地政府应该制定农村电气化发展规
划，并将其纳入当地电力发展规划及国民经济发展计划；
规定“农村用电价格按照保本、微利的原则确定。农村
生活用电与当地镇居民生活用电应当逐步实行相同的电
价。”同时，地方政府及经济主管部门在安排用电指标
时，应当保证农业和农村用电的适当比例，电力企业不
得减少农村和农业用电的指标。当前正在进行的“两改
一同价”工作，最终的目标就是使农业人口获得可接受
的电力服务———城乡电网同价。
虽然在理论上能够增进社会福利，但在实践中，电
力产业的普遍服务并不能通过市场机制自动地得到履行，
这主要源于两个矛盾：一是向不同电力用户提供服务的
成本差异与管制部门统一收费原则的矛盾。与普通的商
品或服务不同，供电成本会因为服务对象所在区域不同———————————————
收稿日期：!""%ABBA"#
作者简介：齐新宇，上海财经大学讲师，产业经济学博士研究生，主要研究方向为产业组织。
电力零售竞争中的普遍服务问题
齐新宇
（上海财经大学 经济学院，上海 !""#%%）
摘 要：!" 世纪 $" 年代之前，世界上多数国家的电力事业由于自然垄断而被管制。在自然垄断的模式
下，垂直一体化的电力企业承担普遍服务义务。随着放松管制政策的实行，竞争提高了电力行业的效率，促进了
电价的降低。但与此同时管制者和经济学家也发现，竞争将对电力供应服务的数量和质量产生影响，并导致新进
入企业的“撇油”（C769; @D8;）行为，普遍服务义务在改革后无法实现。电力市场放松管制后，零售领域的竞
争能否同普遍服务义务并存？电力零售竞争会对普遍服务产生什么样的影响？如何对待二者之间的潜在矛盾？这
些问题对于设计合理的零售改革方案，保持改革前后的电力供应稳定是非常重要的。
关 键 词：电力事业；普遍服务；零售竞争
中图分类号：1#BEFEB 文献标识码：/ 文章编号：B""GA"$H!（!""#）"$A""$%A"#
·$%·
而不同，如农村供电成本通常会高于城市供电成本。如
果管制者出于社会福利原则要求供电企业对所有电力用
户一视同仁、统一定价，那么企业在高成本地区为消费
者供电就会受到损失。二是管制者的社会福利最优和企
业利润最大化目标的矛盾。管制者以社会福利最优作为
管制目标，但企业的目标在于利润的最大化。利润最大
化目标要求企业对供电成本不同的消费者收取不同费用，
对不能全额支付的消费者停止提供商品和服务；而旨在
实现社会福利最大的管制者要保证所有人以相同价格得
到电力供应。因此，要么是企业在高成本市场亏损经营，
要么是企业只进入低成本市场。
二、竞争环境中的普遍服务
传统的电力事业由一家垂直一体化企业垄断经营，
如果该企业被允许在不同市场进行差别定价，那么企业
就可以通过对不同成本的用户收取不同的费用来实现利
润最大化。普遍服务义务促进了内部不同类别成本的交
叉补贴，通过对所有消费者的统一收费来补贴不能全额
支付的消费者的成本，尽管这有可能导致在消费者的成
本与收费之间的“错配”，但它允许公共事业在消费者中
间来分摊企业的风险。当一个垄断的电力企业通过切断
服务来停止向不能全额支付的消费者供电时会发生两种
情况：一是企业避免了提供电力的变动成本；二是企业
同时也放弃任何能够从家庭用户收集来的收入。如果假
设存在过剩容量，继续服务使企业在大量的消费者之间
来分摊固定成本，从而减少每个消费者被分派到的固定
成本的份额。因而，甚至在非足额支付的情况下，它也
可能对一个消费者继续提供服务并通过部分支付系统来
容纳不能全额支付的消费者。可见，只要消费者支付服
务可变成本，有过剩容量的垄断电力企业也是有效率的。
虽然电力普遍服务义务在自然垄断管制的框架下得
到实现，但由于垄断经营的电力企业相对于管制者拥有
信息优势，在履行义务的同时也会产生虚报成本、索要
更多补贴等行为。此外，自然垄断条件下对普遍服务成
本采取交叉补贴的补偿方式，本身还存在着内在的无效
率因素：首先，由于价格独立于成本，交叉补贴扭曲了
消费和投资决定；第二， 交叉补贴对向高成本地区服务
没有产生任何鼓励，因为一个集团存在着垄断利润并不
会诱使企业向另一个集团提供服务。因此，尽管补贴刺
激了低收入者或农村用户的电力需求，却没有增加企业
向他们提供电力的激励；第三，更糟的是，多数交叉补
贴方法并未首先考虑网络扩容的目标。
