第五章
行政过程论
第一节 行政决策
第二节 行政执行
第三节 行政监督
第一节 行政决策
行政决策的内涵
行政决策的影响因素
行政决策模式
行政决策体制
行政决策的内涵
行政决策，是指政府行政机关在履行职能的过程中，通过收集信息、
确定目标、设计方案以及做出选择等方式进行的决策活动。
决策的共性：
目的性；选择性；过程性。
行政决策的特性：
（1）决策主体的特定性；
（2）决策内容的公共性；
（3）决策过程的民主性；
（4）决策后果的强制性。
行政决策的影响因素
作为一种组织活动过程，行政决策从信息收集到方案选择等一系列
环节都会受到政府机构内部和外部因素的干扰，这就会影响到行政决策
的有效达成及其实施。
（1）信息干扰。
（2）环境的不确定性。
（3）决策成本。
（4）外部的公众压力。
行政决策模式
决策模式是指可供决策者在决策时遵循的一定的程序和方式。
（一）理性决策模式
理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到
收益最大，损失最小，效用最好。
但是在现实中，决策者不可避免地要受到知识、能力、资源、时间
及其他环境因素的限制。因此，难以具有完全的理性及认识能力，不可
能做出最佳选择。所以，理性决策模式是一种过于理性化的决策模式。
行政决策模式
（二）有限理性决策模式
这是西蒙在批评了理性决策模式之后提出的一种决策模式。西蒙认
为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的
决策。这是因为：
（1）人的知识具有不完备性；
（2）预见的困难；
（3）选择范围的有限性；
（4）时效的局限。
行政决策模式
（三）渐进决策模式
这是由美国著名经济学家、政策学家林德布洛姆针对理性决策模式
的缺陷提出的一种决策模式。
林德布洛姆认为，决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异
的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政
策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几
个很可能产生的并且很重要的后果。
决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过
程，而不是对以往政策的推倒重来。
行政决策模式
（四）综合扫描决策模式
这是由美国社会学家和政治学家阿米泰·埃特奥尼提出的一种决策
模式。
综合扫描决策模式既要解决理性决策模式在实际应用中存在的困
难，又要尽力补救渐进决策模式的弱点，使这两种模式相互结合、相互
补充，从而提高做出最佳决策的可能性。
行政决策模式
（五）公共选择模式
公共选择理论将市场决策中的“经济人假设”用于政府决策分析。
该
理论认为，政府和市场一样都是不完善，政府官员对自身效用的追求会
导致政府预算最大化，使政府机构工作效率低下，政府机构所遵循的政
策往往是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，而不是
真正符合最大限度增加共同利益的目的。
该理论主张通过市场竞争达到提高政府管理效率的目的，主张对政
府官员的决策行为进行必要的制约。
行政决策体制
行政决策体制是指不同行政决策机构和人员在决策活动中的分工与
协作关系。
（一）行政决策中枢系统
主要职责：
确定决策目标 拟定备选方案 选择决策方案 监督、修正
决策中枢系统的能量既取决于行政领导者的知识、智慧、能力、经
验以及作风和性格等个人素质，也依赖于决策人员的群体知识能力结构、
人际关系结构和气质结构等群体结构的优化。
行政决策体制
（二）行政决策咨询系统
行政决策咨询系统也称思想库、智囊团。它是指由多学科专家、学
者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅
助性机构。这一系统的任务是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领
导者服务，向他们提供科学的决策方案，并发挥决策过程中的辅助性作
用。
建立行政决策咨询系统的原因：
（1）行政决策的复杂性
（2）行政决策者的局限性
行政决策体制
（二）行政决策咨询系统
行政决策咨询系统的组织形式：
（1）内部咨询机构。它是指在政府系统内部设置的专门提供决策
咨询服务的辅助决策机构。例如我国的政策研究室、调研室、发展研究
中心等。
（2）外部咨询机构。它是指政府系统之外的，接受政府的项目和
咨询任务，为政府决策提供参谋方案的辅助决策机构。与政府内部决策
咨询系统相比，其优点有：①相对客观公正；②效率较高。
（3）柔性咨询机构。它是指为了完成某一项专门任务而临时组成
的咨询机构。
行政决策体制
（三）行政决策信息系统
行政决策信息系统是行政决策组织体系的基础。决策信息系统由决
策信息专职人员、信息机械设备、信息技术程序等构成，专门从事信息
的收集、加工、贮存、传递工作。
决策信息系统的主要工作包括以下四个基本环节：
（1）获取信息
（2）处理信息
