公共管理专业核心课程《公共组织学》
第二章 公共组织理论
教学大纲与设计
一、课程性质
本章以公共组织理论的基本概念为基础，它主要是通过对学习过程和学习资
源所做的系统安排，着重设计学与教的系统，以达到优化教学、促进学习者的
学习。运用系统论的观点和方法，分析教学中的问题和需求从而找出最佳解决
方案的一种理论和方法。培养学生的开拓创新意识，提高学生的专业知识综合
能力，使之能够更好地适应21世纪的教育需要，为实现教育现代化服务。
二、教学目标
学生必须掌握公共组织理论的基本内容， 及以政治科学为取向的公共组织思
想,理解管理科学取向的公共组织理论 ，掌握行政科学取向的组织理论。
第二章第二章 公共组织理论公共组织理论
三、考核要求
掌握公共组织理论的基本内容；以政治科学为取向的公共组织思想;管理科学
取向的公共组织理论 ;行政科学取向的组织理论。并掌握公共组织理论的内容
框架和学习要求。
四、本章课时安排
由于本章的知识点和重点、难点较多，建议授课时量为4。
五、授课方式
课堂讲解与课堂讨论相结合。
六、教学内容
第一节 以政治科学为取向的公共组织思想
一、 古代西方的政治组织思想
（一）柏拉图的政治组织思想
（二）亚里士多德的政治组织思想
二、 近代西方的政治组织思想
（一）维利的政治组织思想
（二）洛克的政治组织思想
（三）卢梭的政治组织思想
第二节 管理科学取向的公共组织理论
一、古典管理组织理论
（一）泰罗的科学管理组织理论
（二）法约尔的组织管理理论
（三）韦伯的科层组织理论
二、行为科学管理组织理论
（一）某著名企业的人际关系理论
（二）巴纳德的组织协作系统理论
（三）需要与激励理论
（四）决策组织理论
三、系统科学管理组织理论
第三节 行政科学取向的组织理论
一、行政科学萌芽时期的组织理论
（一） 威尔逊的行政组织思想
（二） 古德诺的行政组织思想
（三） 怀特的行政组织思想
二、行政科学发展时期的组织理论
（一） 生态组织理论
（二） “新公共行政学”组织理论
（三）布坎南的公共选择和政府理论
三、行政科学繁荣时期的组织理论
（一） 奥斯本的企业家政府理论
（二） 登哈特的新公共服务理论
（三） 学习型组织理论
第一节第一节 以政治科学为取向的公共组织思想以政治科学为取向的公共组织思想
一、 古代西方的政治组织思想
（一）柏拉图的政治组织思想
1、国家的起源：社会分工与合作是国家这个政治组织产生和存在的基础。
2、国家的治理：人分为三个等级：第一等级具有理智的天性和智慧的美德，
是统治者；第二等级具有意志的天性和勇敢的美德，是保卫者；第三等级具有
情欲的天性和节制的美德，是生产者，这三个等级的人各司其职，各守其序，
又互相配合，精诚合作，整个国家就是一个公正的国度，一个符合正义概念的
理想国家。
3、哲学:只有掌握了国家最高领导权的哲学家才能治理好国家 。
4、人才培养: 注重优生和优育。
5、政体循环思想：政体分为五种，即贤人政体、军阀政体、财阀
政体、民主政体和暴君专制政体，这五种政体是逐渐演变，依次更替
的。
（二）亚里士多德的政治组织思想
1、国家的起源和目的：国家起源于家庭。建立国家的目的是让人们外
物诸善、躯体诸善，灵魂（性灵）诸善。
2、政体分类思想：政体分为两类六种：第一类是正宗政体，包括君主
政体、贵族政体和共和政体；第二类是变态政体，包括僭主政体、寡头政
体和平民政体。一切政体都有议事、行政和司法（审判）这三种职能 。
3、理想的城邦模式：由中产阶级掌权的，由贫富两要素混合的共和政
体 。
4、民主政治与法治：公民轮番执政，轮流掌权。
（一）维利的政治组织思想
1、国家的起源和目的：人类的邪恶本性导致了国家的产生。国家
的核心问题是权力问题。国家的目的在于保障个人的私有财产，保障
社会秩序和个人安全。
2、政体思想：正常的政体分为君主政体、贵族政体和共和政体；
它们的变形则是暴君政体、寡头政体和群氓统治。最好的是共和政体，
但要视情况决定。
3、权术思想：要用权术对付人性的邪恶。一个君主必须具有狐狸
的狡猾和狮子的凶猛。
4、统治者的素质和能力：有作为的君主必须具有很高的素质和超
常的能力。
二、二、 近代西方的政治组织思想近代西方的政治组织思想
（二）洛克的政治组织思想
1、政府的起源和目的：政府和社会本身的起源在于人们相互订立的契
约；生命、自由和财产是人生来就自然享有的权利，政府和官吏的目的
就是保护社会成员的这些权利。
2、政体形式及分权理论：政体分为君主政体、寡头政体和民主政体，
最好的是君主立宪政体。国家权力分为立法权、执行权和对外权，立法
权由国会行使，执行权和对外权由君主行使。
3、政府解体和社会革命思想：当立法机关变更、君主使法律无法执行
