建立科学信用机制 树立公共政府形象
燕继荣
北京大学政府管理学院
北京大学政府管理与政治发展研究所
讨论的问题
政府公信力的理论及现状
政府公信力下降的原因
提升政府公信力的途径
如何看待政府？
据相关机构调查：2009年，公众对政府的信任度
有所降低：在“您相信政府公布的各种社会经济调
查数据吗”的调查中，认为“仅作参考，掺假的成
分很多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高
达%；而在2007年的调查中，这个比例是
%。公众对政府行为的信任度直降10个百分
点，一定程度上反映出政府失信问题相当严峻。这
一数据充分说明了当前我国政府公信力缺失的严重
性，而政府公信力缺失在地方政府中表现尤为明显。
影响公信力的典型事件
纸老虎关系中国社会诚信和政府诚信问题：连个纸老虎都打不死，还
指望能打真老虎吗？
盛世出国虎，国虎振国威！我用性命担保老虎是真的！
什么是政府公信力
政府公信力是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持
的能力。进一步分析，政府公信力涉及两个主体的关系：一是从
事公共管理的政府，二是对政府活动予以评判的社会大众。从政
府的角度讲，政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力和程度，
反映了政府的影响力和号召力；从公众的角度看，政府公信力是
社会成员对政府的信任程度，这种信任依赖于政府所拥有的信用
资源，包括意识形态的感召力、政治合法性的说服力、政府制度
及公共政策过程的被认同力、政府的领导力和实际执行力、政府
及其公务人员在公众心目中的积极影响力等。
政府公信力下降是全球现象
全球政府公信力都呈现下降的趋势。振幅公信力的下降
不是一个国家、一个政府的偶然现象，而是一种普遍现
象。就拿美国来说，1964年的调查显示，有3/4的美
国公民信任美国联邦政府，但1995年却只有1/4的美
国公民信任美国联邦政府。
政府公信力再造任务迫切
有学者指出，“人类的相互交往，包括经济生活中的相互交
往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维持
这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义的规
则。我们称这些规则为‘制度’”。这段话表明了信任与制
度的关系和信任之于社会秩序的重要意义。政府是行使公共
权力、从事公共管理的专业部门，也是制度的最大供给者，
它的一切行为都必须以公民信任为基础和前提，也应该以维
护自身的公信力、提供社会普遍信任为目标。然而，一系列
事件表明，政府的公信力受到了考验，政府公信力再造迫在
眉睫。
柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，
商务印书馆2002年版，第3页。
怀疑成为国人的习惯
中国人曾经对一切都充满信任，对领袖、对革命、对资本主义
的必将灭亡和共产主义的光明未来……但现在却似乎什么都不
信——不相信地方政府的表态，不相信媒体的报道，不相信身
边的人——尤其，“政府说什么都加以怀疑，这已经成为多数
人的习惯”。
怀疑和警惕已经成为中国人的生活方式，因为令人匪夷所思的
事情不断发生。住，有楼倒倒楼脆脆楼歪歪楼薄薄；吃，得小
心假烟、假酒、假鸡蛋、假牛奶、地沟油、人造脂肪、美容而
成的大米、药水泡大的豆芽、避孕药喂肥的王八、洗衣粉炸出
的油条；出门，要提防推销的碰瓷的钓鱼(执法)的；上医院，
担心假药、无照行医、被过度治疗(香港《太阳报》称，中国人
一年输液104亿瓶，相当于人均8瓶)。此外，中国人还要面对
假票、假证、假中奖、银行诈骗、假老虎、假新闻等等。
不信任砌成中国墙
对陌生人的不信任只是当前“不信任文化”最末端的表现。有
人撰文《不信任砌成中国墙》，认为，中国没有“柏林墙”，
但由高强度的“不信任”砌成的“墙”却存在于社会各个群体
和各个角色之间，在政府和人民之间，在穷人和富人之间……
不一而足。
信任是人与人交往合作的基础。无论夫妻关系还是官民关系，
没有信任就只剩下彼此哄骗，自欺欺人。像那个段子形容的：
官员们哄百姓开心做做秀，下级哄上级开心做做假，丈夫哄老
婆开心做做饭，自己哄自己开心做做梦……哄来哄去的结果就
是鲁迅说的比真的做戏还要坏的“普遍的做戏”，也是严复所
说的“华风之弊，八字尽之。始作于伪，终于无耻”。
信任的本质
一直以来，社会道德学者坚持认为，信任（trust）是一种在不损
害自身核心利益前提下的社会美德（social virtue），它来自人们
的道德自律和社会道德的提倡。但是，坚持理性分析的学者却认
为，信任终归是基于人的行为动机之上的理性计算。美国学者拉
塞尔·哈丁（Russell Hardin）在其著述《信任与可信任》（Trust
and Trustworthiness）一书中指出，对他人的信任建立在自我利益
的理性考虑之上，信任他人的主要动机在于维持一种关系，不管
是出于经济利益的考虑，还是为了爱或友谊。我信任你，是因为
在我看来，你权衡并维持我们关系的时候，把我的利益纳入到了
你的利益考虑当中。我们的利益被“打包”在一起，因此，信任
就 是 一 种 “打 包 了 的 利 益 ”（ encapsulated interest） 。
参阅Russell Hardin, Trust and Trustworthiness, Chapter 1, New York:
Russell Sage Foundation, 2002.