随着技术的进步，人们发现在电力产业的四个环节
中，只有输电和配电具有自然垄断的特性，而发电和供
电环节则具有潜在竞争性。如果将配电业务与供电实行
垂直分离，配电网向独立供应商提供接入服务，那么在
特定区域内，可以实现电力零售竞争。电力零售竞争为
消费者提供了选择更加满意的供应商的机会，而供应商
之间的竞争还将提高服务质量、降低服务成本。电力供
应商（零售商）一般向发电公司或电力批发商或电力库
购买电力（也有个别零售商拥有自己的发电厂），再将电
力提供给居民用户或小的商业用户，同时提供读表、收
集并加工读表数据、收发帐单等业务。在进行电力市场
化改革的各国中，配电和供电的分离程度是不同的。挪
威和新西兰的监管部门不允许一家公司在任何一个区域
内同时从事配电和供电业务。而在英国，虽然地区电力
公司拥有配电和供电的垄断权，但管制规则保证不同雇
员利用不同设备从事独立的配电和供电活动，二者在财
务上必须保证相对的独立性。在美国的一些州，虽然允
许配电公司提供零售服务，但必须向其他供电商开放配
电网。（这个政策在最近发生了一些变化，有些州的电力
监管部门开始要求配电商不能从事零售活动，反过来也
是一样。）虽然电力零售竞争程度各有不同，但多数国家
在零售部门引进竞争的同时，依旧保持了原有的普遍服
务义务。与电信等公共事业部门类似，电力零售竞争的
引入将对电力普遍服务义务的实现产生一些不利影响。
!" 普遍服务要求的统一定价可能导致电力零售商的
无效进入
假定有一个简单的、对电力服务单位需求无弹性的
消费者集团。在位厂商（通常是原有的配电公司）为每
个消费者提供电力的成本是 #，每个消费者得到总的效
用是 $。在位者被规定向每个消费者收取价格 %，如果
假设消费者属于高成本市场，则 %&#。一个进入者（独
立的电力零售商）能在成本 ’ 上提供相同的服务，消费
者从中得到的总效用为 (；收费为 )，) 在这里是不受约
束的（这里假定普遍服务义务只是强加给在位厂商）。
社会福利是消费者剩余和生产者利润的总和，所以
在位者向市场提供服务时，社会福利是 *$+%, - *%+#, .
$+#；当进入者提供服务时，社会福利为 (+’，因而当
(+’!$+#时，进入是符合社会福利要求的。这个条件还
可以调整为 # !’-$+(。给定在位厂商的价格，如果进
入者的价格满足，即进入者就能够吸引消费者。只要进
入者能够最大化价格以补偿成本，也就是 %+$-(!’ 或
者 %!’-$+(，进入者就将存在。通过比较这两个对于进
入者的社会最优条件可以看出，只要 % 不等于 #，进入
者出现就是无效的。因为当 %/’-$+(/#，进入者进入是
不符合社会需要的；而当 %&’-$+(&# 时不会存在进入
当代财经 0112 年第 3 期 总第 045 期
·32·
者，尽管此时进入者对于社会来说是需要的。上述分析
显示，如果对新进入的电力零售商没有普遍服务义务要
求，那么进入者只会为低成本地区的消费者服务，而把
高成本消费者留给有普遍服务义务要求的在位厂商，这
种行为也被成为“摘樱桃”行为。
!" 对承担电力普遍服务义务企业的补贴可能会因为
开放竞争而增加
假设在低成本区域有 # 消费者（# 假设为消费者比
例，而非数量），每单位成本为 $，（$%#）消费者在高
成本区域，单位成本为 !，在最初时只有一个受管制的
垄断企业供应电力，管制者要求企业对所有消费者统一
定价，且 &’(’!。为了不受到损失，垄断的供应者每提
供一单位的电力将得到一个补贴，这个补贴相当于平均
成本同统一价格的差，即 )* +!%#, %(。如果一个潜在进
入的电力零售商不承担普遍服务义务（从而也不能获得
任何形式的补贴），那么它只会把城市消费者，即低成本
消费者作为服务对象。在位的配电公司现在虽然不再受
到地理平均定价要求，但是它依然最多按照先前的 ( 对
所有消费者收费。潜在的竞争使城市的服务价格下降到
成本水平，那么这时在位者所得到的补贴要重新计算 -.*
+!%(,+&%#,。比较一下 - 和 -.发现，-.%-*#（(%&）/0。其
中原因是很简单的，- 是在假设在位者可以在低成本市
场获得超额利润来补贴高成本市场的基础上计算的，现
在竞争消除了这部分利润，从而增加了对补贴的要求。
1" 对福利的影响
普遍服务义务还将对电力零售商之间的竞争行为产