或立法机关和君主违背人民的委托而奴役他们时，政府实际上就解体了，
这时人民有权运用革命的手段建立新的立法机关，成立新的政府。
4、法治思想：实行法治是保护公民自由的前提和保障。实施法治的基
本原则一是有法必依，二是法律面前人人平等。
（三）卢梭的政治组织思想
1、国家理论：国家来源于人们全体一致同意的、公平的社会契约基础
上，当政府破坏契约或剥夺人民自由时，人民有权取消契约，用暴力将
自由再夺回来。
2、人民主权理论：“公意”是构成国家的全体成员的共同意志，公意构
成主权，主权必须以公意为自己行使的依据。人民主权有四个原则：一
是不可转让，二是不可分割，三是不能被代表，四是绝对的、至高无上
的和神圣不可侵犯的。
3、政府理论：政府分为民主制、贵族制和国君制。直接民主制最
好。政府官吏只有服从人民意志的义务而没有争权夺利、以权谋私的
权力。有必要让人民对政府官员及其行为进行监督，防止他们滥用职
权，以保障人民的福利。
4、法治理论：法律是政治体唯一的动力，没有法律，已经形成的
国家就没有灵魂。国家创制法律的目的和基础是公共幸福，法律是规
定和保护个人自由、维护平等的手段。法律面前必须人人平等。
一、古典管理组织理论
（一）泰罗的科学管理组织理论
1、工作定额原理：
对熟练工人工作时每一项动作所需的时间进行分析和累计，再加上
必要的休息时间和不可避免的一些被耽误的时间，得出完成某项工作
所需的总时间，以此为基础制定出“合理的日工作量”。这是做好管理
工作的基础。
2、标准化原理：
包括作业方法的标准化、使用工具的标准化、工作环境的标准化等。
这是管理者的首要职责。
第二节第二节 管理科学取向的公共组织理论管理科学取向的公共组织理论
3、管理职能专门化原理：
把计划职能同执行职能分开。
4、劳资双方密切合作原则：
只有提高劳动生产率，才能使劳资双方都达到自己的目的，因此劳
资双方必须变相互指责、怀疑和对抗为相互信任、密切合作，双方都
要进行“心理革命”。
5、例外原则：
企业的高级管理人员只保留对“例外事项”即重要事项的决策权和控
制权，而把一般的日常事务授权给下级管理人员去负责处理，以集中
精力处理重大的或最主要的事情。
（二）法约尔的组织管理理论
1、关于组织管理的要素或职能 ：
管理就是计划、组织、指挥、协调和控制这五个要素的统一体。
2、关于组织管理的14条原则 ：
（1）劳动分工；（2）权力和责任；（3）纪律；（4）统一指挥；（5）
统一领导；（6）个人利益服从整体利益；（7）人员的报酬；（8）
集中；（9）等级制度；（10）秩序；（11）公平；（12）人员的稳
定；（13）首创精神；（14）人员的团结。
（三）韦伯的科层组织理论
1、对组织基础——权威的分析：
权威有三种类型：一是合理型权威（法定权威）；二是传统型权威；
三是魅力型权威。这三种权威决定了与之相应的组织类型。
2、理想的行政组织体制——科层制：
合理型权威组织是通过公职或职位来进行理性化管理，并形成一个科
层制的组织结构，因而是理想的行政组织体制。
它具有6个特征：
（1）有明确合理的职能分工；
（2）有明确的职务等级序列；
（3）有明确可行的规章制度；
（4）有明确正规的书面文件和档案管理制度；
（5）有非人格化的组织管理；
（6）有专业的培训机构。
3、理想行政组织的结构与管理制度 ：
理想的行政组织体系有三个层级：决策层、管理层和执行层。官员的
任命和职能的行使应按十条准则进行。
（一）某著名企业的人际关系理论
1、关于“社会人”的观点：
人在组织中不仅仅只单纯追求金，还有社会及心理方面的需求，即
还要追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，是一个“
社会人”。
2、关于“非正式组织”的观点：
一切组织中都存在两种类型，一种是正式组织，另一种是非正式组
织。它们相伴相生，相互依存。
二、行为科学管理组织理论二、行为科学管理组织理论
3、关于“新型领导”的观点：
新型领导应尽可能满足工人的需要，最大可能地提高工人的士气，
从根本上提高生产效率。是否重视人际关系以及是否具有协调、处理
人际关系的能力，是一个经理人员是否成熟的重要标志，也是一个组
织是否有效的重要标志。
（二）巴纳德的组织协作系统理论
1、组织本质理论：
组织是“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”。
2、组织三要素理论 ：
一是协作愿望；二是共同目标；三是信息沟通。
3、组织平衡理论：
组织的平衡是指组织成员为组织所作的贡献与组织对其成员的满足要