信任的重要意义
信任历来为社会学科所重视。从经济学的角度看，信任是所有交易活动的前提。任
何一笔交易，如果买方对卖方所提供的产品没有信任，或者卖方对买方的支付没有
信任，交易就无法进行。从这个意义上讲，没有信任就不会发生交易，就无法形成
市场。因此，经济学家历来认为，信任与经济增长密切相关。因为经济增长在很大
程度上基于分工的发展，而如果没有信任，社会分工和专业化的发展就不可能。正
惟如此，才有人将15-18世纪西方现代化的兴起归结为基督教世界“信任品行”—
—诚实守信：严谨、坚定、信守承诺、遵守计划、尽责尽力（做不到这点，我就不
配信任，别人也就不能信赖于我）——的逻辑演绎，而不是物质原因——资本、劳
动、自然资源、气候等——的自然结果；也才有人依据信任的类型和范围而研究现
代企业发展、经济繁荣与社会美德之间的关系，指出信任是造成不同国家和地区经
济成就差距之根源。从社会学的角度看，信任是一个社会形成和维持不可或缺的因
素，信任是社会的粘合剂，信任的水平反映了社会凝聚力的性质和程度。社会成员
缺乏信任，诚实合作的行为预期将大为降低，社会宽容与和解无从谈起，社会欺诈
现象必然泛滥。从政治学的角度看，信任是社会合作的基础，没有信任，人与人之
间、族群之间、群体之间、地域之间、组织之间、国家之间就不会有共识，和平就
难以达成，社会冲突必然接连不断；信任也是政治服从的前提，没有公民对政府的
信任，社会通常会因为缺乏公共权威而流言四起，人心不安，政府因民众的政治不
服从而面临治理失灵困境的几率也会大为增加。
信任的重要意义
很难想象，不被信任的人如何行走天下；也很难设想，不被信任的
机构或组织，如何仅凭蛮力能够包打天下。人们常说，“人无信不
立，业无信难兴，政无信必颓”。这里的“信”应该理解为“信用
”，即兑现承诺的守信态度和行为。在社会交往中，一个人如果不
讲“信用”，便不可能得到别人的“信任”。因此，说到底，信任
其实就是一个人相信他人信守承诺（基于对他人的信赖）而愿意做
出预期投资的态度和行为。人因坚守“信用”而赢得“信任”，这
个基本道理不仅适用于一般的社会成员，也适用于包括政府在内的
一切组织。
信任与繁荣
福山（Francis Fukuyama）在《信任：社会美德与创造
经济繁荣》（Trust：The Social Virtues and the Creation
of Prosperity）中区分了不同信任的社会类型，并分析
了它们与企业模式和经济发展的关系（笔者将他的主
要观点概括如下表）。按照他的观点，普遍信任是公
民社会的基础，建立并维持成员的普遍信任应该是社
会发展的方向。
信任与组织化方式
信任的来源
另外，福山还指出，社群生活是社会信任的发源地，“通向
社群生活的道路有三条：第一条是家族和血亲关系；第二条
是血亲关系之外的自发社团，诸如学校、俱乐部和专业组织；
第三条就是国家”。政府应当是普遍信任的供给者和保障者，
它应该通过自身权威的公共性，来为社会树立统一的、普遍
的认同，并且，它也应当通过制定为社会所认同的公共制度、
公共规则和公共政策来为社会成员的普遍信任提供担保。
福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，彭志华译，海
口：海南出版社2001年版，第62页。
政府：普遍信任的供给者和保障者
在一般的研究中，人们根据信任的来源和对象的不同来区分信任
的类型。从信任来源的维度出发，它被区分为三种类型：即，基
于认同的信任、基于制度的信任和基于信誉的信任[也有人将它分
为基于个性特征的信任（characteristicbased trust）、基于制度的
