（行政管理）行政复议证据制度的完
善
行政复议证据制度的完善
摘要」证据制度作为一项基本的制度，是诉讼营运之基石。近十年来，行政诉讼证据在我国
受到了越来越多的关注。但对于行政复议证据，如何进行质证、认定等问题法律均无规定，
而且证据法学理论研究少有涉及，如何从理论和制度层面上来规范复议证据，以构建复议证
据制度的最佳模式更具价值。
「关键词」行政诉讼证据行政复议证据缺陷完善
证据在法学界被视为诉讼的脊梁，是构筑诉讼大厦最为可靠的基石。本文所要讨论的行政复
议证据是指在行政复议中可以用来证明行政案件事实的材料。本文讨论的前提是承认行政复
议制度是一种司法化的制度，至少是一种准司法性行为。①
《行政复议法》规定了行政复议的证据制度，是对原《行政复议条例》的重大创新，但是目
前我国行政复议证据制度处于非常滞后的状态，仅有少数的几个条款散见于行政复议和行政
诉讼等相关的法律规定中。由于行政复议法对复议过程中如何进行质证、确认证据等问题没
有规定，作为“准法官”的复议办案人员在审查案件中非常尴尬：一方面，如果办案人员采
用书面审理方式，则对采用哪些事实作为证据完全取决于办案人员的“自由心证”。②这就
产生了问题。首先，如何进行事实认定客观上没有统一的标准，完全取决于办案人员自身的
业务素质，主观性太强。办案人员自身也“倍受煎熬”，案件中某些关键事实和证据存在疑
点时书面材料无法体现，应当采信哪些证据、采信的证据是否是与案件的客观事实完全相符
等都是需要考虑的。其次，当事人特别是申请人由于缺乏知情权、申辩权等基本权利而顾虑
重重，似乎行政复议办案是“糊涂人断糊涂案”，进而对复议决定不能心服口服，达不到“定
纷止争”的效果。另一方面，如果采用公开质证方式效果固然很好，但是缺乏法律依据，办
案人员心中还是底气不足。在质证过程中只能照搬照抄行政诉讼证据制度，而且即使在复议
过程中经质证作为证据使用的“证据”在行政诉讼中能否得到确认还是一个未知数。因此，
没有科学而又合理的复议证据制度之建构，就不可能有依法行政、复议为民的稳健推进和有
序开展。从理论上讲，研究复议证据制度有利于进一步完善行政证据制度，弥补理论上的空
白，增强证据制度的系统性、科学性。联系复议工作实际，对当事人而言，行政复议证据是
当事人履行举证责任的基本载体，也是证明其合法主张的基本手段，更直接关系着复议案件
的后果，与当事人的权益息息相关。对复议机关来说，证据是查明和确定案件真实情况的依
据。复议证据可以使复议机关依法办案，有章可循，有利于降低行政成本，节约行政资源。
基于此，我们需要厘定行政复议证据规则，更需要完善行政复议证据制度以更好地发挥复议
功能，切实践行法治。本文试图对此作一初步探讨，以期抛砖引玉。
一、从行政诉讼证据认识行政复议证据
行政诉讼证据是指在行政诉讼中用来证明行政争议案件事实的一切材料，行政诉讼证据及其
运用有其独特的特点。表现在以下方面：⑴证明对象的特殊性。由于行政诉讼的审理对象是
被诉具体行政行为的合法性，因此所有的证据都围绕着具体行政行为是否合法而进行。⑵证
据本身的特殊性。行政诉讼中所采用的证据是以该证据在具体行政行为作出之前已被采用为
前提条件，是依据性的证据，它在诉讼阶段之前已被作为证据所使用。“行政诉讼中的证据
主要是复查性证据。所谓复查性是指对已经使用过的证据进行新一轮的审查，以查明是否存
在不合理或不合法的情况”③⑶证明作用的特殊性。在具体行政行为作出时未采用过的证据
只能用来证明具体行政行为的违法性，而不能用来证明具体行政行为的合法性。⑷证据范围
的特殊性。行政诉讼的证据范围不仅包括一般的事实，而且包括作出具体行政行为所依据的
规范性文件。规范性文件是行政机关作出具体行政行为的法律根据，在因行政机关适用该规
范性文件而引起的诉讼中，规范性文件的存在及其合法性便成为证明对象。④以此视角来看，
行政诉讼证据与行政复议证据都属于行政证据，从本质上讲，两者具有同一性。因此，在我
国行政复议证据制度尚不完备的情况下通过对比行政诉讼证据中的相关规定来认识行政复
议证据实有必要。
（一）从证据的来源认识复议证据
行政诉讼中，作为证据的材料主要来源于行政程序中。行政机关在行政程序中收集认定的证
明具体行政行为合法的证据进入行政诉讼程序后，由法院审查该证据的真实性，从而最终确
认具体行政行为是否合法。也就是说，行政诉讼证据具有双重性或中间性的特点。而在行政
复议过程中，用来证明原具体行政行为合法性的证据也是在行政程序中已经被使用过的证据。
从这个意义上说，行政诉讼或行政复议事实上成为行政程序的“上诉审”，行政诉讼证据和
行政复议证据具有同一性。不管是在诉讼程序中，还是在复议过程中，无非就是把已经使用
过的证据提交给人民法院或复议机关来判断这个证据能否证明原具体行政行为的合法性。
（二）从证据的固有属性认识复议证据
行政诉讼证据和行政复议证据都属于证据的种类，从本质上讲，都属于具有法律意义的证据。
作为行政诉讼和行政复议程序中的证据，两者都具有证据的基本属性，即客观性、关联性、
合法性。而且由于行政机关处理的行政事务大多具有技术性，行政执法在很大程度上是技术
执法。技术性的行政事务只能用技术性的事实材料来证明。同时行政事务不仅具有技术性，
而且具有行业性，行政执法都是行业执法，因此行政诉讼证据和行政复议证据都具有明显的
技术性和行业性。
（三）从证据的表现形式认识复议证据
行政诉讼法明确规定了七种法定证据形式。现行诉讼制度中，三大诉讼法都对证据的表现形
式作出了明确的规定。比较三大诉讼领域的证据表现形式，可以发现其差别较大。结合我国
行政复议工作的实践，行政复议证据与行政诉讼证据表现形式却基本相同，差别甚微。
（四）从举证责任、举证期限认识复议证据
行政诉讼中对举证责任、举证期限作了明确规定。被告负举证责任是行政诉讼最为重要的特
殊证据规则，并且应当在收到起诉状副本之日起十日内举证。《行政复议法》对此也有全面
的规定。该法第 23条规定了举证责任，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录
复印件之日起 10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他
有关材料”。第 28条第 1款第 4项规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按
照本法第 23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关
材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。