达到平衡；组织的外部平衡是指组织要与外部环境相适应，保持和谐一
致。
4、非正式组织理论：
非正式组织对正式组织的作用主要表现在三个方面：一是信息沟
通功能；二是激励和凝聚功能；；三是控制功能。
5、权威接受理论：
管理者的权威是自下而上形成的，组织成员接受了另一个组织成
员的命令、指示或建议，他们之间就形成了权威关系。
（三）需要与激励理论
1、需要理论 ：
把人的需要分为生理、安全、交往、尊重和自我实现等五个层次，当
人们较低层次的需要得到满足后，自然地会追求上一个较高层次的需要。
麦克利兰认为在人的生存需要基本得到满足的前提下，人最主要的是
成就、权力、友谊（合群）的需要。其中，成就需要对人们的激励效果
最好，激励作用最大。
2、X理论、Y理论和超Y理论（Z理论）：
麦格雷戈假设出两种相对立的人性观，一种是以人性恶为基础的“X
理论”，传统管理理论就是以此为指导思想的；另一种是以人性善为基
础的“Y理论”，行为科学管理理论以此为指导思想，能使组织成员在努
力实现组织目标的同时，最好地实现自己的个人目标。
莫尔斯和洛希提出的“超Y理论”认为：工作单位性质不同，组织成
员素质和工作特点不同，应该采用不同的指导理论和管理方式。
大内提出的“Z理论”则力图将“X理论”和“Y理论”融合在一起，以构建
出一种理想组织形式。
（四）决策组织理论
1、组织决策论 ：
组织是作为决策者的个人所组成的系统，正是通过层层决策、人人
决策，组织才得以统一起来，凝结为一个整体。
2、组织目标论：
组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性又取决于为实现某一
目的而选择的手段。把为实现总目标的手段和措施作为下一层次的目
标，再为完成这些目标找出一些更详尽的手段和措施作为更下一目标，
这种目标与手段的相互转化便构成一个“目标层级体系”，在这个体系
中反复找下去，直到有了现成的解决办法为止。
3、组织平衡论：
当组织提供或分配给组织成员的诱因（物质的、精神的报酬）等于
或大于他对组织所做的贡献（劳动或资本）时，组织才能生存和发展，
否则将导致组织的瓦解。
4、组织影响论：
组织影响个人决策行为的因素有五个方面：权力、沟通、训练、效
率准则、组织认同。
5、组织设计论：
一是组织的结构形态；二是组织的专业分工；三是组织的专业重心；
四是组织的权力配置，其方式有集权和分权两种。
三、系统科学管理组织理论
（一）帕森斯的系统组织思想
社会行动系统由社会系统、文化系统、人格系统、行为系统等四个
相互联系、相互渗透的分系统组成。
组织是一个由相互依赖和相互作用部分构成的具有一定功能的有机
整体。任何一种组织，其本身就是处于社会这个大系统中的一个分系
统，同时又是受社会经济、文化等环境影响的生态系统。
作为社会系统的组织，一般由决策层级、管理层级和技术层级所组
成。
（二）卡斯特和罗森茨维克的组织系统管理理论
作为一个整体的组织系统，一般由五个分系统构成：第一，目标与
价值分系统；第二，技术分系统；第三，社会心理分系统；第四，结
构分系统；第五，管理分系统。
有计划的组织变革的过程一般要经历感知问题、明确问题、解决问
题和成果评价这四个环节。
（三）权变组织理论
劳伦斯和洛希认为，环境对组织有极大的影响，为回应环境影响，
组织必须对自身的结构及其活动进行分化和整合。
卡斯特和罗森茨维克强调组织的多变性，强调要深入研究组织与其
环境之间的相互关系和各分系统内与各分系统之间的相互关系，以及
组织在不同环境和条件下的运作问题。
卢桑斯认为，组织之间存在着相互依存的关系，而组织又与其外
在的环境保持着互动关系，于是组织就形成了各种的关系形态或变数
形态。他从权变管理的结构入手，提出权变管理是一个观念性结构，
这一个结构有三个主要部分：环境变数、管理变数和权变关系。
第三节第三节 行政科学取向的组织理论行政科学取向的组织理论
一、行政科学萌芽时期的组织理论
（一） 威尔逊的行政组织思想
1、关于建立独立的行政科学
美国应该建立一门行科学，“力求使政府不走弯路，使政府的事务
减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种
职责都获得尽责的美名。”
2、关于行政与政治的问题:
行政与政治是两个不同的概念，行政管理的问题并不属于政治问题，
但行政与政治又是两个具有渊源关系的、密切联系的概念。
3、关于行政学的目标和任务：
行政学研究的目标主要有两个：一个是政府职能，另一个是实现政
府职能的方法或措施。所以，研究行政学的目的在于使行政工作摆脱