信任（institutionbased trust）和基于信誉的信任（reputationbased
trust）]；从信任对象的维度出发，它也被区分为人际信任
（interpersonal trust）和系统信任（system trust）以及对于个人的
信任、对于组织的信任和对于政府的信任。
参阅张维迎：《信息、信任与法律》，北京：生活·读书·新知三
联书店2003年版，第1011页。
政府能力与公信力
政府的力量来自两个方面：一是建立在暴力基础上的强
制力，二是因社会公众的信任而产生的社会影响力和支
配力，它包括权力与非权力的影响力、凝聚力、感召力、
支配力等综合实力。一般而言，政府获得公众信任、拥
护和支持的能力越强，即，它的公信力越高，其基于非
强制力之上的执行力就越大。从这个意义上说，政府公
信力从来都是衡量文明政府的重要指标。
政府公信力的来源
那么，政府的公信力来自何方？由政府的角色定位和职能界定可以推
论，在社会生活中，政府由于其最广泛的公共角色和公共职能（社会
管理和公共服务），不仅以其政策和行为的公共性而树立公众对自身
的信任，而且以公共认同、公共制度和公共规则提供者和守护者的身
份保障社会的普遍信任。政府在这两方面的表现如何都直接影响着政
府的公信力。
换句话说，政府公信力来自两个方面：第一，政府所提供管理和服务
的“公共性”，体现为政府在多大程度上秉持公正立场，不为自己谋
利，也不为特殊利益集团所“俘获”。或者，用拉塞尔·哈丁的分析，
政府的公信力取决于政府在其政策当中多大范围和多大程度上“打包
”了公民的利益诉求。第二，政府满足民众需求的“回应性”，体现
为政府的作为能力，特别是对于公共制度、公共规则和公共政策的供
给能力或创新能力。简言之，政府作为一种公权部门，它被要求既要
管好自己，又要管好社会，民众对于政府在这两方面表现的评价是其
公信力的最好反映。
政府公信力危机的表现
从当前的情况来看，地方政府公信力缺失的主要表现有以下几个方面：
(1)地方政府的政策连续性不强。政策的透明度与可预见性是政府取得民众信任的一个重要因
素，但不少地方领导从自利性原则出发，对已经生效实施的政策、合同任意修改、废止，要不
就是“新官不理旧账”，“计划赶不上变化”，“变化赶不上领导人的一句话”。这种现象越
到基层政府表现的越为明显。
(2) 群体性事件频繁发生。地方政府公信力下降的一个重要表现就是超越地方政府的上访问题
越来越多，即便是到本级政府上访也多表现为群体性上访。而一个比较极端的表现是由个案容
易引发成大规模的群体性事件，从去年贵州的瓮安事件，到今年湖北石首事件，都是由一般个
案而引发成了轰动全国的群体性事件，其实在这两个事件之间，国内还发生了许多群体事件。
这些群体事件发生，都是因偶然因素引起，突发性极 强，没有明确的组织者，找不到磋商对
象，绝大多数参与者与最初的事件并没有直接利益关系，主要是地方政府公信力缺失，群众不
相信当地政府，借题发挥，表达对社会不公的不满，以发泄为主，在发泄过程中通过手机短信、
网络传播信息、利用民众盲从的群体心理散布谣言，蛊惑更多民众参与，甚至做出对政府机关
和其他设施进行打、砸、抢、烧等违法犯罪行为。
(3) 社会舆论质疑不断。在一项政府决策或信息发布之后，公众往往对其不认同，并进行分析、
判断，发表个人看法，通过新兴的网络媒体和传统的社会舆论进行传播。如云南的“躲猫猫”
事件、陕西的华南虎事件，均是网友提出质疑后，政府进行再调查，最终使真相大白的。
政府公信力丧失的原因
问题 表现 案例
政府能力有限：
想办好事但办不了
政府创新能力低下，难以
因应新需求；政府绩效低
下；政府危机管理不力
政策过时不能创新
办事拖拉推委
危机处理的不及时和不到位
