我国城镇体系规划的几个基本间题`陈玮中(国城市柳划设计研究院)是多种多样的。中心城市可以是一个,也可一、城镇体系的概念以是多个,或主中心与次中心相结合的状城镇体系即一定经济区范围内毗连分态。这是因为要受到地理环境、自然资源、布、相互制约、相互促进的城镇群体,它们社会历史、经济基础、生产布局、科技进步以大中城市为核心、以广大乡镇为基础、由等众多条件变化的影响。同时,由于这些条若干不同性质规模的城镇组成,具有按一定件对经济区内各城镇的影响不可能均等,各秩序和内部联系组成的等级结构、规模结城镇的劳动力条件和物质条件不可能相同,构、职能结构和空间结构。生产和流通的经营规模不可能相同,所以各按此概念衡量我国现状,真正形成的城城镇在经济区内承担的职能多少和地位高低镇体系还不多。一般来说,城镇体系的发也不可能相同,以致在经济区内必然形成由展,要伴随着所在经济区的成熟。经济区的中心城市向下排列、从大到小的城镇等级、本质,是社会化劳动地域分工,城镇体系的规模系列。这是城镇体系的第三个特征。首要特征,则是各城镇在经济区内实现职城镇体系的形成和发展,其内因是社会能分工。我国社会主义经济区有多种类型和生产力发展和科技进步的作用,其外因是合多种层次。`按我国“七五”计划中提议,在理的生产布局与政策措施的促进,外因通过全国发展三级经济区网络,其中以省辖市为内因起作用。在这内外因素的合力下,城镇中心的第三级经济区,也就是城镇体系的基体系的组织结构将不断发展变化。例如在先本地域单元。各个基层经济区的城镇体系,进的运输和通讯工具以及科技进步的条件又通过地区专业化分工共同构成上一级的或下,城市工业会向省能源、省资源的类型发全国的城镇体系。展,企业向分散化、小型化发展,从而使城经济区是以大中城市为中心的地域生产镇职能及分布渐趋平衡。这种情况一般首先综合体,大中型中心城市的产生和发展,也出现在经济较发达的国家和地区。例如近年是城镇体系得以形成的重要特征。每个城来在美、英、法等一些发达国家,由于新城镇,均是一定地域内的社会经济中心,但作市的开发、大量中小城市的出现、以及大城为城镇体系的中心城市,要求具有较强的社市向市郊化发展,各类城镇及其人口发展出会经济实力,能够起到组织与扶持经济区内现相对均衡的局面。由此可见,城镇体系的的城镇网络,使其不断发展和完善的作用。发展,是一个以社会经济发展和科技进步为这一中心城市不仅是流通中心、生产中心,基础的动态演变过程。这也是城镇体系的基还是经济区内较大的行政中心,参与对本经本特征。济区各城镇的功能系统和规划结构进行协城镇体系规划的对象主要是在城市范调,建立地域生产综合体。在我国现阶段,畴。在我国的城乡划分中,市和建制镇都属它们一般是省会大城市和省辖市。,:本文初稿完成后,承蒙胡序威研究员指经济区中心城市的形成过程和分布形式教,特此感谢!7卷4期
于城市范畴,而乡镇、村镇等尚属乡村范充分发挥中心城市的作用,以城市带动农畴,是城镇体系的基础阶层。有人认为,一村,实行城乡经济统一领导,形成国民经济个区域内有两个以上的城市就构成一个体良性循环的经济网络。目前,一般的大中城系,例如京津沪三个直辖市不能单独构成体市都实行了市带县的行政体制,或原来带的系,可与河北、江苏的城市构成相应的京津县较少,现在带的县较多。这对促进城乡经冀和沪苏城市体系。.这种提法把广大小济的发展和经济网络的形成具有积极意义。城镇排除在外,显然是不合理的,它没有正但是,这种市带县的行政地域往往为照顾原确理解我国目前的城市范畴,忽视了城镇体有的行政隶属关系(如地、市合并,)适当系的层次性。还有人认为,一个县域即可构调配而划分的,带有较多的主观意志。有的成城镇体系,可分为县城、县辖镇、乡镇、市划入的县过多、,超出了中心城市的经济辐村镇四个层次的体系结构②。这种提法混射能力;有的市划入的县过少,不易组织合淆了城镇体系与其基础阶层一一乡村居民点理的经济网络;有些是为了促进落后地区发的界限,忽视了城镇体系要扶经济区组织社展,把经济落后的县硬行“搭配”给远离的会化大生产的重要内涵。