原来那种纯经验型的状态，把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中
拯救出来，并用科学的理论去指导它的活动，使行政工作深深植根于
科学的原理之上。
4、关于辩证地、实事求是地研究方法。
运用历史方法和比较方法对不同国家不同政府所共有的行政管理规
律进行研究，对行政学进行研究。
（二） 古德诺的行政组织思想
1、对“政治行政二分法”的阐释
第一，界定了政治与行政各自的内涵。 “政治是国家意志的表达，行政
是国家意志的执行” 。
第二、政府机构之间的分工与政府功能之间的划分是两个不同的概念。
第三，加强政治与行政之间的协调。
2、政治与行政的协调
第一、政治对行政要适度控制。
第二，行政要适度集权化。
第三，政党要发挥作用。
（三）怀特的行政组织思想
第一、行政学的研究范围和目的。公共行政的研究范围就是各级政
府及其在行政中的各种基本问题。
第二、行政组织体制的类型。行政组织体制可以分为三类：一是自
治型与官僚型；二是中央集权型与地方分权型；三是独立制型和权力
汇一制型。
第三，行政组织的权责。一是将同一目标的行政事务、权力和责
任归于同一行政部门；二是权责的分配与行政任务相一致，与部门、
人员等级相一致；三是权责分配可以按区域、行政工作性质、工作方
法、行政程序的不同加以分配。
第四、优良行政组织的标准：一是行政组织能获得最优秀人才；
二是组织成员应有一致的责任及适当的权力；三是将行政官员划分为
政务官和事务官，明确各自的权责和任务，以职务划分为原则，确定
指标；四是设置协调机构专门进行综合协调；五是对组织的管理效率
进行合理精确的测量。
二、行政科学发展时期的组织理论
（一） 生态组织理论
高斯首先将生态理论引入了行政学领域，认为应该将政府的行政组织
与行政行为作为一个生态系统来看待和研究。
帕森斯认为，在不同的生态环境中应有不同的组织目标和不同的组织
形态。
雷格斯运用物理学中光谱分析的方法，提出了三种行政组织模式并阐
述了它们的功能：
1、融合型：传统农业社会的行政组织形态。
2、衍射型（绕射型）：现代工业社会的行政组织形态。
3、棱柱型：由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织形态。
棱柱型的行政模式有三个特征：
第一，异质性或异种性并存。
第二，形式主义。
第三，重叠性。
行政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各国的特有的社
会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；二是研
究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。影响一个国家
公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的有五种：经济要素、
社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构。
（二） “新公共行政学”组织理论
是指20世纪60年代未70年代初产生于美国的运用现象学方法论、本
土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法，并强
调以公共行政的“公共”部分为研究重心的一种公共行政学理论。其主
要代表人物之一是曾担任美国公共行政学会主席的乔治·弗雷德里克森
。
在公共行政组织中，存在着四种基本的运作过程：
1、分配过程；
2、整合过程；
3、边际交换过程；
4、社会情感过程。
（三）布坎南的公共选择和政府理论
1、公共选择理论的内涵。公共选择理论是用经济学的方法研究政
治问题的一种新公共经济理论。所谓公共选择，是指资源在公共物品
间的分配是通过集体行动和政治过程来选择和决定的，这实际上就是
政府的选择和决定。
2、“经济人”假说。人在本性上都是以追求个人利益、使个人的满足
程度极大化为最基本的动机，其活动受个人利益驱动与导向。国家或
政府作为一种人类的组织，也会受到人的利已主义本性的影响。所以，
由个人组成的国家或政府不应被看成是以大众利益服务为目的，其政
治行为也是按对个人是否有利来行事的。
3、“政府失败” 有两种主要表现形式：公共决策的失误和政府工
作机构的低效率。
4、对“政府失败”的补救：其一，创立一种新的政治技术，提高社会
民主程度。通过改革政治结构，重建基本宪法规则，以约束和限制政
府的权力。 其二，在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效