政府惩恶不力：
对恶行不作为
政府惩治不力；政府坐视
不管
执行不力；司法腐败
政府自己作恶：
不办好事
政府与民争利；政府不兑
现承诺；政府官员腐败；
政府破坏法律尊严和程序；
政府短期行为；政府造假
政府部门谋利；政府设套罚款；政
府圈地；政府寻租撕毁承包合同；
政府欠薪赖帐；党政领导随意干预
司法；政府政策多变；政府造假，
虚报数字
“任何一条信息在未经官方否认之前都不能轻易相信” 。
维稳思维影响政府公信力
我们看到社会上有很多关于“信任”的话题出现，比如老百姓
可能不相信公安机关的某次调查结果。
这些案例反映了官民之间的矛盾，这些矛盾有深层次的原因。
综观农村目前的群体性事件，和土地拆迁的问题联系在一起，
多数是有关的。土地拆迁引起的矛盾，农民为了维护自己的权
利，和地方政府发生了矛盾，而地方政府又把农民维护自己权
利的方式当作影响稳定，于是又从维稳的角度去处理问题，不
善于正确处理这种关系，反映了我们维稳的思路比较片面。
总体上看，目前爆发的群体性事件，一是涉及到土地和拆迁的
农民权利的维护问题；另一个我们的维稳的思维逻辑和农民维
权的逻辑发生冲突，显示出什么叫稳定，农民有意见不能当作
不稳定，要正确处理，调整维稳的思路。
强拆导致政府公信力下降
运动执法破坏政府公信力
运动式管理：严打、综合整治、扫黄打非、唱红打黑
政府偷袭行动影响公信力
政府决策和信息不公开；
政府偷袭性的行为；
政策变动不定；
政府作为不当引发公信力危机
无视群众冷暖，淡漠人民呼声，份内职责相互推诿，
工作失职百般狡辨，对上糊弄对下欺骗，说的重如
泰山做的轻如鸿毛。把公安当打手把下属当家丁。
政府作为引发公信力危机。
政府角色不当引发公信力危机：政府悖论与政府腐
败
司法地方化破坏政府公信力
最近几年，地方司法机关“跨省追捕记者”、“进京拘捕记者”、“网上
通缉记者”的新闻屡见不鲜，这种事件频繁发生说明了什么？说明公检法
机关在很多地方变成了地方政府或地方长官随意差遣的“打手”。这样的
事例表明，中国的司法制度和司法体制存在严重问题。司法不独立（财务、
人事），司法机关隶属于地方党政部门，其结果必然是司法机关听命于地
方党政领导人，最终沦落为地方官员看家护院的角色。这样的体制导致这
样的结果，使司法机关难以确立正当形象，这实际上阻碍了法治建设，极
大地破坏了统治秩序和当局的统治合法性。这种状况的直接后果就是民众
对司法的普遍不信任。百姓遇到麻烦不会去求助于司法解决而宁愿“上访
”“下跪”，结果，造成“上访潮”，“上访”解决不了问题，就绝望地
回家去搞“群体事件”。比较一下，同样属于暴力机器的国家军队，为什
么不会轻易成为地方官员手中的利器？原因很简单，军队不归地方管，不
受地方政府支配。司法机关沦为地方官员“打手”，问题的症结就在于，
司法机关在体制上不独立。因此，要实现司法独立，首先就要改变司法机
关（法院和检察院）隶属于地方这种体制。这样的改变在制度上可以保证
司法机关只对上级司法部门负责，不再对地方政府负责，因此，办事也不
用再看地方长官的脸色。这样的改变，可以提高地方百姓司法保护的可能，
至少可以增加司法部门与党政机关沆瀣一气、互相勾结为非作歹的难度。
市场竞争让人与人疏离
除了官民之间的信任，其实现实生活中人与人之间目前也普遍缺乏信
任，比如为争房产，亲人之间也能反目成仇；去医院看病，患者不相
信医生等。
公民之间的关系反映了我们面临的社会转型期的一个问题：市场竞争
的焦虑。市场竞争引起的焦虑弥漫在这个社会。以前阶级斗争时，通
过政治运动来调整人与人之间关系。改革开放后不搞政治运动了，进
入市场经济阶段了，个人要有上升的通道需要通过市场竞争来实现。
于是，每个人都想争到自己的利益，很短视，别人获得的自己没获得，