（3）贮存信息
（4）传输信息
第二节 行政执行
行政执行的内涵
行政执行的影响因素
行政执行的过程
行政执行的内涵
行政执行，就是政府机构及其工作人员等相关主体围绕既定决策方
案的落实所采取的组织、指挥、协调和沟通等活动的总称。
（1）执行主体的多元化。
（2）执行的目标导向。执行关注的是行政管理活动的结果，而不
仅仅是它的过程。
（3）决策过程的延续。
（4）执行过程的动态性。
行政执行的影响因素
对于执行影响因素的分析，有助于决策者在执行之前就能有针对性
地预防执行偏差的出现。
（1）不确定性。环境变化，执行者对决策意图的理解，执行者的
执行能力
（2）目标的明确程度。目标是行政决策的预期结果，也是衡量和
控制行政执行结果的判断依据。
① 目标的明确性可以作为评价执行成功与否的有效依据，进而能
够加强对执行者的控制力度。
② 目标的明确性能够减少执行者的自由裁量权，使执行者在执行
过程中更能忠实于既定的决策方案。
行政执行的影响因素
（3）资源的充裕程度。
（4）执行机构。
（5）目标团体。
行政执行的过程
（一）决策方案的转化阶段
（1）决策方案的分解
（2）组织准备
（3）思想准备
（4）物质准备
（5）技术准备
行政执行的过程
（二）行政决策的实施阶段
行政决策的实施由若干功能性环节所组成，主要包括指挥、沟通、
控制和协调等。
（1）行政指挥
行政指挥是指行政领导在实现行政决策目标的过程中，按照既定的
目标和计划，对下属的工作进行领导和指导的活动。行政指挥是行政实
施的主要环节之一，是领导作用在行政执行过程中的直接体现。
方式：口头指挥；书面指挥；会议指挥
行政执行的过程
（二）行政决策的实施阶段
（2）行政沟通
行政沟通是指在行政实施活动中，行政机构之间以及人员之间所作
的信息上的传递交流与联系。
方式：
① 正式沟通与非正式沟通
② 下行沟通、上行沟通与水平沟通
③ 口头沟通与书面沟通
行政执行的过程
（二）行政决策的实施阶段
（2）行政沟通
行政沟通的目的在于传递信息，这要求在沟通过程中尽可能地做到
信息传递的失真率低而且速度要快。造成行政信息失真的原因：
① 语言上的讹误；
② 理解上的偏差；
③ 上下级之间传递途中的增损；
④ 地理距离所造成的障碍；
⑤ 因个人利害所作的夸大或缩小；
⑥ 由于工作重担的压力而忽视了重要情况。
行政执行的过程
（二）行政决策的实施阶段
（2）行政沟通
行政沟通的技巧：
美国管理协会曾经提出“良好沟通的十诫”，值得我们借鉴。
① 沟通前应把所要传递的思想搞清楚；
② 要认真考虑沟通的真正目的；
③ 当进行沟通时，要全面考虑自然的和人的环境；
④ 在筹划沟通内容时，要尽可能地同别人商量；
⑤ 信息沟通过程中，既要注意信息的基本内容方面，同时也要注
意语气、语调等方面；
行政执行的过程
（二）行政决策的实施阶段
（2）行政沟通
行政沟通的技巧：
⑥ 要善于利用机会来传递对听者有益或有价值的东西；
⑦ 跟踪检查你的沟通；
⑧ 沟通时不仅应着眼于现在，也应着眼于未来；
⑨ 一定要使你的实际行动维护你所沟通的信息；
⑩ 在沟通中，每个人不仅应使别人听懂你的意思，而且还要弄清
别人的意思。
行政执行的过程
（二）行政决策的实施阶段
（3）行政控制
行政控制是指行政领导者和工作人员为了检查行政实施的进程和完
成情况，纠正实施过程中的偏差，以确保实际工作与工作计划相一致而
采取的措施。
行政控制的过程：
① 确定标准
② 衡量工作成效
③ 纠正偏差
行政执行的过程
（三）行政执行的评价阶段
（1）对执行情况的检查
（2）对执行情况的评价
（3）对经验教训的总结
第三节 行政监督
行政监督的内涵
行政监督制度构建的缘由
行政监督的类型
行政监督的内涵
行政监督可以看作是指依据法律法规对行政机关及其工作人员履行
职责和执行法律的情况所进行的限制、检查、督促和制裁，其目的是为
了保证行政机关及其工作人员行使行政权力的目标、过程及其结果合法
和合理，提高行政管理的效率。
（1）行政监督的主体
（2）行政监督的对象
（3）行政监督的内容
行政监督制度构建的缘由
行政权力是国家行政机关及其工作人员行使的一种带有强制性的约
束他人行为的能力，权力行使的目的在于代表和维护社会公众的公共利
益。权力必须受到制约成为任何一个民主国家行政权力运作的基本规则。
（一）人性恶是监督制度设计的出发点 。
（二）预防公共权力异化的客观需要。
（三）适应行政管理事务复杂化的现实要求 。
行政监督的类型
行政监督从不同的角度可以被划分为不同的监督类型，比较典型的
分类方式有：
（一）按照监督的性质可以分为国家性的监督和非国家性的监督。
（二）按照行政监督的程序可以分为自上而下的监督和自下而上的
监督。
（三）按照行政监督时间可以分为事前监督、事中监督与事后监督。
（四）以监督内容为标准，行政监督可以分为合法性监督和合理性
监督。
行政监督体系
行政监督体系是由各种监督制度或监督子系统构成的纵横交错的监
督网络系统。完整的行政监督体系包括以下监督子系统：
（一）立法监督子系统
（二）行政监督子系统
（三）司法监督子系统
（四）政党监督子系统
（五）社会监督子系统
（1）社会团体监督
（2）新闻舆论监督
（3）公民监督