率。其三，实行财政立宪，改革赋税制度。
三、行政科学繁荣时期的组织理论
（一） 奥斯本的企业家政府理论
1、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨
2、社区拥有的政府：授权而不是服务
3、竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去
4、具有使命感的政府：改变照章办事的组织
5、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拔款
6、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要
7、有事业心的政府：有收益而不浪费
8、有预见的政府：预防而不是治疗
9、分权的政府：从等级制到参与和协作
1某省市场为导向的政府某省市场力量进行变革
（二） 登哈特的新公共服务理论
所谓新公共服务，是指关于公共行政在以公民为中心的整个治理系统
中所扮演的角色的一套理念。
它源于四种理论的思想观点：
第一、民主公民权理论。
第二、社区与公民社会理论。
第三、组织人本主义。
第四、后现代公共行政。
新公共服务理论的基本原则
其一、服务而不是掌舵；
其二、追求公共利益；
其三、服务于公民而不是服务于顾客；
其四、公民权和公共服务比企业家精神更重要；
其五、思考要具有战略性，行动要具有民主性；
其六、责任并不简单；
其七、重视人而不只是重视生产效率。
（三）（三） 学习型组织理论学习型组织理论
学习型组织有“五项修炼” ，每一项对学习型组织的建立都不可缺少:
1、自我超越。
2、改善心智模式。
3、建立共同愿景。
4、团体学习。
5、系统思考。
1、各种公共组织理论产生的历史背景是什么？它们之间有什么联系与区别？
答案(1)、以政治科学为取向的公共组织思想
古希腊是欧洲文明的摇篮。在古希腊，随着社会发展和城邦制的演变，形成了比较完整
的、系统的政治学说，它所涉及到的有关国家的起源、性质、目的、任务、政体的分类、
国家的组织，以及国家管理等各个方面，开创了以后欧洲政治行政思想发展的途径，可
以说古希腊是欧洲政治行政思想的奠基时期。十四世纪末至十六世纪的欧洲文艺复兴运
动、十七世纪的英国资产阶级革命和十八世纪的法国资产阶级启蒙运动，是新兴资产阶
级反封建制度、反封建教会，主个性解放和自由平等，要求建立资产阶级共和国的具有
重大历史意义的运动，对欧洲以及整个世界的社会发展产生了深远的影响。
(2)、管理科学取向的公共组织理论
十九世纪末、二十世纪初，是资本主义社会从自由竞争转变为垄断的重要阶段。在这个
时期，生产力的迅速发展、生产规模的急剧扩张、劳资之间的严重对立、生产关系的日
益复杂以及经济结构的巨大变化，强烈冲击着旧的企业组织结构与经验型的管理方式。
作为重中之重，人们对管理与组织问题进行了更为悉心地研究和更为深入地探讨。正是
在这种背景下，管理科学作为一门独立的学科正式形成了，对管理的载体——组织的研
究也达到了前所未有的高度和深度。管理科学的形成和发展，一般认为经历了古典管理
理论、行为科学管理理论和系统科学管理理论三个阶段。
第二章第二章 复习思考题答案复习思考题答案
(3)、行政科学取向的组织理论
19世纪末20世纪初，西方主要资本主义国家相继进某省市化、工业化国家的行列，由此
而来的社会和政治问题使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政
管理面临着严峻的挑战。在这种情况下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，
迫切需要有一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成使命。
于是，行政科学就应运而生了。
2、古代和近代西方国家的政治组织思想的主要内容是什么？
答案(1)、古代西方国家的政治组织思想的主要内容是
（一）柏拉图的政治组织思想
（二）亚里士多德的政治组织思想
(2)、 近代西方的政治组织思想是
（一）维利的政治组织思想
（二）洛克的政治组织思想
（三）卢梭的政治组织思想
3、传统科学管理时期和行为科学管理时期组织理论的特点和不足表现在哪些方面？系统科
学管理时期的组织理论有什么特点？
答案：传统科学管理时期都着重研究了管理与组织的重要性和必要性、管理与组织的职能
和原则、管理与组织的过程和方法等最基础、最本质的问题。行为科学理论强调，必须
重新界定管理的核心与主体，也即是在管理中必须把人作为有感情、有需要、有追求、
