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上海市危房棚户简屋改造的困境与对策
同济大学城市规划硕士生 ! 塑
同济大学 赵 民
提 要
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挣
A本文研究了上海在危房橱户简屋改遣方面存在的各种困难．并对困难形成的原因进行了分析．在以
上论述的基础上r文章探讨了上海危房擂户茼犀改造的妻壑型羞墨-
上海市 近年来进行 了大规模的住房建
设，成效显著，1995年还因此获得了联台国
人居环境工程奖。近几年．上海住宅年竣工
量均在 600万 m 以上．1995年全市住宅施
工 面积达 2000多万 m ，竣工 面积超过
i000万 m。。目前上海城市居民人均居住 面
积 已达 7．5m：。这个水平 尚不高 ．同时存在
着明显的苦乐不均．还有大量居民的住房条
件亟待改善。据公布，上海市 目前还有 365
万 m 成片危房、棚户和简屋(以下简称危棚
简房)。若加上零星分布的房屋则全部面积
还要大得多。在新建成的住宅中，数百万平
方米别墅、外销公寓及普通商品房积压待
销。这种供求不平衡．大规模住宅建设与大
量房屋空关待销．大规模拆迁与大量危棚简
房待改造并存的现象值得引起关注。
一
、 危棚简房改造的困难和原因分析
危棚简房改造的确存在开发成本高、实
施环节复杂等各种不利的客观原因，但仍不
可否认当中存在着管理制度上各种人为因
素的作用．是可以避免或减轻的。
1．开发成本高．实施环节复杂
(1)毋用置疑．从开发成本角度分析 ，旧
城改造远高于新区开发
旧城改造，除了土地征用、场地清理、基
础设施配套、建筑安装，以及各种费税等一
般开发支出比新区开发高外．还需支付大量
的动迁安置费用。这笔动迁安置费用使得旧
城改造单前期开发工程费就比新区开发高
一 倍左右(见表 1)。上海旧城区人口密度很
高．动迁费用较其它城市高．这使动迁安置
费用在上海市旧城改造项目总成本中占据
了很大的份额(见表 2)。而现状上海市区残
余的危房、棚户区均属建筑质量最差或区位
相对较差地段，人口密度比旧城区其余地段
更高 ．市政基础设施 由于历史原 因配套较
差，使开发者更觉无利可图。
袭 1 上海市一般商品住宅成本掏成情况
基 层 每 m 建筑面积开发成本(人民币：元)
地 前 期 建 筑 街坊内 管理费 住 宅 计捌
性 台 计 开 发 贷 款 配套盈 胄j售
质 数 工程费 安装费 配套费 利 息 人防费 竹格
征地 高层 3O8O 1o0 666 21 6 1 501 48 7 321 10 345 11 247 8．1 3 445
基地 客 层 l 935 1o0 534 27．6 793 41．0 232 11．9 157 8．1 219 11 4 2 619
改造 商屠 4M7 lo0 1 527 35．1 1 747 40 2 233 5．4 659 15 2 181 4．1 7163
基地 多层 3O8O 1o0 1 038 33．7 1 368 44 4 268 8．7 296 6 I10 3．6 3 681
资料来源：《1995上海市房地产市场》
城市规划汇-T~Jl 996年第4期 31
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表 2 若 干城市住宅改建项 目搬迁总费用分析
总搬迁费用 总项 目成本 搬 迁占总
项目名称 原住户数
‘元) ‘元) 成本前
安 登 l08 2 809 080 8 025000 35．0o
金 华 7492 125 865 60O 741224 02B 16 98
小福清 12o 2 559 60o 6 992 956 36．60
建 国 l394 89 7660o 265 2o9 200 33．曲
湖 浪 553 30525 60o 186332000 16．38