在我国现阶段,一大城市,不一定反映经济区划的要求。总的般县城的规模及经济实力较小,县域尚不能来说,这是因为在我国现阶段,除了少数经单独划为经济区(同等级别的还包括一些新济发达地区外,多数地区尚未形成专业化分近设立的市辖市或县级市的市域。)在经济工与综合发展的局面,即经济区尚未形成。较发达的县,一般有四、五个县辖镇,而在目前搞城镇体系规划,虽然要立足于行政区经济欠发达的县,建制镇数量往往很少,每内,但也需要认真研究未来的合理的劳动地个县一般有10~40个乡,乡政府驻地是乡的域分工,即经济区划分问题,不受目前行政中心地,一般发展为集镇,但还缺乏城市特区划的局限。征,市政公用设施不健全。在县域规划中对经济体制改革以来,地区间的横向经济它们进行总体部署,可称为县城城乡居民点联系发展很快,有必要从发展的角度重新认体系规划,这一规划要注意与基层经济区城识经济区的划分问题。我国“七五”计划中镇体系规划的衔接与协调。在未进行城镇体指出的第一级经济区属于大的经济协作区。系规划的地区,单独搞县域规划或县域各城例如上海经济区,是把以上海为中心的长江镇规划,要结合所在经济区的社会经济发展三角洲的十个市和几十个县,在平等互利的战略的研究来进行。基础上,通过专业化协作和行业联合,逐步实现经济一体化。中心城市上海对其它市并二、城镇休系的规划区不存在行政上的领导和被领导关系。第二级城镇体系的规划区,即相应等级的经济经济区是以省会大城市和一批口岸与交通要区范围。但是经济区划工作在我国刚刚开道城市为中心的经济区,第三级是以省辖市展,且问题复杂,理论上争议也很大。因为中心的经济区。这两级经济区多属于经济此,进行城镇体系规划,有必要首先较合理行政区。例如重庆经济行政区的范围内,是地核定规划区范围。把以重庆为中心的长任上游地区的十几个多年来,我国基本上是技行政区划管理县,既按经济联系组合起来,又按市管县的经济。1953年后,开始推广“市带县”体制,①:李耀武:“关于我国城市体系的几点看这不仅是行政区划的重大调整,而且是经济法”,《城市问题》第10辑。体制的变革,是试图建立一种省内行政②:吴友仁:“市、县域规划的任务、内容和经济区,或称经济行政区。它的立足点—是要方法”,《经济地理》!只5年竿期。g4经济地理
行政体制,把这些县划归中心城市重庆领的战略决策,义考虑中心城市的经济实力和导,统一组织生产和流通,争取实现经济一经济辐射范围。体化。我国现阶段进行城镇体系规划,可以、3上一级经济区保持下一级经济区的按这三个层次的经济区范围进行规划。上述完整性,基层经济区保持县域行政区域的完的一级经济区中包含若千二级经济区,二级整性,在此基础上使行政区划逐步适应经济经济区中包含若干三级经济区。区划。这是因为,在我国社会主义管理体制经济区划的关键在于基层经济区的划下,经济区划既要促进经济顺利发展,又要分。经济区划与经济腹地的含义不同,每个兼顾行政管理体制在经济宏观控制上的作基层经济区,都是以大中型城市为经济中心用。的开放型地域,发挥中心城市的作用、发展、4同级经济区界线不能交叉、重叠,经济网络,使各个相邻的中心城市的经济腹经济区内部各部分必须在地理上连成一片,地必将是相互交叉和重叠的,每个城市的经注意大的自然地理界线,保持地理上的完整济联系范围都可以伸展到全国、以至国外。性。这是因为:某个地域实体,不能同属两个但是,随着社会化大生产的发展,社会劳动同级经济区,否则经济区划就失去了意义。地域分工的明朗化,不同地域将各自形成自一个经济区是一个地域整体,不能被另一个己的特色,在同一等级的经济中心之间,总经济区隔断,“跳跃式”地分布。各中心城市可以按照相互分工联系的中心地引力平衡点之间的吸引联系虽然是交错纵横的,但是总分析和市场区断裂点分析,划出经济区界能相对稳定地划分出直接腹地和外围腹地。线。分析引用的数据资料,一般均是描述历除了上述的四条基本准则外,针对不同史和现状的,而经济区暨城镇体系规划区是的地区,还可以提出一些其它的经济准则、制订未来的发展区域,因此核定区域范围还环境准则、民族准则、国防准则等等。