就会有焦虑感和失落感，容易在眼前利益争夺下，互相不信任。
由此出发，又产生弱势群体和强势群体——也就是与特殊利益集团的
对立情绪，进一步产生仇官、仇富情绪。这种情况下，我们要加以疏
导，要建立文明的精神，道德规范，要从物质主义、享受主义和金钱
至上的思想中解脱出来，更多关注人文精神，要有精神的追求，精神
的关怀，把公民的精神层面提得更高一些。
人际关系在社会转型期间，总会有一个调节的过程。所以这里面需要
有一个社会基层的自治，社会的问题交给社会自己治理。公民之间要
自我管理、自我提高、自我监督，要形成公民社会的规则。
信任与信用的关系
信任以信用为基础和前提
人类经常面临困境。面对困境，有三种态度能够支撑人们战胜困
难：第一是希望——对事物会变好抱有期待，有希望就不会轻易
放弃；第二是信心——对某种结果会出现或不出现保有信念，有
信心就不会轻易动摇；第三是信任——对他人的言说、承诺和行
为预期持相信的态度，有信任就不会轻易怀疑。在三种态度中，
希望和信心是属于单个个体的，是个人所能形成和保有的，而信
任则是人与人互动的结果，是一方给以另一方的信赖。基于这样
的信赖，一方才会对另一方采取合作态度，甚至在不确定另一方
行动的条件下采取一种相信其未来行动的“赌博” 式的行为。
彼得·什托姆普卡在《信任：一种社会学理论》一书中曾经指出，
信任是“在不知道或不确定或不可知他人行动的条件下‘相信他
人未来的可能行动的赌博’”（见中华书局2005年版第33页）。
政府公信力的流失与再造
政府需要公民对它的信任，但许多事实表明，这样的信任不仅在中国，而且在
美国以及其他一些国家都在衰减。“任何一条信息在未经官方否认之前都不能
轻易相信”，这虽然是中国网上的一句搞笑语言，但结合一些典型案例来看，
它说明政府公信力遇到了麻烦，政府信任危机应当引起警觉。
现代社会管理取决于社会成员、社会组织以及公民与政府之间的普遍合作。早
年有欧洲人士留过话：“由于互不信任，人人慎之又慎。这使参加信贷谈判的
人，像大多数热那亚商人一样，谈不出结果来”。由于缺乏信任，合作便难以
达成，即便真能达成合作，也要付出高昂代价。就中国的情况而言，近年来发
生了一连串的重大事件，包括陕西华南虎事件、贵州瓮安事件、山西血窑事件、
三鹿毒奶粉事件、云南“躲猫猫”事件、湖北邓玉娇事件、辽宁西丰事件、工
信部“绿坝”事件、上海钓鱼执法事件、河南郑州逯军事件、陕西渭南谢朝平
事件等，这些事件对于政府公信力具有极大的杀伤性。这些事件不能得到及时
而令人满意的处置，会让公众对政府的公正性和真实能力产生严重的怀疑。
参见阿兰·佩雷菲特：《信任社会》，邱海婴译，北京：商务印书馆2005年版
扉页。
政府公信力缺失及再造
1.政府自身因素是公信力缺失的主要根源。第一，政策失
衡导致公信力缺失。第二，调控能力有限导致公信力缺失。
第三，腐败现象导致公信力缺失。
2.社会时代因素是加剧公信力缺失的根源。一是社会转型
时期利益分配问题降低了政府公信力。二是贫富差距拉大
降低了政府的公信力。三是公民素质不高降低了政府公信
力。
3.历史人文因素也是影响公信力缺失的又一根源。第一，
人治社会思想根深蒂固。第二，万能政府理念根深蒂固。
政府公信力的三个层面
美国政治学家伊斯顿曾经将政治系统解析为政治
团体、政治制度和政府当局三个部分，依据他的
分析，我们也可以将政府公信力划分为三个层面，
即，对政治制度的信任、对政府的信任和对政府
官员的信任。这样的划分为我们检讨政府公信力
的流失提供了方向。政府公信力的衰退意味着政
府信用资源的流失，要检讨流失的原因，需要从
多个方面考量，包括：意识形态是否具有足够的
感召力，政治合法性是否具有牢固的基础，政府