综上，行政诉讼证据与行政复议证据具有极强的相似性。但是作为一种行政程序，行政复议
毕竟在程序价值、运作机制等方面与作为司法程序的行政诉讼具有本质区别。因而行政复议
证据也具有自身的特殊性，其证据制度应与行政诉讼证据制度不同。⑤因研究问题角度不同，
这里对其区别就不作分析。
二、行政复议法证据规定的缺陷分析
《行政复议法》对行政复议证据作了相关规定，但是非常原则，而且极不系统。行政复议法
提到证据方面的内容的共有五处，一处是第 3条第 2项规定了复议机构的取证权；二处是第
23条第 1款、第 36条规定了被申请人的举证责任、举证期限及其违反该规定的法律后果；
三处是第 24条规定的被申请人在复议过程中不得收集证据的规定；四处是第 23条第 2款规
定了当事人查阅证据的阅卷权；最后是第 28条对复议机关审查证据的原则规定。然而作为
一种证据体系显然存在明显缺陷，具体表现在以下方面。
（一）证据种类的缺失
行政诉讼证据有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现
场笔录。行政诉讼法这所以这样规定，就是根据行政行为的实际，考虑到行政程序中证据的
特殊要求而作出的。可以看出这一规定的着眼点实际上是行政证据的各种表现形式，那么行
政复议法对复议证据又是如何规定的呢？行政复议法对证据种类没有却作出相应规定。其实，
在行政复议工作中也存在这种表现形式的证据，也需要对之进行认定。行政复议证据作为行
政证据在特定领域的转化也应当作出明确规定，这只能说是行政复议法的一种缺失。
（二）申请人举证责任的缺失
行政复议的举证是指当事人在复议机关的指导下提出支持和证明自己复议主张的具体证据
的活动。举证活动通常包括申请人举证、被申请人举证、第三人举证以及复议机构依法调查
取证。事实上，行政复议法只规定了被申请人的举证责任，对复议机构的取证作了规定。而
对申请人的举证责任只字未提，这不能不说是一种缺憾。
（三）第三人举证规则的缺失
复议第三人是指同被申请的具体行政行为之间具有法律上的利害关系，为保护其合法权益而
参加到行政复议活动中的公民、法人或者其他组织。从行政复议实践来看，复议第三人参加
到正在进行的复议程序有两种基本形式，一是为充分保护利害关系人的合法权益，由复议机
关追加利害关系人参加行政复议；二是由利害关系人申请参加行政复议。在第一种情况下，
第三人参加到正在进行的行政复议程序中应当负有哪些举证责任、如何举证等法律均无规定。
在第二种情况下，利害关系人如何证明其与原具体行政行为具有利害关系，其应当承担哪些
举证责任也没有相应的规定。《行政复议法》规定了第三人参加行政复议的权利、委托代理
人的权利和查阅证据材料的权利，但是与第三人相关的举证规则却缺失。
（四）质证规则的缺失
行政复议法规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，只是在申请人提出要求或复议机构
认为不必要时，才向有关组织和人员调查情况。令人遗憾的是行政复议法对质证未作规定，
仅仅规定了行政复议以书面审查为原则。这在理论上和实践中产生了很多问题。首先，复议
过程中是否需要质证，理论上认识不一。其次，如果行政复议存在质证程序，那么应当如何
进行则是一个模糊不清的灰色地带。而行政诉讼中对证据的质证都作了明确规定。未经庭审
质证的证据不能作为定案的依据。质证的价值在于提高证据的可采性，这是认定案件事实的
基础。实际上，行政复议机关在案件处理时，几乎每个重要、复杂案件都需要采取现场调查，
询问证人等方式。
（五）证据裁判规则模糊不清
行政复议法规定，具体行政行为在认定事实方面必须达到认定事实清楚、证据确凿，否
则面临被撤销、变更或确认违法的危险。从理论上讲，证据确凿是指证据确实充分，定案证
据已经查证属实并在量上达到足以得出确定结论的程度。但是如何细化则缺乏客观的标准，
以至于在实践中从证据形式、取证、认证到证明标准等均处于混乱的状态。理想的做法是应
当为证明标准设定某种标准，这种标准能够最大程度地保证办案人员作出正确的判断。长期
以来，在人们的理念中总是认为证据是客观存在的。发生在过去的案件事实独立地存在于客
观世界，只要竭尽全力就能够完全地认识和掌握，真正查个“水落石出”。在很多申请人的
潜意识中，他们的所见所闻是绝对客观性的，复议机关必须采纳他们的观点。一旦动摇，则
他们就难以接受。实际上，事实上发生的案件事实即客观事实具有不可回复性，客观事实在
复议过程中是不能实现的，复议过程只有通过证据来裁判争议。就行政复议而言，复议机关
要通过当事人所提供的证据对案件的事实进行认定，并以此为基础判断具体行政行为的合法
性。因此证据裁判规则对复议机关的复议决定起到极为重要的作用。
六）证据效力规则的缺失
行政复议法对证据的效力没有规定，值得研究的是行政诉讼法对复议中的证据效力有所涉及
但规定不全。最高人民法院的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第
31条第 2款规定，复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体
行政行为的根据。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第 61条则规定，复议机关在复议
程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关
提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。但是对经复议机关确认的
事实能否作为定案依据则没有相应规定。仔细斟酌不难发现，上述规定实际上充分说明行政
复议证据在行政诉讼中占有重要的位置，其隐含着以下几个方面的意思：首先，肯定了复议
机关在复议过程中依法确认的原有行政程序中的证据的效力。它实际上表明“复议机关在复
议过程中确认的证据，可以作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”其次，排除复议程
序中的“非法证据”，复议程序中复议机关收集和补充的的证据或被申请人在复议中未提交
的证据应当排除。再次，凡是在复议过程中提交的证据都有可能作为证据在行政诉讼中予以
确认。因此无论是从理论上，还是从实践中分析，行政复议法应当确立相关证据效力规则。
三、行政复议中应当确立的证据规则
从一定意义而言，行政诉讼证据与行政复议证据具有相当程度的同一性，这种同一性对于我
们理解行政复议证据，积极发挥证据在复议中的作用具有十分重要的意义。值得一提的是《行