{仁 漕 2翩 18 757 2oo 46 291 500 40．52
平 民 3620 179l900o0 257 470000 69．60
天 河 204 6劓9 5o0 14 619 093 43．43
樱 香 14oo 34 094 20O l 458000 2222
平 山 2∞ 4 060144 11 o02948 36．90
吴家窑 612 10 255896 23 742 829 43 20
资料来潦：《新兴市场经济下的城市土地管理》
巨额的搬迁费用，使旧城改造的可行性
大打折扣．虽然这种费用可以通过转变土地
使用性质 提高容积率增加 收益来获得补
偿，或以居民全部搬迁到远郊等方式代替原
地返迁来降低动迁成本．但这不免要以损害
社会效益为代价．
(2)旧城改造操作程序较复杂
除一般土地征用、中请项 目等必要环节
外，开发者还必须解决搬迁安置问题．目前
在上海是根据 1991年 7月 19日开始实施
的《上海市拆迁管理细则 》进行管理．《细
则 》详细规定 了对受影响住户进行补偿的
内容及措施等。操作程序是开发者和受影响
住户、房东进行谈判。这种谈判通常反反复
复，互相讨价还价。如果房主和住户之问是
租赁关系．那么情况就更复杂，因为按规定
开发者必须对房东和租户同时提供搬迁和
补偿。
2．以大规模批租土地引进外资作为旧
城改造主要手段所产生的副作用
上海市在推行市、区两级政府分权管理
后，区政府获得批租土地的实际权力。区政
府的积极性、主动性大大加强．区政府之间
互相竞争 大量通过批租土地引进外资，大
大加剧 了I闩城改造的进程，拓宽了住宅建设
32
的资金渠道，但同时也 生了一些副作用．
(1)土地开发总量缺乏科学控制
市、区两级政府的有关机构近几年纷纷
组建房地产公司．实际上它们是政府在土地
市场的代理单位和操作机构．多管齐下开放
房地产业一级市场．造成交易活跃、投放量
大．据不完全统计 ，1992年 以来，市区共批
租 1000幅土地给外 资机 构，批租土地约
lOOkm。给内资机构(普遍认为该数值低估)。
虽然 1995年国家有令停止土地批租一年 ．
但在各种名 目掩盖下的土地批租仍在进行 ．
有关部门似乎没有对土地开发问题作长期
通盘考虑。土地开发既不是按国家计划指令
进行 又不是在一个完 善的市场体系下进
行 ，出现了极大的盲 目性。土地是不可再生
资源，土地开发必须在城市 总体规划指导
下，有步骤地进行 以确保良好 的城市社会
经济、环境综合效益．并使土地收人作为城
市长期财政收人的稳定来源之一。香港土地
制度和运作便是个很好的范例。
(2)特殊的供求环境导致房地产业以高
档次和高额利润为特点
以太规模批租土地引进外资作为旧城
改造的主要手段．而住房制度的改革相对滞
后 城镇居民还不能成为房地产市场消费主
城市规划汇刊1996年第4期
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体．由此便构成了一种特殊的供求环境，即
供应方是以赢利为目的的房地产开发商．需
求方则是作为特殊需求者的港澳台资本和
受预算约束的行政事业单位与国有企业的
有限用户。这种特殊的供求环境形成了我国
房地产业的两大特点： 高档化 和 高额利
润 。官方和准官方开发商的预算软约束更
加深了这种程度。因此．当区位较好地段被
改造得差不多而高档房地产供应量又呈过
饱和状态 时，危棚简房改造便 少有人问津
了。
(3)房地产市场自身发展规律的作用
商品房上市供应量增长过猛又相列集
中，形成吸纳与供应不成 比例的局面，造成
阶段性、结构性矛盾。预计今后 2～3年内房
地产市场(尤其是外销商品房市场)会进入消
化吸纳期 ，大部分投资者将持观望态度。而
前 2～3年中大量投入旧城改造 的资金还未
到产出回报阶段 ，特别是外商．他们对外的
投资会有一个总量的控制。加上宏观调控影
响作用 ．今后 2～3年外资的投入会进入平