制度及公共政策是否足够公平合理，政府领导力
和执行力是否足够强大，政府及其公务人员的正
面形象是否足够鲜明。
政府公信力建设
政府公信力的再造是一项长期的系统工程，也需要从多个方面着手。
首先，既然信任以信用为前提和基础，那么，信任的流失也一定与信用的“匮乏”有关。因此，
保证政府过程和结果的“公共性”，认真贯彻“依法施政”的原则，切实落实政府各项承诺，
建设“信用政府”的任务就显得非常重要。
第二，既然信任的程度是由双方的纯度来决定的，那么，政府公信力的降低也一定与政府的“
纯度”不够有关。这里所谓的“纯度”既包括政府行为动机的“公共性”和“纯正性”，也包
括政府过程的公正性、透明性和政府信息的公开性。因此，恪守政府的公共性和公正性，本着
“公共事务公共治理”的原则，打造开放、公开、透明的“纯洁政府”就成为政府公信力建设
的重要内容。
第三，政府公信力是一种互动的结果，实际上反映的是政府与公民之间的合作关系和合作程度，
它也像人与人之间的信任一样，可以分解为“自信”与“他信”两个方面。“自信”要求政府
及其官员必须具有自信力，有了自信力，才能保持独立，勇于担当，甘愿承担责任；才能敢于
迎接挑战与竞争，甚至推崇竞争，进而建立开放透明的制度和程序。“他信”要求政府及其官
员必须信得过他人——信赖公民和公民组织。只有充分相信每个人都可以促进繁荣、追求幸福，
才能肯定普遍权利，尊重人的尊严和福利，宽容思想、学说和观点分歧，才能甘愿授权，下放
权力；只有充分相信每个公民组织有自己合理的权利，并且具有社会管理和社会服务的功能，
才能易于接受社会管理创新，善于寻求平等协商、参与合作。因此，归根到底，政府公信力的
建设不过是政府“自信力”与“他信力”的建设。
政府公信力建设
信任建立在普遍的社会德行而非个人美德的基础之上，它不
可能仅靠个人的遵守来获得。信任也非单方面的提倡而获得，
它是在利益包容的基础上长期互动的结果。政府公信力意味
着政府与公民之间保持着互信合作的关系。政府言行经常遭
到民众质疑，表明政府与公民关系的不正常和不健康，意味
着政府面临信任危机。政府公信力建设并不是一项“忽悠”
技术——指望通过制造和利用信息不对称来赢得民心的技巧
——那充其量只能骗取公民一时的信任，而是一场持久的诚
实施政运动，那要求政府依据责任政治的原则做好“公共性
”和“回应性”，实现政府再造。就目前中国的情况而言，
司法部门、信息控制部门、质量监测部门这些广义的权力系
统，对残害公共利益的机构和行为的态度，对于政府公信力
具有直接影响。因此，树立这些权力机构的新形象至关重要。
保持政府的角色定位
① 在国际社会中，政府是国家主权机关
② 在政治体系中，政府是政治权力核心
③ 在社会生活中，政府是公共管理机构
④ 在经济生活中，政府是市场秩序监护人
⑤ 在民间生活中，政府是社会纠纷仲裁者
⑥ 在私人生活中，政府是公民权益维护者
坚持现代国家的管理原则
在现代国家，政府实施政治管理通常根据社会事务和社会资
源的不同性质采用不同的手段和方式：
1. 对于不损害社会利益的私人事务，采用“自由放任”方式
2. 对于不损害社会利益的团体事务，采用“自我管理”方式
3. 对于涉及整个社会利益的公共事务，采用“民主管理”方
式
在管理过程中，对于私人事务和团体事务，一般采用市场制
度，通过市场机制实现社会资源的合理配置。对于社会公共
事务，一般依照公共事务的不同性质，分别采用宪法、法律
和政策手段来实现资源的管理和分配。
坚守政府行为底线
在社会生活中，人们总会有各种各样的禁忌。禁忌是一种规矩，
这些规矩不要轻易去破坏。政府也是如此。那么政府应该有那
些禁忌呢？
1. 不见死不救（杜绝不作为）