有价值，以及与境和社会有密切联系的“社会人”来对待，对个人与个人、个人与群体、
群体与群体等行为之间的关系进行研究，找出其内的规律性，以开发人的潜质，激发人
的积极性和创造性，协调人与人、人与组织之间的关系，最大限度地提高生产效率，达
到组织的目标。统论、信息论、控制论等科学理论的应用和发展，为人们提供了一种综
合、全面考虑问题的思维方式和卓有成效的科学研究工具，使人们融汇各种知识和方法，
注重学科的综合性，同时，用一种全新的视野从更广阔的空间对传统科学管理理论和行
为科学管理理论进行归纳和总结，克服其片面不足，吸取其精华要义，从而使组织理论
的研究进入了第三个阶段，即系统科学管理的组织理论阶段
4、二十世纪六十年代以来的公共组织理论有什么发展？这些理论的主要内容是什么？
答案:
(1)、X理论、Y理论和超Y理论（Z理论）
(2)、决策组织理论： 组织决策论；组织目标论 ；组织平衡论 ；组织影响论 ；组织设计论
(3)、系统科学管理组织理论 ：帕森斯的系统组织思想 ；卡斯特和罗森茨维克的组织系统
管理理论 ；权变组织理论
(4)、行政科学发展时期的组织理论 ：生态组织理论 ；“新公共行政学”组织理论 ；布坎南
的公共选择和政府理论
(5)、行政科学繁荣时期的组织理论 ：奥斯本的企业家政府理论 ；登哈特的新公共服务理
论 ； 学习型组织理论
1、我国为什么要建设服务型政府？
我国作为社会主义国家，建设服务型政府，从根本上说是由人民政府的
性质所决定的。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民
服务是我们党的根本宗旨，是政府的基本职能和本质特征。党的宗旨和政府的
性质决定了政府所做的一切，必须也只能是为人民谋利益，为人民服务。在改
革开放和发展社某省市场经济的条件下，政府传统的管理模式越来越不适应经
济社会飞速发展的需要，迫切需要加快政府改革，转变政府职能，不断提高为
人民服务的水平。建设服务型政府，是构建和谐社会的必然要求。构建社会主
义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、推进中国特色社会主义事业全局
出发作出的一项重大战略决策，对政府改革和建设提出了新的更高要求，其中
一个重要方面，就是建设服务型政府。建设服务型政府，是完善社某省市场经
济体制的迫切需要。加强政府自身改革和建设，客观上也需要建设服务型政府。
服务是政府的基本职能。
案例思考
2、结合案例，谈谈我国应该建设什么样的服务型政府？
服务型政府是以人为本的政府。政府的权力来自人民，必须服务于人民，接
受人民的监督。只有时刻把人民群众利益放在首位的政府，才是服务型政府。
服务型政府是透明政府。只有政务公开透明才能进一步实现政府与民心、民意、
民情的联动，保障人民政府为人民服务。政府透明了，人民才会积极参政议政，
充分表达民意，防止不当决策损害人民利益；一个服务型政府，必然也是透明
政府。
服务型政府是法治政府。所谓法治政府，主要是指政府根据人民意志依法
组建而成；必须依法行政，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责；必
须保障人民依法享有各项权利和自由；必须接受人民的监督；行政违法必须承
担责任。服务型政府是责任政府。问责制度是建设服务型政府一项必不可少的
制度。服务型政府必然也是一个责任政府。
3、结合案例，谈谈我国应该如何建设服务型政府？
（1）、建设服务型政府，要着力完善基本公共服务体系。
（2）、建设服务型政府，要着力完善基本公共服务体系。
（3）、要坚持依法行政。
（4）、深化社会管理体制改革。
一、单选题
1、创建了“阿克德米学园” 的是（ ）
A、柏拉图
B、西蒙
C、亚里士多德
D、维利
2、以下哪个不属于生态行政组织理论 的是（ ）
A、融合型
B、衍射型
C、棱柱型
D、圆柱型
模模拟试题拟试题一一
3、哪项不属于彼得·圣吉的“五项修炼” （ ）
A、自我超越
B、改善心智模式
C、安全需求
D、系统思考
4、“行政人”假说是( )提出的
A、西蒙
B、韦伯
C、
D、柏拉图
1、洛克认为，国家有三种权力 （ ）
A、立法权
B、执行权
C、对外权
D、谈判权
E、司法权
2、泰罗的科学管理组织理论（ ）
A、工作定额原理
B、标准化原理
C、管理职能专门化原理
D、劳资双方密切合作原则
E、例外原则
二、多二、多选题选题
3、西蒙丰富的管理理论中，有关决策组织的理论主要可归纳为以下几个方面 ：（ ）
A、组织决策论
B、组织目标论
C、组织平衡论
D、组织影响论
E、组织设计论
4、柏拉图把政体分为（ ）