缓或低水平发展时期。实现在 2～3年对问
内改造完上海市区内环线以内全部危棚简
房的计划．资金来源必须转变为多元化的方
式。
(4)各区开发效益不平衡
各区由于区位条件、现状建设基础等不
同，土地再开发效益的级差很大。开发商从
经营效益出发，自然集中投资于土地再开发
价值高的地段。静安区、黄浦区等区位条件
较佳的几个区．在前几年土地批租中得益很
多；而基础条件差而又急需改造的南市区、
普陀区等则举步维艰。客观存在的不公平因
素，加深了部分行政区的危棚简房改造的难
度。
(5)各区为吸引外资．竞相压价、恶性竞
争的趋向
加速经济建漫进程的观念以及将实绩
作为区政府官员政绩表现的依据，使本应促
城市规划汇刊1096年第4期
进发展的竞争机制，由于考核和管理制度的
不完善，而有可能变成国家土地资产流失的
根源 ．外商因此渔人得利．公众利益 无端受
损。
(6)开发者意愿往往与城市规划目标相
背离
开发者从经营效益出发．往往追求高强
度开发．或脱离需求盲目开发。政府部门为
吸引外资 ．通常不得以迁就开发者要求 。这
就造成了 旧城改造通常以过高强度 开发为
代价．使本需得到疏解的旧城区密度更高．
环境更趋恶化。福州、北京 、上海、广州几个
城市 旧城改造项 目调查表明．再开发前后的
建筑面积 比通常为 1：2以上。
旧区改造拆迁安置居民本为政府职责．
但实际工作 中，有些区将安置工作交由房地
产开发公 司承包．政府行为变成开发公司的
营利行为．结果造成有的小区设施不配套，
住宅面积偏小或不合标准等现象，损害了居
民的合法权益及权利。
(7)大规模旧城改造在社会学意义上的
评价
旧城改造补偿安置通常以居 民原地 回
迁或易地搬迁两种方式来进行。但不管是哪
种方式 ，都会伴随着大规模住区建设 ，且 时
间急促 ．以工业化批量生产为特征的住宅单
元建设，加之社会结构重组，新建小区通常
以丧失原有的邻里关系和安全感、识别感等
传统住区品质而告终。为追求高效率，某些
项目甚至在基础设施配套之前便开始建设
住宅，而学校、公交、商服等公共设施往往滞
后或不配套，群众怨声载道。加之易地搬迁
通常以远郊为 目的地。这些都有可能导致新
的社会不公平。
3．住房制度改革刚起步，配套政策 和
措施尚不完善，居民尚未能成为房地产市场
消费主体，导致房地产业畸形发展
(1)住房商品化改革 已开始，但房地产
市场尚处于初步阶段．有待进一步完善
33
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上海的商品房建 投资 比例逐年j-升，
据 统 计 t 9 9 3年 占 住 房 建 没 投 资 的
20 ，1994年则上升为 42 。1994年商品
房竣工面积共 314．26万 nl ，占住宅竣工面
积的 38 。
但 目前房地产市场总体上仍处于不成
熟的发展阶段。表现为一级市场活跃，交投
量大；二级市场处于半市场或是准市场状态：
三级市场则处于萌芽状态，各种房屋 中介机
构未成气候，市民购买公房暂不能上市无法
交易。供需环节内在的障碍使市场信号无法
顺利调节市场。
特殊的供求环境造成了房地产业以高
档化和高利润为特点 ，高档楼盘供过于
求(表 3，表 4)。目前，上海批准上市的各种外
销房总量已达 1000万 nl ．按土地供应量计
算 ，在未来 3年内还将有 4000m 的外销楼
盘陆续上市，这将进一步加剧供过于求的阶
段性矛盾。与之形成强烈刑比的是上海市人
均住宅面积仅 7．5m。，低于全 国大城市平
均水平，住房困难户、无房户的数量还很大 ，
廉价房需求量还无法得到满足。
(2)房价 房租不合理，房地产消费出现
裂谷
房价构成买方与卖方的无情落差。合理
的房价与收入存在一定 比例关系 ，据世界银
行调查表明，住房价格与一般家庭年收入之
比保持在 3：1～6：1之阅才可实现住房商
品化。而建设部最近调查表 明，商品房价格
构成 中不合理 成分约 占 30 ，多种 原因导