政诉讼法》和最高人民法院的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、
《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中蕴含了很多对行政复议证据的规定。笔者认为，在
行政复议实践中应当充分借鉴行政诉讼证据中的相关规定，规范复议办案人员审查判断证据
的规则，进一步完善行政复议证据制度，从而为复议办案提供制度上的保障，推动行政复议
证据理论与实务的发展。
（一）确立法定证据种类
证据法定是证据法一项基本的原则，证据的种类理应法定。所谓证据的种类法定是指根据证
据事实的表现形式在法律上对证据所作的分类。证据种类法定具有重要意义：首先，法定性。
只有法律确立的证据形式才有证据能力，不属于法律规定的证据种类不能作为证据来运用。
其次，统一性。三大诉讼法都对证据形式进行了统一规定。它体现了一个国家证据制度的完
善和系统性。再次，严格的证据划分有利于当事人更好地运用各类证据去澄清案件事实，防
止将不同种类的证据混为一谈。因此《行政复议法》应当增强一条：“证据种类有以下几种：⑴
书证；⑵物证；⑶视听资料；⑷证人证言；⑸当事人陈述；⑹鉴定结论；⑺勘验笔录、现场
笔录。”
（二）明确申请人的举证责任
从行政复议的实践看，单纯规定被申请人的举证责任既不符合行政复议的实际要求，也不能
反映行政复议举证责任的全貌。这突出的表现在：一则，容易误导申请人。申请人普遍形成
这样的观点，即被申请人在行政复议中负责举证而申请人不是举证责任的承担者。当复议机
关工作人员要求申请人提供相关初步证据时，申请人则大多认为复议机关是在故意刁难他们，
进而产生不信任感，至使复议决定的权威下降，不利于案结事了。二则，违背了“谁主张，
谁举证”这一基本原则。举证责任的一般原则是谁主张、谁举证，申请人提起行政复议申请，
需要的事实证据至少有以下两项：⑴原具体行政行为存在。⑵原具体行政行为与自己有利害
关系。因此，行政复议法应当增加规定：“公民、法人或者其他组织向行政复议机关申请行
政复议时，应当提交相关材料初步证明其申请符合复议受案条件：⑴原具体行政行为存在；⑵
原具体行政行为与其有利害关系；⑶在被申请人不作为案件中证明其在行政程序中曾经提出
过申请的证据材料；⑷行政复议时一并提出行政赔偿的，证明具体行政行为对其造成的损害
的证明材料。”
（三）确立第三人举证规则
第三人参加行政复议依法有权提出独立主张，并提交相关证据。这是由第三人的独立地位决
定的，其复议主张（即行政救济利益）是独立的。因此复议法应当规定：“第三人参加行政
复议时，应当提交相关材料证明以下事实：⑴原具体行政行为与其有利害关系；⑵证明其主
张的其他相关材料。第三人在复议程序中提供的、被申请人在行政程序中未作为具体行政行
为的依据的证据不能作为认定原具体行政行为合法的依据。”这是因为：首先，第三人在行
政复议程序中举证的证明对象是其与被申请的原具体行政行为之间利害关系的利益主张，而
不是原具体行政行为的合法性。其次，这是由第三人的特殊性决定的。由于申请人一般是原
具体行政行为合法性的异议者，同申请人相比，第三人可能是异议者，也可能是支持者。就
证明结果而言，第三人举证总是会对申请人或者被申请人一方有利，因此从利益平衡的角度
分析应当对第三人的举证设定一定的限制。具体来说，如果第三人的举证对申请人有利，那
么对其所举证据的认定应参照对于申请人举证的认定规则，即证据规则较为宽松；如果第三
人举证对被申请人有利，那么对其所举证据的认定应当从严认定，参照被申请人的举证规则
进行认定，其提交的有利于被申请人的相关材料而被申请人在复议过程中没有提交的证据不
能作为认定具体行政行政行为合法性的依据。
（四）确立质证规则
掌握充分确凿的证据是正确处理案件的基础，质证是证据认定中的重要环节。首先，“不辩
不明”，质证作为举证和认证的中间环节，它对行政争议争议的正确处理，保障公正公平具
有至关重要的作用。通过当事人围绕证据的关联性、合法性和真实性的质疑与辩驳，复议机
关才能作出理性的判断。其次，质证对当事人而言是一种重要权利。质证具有平等性，双方
都有质证的权利。一方当事人提出一项证据，对方当事人如果不提出质对和辩驳，则无法保
障该当事人的合法权益。最后，全国各地行政复议纷纷确立的行政复议听证规则极具质证规
则的精神实质，取得了良好效果。如湖北省、黑龙江省等省将听证制度引入行政复议，很大
程度上弥补了复议程序上的缺陷。听证程序日益形成共识，制度化指日可待。⑥《湖北省行
政复议听证规则》第 2条明确规定：“行政复议听证，是指行政复议机关在办理行政复议案
件过程中，为查明案件事实，由复议机构决定并同听证主持人组织和听取当事人就案件所涉
及的具体行政行为的事实、证据、依据以及程序进行陈述、举证、质证、辩论的活动。”其
质实是引入质证规则，因此行政复议法应当规定：“证据应当公开质证。未经质证的证据，
不能作为定案依据。”
（五）明确证据裁判规则
我国证据理论较少论及行政复议的证据裁判规则问题，很多人甚至认为其照搬行政诉讼的证
据裁判规则就足够了。以至于行政复议证据规则完全受行政诉讼的影响，而忽视了自身的个
性。笔者认为，借鉴行政诉讼的证据裁判规则本无可厚非，然此种借鉴并非直接采用行政诉
讼的证据规则，而是借鉴其方法论，应当根据行政复议的本质特征运用相近之方法来确定行
政复议的证据裁判规则。复议法应当对之进行规范：“复议机关审查行政案件，应当以证据
证明的案件事实为依据。”理由：首先，正确区分了客观事实与法律事实的界限，确立了真
正意义上的证据裁判原则。客观存在的案件事实只有通过证据的“重建”，通过复议程序最
终认定，才具有科学性，可接受性。其次，有利于统一认识，提高复议证据的可预见性。通
过明确的阐述，人们可以知晓复议决定的依据，进而可以预见到其复议申请的结果。再次，
有利于提高复议决定的权威。按照法定证据认定案件事实并在此基础上作出决定，比较容易
获得社会公众的接受和认可，从而提升复议决定的权威性。
（六）完善证据效力规则
在行政复议阶段，复议机关确认证据后作出复议决定可能出现的结果有三种情形：第一，经
查明，复议申请不符合法定条件（或出现法定事由），复议机关作出终止审理决定（或中止
审理）；第二，原具体行政行为证据比较充分或只存在小的瑕疵时，作出维持决定；第三，
原具体行政行为证据不足或存在明显失当时作出撤销决定或改变决定。依据“先取证，后裁
决”的原则要求，复议决定所依据的证据要求能够经得起诉讼的检验，能够得到司法审查的
认可。因此复议法应当规定：“对案件的审查可以参照行政诉讼证据规则的有关规定，生效
的复议决定可以作为行政诉讼中人民法院定案的依据。”同时，最高人民法院的《关于行政