A贤人政体
B军阀政体
C财阀政体
D民主政体
E暴君专制政体
三、名词解释
1、公共选择
2、政府企业化
3、目标层级体系
4、整合过程
四、解答题
1、简答新公共服务理论主要来源于四种理论的思想观点。
2、简答学习型组织理论 的“五项修炼”。
五、论述题：
论述卢梭的政治组织思想。
一、单选题
1、组织理论之父 是（ ）
A、·韦伯
B、法约尔
C、西蒙
D、泰罗
2、韦伯把权威分为三种类型，以下哪个不是（ ）
A、合理型权威
B、 传统型权威
C、魅力型权威
D、领导型权威
模模拟题拟题二二
3、卢桑斯提出权变管理是一个观念性的结构，以下哪个不属于（ ）
A、环境变数
B、管理变数
C、权变关系
D、领导关系
4、“人是天生的政治动物”是( )提出来的
A、亚里士多德
B、约翰•洛克
C、卢梭
D、泰罗
1、法约尔认为管理 的五个要素 以下哪个不是（ ）
A、计划
B、组织
C、指挥
D、沟通
E、合作
2、在生态行政组织理论中的棱柱型的行政模式的特征 有（ ）
A、异质性或异种性并存
B、形式主义
C、重叠性
D、同质性
E、单一性
二、多二、多选题选题
3、雷格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是（ ）
A、经济要素
B、社会要素
C、沟通网络
D、符号系统
E、政治架构
1、公共服务
2、公共选择
3、边际交换过程
4、共同愿景
三、名三、名词词解解释释
1、新公共服务理论的基本原则。
2、简答卡斯特和罗森茨维克的组织系统的五个分系统
四、解答四、解答题题
论述布坎南“政府失败”的表现形式及其原因 。
五、五、论论述述题题
一、单选题:
1、 A 2、 D 3、 C 4、A
二、多选题
1、 A、B、C 2、 A、B、C、D、E
3、 A、B、C、D、E 4、A、B、C、D、E
三、名词解释
1、公共选择
公共选择，是指资源在公共物品间的分配是通过集体行动和政治过程来选择和决定的，这实际上就是政
府的选择和决定。
2、政府企业化
“政府企业化”, 是指用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神以及
企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。
3、把为实现的总目标的手段和措施作为下一层次的目标，再为完成这些目标找出一些更详尽的手段和
措施作为更下一层次的目标，这种目标与手段的互相转化便构成一个“目标层级体系”。
4、是指通过权威层级来协调公共行政组织中人的工作的过程。
模模拟题拟题一答案一答案
四、解答题
1、
第一、民主公民权理论。
第二、社区与公民社会理论。
第三、组织人本主义。
第四、后现代公共行政。
2、
(1)、自我超越。
(2)、改善心智模式 。
(3)、建立共同愿景。
(4)、团体学习 。
(5)、系统思考。
五、论述题：
(1)、国家理论
卢梭的国家学说是建立在他社会契约论基础上的。卢梭认为在社会契约订立之前存在的自然状态是一种
非常美好的状态，由于私有制的出现，自由平等被破坏，为保证人们的生命和财产安全，在全体一
致同意的、公平的社会契约基础上，人们建立起了共和国这个共同体。通过社会契约建立民主的共
和国之后，人民就永远成为国家的立法者，当政府破坏契约或自己的自由被剥夺时，人民就有权取
消契约，用暴力将自由再夺回来 。
(2)、人民主权理论
卢梭认为，当民主国家在社会契约基础上产生，每个人向国家交出自己的全部权利之后，国家就有了一
种普遍的强制性的力量，这种力量受到“公意”指导时，“主权”也就产生了。卢梭进一步指出，人民主
权有四个原则：第一，主权不可转让；第二，主权不可分割；第三，主权不能被代表；第四，主权
是绝对的、至高无上的和神圣不可侵犯的。但同时卢梭也认为，尽管如此，主权行为却不会超出、
也不能超出公共约定的界限。他不能任意处置根据契约所留给每个人的财富和自由，也无权对某一
个臣民要求的比对另一个臣民更多。
(3)、政府理论
卢梭认为，在民主制国家中，人民本身就是主权者，立法权是人民主权的主要表现形式，也是国家的
心脏，所以，立法权是属于人民的。行政权由立法权所派生，作为国家与主权者之间的一种联系来
执行和贯彻立法权所表达的公意，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。
根据掌握政府权力人数的多少，卢梭把政府分为三种类型：由全体人民或绝大部分人民作行政官的称为
民主制，由少数公民作行政官的称为贵族制，把整个政府的权力集中于一个行政官来行使的是国君