致普通房价亦相当于年收入 的 10~20倍 以
上 ．居 民无 法承受 。按揭年限太 短、成数太
低、息率太高，使很多消费者可望不可及。住
房公积金制度刚刚起步 ，还束能发挥其最大
效用。
由于原住房制度属福利性分配制度，房
租一直处于过低价位。居 民对于住房商品化
改革制度在观念上需适应转变，不合理租售
比价必然造成居民买房积极性不高。多种因
素共同作用，房地产供过于求又难 以转化为
表 3 上海 If『1979~1994年商标畦内铺商品房供应量与销售量情况(单位：i-ft． )
年 可供应量 年 内 年 内
年 份 累计苴量 上 年 当年新增 销 售 率
小 计
结 存 量 可 供 量 销 售 量 ( )
1979～ 1987 ll7181 l17181 1l7l8l 117181 lo0
1088 166卸 6 49 o25 0 49025 34 73o 70．8
1080 227867 759两 ¨ 2骆 61661 25672 33．8
1090 246 703 69l20 50 284 l8 886 31 223 45．1
1991 337 680 128 8 37 897 90 977 65 794 5ll
曲 92 4l2 67l 138 o71 63 080 74 991 77∞ 7 56．O
1993 dl6 67l 60155 56l55 4oo0 60155 lOO
1994 558 732 142o61 1d2o61 78 ooo 52 8
表 4 上海市 1991~1994年批准上市预(出)告外销商}恼席 情况(单位：)j-m。)
、 ＼ 份 其 中
房屋类 ＼ 台 计 1991址 1992越 1993妊 1994证
总 计 737．3 5 9 22 2 260．7 ,ld9 4
综 台 楼 438 9 2 0 3 5 130．6 302 8
公寓住宅 179 8 —— l2 a 67 8 99 7
别 墅 72．O —— 51 d9 3 17 6
r 罄 46 6 3．0 l a 13 0 29 3
表 3～4赘料来源：《1995 海市席地产『 场 》
34 城市规划汇刊1 996年第4期
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有效供给。
(3)资金来源仍受限
完善的房地产市场应是多元主体的多
级市场，需求的多元化决定了开发的多样
性。但是由于住房制度改革滞后于房地产业
发展，企业办社会 的现象仍在继续发展。8O
年代 以来，在国家财政拔款建房下降到
20 左右的同时，企事业单位的住宅投资
却上升到了70 左右。住房由单位所包下
来使企业包袱越背越重 ，与住房社会改革 目
标相违背。
外资由于房地产市场进入消化期持观
望态度：住房公积金制度刚起步，未能发挥
大 的效用；外资投建廉 价房 尚属试验性阶
段。这些因素的综合作用，使房地产市场 尤
其是廉价房地产市场未能有效启动。
(4)政策法规及金融保障制度不完善
公积金制度及政策性住房抵押贷款在
我国刚起步．一套完整的操作程序还未建
立 。
表现为合理的金融支持少，按揭年限过
短、成数太低及息率太高导致其可操作性尚
差。
房地产法律制度不完善。土地批租、房
地产出售、房地产交易市场规章等一整套法
律制度有待完善。现状房地产市场人为因素
作用过大 房地产市场透明度低。管理制度
的不规范导致房地产开发中出现 低税率、
高费率 ，房地产开发成本结构 中不合理成
分较高，加剧了房地产价格偏高的程度。
二、危棚简房改造的责权利关系分析
市、区政府事权分级以及住房制度改
革，引起政府、企业、社会(居民)责、权、利关
系的变化。
市、区政府分级审批土地 充分发挥了
市、区两级政府的积极性。政府由于具有土
地所有权代表及公众利益代表的双重身份，
在土地开发过程中的角色地位 有时会处于
城市规划汇刊1 996年第4期
矛盾之中。因此市、区政府职能应适当分工 ，