2. 不违法乱纪（杜绝违法行为）
3. 不与民争利（杜绝自我谋利行为）
4. 不弄虚作假（杜绝欺上瞒下行为）
5. 不侵害公民权益（杜绝侵权行为）
好事做了千千万，也抵不上一件犯忌行为。这本不是什么深奥
理论，不过是一些为常人所明白的生活常理。但现实中，就是
有不少“很有前途”、“很有智慧”的官员因为犯忌而翻车。
那些陷入公共事件漩涡、被公共舆论爆炒的人和事，也基本上
出不了这个范围。
打造现代文明政府
政治文明＝宪政＝限政＝治政＝治官
现代政府还必须是一个文明政府，表现为文官的文明执
政，以世俗文化为主导，尊重历史与文化传统，尊重人
权，崇尚文化知识，保护生态环境等。
美国匹茨堡大学B·盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）在
《政府未来的治理模式》中描绘了未来的政府模式：
① 市场式政府
② 参与式政府
③ 弹性化政府
④ 解制型政府
这四种政府治理模式代表了政府角色变革的新方向。
积极推进政府建设
1.建设亲民务实政府
一是不要让政绩工程冒头，要真正为民办实事。二是不要让民利
无处诉求，要畅通民意反馈渠道。三是不要让官意代替民意，要
提高政府决策的公众参与度。
2.建设诚信法制政府
一是不要让谣言走在真相的前面，要加强对舆论的引导和对媒体
的管理。二是不要让“空头政策”影响政府形象，要加强兑现对
民承诺。三是不要让“人治”代替“法治”，要坚持依法行政。
3.建设勤政廉洁政府
一是不要让腐败腐蚀了政府，要加大反腐工作力度。二是不要让
不正之风泛滥，要加强政风建设。三是不要让公务员道德沉沦，
要增强工作责任心。
4.建设服务高效政府
一是不要为“万能政府”所累，要明确定位政府职能。二是不要
让政策难以执行，要加强政策可行性研究。三是不要对突发事件
束手无策，要增强应急处变能力。
服务型政府的形象特点
政府形象 特征素描
民主的政府 以民主作为政府合法性的主要来源，建立民主制度和
程序，实现合理的民主选举，政府权力受到民意或民
意机关的监督和制约。所以，在目前民主趋势下，违
背民意的政府不会被认为是一个好政府。
关注民生的政
府
关注民生问题，以有效的政策和手段，促进经济发展，
不断改善人民生活。不求经济发展，没有经济业绩，
百姓生活得不到改善的政府不会是一个好政府。只搞
政治斗争、只玩权术、只会煽动民意、只会夸夸其谈
的政治家也不会被认为是一个好官员。
服务型政府的形象特点
政府形象 特征素描
开放透明的政
府
与国际公认的准则相一致，职位公开，信息公开，
及时通过各种媒体传播包括立法活动、政策制定和
实施、法律条款、政府预算、公共开支等与公共利
益相关的各种政治信息。一个信息不公开，大搞愚
民政策、黑箱作业的政府，不会被认为是一个好政
府。
公正廉洁的政
府
政府独立于个人、家族和集团之外，保持独立和中
立原则，秉公办事，清正廉洁；政府政策公平公正。
腐败的政府、家族政府、利益集团的政府也不会被
普遍认为是一个好政府。
服务型政府的形象特点
政府形象 特征素描
法治政府 政府坚持和奉行法律至上、法律平等、依法治国等原
则。人治的政府经常受到批评说明，一个缺乏良法或
者随意践踏良法的政府也不会是一个好政府。
责任政府 各级政府机关和工作人员具有明确的职责权限，并最
终向人民或民意机关负责，任何失职或渎职行为都会
受到追究；对于公民的要求能够做出及时反应。一个
不愿意承担责任，或者无人负责的政府也不会被认为
是一个好政府。一个遇事推诿、不敢承担责任的官员，
也不会被认为是一个好的官员。
服务型政府的形象特点
政府形象 特征素描
诚信政府 政府守信守法，言行一致。不讲信义的政府往往被
认为是一个流氓政府。