总要有一系列准则。根据我国目前的情况,我之,要充分研究经济区的开放性、动态性和认为应将以下四条作为基本准则:相对稳定性,要在社会经济发展战略、城镇、1具有能够逐步形成地区经济专门化发展战略研究的基础上,核定城镇体系规划分工和综合发展的基本条件和潜力,发展传区,使城镇体系规划建立在科学的基础上。统的、合理的社会经济联系。这是既考虑各城镇间的历史联系、现状基础条件,又注重三、地区城镇发展战略的研究地区发展战略的研究,充分发挥不同地区的一个地区的城镇体系规划,实际上是地优势,促进地区经济健康发展。区城镇发展战略的实施规划的组成部分之、2现有或将有能够组织和扶持区域生一。城镇发展战略,又是国家总体发展战略产和流通、带动区域经济发展的大中等中心的一个环节,它与其它部分在国家计划体系城市,组成以城市为中心的经济网络。这是中的相互关系如下图所示:既以发展的角度贯彻以城市为中心组织经济研究城镇发展战略,必然涉及以上计划全国社会.经济、科技岌展战略全国国土规划、各部门规划地区}瘾.经洗湘发展战峪各地区国土规划、区域现划地区国民轻清五年针划地区场浦体系规划、杏城镇总体规划城颧期(五年)建设壮如7卷4期
体系各部分的内容,涉及各种错综复杂的相然增长的方针、城市建设的22字方针等等。关问题。因此,城镇发展战略研究的难度很研究可侧重于两方面:①城镇网络的研究,大。涉及的主要研究内容可有:①社会、经即如何使规划区内形成以中心城市为核心的济、科技等综合发展的研究;②城镇经济结专业化与综合发展的网络状综合体。首先,构、财政金融结构、产业结构等综合平衡的要分析预测全区的国民经济发展水平和城镇研究,③城镇发展机制的研究;④城镇化道化发展水平。国民经济发展目标和速度的推路和趋势预测,⑤城镇化进程中的人口、土算,是城镇化水平预测的依据,城镇化水平地、基建、旧城改造等相关问题及对策,⑥预测的结果,又是统筹安排网络上各城镇协发挥中心城市的作用的研究;⑦城镇群体的调发展的依据。然后,综合分析未来的城镇总体格局和内在机制,⑧城市经济体制改革网络结构。②中心城市的研究,主要是研究和城市市场体系的建立问题等等研究。如何带动地区各城镇的发展,发展自己的优对以上众多的问题,既要统观全局,系势和特色。通过以上研究,就使地区城镇发统分析,又要针对不同的地区,抓住重点,展战略有了充实的内容,可使每个城镇的发解决主要矛盾。对城镇体系规划来说,一般展,置于区域统筹安排的整体之中。、要有三部分战略研究的重点内容:3战略步骤及相应的政策措施。为实、l战略目标的可行性与重要作用。任现城镇发展战略的各项部署,要有阶段性的何一个地区的城镇开发,都是有内在目标战略方针,建立一个有效的、逐步展开的目的。这一目标首先要着眼于国家的全局利标体系,分步骤地实现战略总目标。对于一益,服从国家的宏观调节;同时,又要注重个较大的战略时期,一般要分为准备阶段、研究各种限制性因素的影响,综合考虑实现发展阶段和完善阶段,每一阶段都有自己相目标的经济效益、社会效益和环境效益。研对完整的战略目标和战略重点,以及为实现究可分两方面进行:①分析预测全局形势,目标所采取的政策措施。这一部分的研究,从大区域角度论证地区经济建设内容和城镇是城镇发展战略研究中最实际的一部分,因开发的重要性和必要性;②从社会、经济和为所有战略思想和方针都必须体现在战略途自然环境等多方面考察战略目标的可行性。径的制定上。对于不同类型的地区,要有针例如,准备对一个地区安置国家大型建设项对性的政策和措施,并随着实践的检验,不目并相应发展城镇群体,这一战略目标首先断地修订完善。只有在探索中逐步掌握客观要可行,才能开展进一步的研究。但是可行发展规律,才能较顺利地实现地区城镇发展也分为近期的现实可行性与远期的可行性,的战略目标。或有一定先决条件的可行、先局部后全局的可行。有充分的可行性研究,才能为下一步四、城镇化预测的人口统计口径的战略研究打下扎实的基础。