生影响，而这些战略性行为又会影响社会福利。统一电
价约束将不同的市场连接起来，市场参与者将降低在这
些市场的侵略性，导致了较高的均衡价格（23445667，
!00!）。假设有一个不受约束的、连续的、按照服务的固
定成本从低到高排序的市场，覆盖范围是［0，#83#］。在
第一阶段我们假设配电商和进入零售商决定分别覆盖区
域［0，#&］和［0，#!］，并且 #!’#&。为了分析简便，我
们假设边际成本为 0，企业面对线性需求函数 9*&%:。如
果没有统一定价的约束和其他价格管制，那么两个市场的
均衡决定是独立的，在双寡头区域［0，#!］，9;*& < 1，这
是古诺均衡价格；在垄断区域［#!，#&］，垄断价格为
9=*& > !。
管制部门对承担普遍服务的配电商统一定价要求改
变了它的目标函数，但更重要的是对配电商和零售商之
间产生了一对相反的激励：在双寡头市场上，配电商更
希望选择一个较高价格，以便获得更多利益，这使配电
商相对于零售商而言处在一个不利的战略地位上。统一
定价约束即要求配电商在垄断市场上收取价格不得高于
双寡头市场的价格，这相当于要求配电商在垄断市场上
出售的电力数量相当于在双寡头市场出售的总量。配电
商和零售商的目标函数分别为：
在位者：
进入者
根据上两式解得进入的零售商的最优产量 ?!*& > !%
?& > !；配电商的最优产量是 ?&*& > !% +&%#! > !#&, ?!，?&的
大小取决于相对覆盖率 @*#! > #&。两个市场的均衡价格 9A9 *
& > +!B@,，介于古诺价格和垄断价格之间，9;’9A9’9=。当
@*0 时，9A9*9=；当 @*&C 9A9*9;。由此可知，一个较低的
相对覆盖率 @ 导致较低的均衡总产量 : * +&B@, > +!B@,
和较高的均衡价格 9A9。
当配电商被要求覆盖整个 D0，#83#E 区域，而进入者
可以自由地选择它的覆盖范围时，23445667 等人（!00!）
证明，配电商被指定的覆盖范围越大，新进零售商的均
衡覆盖区域越大，但是相对覆盖率 @ 会随之下降。这意
味着由于配电商和零售商之间的战略行为，均衡价格 9A9
将随着被指定的覆盖范围的增加而增加。由于这个结果，
进入者和新增消费者会从高覆盖率中获得好处，而先前
的消费者则可能受到损失。后者福利的减少是因为他们
面对较高的价格，同时由于电力产业并不具有明显的网
络外部性，这些损失几乎不可能通过网络扩容而得到补
偿。另外，由于电力的可替代性非常低，如果企业之间
以价格竞争代替产量竞争，在位厂商有很强的激励去降
低同进入者的竞争强度，从而降低对那些更有可能从进
入者那里购买电力的消费者的服务质量。虽然表面上在
位者依然是向所有消费者提供服务的，但消费者较少的
选择机会约束了竞争。由于电力产品较低的替代性，均
衡的统一价格 9A9 高于对消费者损失的补偿，导致在位
者和进入者的收益都增加，而消费者的福利减少。
三、结论及政策建议
第二部分的分析表明，普遍服务同零售竞争并不兼
容，二者之间存在着潜在矛盾，零售竞争将会影响电力
普遍服务的实现，甚至降低社会福利。因此，电力零售
竞争的推行要求重新审视传统普遍服务义务的实践基础，
寻求解决上述问题的出路。
&" 既然从传统的垄断经营向零售竞争改革的进程是
不可避免的，面对电力零售竞争和普遍服务义务之间的
矛盾，选择之一是放弃对于竞争性市场的普遍服务义务，
像对待其他任何竞争性市场服务一样来对待传统的供电
服务。没有普遍服务义务，电力零售市场可以像其他放
松管制的市场如运输、银行一样，依靠合同和普通的消
))(1)(()1(max 21212122111 xxqqqqxqqqq ---++--
2212 )1(max 2 xqqqq --
电力零售竞争中的普遍服务问题
·FG·
费者保护法来保证服务提供。如果一个电力提供者拒绝
为某个消费者服务，这个消费者必须自行寻找到一个提
供者，发电侧的竞争为此提供了物质基础。消费者还可
以试图寻找其他出路，特别是对于较大的高负荷电力消
费者而言，自己发电的方法是可行的。新近出现的小型
热电联产技术（!"#）在家庭层次上就可以实现发电的
有效规模，而燃料电池和其他的各种可利用风力、太阳
能和沼气的可持续电力生产技术为消费者参与电力生产
提供了可能。