诉讼证据若干问题的规定》第 70条也应当修改为：“生效的人民法院裁判文书或仲裁机构
裁决文书或复议机关的复议决定书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书
或者裁决文书或复议决定书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠
正后恢复诉讼。”这是因为：首先，有利于行政复议证据与行政诉讼证据的衔接。由于行政
复议决定最终要进入行政诉讼接受司法审查，行政复议在审查具体行政行为的合法性上完全
可以参考行政诉讼证据制度。同时两种证据制度的同一性决定了两者应当有机的结合起来。
其次，各地的复议听证实践为建立复议证据效力规则提供了现实依据。根据相关报道，湖北
省除少数涉及行政机关不作为的行政复议案件适用书面审查外，对其他 90%以上的案件，行
政复议机构都要进行调查和质证。尤其近三年来，该省各地各部门作出行政复议决定的案件
中，申请人对复议决定不服提起行政诉讼的仅占行政复议案件总数的 20%，其中仅 4件被法
院判定撤销行政复议决定。⑦由此观之，生效复议决定认定的证据完全经得起司法审查，两
者完全可以统一起来。
注释：
⑴关于行政复议的性质，目前理论界和实务界分歧较大。这里我们对其性质姑且不论，不可
否认的是行政复议实践中，复议办案过程实质上带有极强的司法性，因而我们的立论前提是
行政复议制度接近于行政诉讼，行政复议程序应当司法化。
⑵自由心证本指法官在形成确信之前，应不受拘束地评断各种证据自然地形成心证，其要求
法官直接面对证据，通过自己在法庭上的所见、所闻形成对作为判决基础的事实的确信。这
里特指行政复议过程中，复议承办人员在没有经过质证的基础上单纯依靠经验法则、伦理法
则等对既往事实进行主观推导，具有很大的不确定性。
⑶高家伟、乔红星：《论行政诉讼证据制度的特殊性》，载何家弘主编：《证据学论坛》第
3卷，中国检察出版社 2001年版，第 320页
⑷董暤：《行政诉讼证据问题新探》，载刘莘等主编：《中国行政法学新理念》，中国方正
出版社 1997年版，第 381-382页
⑸参见方军：《行政复议法律制度实施问题解答》，中国物价出版社 2003年版，第 85页
⑹参见刘莘：《让行政复议真正成为有效的纠纷解决机制》，载《法制日报》，2006年 12
月 7日，第 3版，
⑺参见李立：《引领社会通向公平正义和谐——行政复议工作座谈会综述》，载《法制日报》，
2006年 12月 5日，第 7版
从程序公正角度探求我国行政复议制度完善途径
摘要：我国目前的行政复议制度存在的诸多问题可以归结为公正性的缺乏，而要实现实体公
正，其最重要的保证就是程序公正，因此从程序公正角度探求行政复议制度的完善途径更有
利于行政复议目的的达成。
关键词：程序公正；行政复议；完善途径
一、从程序公正角度完善我国行政复议制度的有效性分析
（一）程序公正的实现有利于减少行政争议
程序公正是实现实体公正的重要保证，实体公正的主要内容就是结果公正。行政复议是行政
复议机关根据公民、法人和其他组织的申请依法对引起争议的行政行为的合法性与适当性进
行审查，并做出行政复议决定的活动。该活动的结果是否公正直接关系着申请人合法权益的
实现，是影响申请人态度的重要方面，决定着申请人接下来的行为。为了避免结果不公正带
来的申请人不满或敌对情绪，这就需要一种公正的程序，可以控制行为的方向，使其朝着预
期的公正目标发展，最终实现公正的结果。
（二）程序公正的要求有助于实现权力监督和权利救济
程序公正要求行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循公正的程序，具体可
以解释为五个规则。一是“自己不做自己的法官”，即裁判者要是一个中立的主体；二是说
明理由，即要求行政机关作出任何行政行为，尤其是对相对人不利的行为，除有法律规定外，
必须通过书面或口头方式说明该行政行为的依据和相关影响因素；三是听取陈述和申辩，即
行政机关作出任何行政行为，尤其是对相对人不利的行为，必须听取相对方意见；四是信息
公开；五是保障相对人的救济权。这些是程序公正的最低要求，也是保障相对人合法权益和
监督行政权力的重要手段。
二、我国行政复议制度存在的问题
首先，行政复议主体不合理。在我国，行政复议决定最后由行政复议机构所在的行政复议机
关做出，行政复议机构无权做出复议决定，这样形成了“自己做自己的法官”的局面。此外
我国许多复议人员缺少专业的法律知识，有的复议机关甚至未配置专职复议人员，从而很难
保证行政复议主体的公正性。
其次，行政复议范围相对狭窄。我国现行的《行政复议法》规定行政复议机关应予受理的事
项包括具体行政行为和抽象行政行为。而抽象行政行为中，只有规章以下的行政行为属于行
政复议范围，不包括行政法规和规章。而且法律对于内部行政行为没有复议的相关规定。
再次，审理方式单一，回避制度欠缺。我国的行政复议审理方式以书面审理为主。这种单一
的审理方式容易出现认定事实的错误，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。制度
保障方面，我国《行政复议法》对回避制度的有关规定只字未提，这严重影响了行政复议的
公正性，是行政复议程序中的重大缺陷。
最后，行政复议结果延伸道路不畅。行政复议和行政诉讼是我国解决行政纠纷的两种制度，
两者在程序上有紧密的衔接关系，但在具体规定上存在某些冲突，例如时效资格问题、法律
适用问题以及终局裁决问题。这些冲突使得行政复议的结果难以朝有利于申请人的方向延伸，
不利于保障申请人的合法权益。
三、回应程序公正的要求完善我国行政复议制度的合理路径
（一）回应“不做自己法官”的要求，保持行政复议主体的中立
“自己不做自己的法官”就是要求行政复议主体保持中立态度，尽量避免将个人的主观情感、
价值偏好等因素带入行政复议过程。首先，重构对我国的行政复议机构，建立一个隶属于人
民政府但又具一定独立性的组织机构。其次，建立回避制度。行政复议机关工作人员在行使
职权过程中，如果与所处理的事务有利害关系，有权机关依法终止其职务的行使并由他人代
理，从而防止工作人员的偏私，确保行政复议结果的公正性。最后，保证行政复议人员的素
质。严格挑选行政复议人员，除了关注其他方面的素质外，更要重视其较强的控制自我感情
的能力。
（二）回应说明理由的要求，扩大行政复议范围
说明理由要求行政机关做出任何行政行为，尤其是对相对人不利的行为，除有法律规定外，
必须通过书面或口头方式说明该行政行为的依据和影响该决定的重要因素。行政复议机关要