城镇发展战略的研究以及合理的城镇体、2战略“重点”与“全局”的有机结系规划,均要以人口城镇化前景的正确预测合。在城镇发展战略的研究中,一般研究经为基础。我国进行城镇化预测,首先遇到的济发展是重点,但又与其它方面的研究分不困难,就是城镇人口统计口径问题。开、;在城镇群体中,一般研究中心城市的发1目前的城镇人口统计口径所存在的展是重点,但中心城市的发展又与周围其它问题城镇的发展相辅相成。研究战略“重点”与目前我国统计部门对城镇人口的统计口“全局”的有机结合,要在国家总体发展的径有两个:市镇总人口和市镇非农业人口。基本战略方针指导下进行,例如控制人口自市镇总人口指市镇行政辖区内的全部常经济地理
住人口(其中市带县的大中城市在市人口统虽可大致表示他们从事经济活动的性质,却计中不含郊县人口,)这是1982年全国人口不能反映他们居住分布状况。在我国市镇的普查时确立的城乡划分方法。近年来国家统行政区内,非农业人口主要居住在城镇建成计年鉴均采用这一口径。但是,由于我国大区,但也有一部分居住在乡村居民点。居住部分城市行政区未划分市区和郊区,行政区在乡村的非农业户口人口不能计为城镇人内存在大量乡村居民点,加上近年来许多地口,而居住在城镇建成区内的农业户口人口区撤县设市和撤乡设镇后,把原来的全县人却应该计为城镇人口。在我国所有的城镇的口或全乡人口均统计为城镇人口,随着新市建成区中,均居住着不同比重的农业户口人镇的不断设立,全国市镇总人口中农业人口口,有些甚至多达总人口的。1/3~12/这些的比重迅速增长.:,1982年是324%1983年农业人口大部分巳参加第二、三产业的行是。,,38%1984年是.506%一985年是.541%列,也共同使用城镇基础设施,参与城镇活这显然混淆了城乡界限。我国的市镇设置标动,均是现代城镇人口,城镇人口统计中不准中,设镇的人口指标是指镇政府驻地(原包括他们,统计值就不能正确地为城镇各项乡政府驻地)的人口状况,设市的人口指标建设和规划工作服务。因此,我国的户口类是指达到标准的原县政府驻地所在镇的人口别也不能区分城乡人口,不能作为城镇人口状况,撤乡设镇和撤县设市后,不能把全行统计口径的依据。政区(即原全乡或全县)人口都统计为城镇以上两个统计口径下的结果均不能真实人口。另外,城镇的行政区划虽然相对稳反映城镇人口的实际情况,前者偏大,后者定,但是随着社会经济发展的需要,一旦进偏小,而且偏差的趋势还在不断发展。城镇行调整,调整前后的行政区人口统计值就没人口不仅有社会经济概念,也有地域空间概有可比性。例如河北省秦皇岛市,1983年实念,要进行合理的城镇化水平预侧,急需有一行市带县体制,划入四个县,行政区面积由个能够反映实际倩况的城镇人口统计口径。Z,,、365km增加到7523km全市人口由4一万2增设城镇建成区人口的统计口径人增加到223万人,原全市行政区范围改众所周知,城镇人口的基本特征是要居为市区,于是市区人口就马上改为原来的全住在城镇地域空间内。儿是居住在城镇建市人口梦41万人。这一统计值的变化并不真正区内,享用城镇基础设施和公共服务设施的反映城市人口的增减变化。由上述可见,我人口都是城镇人口。我国所指的城镇建成区国目前的城镇行政区界不能作为城乡人口界范围,包括全部城镇用地,指城镇基础设施限,也不能作为城镇人口统计口径的依据。和地面建筑物已经建成的地区、建筑物毗邻另外一个统计口径是市镇非农业人口,成片的地区。由于各种城镇用地有各自的布它指市镇行政辖区内的非农业户口人口。这局要求,不可能都集中在狭义的城区范围是我国1964~1981年应用的城镇人口统计口内,有些需要分布在与城区有一定距离的城径。鉴于市镇总人口统计中的弊病,我国许郊地区,如某些工厂、仓库、疗养院、交通多部门就继续沿用这一统计口径来进行工作站场等等,在这一城郊范围内,必然夹杂着研究。在当前的经济体制下,这一统计为国一些农田、林地、水面等等。在许多城市的家有计划地分配商品粮,副食品、民用燃料近郊巳建设地段,尽管有些地面建筑物未同等重要物资以及安排人口就业提供依据。城区连成一片,但是与城区在同一基础设施1985年后新设了一种“自理口粮”的非农业户口人口①,这类人口目前仅安置在小城镇①:见年。月日人民日报:“198412国务院对及乡镇上。非农业人口和农业人口的划分,农民办理集镇户口作出规定。”甲炙连二日