$% 放弃对配电商的普遍服务要求，以其他途径满足
贫困人口和偏远地区的用电需求。虽然电力零售竞争同
普遍服务之间存在矛盾，但零售竞争也不一定导致普遍
服务义务的放弃。事实上，几乎没有任何一个国家的电
力管制部门在零售竞争改革后放弃了普遍服务义务。在
许多地区，目前由于成本和技术等方面的原因使家庭用
户和小商业用户自己发电普及率较低，加之用电的分散
性导致了他们在与电力供应商的谈判中处在劣势，因此
如果管制者放弃普遍服务，高成本的零售市场很可能遭
到抛弃。为此，电力零售竞争改革的方案中应该包含对
普遍服务成本的估算和补偿内容。美国加州政府在 &’’(
年推动零售立法的导言中提出：“进一步推动低收入补
助计划基金⋯⋯在一个分类定价的方式下⋯⋯”。一些国
家在电力重组计划中更加清楚地表述了对普遍服务义务
的要求：一个重组的电力事业将提供足够的安全装置以
确保普遍服务，维持最小的居民服务安全装置，能够让
低收入家庭消费者维持并支付必要的电力需求的计划和
机制要被包含在产业重组之中。因此，如果在改革后不
放弃电力普遍服务，就应该在整体改革方案的设计之初
确定如何在引入竞争后确保其实现。$)*$ 年我国政府在
关于电力体制改革的文件中明确了国家电力监管委员会
的主要职责之一是：“负责监管社会普遍服务政策的实
施”。这既是在有关电力行业的政策上首次出现普遍服务
的概念，又同时意味着普遍服务义务已被纳入我国电力
改革的框架之中。
+, 在电力零售开放竞争后，承担普遍服务义务的企
业在低成本地区的垄断利润消失，企业内部的交叉补贴
将无法维持，管制者必须找到新的方法向低收入者和高
成本地区的居民提供普遍服务。这种新的方法主要应该
满足两个条件，一是不对消费和投资造成扭曲；二是不
在其他企业损失的前提下让一个企业获益。根据电信业
的经验，实现电力普遍服务有两个可借鉴的方法：通过
国家一般税收和转移支付体系或是建立普遍服务基金
（-./012345 3120/61 ）。一些发展中国家，如阿根廷的
政府向每一位领取退休金人员提供 &+%9 美元的现金直接
补助，用来支付煤气、电力和自来水的费用。但是通常
由于这种税收和转移支付系统的效率较低，许多国家都
通过建立普遍服务基金（:;<;）来保证普遍服务义务。
:;<; 一方面要求所有的企业都交纳普遍服务基金；另一
方面所有符合条件的企业都可以得到来自基金的补贴。
因此在理论上说，:;<;提供了一个宽广的税收基础，并
降低了“撇油”行为，是一种更加透明的、低成本的机
制。:;<;在实践中的问题是如何决定谁符合获得补贴的
条件，补贴的数量是多少，通常这些问题通过拍卖的形
式得到解决。
=% 与多数发达国家不同，我国的电力普遍服务在改
革前并没有通过交叉补贴而得到解决，具体表现为：农
村电网覆盖率低；农村电价高于城市；由于长期缺电，
农村用户经常被拉闸限电。目前发达国家农业人口的年
均生活用电达数千千瓦时，而我国农村人口的年均生活
用电量仅为数十千瓦时，甚至还有相当部分的农村居民
至今无电可用，因此今后我国电力普遍服务应集中在农
村电力的供应上。正在酝酿的零售竞争改革将会使上述
问题更为突出，如何在引入竞争、提高效率的同时确保
农村电力普遍服务的逐步实现，这一目标必须在进一步
的改革方案中得到规划，而其他国家和其他部门则为其
提供了可借鉴的实践经验。
———————————————
参考文献：
［ &］ >2?3@， C,D $**& >66133 #2/6/.B， EFG433
:./012345 ;120/61 ［ H］ , >?12/64. J10/1K #4G123
#2A6118/.B3 ’&L $’MN+*&,
［ $］ O4551@@/P Q%C%D ;%"% "A12./B #%#% E422A3D $**$
:./012345 ;120/61 I.@2FL QR1 JA51 A7 :./7A2? #2/6/.B
SA0124B1 @24/.@3［ H］ D A7 J1B-54@A2F $&
T$U L &(’V&’*,
［+］于良春，张 伟, 强自然垄断定价理论与中国电价规制
制度分析［H］ , 经济研究，$**+,
［=］泰勒尔, 产业组织理论［C］ , 北京：中国人民大学出
版社，&’WW,
责任编校：史言信
当代财经 $**= 年第 W 期 总第 $+M 期
·W(·