做到这一点，就需要以完善和合理的法律法规为前提。而我国目前的行政复议制度对行政复
议的规定范围相对狭窄，这就在某种程度上影响了行政复议机关向申请人说明复议决定的依
据和影响因素，所以要扩大行政复议范围，具体说来，一要把抽象行政行为纳入行政复议范
围；二是要把对公务员有重大影响的内部行政行为，如开除、免职等处理决定纳入行政复议
受理范围。
（三）回应听取意见和信息公开的要求，丰富行政复议审理方式
在现代法治社会，行政机关在做出对相对方不利的行政决定之前，应当听取相对方的意见，
这是程序公正最起码的要求。我国行政复议审理方式可根据实际情况采取听证的方式审理。
听证不仅有利于复议机关在充分了解事实的基础上正确决策，而且体现了对于复议申请人的
尊重，从形式上增强行政决定的公正性。同时，还要在不违反相关规定的情况下，确保申请
人和社会大众的知情权，确保申请人与行政机关具有公平的信息资源。
（四）回应保障救济权的要求，合理衔接行政复议与行政诉讼
程序公正要求行政复议程序必须包含为相对方提供法律救济的程序。即行政复议不能以行政
复议机关作出复议决定为终点，而应当向前延伸，为申请人提供寻求法律救济的机会，使申
请人受到不法侵害时，能够通过法律途径获得救济和保护。
参考文献：
1、姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社,2007.
2、郑志耿,储厚冰.我国行政复议制度缺失分析与完善思考[J].行政法学研究,2004(2).
3、王静.行政复议制度的改革完善与发展方向[J].理论与改革,2010(3).
关于完善行政复议程序的思考
2011-3-1515:26来源：法律教育网【大中小】【我要纠错】
《中华人民共和国行政复议法》自 1999年 10月 1日施行以来，对促进行政机关依法行政保
护相对人的合法权益起到了很大的作用，但由于行政复议法对复议程序规定的欠缺，使得这
种作用的发挥受到了很大的影响。笔者结合复议工作实际拟就完善行政复议程序作一番粗浅
的探讨。
一、现行行政复议程序的概况及存在的问题
（一）、现行行政复议程序的概况
根据《中华人民共和国行政复议法》第三、四、五章的规定，我国现行政复议程序的内容主
要有：
1、申请。认为具体行政行为侵犯自己合法权利的公民、法人、其他组织可以自知道该具体
行政行为之日起 60日内提出行政复议申请（法律规定的申请期限超过 60日的除外）；复议
申请原则上由申请人本人提出；申请人为公民死亡的，其近亲属可以提出；申请人为无民事
行为能力或限制民事行为能力的，其法定代理人可代为提出；申请人为组织终止的，承受其
权利的组织可以提出；同申请复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织可以
作为第三人参加复议。
2、受理。行政复议机关收到复议申请后应在 5日内进行审查，除不符规定不予受理并书面
告知申请人和不属本机关管辖告知申请人并转送有权机关外，行政复议机关法制工作机构收
到之日即为受理。属复议前置的申请，复议机关在法定期间内不作答复的，申请人可以自复
议期满之日起十五日内依法向人民法院提出行政诉讼。
3、审查。行政复议原则上采取书面审查的办法；在行政复议过程中，被申请人不得自行收
集证据。
4、决定。行政复议决定的种类包括维持、责令限期履行、撤销、变更、确认具体行政行为
违法、责令重新作出具体行政行为。复议决定应自受理之日起 60日内作出（法律规定少于 60
日的除外）；情况复杂的，经复议机关负责人批准，可以延长 30日。
5、送达。复议决定作出后，应依照民事诉讼法的规定送走。
6、责任。违反程序作出复议决定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担相应的
行政处分。
（二）行政复议法关于行政复议程序的规定存在以下问题：
1、条文规范不严谨。如对申请人的规定没有规定当申请人的人身自由被行政机关限制时（如
被拘留或劳教），由谁提出复议申请；再如非复议前置申请在法定期限内不予答复及不服复
议决定申请人诉权的规定在行政复议法中没有明确，尽管在《中华人民共和国行政诉讼法》
中有相应规定，但作为行政复议的专门法律，至于应规定“按《中华人民共和国行政诉讼法》
的规定执行”。
2、不利于实现行政复议法的立法目的。
施行行政复议法，是“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其
他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，但对复议程序的一些规定并不足
以保证该目的的实现。如对行政复议机关自动受理的规定，因没有规定行政复议机关对收到
复议申请应出具收函，便无从监控复议机关的受理行为；又如行政复议法规定了最长达 90
日的作出复议决定的期间，同时又规定实行书面审为原则，不利于复议机关及时作出决定；
再如对违反复议程序作出决定的责任承担上，只是相关人员受到行政处分，复议机关无责任，
有违责任的公平负担；又由于复议机关出于“保护干部”的行政理论，往往不追究相关人员
责任，使得责任追究规定形同虚设，不利于依法作出复议决定，还破坏了法律的严肃性。
3、复议参加人程序性权利没有明确规定。
行政复议法对复议参加人的地位和陈述权、申辩权、回避权、申请重新鉴定权等程序性权利
没有明确规定，导致在复议实践中，复议机关不理会复议参加人的请求，复议行为随意性大，
不尊重复议参加人的地位，复议参加人的合法权益有可能得不到维护甚至受到侵害。
二、行政复议程序应体现的价值
行政复议从法律性上看，属行政司法的范畴，即行政机关在行政管理中以裁判者的身份，按
照特定的法律程序（准司法程序），依法解决行政纠纷或特定民事纠纷的活动。但行政复议
制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度，它与司法机关的行政审判活动有本质的区别，行
政复议机关审查具体行政行为的活动是行政机关的职能活动，是上下级监督的形式，其适用
的程序虽有司法的特点，但仍属行政程序的性质。因此，行政复议行为从本质上讲，是对具
体行政行为合法性和合理性进行裁判的具体行政行为。
行政复议行为既是一种具体行政行为，则行政复议程序亦应体现行政程序的基本价值，笔者
认为，在行政复议程序的设置上，应体现以下两种价值。
（一）效率
行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率就不可能实现行政权维护社会所需要的基本
秩序的功能。而行政权的行使又依赖于权力行使的方式、步骤、时限等程序，因此，效率价