系统,与城区联系十分密切,也划入城镇建暂住人口。常住人口是基本统计内容。暂住成区。因此,我国的城镇建成区包括了城镇人口的流动性较强,在一年中的统计值可以中心区和它的近郊区,包括了城镇边缘一定波动较大。对于暂住人口的统计,除了参照范围的乡村地区。这一概念类似于国际上应户籍部门的年底记载外,还要参考分月统计用的“城镇化地区”①的概念。或典型调查数据,进行平均值估算。对于在我国根据各地城镇化进展情况,规定城城市建成区内居留不满三日的暂住流动人镇和乡村的划分标准后,统计城市行政区划口,户籍部门不要求他们申报暂住登记,所人口和统计城乡农业与非农业人口仍有其必以数据收集比较困难,可以进行抽样调查和要性,但还需要增设为城镇建设和规划服务概率估算,计算出的数据列为城市总人口的的城镇建成区人口统计栏目。我国每年有城弹性数值,或列为专项统计。市建成区面积统计,可以再增加建制镇建成以北京市的情况为例:1985年底,北京区面积统计,相应建立城镇建成区人口的统全市市镇总人口。6404万人,市镇非农业人计口径。口.5498万人,其中城市非农业人口.5104万实际上,多年来我们进行城市规划,都人。这是现行的两种城镇人口统计口径。技要通过实地调查来统计建成区人口。技照城本文所述的统计口径进行城市建成区人口统市规划要求,要分别统计现状城市建成区人计:1985年城市建成区面积Z,373km早已口数值和规划期末城市建成区范围内的人口突破了城区ln2(87k)范围;规划至2000年现状数值。城市建成区面积是’750;km在“075km范对于现状城市建成区人口统计,是将建围内,1985年常住人口515万人,其中9。%成区内每个基层派出所辖区人口进行汇总。多居住在现状建成区内,即现状建成区常住其中包括了非农业人口和农业人口。人口460多万人,另据户籍部门统计,1985年对于规划期末城市建成区的现状总人口底市区暂住人口.229万人,但实际上许多暂统计,要包括:①现状城市建成区人口;②住人口未申报暂住户口,所以依据北京市政城市总体规划确定的城市发展用地范围内的府1985年4月20日组织的详细调查,市区暂人口,包括现状的乡村居民点和独立地段的住人口是6万人,另有43万人是当日进入北人口,例如水源及其防护用地、机场及其控京的流动人口,权为弹性数值。4月份是北制区、旅游区、疗养区、边境口岸、未设市京流动人口淡旺交叉的季节,可以代表全年镇建制的较大企事业单位及兵营所在地等等的日平均水平。那么,1985年北京城市建成地段居住的人口,③城市近郊区,与未来城区总人口是530~570万人②,规划期末市建成区紧邻的农副产品供应基地的居民点(200。年)城市建成区的现状总人口是580~人口。620万人③。用上述统计口径下的数值进行在划定城镇建成区范围时,要考虑自然城镇化预测是比较科学的。地理因素和基层派出所的管辖界线,注意保持城镇建成区各项用地的完整性。对于分散①:“城镇化地区ranze(UbidAre”a)是美国在195。形式规划布局的城镇年提出的城镇概念,它指地域中规模在5万,应对每个相对独立的城镇建成区分别统计人口,将城镇建成区以人以上的中心城市及中心城市周围的密集居住区。②:常住人臼15xg。+(5%)竹住人口(c6)外的乡村居民点人口统计为市镇的乡村人..=4635+66二5295(万人,)再加弹性数值(43万,)口。例如这样的城市有六盘水、淄博、渡口、即.5725万人。唐山、秦皇岛等等。③:常住人口(515+)析住人口(c6)城镇建成区总人口可分类为常住人口和,=581(万人)再力r}弹性数值,(43万)即624万人。终济地搜
