公共服务产品价格形成机制及定价策略
政府机构作为公共服务产品的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体也
参与了公共服务的提供，政府职能由“划桨”转为“掌舵”，主要体现在对公共服务提供的监管上，根
据公共服务产品的不同属性制定不同的定价策略。我国的现实情况是针对公共服务领域的三大矛盾，通
过政府科学合理的价格形成机制来保证公共服务的有效提供及服务质量改善，以便政府公共服务职能顺
利向社会化、产业化、民营化转变。
关键词公共物品公共服务产品定价理论
1公共服务产品的理论概述
公共物品的定义和分类
公共物品是相对于私人物品而言的。而所谓私人物品，就是在市场机制运行过程中的一类物品或者服务
的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的物品。经济学家萨谬尔森（Samuelson）认为纯粹的私人物
品是指只有获取某种物品的人才能消费这种物品，或者说，私人物品一旦被消费或使用就不可能再被他
人所用。而纯公共物品则是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对其消费的物品，即只要一定
数量的纯公共物品被生产出来或被提供，社会的所有成员都可以对其消费的物品，具有消费的非排他性
和非竞争性，同时公共物品的生产还具有较高甚至无法计量的私人交易成本，使得关于公共物品的定价
和收费在现实中存在着技术操作上的不可能性。
关于公共物品的分类，布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出：根据萨缪尔森的定义所导出的
公共物品是“纯公共物品”，而完全由市场来决定的物品是“纯私人物品”。这只是问题的两个极端，
现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的商品，称作准公共物品或混合物品。在此基
础上，有学者根据竞争性和排他性的有无将公共物品进行了分类（见附表）。
从表中可以看出，公共物品基本上可以分为三类：第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争
性；第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，有学者将这类物品
形象地称为俱乐部物品（clubgoods）；第三类公共物品与俱乐部物品刚好相反，即在消费上具有竞争
性，但是却无法有效地排他，有学者将这类物品称为共同资源或公共池塘资源物品。俱乐部物品和共同
资源物品通称为“准公共物品，即不同时具备非排他性和非竞争性。准公共物品一般具有“拥挤性”的
特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不是像纯公共物品，增
加一个人的消费，边际成本为零。准公共物品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的
效用。公共物品的分类以及准公共物品“拥挤性”的特点为我们探讨公共服务产品的多重性提供了理论
依据。
公共服务产品的特性
公共服务产品就其整体而言具有公共物品的性质，按照竞争性、非竞争性、排他性、非排他性的物品属
性对公共服务产品进行归类，可以把公共服务产品划分为私有私益、私有公益、公有私益、公有公益产
品。显然，私有私益产品是纯粹的私益性物品，如市场上的肉、菜；而公有公益物品则是纯粹的公益性
物品，如国防、社会治安。私有公益物品和公有私益物品，则是非纯粹的公益物品或不纯粹的私益物
品。按照经济学分析的惯例，分别称之为俱乐部物品（可以低成本的排他）和公共池塘资源物品（竞争
性和非排他性），总称为准公共物品。
2公共服务产品的定价理论
选择价格的形成机制
界定政府提供的公共服务产品的范围
鉴于公共服务产品的公共性，由政府提供部分公共产品是必要的。政府提供的优点是，政府可以根据社
会和公众的需要，对公共物品资源进行合理的配置。纯公共物品，如国防、公共安全、消防等公共服
务，由于供给的非排它性和消费的非竞争性，能够做到社会福利的最大化，它可以采用免费方式供社会
公众无偿消费，服务产品成本的补偿从国家税收收入中提取，也就是通过税收形式由全社会强制分摊生
产费用。对于由政府提供的纯公共物品，定价主体是政府，实行政府定价。
市场形成，企业定价，政府监管
由于准公共物品具有私人物品的特征，可考虑实行市场提供，适当收取费用，利用市场机制来引导资源
的配置，特别是其中“私人性”程度较强的准公共物品。这种方式为准公共物品确立了优胜劣汰的竞争
激励机制，能促进资源的有效配置。准公共物品的市场提供可以制约个人对准公共物品的过度消费，并
可以在一定程度上控制“搭便车”现象，防止对稀缺资源需求导致的无序竞争，从而实现公共消费成本
费用的全部或部分补偿。
但准公共物品的公共性要求其提供方式必须考虑到社会公众的整体利益，因此需要政府履行其促进竞
争、解决外部经济效应等职能。这种机制可称为准市场机制或混合提供。与此相对应，在价格形成机制
上是企业定价、政府监管。对此，需要把握的基本原则是：
对于垄断程度很强的部门，如邮电、供电、城市煤气、自来水等行业，政府仍需保留较多管制与监控，
特别是在收费体制和收费标准方面。
对于垄断程度较强，如存在寡头垄断、竞争替代等有限竞争因素的部门，主要有发电、电信、广播、铁
路、航空、港口、海运等。对于这些部门，政府的管制程度要有较大程度的放松，在收费体制和收费标
准方面，管理要有一定的弹性，比如可实行浮动价格，采取申报、备案而非审批制度等。
对于垄断程度较低，竞争因素较大的领域，如公路运输、城市公交、出租汽车、金融、保险等，政府应
给予更多的经营自主权。