值是行政程序的内在追求，要求行政程序要符合规律，不交叉、不重复、衔接有序。行政复
议程序作为行政程序之一，同样要体现效率价值。
（二）公平（公正）
正当的行政程序，能保证行政主体公平（公正）地行使政权。程序参与人能够得到平等的对
待。这对于行政主体而言，是树立行政权威的源泉；对于行政权对人和社会而言，是信任行
政权的基础，也是行政权具有执行力的保证。公平（公正）的行政程序作为形式上的公平（公
正），为实现内容上的行政公平（公正）提供了规则和保障。行政复议程序要体现公平（公
正）价值，也是为保证复议决定的公平（公正）。
效率和公平（公正）作为行政复议程序要体现的两种基本价值，是紧密联系的。追求效率价
值不能损害申请人、第三人的合法权益，不能违背公平（公正）的最低要求――听取申请人、
第三人的意见和回避；追求公平（公正）价值不能不顾效率的要求，那种与效率价值相对立
的公平（公正）就可能违背公共利益的追求，损害了社会公平（公正），最终丧失公平（公
正）。因此，在行政复议程序的设置上，应将效率价值与公平（公正）价值相协调，在合理
的基础上追求效率，在效率的追求中体现公平（公正）。
三、完善行政复议制度的几点构想
行政复议程序制度的设定应坚持效率优先，兼顾公平，反映行政监督直接、高效的特点，保
障复议参加人的程序性权利，体现效率、公平价值。具体而言，应从以下几个方面作出明确
规定：
（一）关于申请人资格问题
行政复议与行政诉讼都是为保障公民、法人和其他组织免受行政机关具体行政行为侵害而设
置的制度，除复议终局的具体行政行为外，行政诉讼对具体行政行为合法与否具有最终裁决
权。因此，行政复议申请人与行政诉讼原告应当具有一致性。但行政复议中对申请人资格的
认定和行政诉讼中对原告资格的认定不一致。根据《行政复议法》第 2条的规定，公民、法
人或者其他组织（申请人）认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政复议。再结
合该法第 6条的规定看，行政复议申请人的资格仅限于具体行政行为的相对人，与《行政诉
讼法》关于原告资格的规定基本一致。但在《行政诉讼法》的实施过程中，理论界已经看到
在原告资格认定上的问题，并建议将原告的资格界定为所有与被诉具体行政行为有法律上利
害关系的公民、法人或者其他组织，最高法院关于行政诉讼法的司法解释则完全采纳了学界
的意见，在其第 12条中明确“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组
织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，这种关于当事人资格认定上的差异所导致的
结果就是对于同一个具体行政行为按照《行政复议法》的规定相对人可能无权提起复议，而
按照最高人民法院的司法解释他又可能有权提起诉讼。此外，最高人民法院的司法解释还进
一步明确了一些特殊的行政纠纷的原告资格，比如，同案原告为 5人以上，应当推选 1至 5
名诉讼代表人参加诉讼，在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。这一规定解决
了行政诉讼中集团诉讼的诉讼代表人的资格及其产生办法；再如，联营企业、中外合资、或
者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权
益受到具体行政行为侵害的，均可直接以自己的名义提起诉讼；非国有企业被注销、撤销、
合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，除该企业可以提起诉讼外，其法定
代表人亦可提起诉讼；股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出
的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼，等等，这些规定都是在行
政复议制度中至今尚未明确的内容，要保持行政复议与行政诉讼的协调，行政复议制度就必
须吸收行政诉讼制度中的这些有益的规定，否则不仅会造成行政复议不能受理而行政诉讼恰
可以受理的局面，而且会使一些已经受理的行政复议案件无法顺利审理（如集团复议的案
件）。
（二）关于“自动受理”问题
行政复议法关于“自动受理”的规定对保护申请人的权利、提高行政效率具有积极意义，但
在实践中申请人往往无从监督复议机关是否受理。因为法律并没有规定复议机关收到复议申
请后应当出具收函。因此许多复议机关从方便本机关角度出发，不愿向申请人出具收函，这
样申请人便无从证明复议机关是否收到申请，“自动受理”的规定也就流于形式，因此，行
政复议法应当明确：复议机关收到复议申请时，应当向申请人出具收函。除此作为复议机关
的一次法定义务，“自动受理”的规定才能得以落实。
（三）关于审查程序问题
在审查程序上除书面审查外，还应当明确开庭审查，同时明确应以开庭审查为原则，以书面
审查为补充。在条文规范上，应明确书面审查的范围（如事实清楚、案情简单的；实行书面
审查申请人无异议的等等），除此之外，均应实行开庭审查。在具体的开庭审查程设计上，
可参考行政诉讼开庭审理程序，但不能照搬，应体现效率要求。以下几点应在开庭审查程序
而明确：
1、申请人的回避权、陈述权、辩论权、举证权、申请重新鉴定权等程序性权利；
2、开庭 3天前通知（书面或电话）申请人、被申请人开庭时间，审查人、记录员姓名，并
明确申请人的回避申请应在开庭前提出；
3、开庭由 1人或 3人审查，1人记录；
4、庭审顺序按以下程序进行：申请人陈述，被申请人答辩，第三人陈述，申请人举证、质
辩，被申请人答辩，第三人举证、质辩，最后陈述。申请人提出重新鉴定申请的，终止开庭
程序，待鉴定结果出来后再行恢复。庭审应制作记录，交由复议参加人签名（盖章）。
（四）关于决定的种类
《行政复议法》取消了“补正”决定形式。原《行政复议条例》第 42条规定：对具体行政
行为有程序上不足的，可以决定被申请人补正；违反法定程序影响申请人合法权益的，可以
决定撤销或变更并可责令重作。该规定将程序的违法情形区分为两种情形并且予以不同的对
待。而《行政复议法》只是笼统地规定：对违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认违法
并可责令重作。这种规定看似严格要求行政机关依照法定程序行政，实则是一种立法思维的
简单化，只看到了违反程序的一个方面，而没有考虑到执法成本、效益、当事人的权益保障
等多方面的因素。
根据现代学者的观点，不再拘泥于过去的形式主义而对违法的行政行为动辄宣告“无效”或