市政府拟着重统筹管理 ，充分发挥 国有土地
所有权代表的宏观调控功能 而区政府作为
对属地直接负责的基层政权 更应着重体现
公众利益代表者的身份。
住房制度改革的目标是实现住房商品
化、社会化，以逐渐取代住房福利化。过渡措
施为住房福利化、商品化、社会化三管齐下。
制度改革引起分配方式变异 住房的责任由
企业、市场、社会共同分担，其中企业的作用
要逐渐弱化。居民作为社会的个体将逐渐过
渡为房地产业的消费主体。
市、区政府及社会在危棚简房改造中应
负担的相应责任为：
1．市政府作为城市管理者，应注重通
盘考虑，为区政府作用的发挥及完善房地产
市场提供依据 使旧城改造利益归于公众。
其主要责任为：
(1)统筹调节各区与土地相关的财政收
入，以体现公平性；
(2)对市区土地统一分级定价，通盘考
虑，抑制恶性竞争现象；
(3)有步骤地推出土地，制定税费政策，
使土地使 用税费收入成为城市长期财政 的
重要来源：
“)理顺房地产市场，包括促进信息流
通、规范市场交换、保障公平竞争等；
(5)合理调整住房租售 比例关系；
(6)完善住房制度改革的配套政策(公
积金制度等)。
2．区政府作为具体操作者 应发挥能
动性 特别是在筹措资金方面，应尽快实现
多元化。同时切实完善动迁小区建设等具体
操作管理，以维护居民的利益。
3．社会各个成员在旧区改造中受益
理应承担部分责任。无论是物质环境改善，
还是由于土地再开发带来的增益，居民均是
受益者 L表 5)。因此，居民应尽快转变福利
住房观念，自觉承担部分负担。
35
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表5糟干城市住宅改建项目l口信住单元与新的实物替妄单元经济竹值比较
住房面积 旧单元价值 替换单元价值 旧／新
项目别 住户数 旧 新 (元)
之 比率 (元)
fm ) (m。)
安 登 108 60 85 120O0 260lO 2．17
盘 华 7492 d4 42 8800 l2852 1．48
小福清 120 50 79 i0000 24174 2．42
建 国 1894 15 60 3000 18360 6．12
湖 浪 55,3 “ 48 2800 14688 5 25
汇 漪 246 ∞ 49 6000 14994 2砷
平 民 3620 28 55 5600 16830 3．01
天 河 2叭 60 83 12000 25398 2．12
樱 香 1400 22 71 4400 2l726 4 94
平 山 253 35 59 7000 l8 054 2 58
吴 家窑 612 26 57 5∞O 1 442 3拍
注：旧单元的经济价值是以每平方米建筑面袒 200元的估葬值为依据舳．新单元的经济价值 住房 的实际造价为依
据．不古土地、基础醴施等各种收费的费川．
三、加快危棚简房改造的若干建议
1．提高危房改造项 目可行性
世界银行专家在渊查 了中国城市土地
管理后，提出了住房再开发项目可行性的几
个可选方案，它们对于提高上海市危房改造
项目可行性具有一定参考价值。该调查认为
中国城市改建项 H山于改建补偿政策过分
苛刻 而导致改建后房地产价格 2～4倍于
其经济成本 给住房市场造成严重的折格扭
曲，建 }义应使居民和开发商之间的交易货币
化，以减低动迁安置费用。具体方案可用现
金补偿改建区居民住房的损失 居民承担新
居的差价：所有建于原有地抉上住房均作商
品房出售等。
2．实施转移支付和交叉补贴 体现社
会公平
由于各 区的区位条件客观上存在较大
差异 城市社会经济计划及城市总体规划赋
予各区的功能及开发控制条件也各不相 同，
反映在旧区改造中，土地再开发后的升值潜
力悬殊。因外部条件的不同所造成的财政收
益差距应作适当嗣节。可通过市政府的调控
36
手段 如对各区土地收益按不同的 比例进行
分配，使收益 低的区留成高，也可通过市级
财政的转移支付，使收益多的区补贴收益少