针对不同的准公共物品类型，选择不同的定价方法
第一，俱乐部服务产品。俱乐部服务产品的共同特点是具有排他性、无竞争性，成员共同承担费用，共
同享受利益。但随着消费者人数的增加会出现拥挤现象，即边际拥挤成本不为零。当拥挤现象产生时，
厂商的边际生产成本仍然为零，但由消费者承担的拥挤成本却增加了。此时如果仍然免费供应，就会出
现过度消费。避免过度消费的一个行之有效的办法是收费，可按照边际拥挤成本确定其价格水平，即均
衡价格。不过，边际拥挤成本是难以事先测算的，在实际定价实践中一般实行试错法，以保证不出现过
度拥挤为准。
俱乐部服务产品中的自然垄断物品或公用事业物品，由于具有一次性投资大、回报期长、物品及服务的
地域性强等特点，即使在西方国家，这些行业一直都是由国家垄断直接经营的。但是自 20世纪 80年代
以来，许多西方国家逐步在自然垄断行业引入市场竞争机制，在对民间资本开放的同时，政府加强对自
然垄断行业的监管。这种模式包括
模式 1：实行特许经营。指政府通过拍卖等方式将某项公用事业的经营权授予特许经营者，由特许经营
者对该项公用事业进行建设和运营，承担相应风险，并从消费者的付费中获得报酬。
模式 2：进行价格管制，即对那些经过特许而进入市场，并提供垄断性服务的特许经营者的服务收费水
准及价格结构进行监管和控制。
第二，共同物品。共同物品由于其具有竞争性和非排他性的特点，通常由政府来提供，但是政府提供的
效果是有限的。因此，一种截然不同的思路正在引起人们的注意：自由市场环境论。它以产权和市场机
制等概念为基础，“简言之，当一种共用资源被转变为个人物品并被拥有时，对它的维护和有效管理就
变得可能了。”例如，海洋里的鱼属于共用资源，但是无节制的捕捞，结果会造成枯竭。这样，就可以
建立年度捕捞配额，配额内的捕鱼指标能够被拍卖。通过创造可交换的产权――海鱼的私有化――使共
用资源变为私人物品，来解决过度捕捞的问题。
公共物品的定价策略
公共物品定价策略的制定，应普遍遵循这样的原则，即政府不谋求利益，尽量减少消费者在这方面的负
担。基本定价策略有：
（1）替代物品定价策略。即通过提高或者相对提高某个物品的价格，把消费需求引到具有替代性的另
一个物品上的策略。对鼓励居民消费的公共物品，为使其社会效益达到最大化，可以采取鼓励消费价。
如电价，可以随电量的增加分段递减；对稀缺的公共物品，为了促使居民节约消费，使有限的社会资源
得到最有效地利用，可采取抑制消费价，如用水方面，可以随用量的增加递增价格。
为大力提倡使用清洁能源，积极发展城市燃气和集中供热，相对于其他生产生活燃料，如煤的价格，制
定较低的价格，降低能源消耗，提高利用率，改善空气质量。
为取得最大社会效益，解决城市交通拥堵问题，对公共交通、地铁等行业，政府在核算成本的基础上，
制定比较低的价格。尽管亏损较大，但从社会福利角度出发，可以鼓励市民少开车，改乘公交车，以减
少路面交通量，同时减轻环境污染。
（2）分级定价策略。公共物品是劳务物品和服务，要进行投入产出分析，考虑边际收益和边际成本。
但是，考虑到公共物品的公共性质，在定价时，可将公共物品的定价分成几个价格档次，级差不能过
大，也不能过小。
例如，上海浦东罗山市民会馆将社区公共服务物品进行分类，按照不同的社区公共服务物品的性质，采
用不同的定价策略。罗山市民会馆将已经开发的 41个公共服务项目分为 4类：
第一类：全额补贴――求助热线、服务查询、法律咨询、健康咨询、社保咨询、心理咨询、户外健身、
体育比赛、棋牌、图书阅览、歌咏会、拳操、晚会共 13项；
第二类：差额补贴――半自理、非自理老人居家护理，自理老人托老服务、下岗职工社区护理培训、生
活用品调剂共 4项；
第三类：持平――家政服务、出诊、医疗站、社工培训、评弹、图书租借、有声读物共 7项；
第四类：微利――自理老人院舍服务、托儿服务、钟点工服务、餐饮服务、小卖部、家电修理、管道装
配、钥匙开锁、钢琴教育、艺术教育、文化教育、电脑培训、职业培训、生育咨询、健身房、影视、舞
会共 17项，并据此分类定价的准则，制定公共服务收费标准。
（3）渗透价格策略。即把产品的价格定得较低，扩大产品销售，以期获得长远的利润，从而能迅速打
开产品销路，扩大市场占有率，而且能阻止竞争对手的进入，控制市场主动权的策略。例如，在公园、
高速公路的收费问题上，公园可以实行改墙透绿，象征性收取门票甚至免费向市民开放，这样把公园绿
化美景亮出来、透出来，美化了街景，方便丰富了市民生活，提升了城市总体形象。另外，如深圳市为
了减轻过往车辆负担，减少运输成本，加速物流，促进经济发展，逐步降低高速公路和路桥的收费定价
标准，并率先取消了几大主要高速公路和路桥的收费站点，采用政府财政补贴的方式保证其日常维护管
理。
参考文献
1E・ S・萨瓦斯著.周志忍译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002
2C・ V・布朗，P・ M・杰克逊著.张馨主译.公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000
3詹姆斯・布坎南著.平新乔，莫扶民译.自由、市场和国家[M].北京：北京经济学院出版社，1988
4厉以宁.非均衡的中国经济[M].广州：广东经济出版社，1998
5詹姆斯・布坎南.供给经济学的紧缩理论[M].美国经济评论，1975（5）
6理查德・ A・马斯格雷夫著.董勤发译.比较财政分析[M].上海：上海人民出版社，1996
7唐兴霖.公共行政学：历史与思想[M].广州：中山大学出版社，2000
8王沪宁，腐败与反腐败―当代国外腐败的研究[M].上海：上海人民出版社，1990
9世界银行.蔡秋生译.1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997