撤销，而是注重公共利益和对公民依赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影
响，尽量设法维持违法行政行为的效力。对程序有瑕疵的行政行为，往往区分不同的情形而
予以确认“无效”（严重违反程序的）、撤销或补正，其中尤为注重补正措施。如德国、葡
萄牙和我国台湾、澳门地区的行政程序法对有程序瑕疵的行政行为的补正都作了细致规定。
借鉴国外的补正制度，我们认为，应区别违反法定行政程序的程度以及不同的阶段，分别采
取不同的态度。对严重违反程序、违反主要程序、违反程序影响到当事人权益的，相应地确
认“无效”或者予以撤销；对较轻微的违反程序行为，可以有限制地承认其效力，即承认补
正的变通办法，而不是采取绝对的做法。当然，补正是有限制条件的，必须是已对违法或错
误予以纠正且纠正的时间是在起诉或判断程序之前。承认补正，与到行政诉讼阶段判决“撤
销”并不相矛盾。在行政程序和行政复议阶段，应允许行政机关有自我改正的机会。因此，《条
例》第 42条所作的“对程序不足的责令被申请人补正”的规定是值得肯定的，以避免行政
行为不必要的重复。
（五）关于违反程序的责任追究
对违反行政复议程序的责任追究要将复议机关责任与直接责任人的责任统一。由于《行政诉
讼法》规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的
行政机关是被告。”《中华人民共和国国家赔偿法》对赔偿义务机关的规定，亦为：“经复
议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重
损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”因此，复议机关即使违反行政复议程序（如
超期复议），只要其作出维持具体行政行为的决定，即可既避免当被告，又避免成赔偿义务
主体，这样，使得在复议实践中一些复议机关即使发现被申请人的具体行政行为有违法情况，
也作出维持的决定，使得行政复议的救济功能得不到体现。为改变这一状况，应在行政复议
程序中明确：申请人认为复议决定是违反程序作出的，也可将复议机关作为诉讼被告或赔偿
义务机关，经人民法院审查，认定复议机关确实违反复议程序的，应确认复议决定违法；申
请人提出赔偿请求的，复议机关也应作为赔偿义务机关承担相应的责任。这与《国家赔偿法》
的规定即国家机关违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的应承担赔偿责任是
一致的。何况行政复议机关违反程序作出决定的行为也有可能直接对申请人合法权益造成损
害。（如违法查封、扣押而复议，复议机关欠拖不决的）。复议机关在承担相应的赔偿责任
后，按照《国家赔偿法》的规定可对直接责任人追偿，同时直接责任人亦应承担相应的行政
处分责任。
（六）关于复议期限及超期复议效力问题
《行政复议法》规定复议实行书面审查为原则，又规定最长期限有 3个月，这本是有违效率
与公平要求的：书面审查剥夺了复议参与人的程序参与权，有违公平，最长 3个月的复议期
限又影响行政效率的提高。因此，应在肯定开庭审查的同时，缩短复议期限，可规定复议期
限一般为 45日，情况复杂的经本机关负责人批准，可延长 15日；实行书面审查的期限最长
为 30日。这与行政监督的特点也是相吻合的。
对超期作出复议决定的，复议决定仍然有效。但应赋予申请人在超出规定期限中的诉权。实
践中可能出现这样的情况：有的复议机关在 60日内未作出复议决定，申请人查询时，以已
经机关负责人批准延长 30日。延长期限届后提起诉讼时，复议机关又以未延长复议期限，
申请应当在 60日期满后 15日内提起诉讼，以申请人已超过诉讼时效为由提出异议。申请人
要获得起诉资格，只得起诉复议机关履行职责，待法院判决并由复议机关对申请的具体行政
行为作出决定后，申请人的诉权才能实现。这显然是加重了申请人的负担，不利于对申请人
合法权益的保护。因此，法律应当规定：在复议机关超出规定期限内，申请人都可以直接提
起诉讼。
当然，行政复议的设置，不单纯依赖于《行政复议法》这一部法律，还需要《行政诉讼法》、《国
家赔偿法》等与之协调，本着效率、公平的原则对复议程序加以完善，以体现程序正义的要
求。
金涛：对完善行政复议制度的思考
多年从事行政复议案件审理及行政应诉工作，对行政复议制度本身存在的一些问题有着深刻
的体会。如通知第三人参加行政复议、行政复议期间具体行政行为是否停止执行、行政复议
文书送达等，都或多或少的存在一些缺陷。如何切实解决好这类问题，使行政复议制度更加
科学完善，是摆在每个政府法制工作者面前的现实课题。下面，我结合工作中遇到的上述问
题，从存在的问题、原因分析、建议和办法三个方面，谈谈个人对完善行政复议制度的初浅
认识。
一、存在问题的具体表现
（一）第三人参加行政复议的制度设计不完善，影响办案质量。首先，行政复议法第十条第
三款的规定过于模糊，理解上容易产生分歧，成为这类案件在司法审判实践中败诉的重要原
因之一。如 2005年 3月 10日最高人民法院公报[2005]第 3期公布的“张成银诉徐州市政府
房屋登记行政复议决定案”，法院认为“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通
知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，
应当专门听取利害关系人的意见。……本案中，徐州市人民政府虽声明曾采取了电话的方式
口头通知张成银参加行政复议，但却无法予以证明，而利害关系人持有异议的，应认定其没
有采取了适当的方式正式通知当事人参加行政复议……徐州市人民政府未听取利害关系人
的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。”而徐州市人民政府认为，
行政复议法关于第三人的规定，属于弹性条款，第三人是否参加行政复议由复议机关视情况
决定。且不论徐州市人民政府的观点是否正确，从司法审判的实践来看，法院对行政复议法
第十条第三款当中规定的“可以”是不认可不支持的，其理解是“必须”是“应当”。从最
高人民法院公报上刊登案例的指导意义来说，行政复议法第十条第三款在立法上属于选择性
条款，而司法审判实践对于这种选择性是不认可的。其次，行政复议法关于第三人的规定只
出现在第十条和第二十三条，规定内容过于原则，不够系统全面，不具有指导性和可操作性。
行政复议案件中的第三人多涉及土地、房屋权属、拆迁安置、林权纠纷、工伤认定等，事关