的区的改造项 目。此外 新区开发 与危棚 简
房改造、高收益的商业性开发与公益性的改
造之间可实行交叉补贴。
3．加强规划管理
在旧城改造和批租项 目中，要严格控制
非危栅简房拆除的比重。据统计 ，1992年 i
月至 1994年 i2月上 海通过土地批租共拆
除旧 房 228．95万 nl ，其 中危棚 筒房 达
108．86万 In ，占拆除旧房总量的 47，55 ：
而 1995年 i月 至 i0月因土地批租拆 房
72．O6万 m ，其中危棚筒房面积为 2O．52
万 In ，只占拆除总量的 28 。在大量迫切需
要改造的危旧房屋还没有得到改造的前 提
下 要控制土地批租和开发中非危棚简房的
拆除比例。改造规划要严格执行国家的有关
政策 ．使真 正需要改造的 旧区优先狱得 改
造。
同时，刈动迁安置基地的建设要加强规
划管理 ，使小 区的基础设施建 殴先行，按规
(下转第 11页)
城市规划汇刊1 996年第4期
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其目的和意义在于，确立一种关于人类聚居
环境价值观和认识论的理论框架．认识现代
与未 来 人类 聚居 环 境 问 题及 其 引 发 根
源，探索人类聚居环境分析评价的现代方法
技术，用以指导人类聚居环境科学的理论研
究与保护开发、规划设计的实践活动．
参 考 文 献
Carson．Rachel，silent spring．Houghton Mim in Company．Boston 1962
M acHa ．IL D 阻jgⅡ W ith N ature．N ew York：Nature Hiato ry Pre聃 1969
晃 良情 ，迎接新 世纪的来临一 论人居环 境学的发展 ．‘人聚环 境与 21世纪华夏 建筑学术研 讨会 总结 发
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I ，Binyi．Human Inhabiting environment studieB for Chinese architecture in 21st century
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GIS／Remote Sensing Reeearch Development and AppucB 。Apm 端 一翩，l99E FL．u§
(上接36页)
划标准配套完善公共服务设施，以提高动迁
安置小区对动迁居民的吸引力，从而缓解旧
区改造动迁的难度．
4．制定和完善各项有关政策
拟可采用差别费率和税率．适当减免旧
区的改建项目的配套费．以鼓励危旧房改
造；在条件许可的地段适当提高开发强度的
控制指标．以使改造在经济上变得可行。要
进一步拓宽旧区改造的投资槊道，包括引进
外资改造危旧房、建造平价房等．当然其中
的操作性环节还须完善．特别是成本和回报
率的计算方法、通货膨胀和汇率风险．以及
经 营范围等要进一步研究确定。此外 ，还要
继续大力推进住房制度的改革，引导居民的
消费热点和重点转向房产领域．增强自我解
决住房问题的意识． 1996．4
参 考 文 献
① 上海市 土地使 用制度改革领导小组 办公室．上海 市统计局糖，’95上海房地产市场 ，第 l版 ．中国统计 出版
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@ 世界银行对中国竖挤考察研究丛书一新兴市场竖挤下的城市土地臂班，第 1版，中国财政竖挤出版社 ，1994年 2
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城市规划汇刊1 996年第4期
① @ @ ④ @ @ 0 ④
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