高效政府 政府管理、政策和行为坚持“3E”原则，即效力
（ effective） 、 效 率 （ efficient） 和 经 济
（economical）原则。效率低下的政府往往被看作
是一个无能的政府。
政府“形象工程”为什么丢了政府形象？
政府形象很重要，这一点地方政府官员不是不知道。
近些年来，有的地方政府官员，为了树立政府形象，
动了好多脑筋：
许多地方大搞“形象工程”和“政绩工程”；
主办各种会议，节庆；
修建豪华办公大楼和会议场馆；
组织策划宣传活动，聘请各路名人大碗，通过新
闻媒体，作造势宣传等等。
效果如何？有好多负面报道。
形象建设的误区与正道
错误观念：
装点门面？形象是“作”出来的，还是“做”出来的？
形象工程？表面文章给谁看？
造势宣传？突出重点，还是黑白颠倒？
正确的观念：建设和维持政府信用（信誉）
政府形象的好坏关系政府的信用程度。从某种意义上说，政府
形象是外化的表象，而政府信用则是内在的东西。那么，政府形
象与政府信用是什么关系？简单地说，可以这样来概括：政府信
用是良好政府形象的基础。前者是本，后者是标。
为什么政府应把信用视为生命？
“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”。这里的“
政”就是政府政治。建设“信用政府” 是政府形象建
设的首要任务。
① 信用是政府行为合法性的基础。
② 信用是政府管理的有效手段。合理的政府治理模式：
政府管制＋政府信誉（均衡）。
③ 政府信用是政府收益的持久源泉。
守信与不守信的收益比较
欺骗和不守信
诚实和守信
收
益
时间
A
B
从经济和功利的角度计算，
政府失信要比商业失信的
代价更大。为什么？商人
依靠欺骗牟利和政府依靠
欺骗来管理相比，商人逃
避的机会要大于政府（所
谓“跑了和尚跑不了庙
”）；商业欺诈毁坏的是
一家企业的声誉，而政府
欺骗不仅毁坏政府本身，
而且会毁坏整个社会的信
用体系，因为，政府是公
共权力机关，也被认为是
正义的执行机构，也是对
欺骗行为实施惩罚的专门
机关。
信用合作产生的条件
1. 重复交易：“囚徒困境”博弈模型告诉我们，多
次反复的行为互动是互利合作产生的前提。这也
就是说，交易必须具有重复性，人们之间必须存
在长期交易关系。一次交易不会产生信用行为。
2. 立足长远：交易双方能够本着长远利益，耐心期
待中长期收益。这也就是说，短期行为不容易产
生信用行为。
3. 及时发现：信息传递快捷，能让不守信的行为及
时被发现。
4. 及时惩戒：不守信的行为能够得到及时惩戒。
政府如何破坏信用
政府与民争利
政府不兑现承诺
政府不作为
政府言行政策不一
政府践踏法律，破坏立法、司法程序
政府绩效低下
政府腐败或被俘获
还可以列出哪些？
政府信用体系的构成
1. 基于个性特征的信用（characteristicbased trust）：
建立在政府官员个人品德基础上的信任。这种信
任可能来自于个人的人格魅力，道德操守，知识
能力等。
2. 基于制度的信用（institutionbased trust）：建立
在政府制度基础上的信任，这种信任来自于人们
对一个组织制度合理性合法性的认同。
3. 基于信誉的信用（reputationbased trust）：建立
在长期合作关系基础上的信任，这种信任来自于
人们对政府历史记录的考察。
政府信用救治
政府“创新”
理念创新
制度创新
政策创新
创新之道——制度建设
民主宪政建设
政府制度完善
新闻发言人制度
公示制度
听政制度
民主恳谈（协商）制度
建立公共舆论平台
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