制。卢梭不仅反对国君制和贵族制，根据主权不能被代表的原则，他也反对代议民主制。他主直接
民主制，在一个疆域适中、人口数目与土地面积相适宜的国度内，每个公民都能直接参加选举，这
样才能实现民主、自由和平等。在这样的民主共和国内，也不需要多少行政机构，因为行政机构的
行为愈少，行政机构也就愈好，而行政官吏愈多，政府就愈松弛，行政效率就愈低。
(4)、法治理论
在卢梭所憧憬的共和国制度中，法治起着至关重要的主导作用，他把凡是实行法治的国家都称之为共和
国，认为一切合法的政府都是共和制的。他认为，法律是政治体唯一的动力，没有法律，已经形成
的国家就没有灵魂。国家创制法律的目的和基础是公共幸福。由于全体人的最大幸福就是自由和平
等，因此卢梭又把法律看成是规定和保护个人自由、维护平等的手段。卢梭认为，法律是意志的普
遍性与对象的普遍性的结合，前者规定了法律的至高无上性；而后者强调了法律对于国家全体成员
约束的强制性。任何人都不能置身于法律之外，也不能高于法律之上，法律面前人人平等，即使是
法律的创制者也应该是法律的服从者，任何人如果不服从法律和人民的意志，人民就要迫使他服从。
一、单选题
1、 A 2、 D 3、 D 4、A
二、多选题
1、 DE 2、 D、E 3、 A、B、C、D、E
三、名词解释
1、公共服务 是指关于公共行政在以公民为中心的整个治理系统中所扮演的角色的一套理念
2、公共选择 是指资源在公共物品间的分配是通过集体行动和政治过程来选择和决定的，这实际上就是
政府的选择和决定。
3、是指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程。
4、是组织中人们所共同持有的意象或景象，它创造出众人是一体的感觉，并遍布到组织全面的活动，
使各种不同的活动融汇起来。
模模拟题拟题二答案二答案
四、解答题
1、
一、服务而不是掌舵。二、追求公共利益 三、服务于公民而不是服务于顾客 四、公民权和公共服务比
企业家精神更重要 五、思考要具有战略性，行动要具有民主性 六、责任并不简单其 七、重视人
而不只是重视生产效率
2、
其一、目标与价值分系统。
其二、技术分系统。
其三、社会心理分系统。
其四、结构分系统。
其五、管理分系统。
五、论述题
“政府失败论”是公共选择理论的研究核心。布坎南认为，“政府失败”有两种主要表现形式：公共决策的
失误和政府工作机构的低效率。公共决策失误的原因在于：由于政府部门的领导者为人所具有的自
利的本性所左右，他们在选择或制定决策时，对作为政府决策目标的所谓公共利益的理解常常难以
符合公共利益的要求，决策的依据是不充分的信息和个人效用的最大化原则。而政府工作机构低效
率的原因在于：一是缺乏竞争性机制；二是缺乏降低成本的激励机制；三是缺乏监督信息；四是政
府机构自我膨胀；五是政府的寻租行为。由此，布坎南得出的结某省市场的缺陷并不是把问题交给
政府去处理的充分条件，政府的缺陷某省市场一样严重。除非有阻止狭隘利益集团进行掠夺的程序
性规则对政治过程加以严格的约束，政府的缺陷——效率低下、费用高昂、计划执行不当等都是不
可避免的，即便如此，只要有可能，决策就应转交私营部门。
对“政府失败”的补救。公共选择理论对“政府失败”进行的分析和批评，目的在于完善资本主义国家的政
治制度和政治过程。因此，布坎南等公共选择理论家又提出了补救“政府失败”的具体建议。其一，创
立一种新的政治技术，提高社会民主程度。通过改革政治结构，重建基本宪法规则，以约束和限制
政府的权力。 其二，在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。其三，实行财政立宪，
改革赋税制度。
1、丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，2007年。
2、唐兴霖：《公共行政学：历史与思想》，中山大学出版社，2000年。
3、谭功荣：《西方公共行政学思想与流派》，某著名企业出版社，2008年。
4、：《西方政治思想史纲》，高等教育出版社，2000年。
5、[美]戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》中译本，
上海译文出版社，1996年。
6、[美]罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》中译本，某著名
企业出版社，2004年。
7、[美] 罗伯特·B·登哈特：《公共行政：一种行动取向》第三版，哈考特·沃思出
版社，1999年。
第二章第二章 公共组织理论公共组织理论 推荐阅读资料推荐阅读资料