其切身利益，办案过程中经常遇到找不到第三人、第三人拒不参加行政复议、拒绝在行政复
议文书上签字、第三人提交的证据有利于被申请人但未能先期采用等复杂情况，很难找到具
体的法律条款加以适用，既增加了办案难度，又影响了办案效率。
（二）行政复议法第二十一条存在漏洞，在实际办案中存在无法应用该条款进行操作的现象。
如在审理城镇房屋行政裁决案件中，申请人不服行政裁决向复议机关提出申请之后，同时向
复议机关提出要求停止强制拆迁申请，经审核其要求合理，准备按照行政复议法第二十一条
第一款第（三）项之规定向被申请人市房产管理部门下达停止执行通知书。在研究国务院第
305号令《城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定发现，被申请人在裁决下达后，在规定
期限被拆迁人未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或依法申请
人民法院强制拆迁。虽然被申请人在作出行政裁决时交待了不按期搬迁将强制拆迁的诉权，
但强制拆迁决定并不是由被申请人市房产管理部门作出，而是由市政府作出。按照建住房
[2005]200号《城市房屋拆迁行工作规程》第十五条、第十六的规定，这一问题更加明确，
房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出强
制拆迁申请，也就是说被申请人在具体行政行为作出后，只有向政府提出强制拆迁的申请权，
并无直接实施强制拆迁的权力。因此，行政复议机关即使收到申请人要求停止执行具体行政
行为的申请，也无法向被申请人市房产管理部门下达停止执行的通知书，在申请人和被申请
人之间复议机关遭遇法律上的尴尬。虽然最终找出解决问题的折衷办法，使问题得到解决，
但上述局面的出现却是复议机关始料未及的。
（三）行政复议文书送达制度面临挑战。行政复议法第四十条明确规定行政复议文书的送达
依照民事诉讼法关于送达的规定执行，可谓十分明确，但办案当中遇到的各种问题却层出不
穷。例如，在找不到第三人的情况下，行政复议文书无法送出，若公告送达，案件审理会被
拖延，损害申请人的权利，若不通知第三人参加就会构成程序违法。有时邮寄送达是复议机
关不错的选择，但执行中复议机关如何证明自己将行政复议文书送到了等矛盾还未能从根本
上得到解决，在办案中也发生过因邮寄送达引发的与申请人之间的争议，处理起来十分困难。
最高人民法院通过制定《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》的方式妥
善解决了困扰法院系统民事诉讼文书送达的难题，但行政复议机关却不能拿来“依照”执行，
行政复议文书邮寄送达中遇到的问题，还需要行政复议机关自己寻求解决问题的途径。在日
常工作中，受各种因素的制约，通过各级政府法制机构代为送达行政复议文书是一种不错的
方式，工作中也比较常见，但行政复议法第十八条只规定了行政复议申请的转送制度，并没
有规定行政复议文书的转送制度，这不能不说是一种设计上的缺憾。
二、原因分析
（一）行政复议法理论研究发展缓慢与行政复议制度不完善紧密相关。一是制度设计过于简
单化，相关学说已不适应工作需要。行政复议案件审理随着社会的发展呈复杂化趋势，实体
法、程序法适用等深层次问题日益突出，申请人的维权意识和能力不断提高，过去看似简单
的问题现在都必须给予高度重视。行政复议法第三人制度设计缺陷的核心问题就是过于模糊，
过于简单，这在之前的立法当中是普遍现象，行政诉讼法第二十七条有关第三人参加行政诉
讼的规定也是“可以”，但根据行政审判工作实际，在最高人民法院关于执行《中华人民共
和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十四条把第三人参加行政诉讼由“可以”变成了“应
当”，进一步明确第三人的权利，提高了人民法院对第三人保护的要求。我们暂且不论司法
解释权与立法权冲突的问题，就其问题实质来看，利害关系说被司法审判实践接受。而在行
政复议案件的审理中，就第三人的问题仍存在行政管理相对人说和利害关系人说之争，行政
复议法的理论研究没有跟上司法审判实践发展的步伐，行政复议案件审理中因第三人问题败
诉就不难理解了。二是简单的拿来主义制约行政复议法的理论发展和制度建设。行政复议法
有关送达的规定看似简单实用，但反应的却是一种将行政复议制度等同于“准司法”制度的
思想，本身就存在不可弥补的缺陷。在民事诉讼送达制度存在缺陷的情况下，即使司法审判
实践做出了相应补充完善，如司法解释和最高法的内部文件规定等，行政复议制度本身却无
法再“依照”执行，也无法同时进行调整，因为行政复议制度的送达与民事诉讼的送达在制
度上类似，但在运作上却完全是两个体系，二者有着本质的区别。一方面行政复议法的送达
制度要受制于人，另一方面又制约了行政复议法送达制度的探索、实践和发展，这不利于行
政复议制度的发展和完善，直接影响了行政复议各项配套制度的建设。三是缺乏对行政复议
法的实施评估机制，制度性原因引发的行政复议案件质量不高问题未能引起重视。行政复议
法对政府法制机构办案人员来说是一项操作性很强的法律，对行政复议法进行定期评估，发
现问题，适时调整是十分必要的。从逻辑上分析，行政复议法第十条有关第三人的规定，既
然是利害关系人参加行政复议就是必要的，规定为“可以”而不设置前提条件又只有一种情
况是说不通的，给办案人员带来理解上的分歧是显而易见的。行政复议法第二十一条的规定
恰好说明“可以”是有条件的，但罗列的条件不全面，兜底条款不严密，出现无法适用该条
款向被申请人下达停止执行通知书的情况，属于制度性原因，归根到底还是行政复议法的理
论研究不到位。
（二）立法滞后是行政复议制度不完善问题的重要原因。首先，行政复议法在制度设计上存
在先天不足，自身优势未能分发挥。与行政诉讼相比，行政复议的优点很多，免费、可以附
带要求审查规范文件、可以解决绝大多数行政诉讼不能解决的“合理性”问题等，但许多当
事人并没有选择先把案件交给行政机关复议处理，在向人民法院提起行政诉讼的案件中，有
70%以上是没有经过复议直接起诉的就证明了这一点。这里面原因很多，但制度性原因还是
占主导地位。其次，行政立法滞后影响了行政复议制度的完善。虽然行政复议法确立的各项
制度有不完善的地方，但多数制度经过实践检验是切实可行的，对于其中存在的部分问题，
可以通过行政立法来完善。作为操作性更强的《行政复议条例》迟迟未能出台，对行政复议
工作的影响较为明显。第三，现行问题解决机制不适应实际工作需要。司法审判实践中，审
理案件可以直接引用司法解释条款，许多法律适用问题是通过司法解释来解决。行政复议案
件审理过程遇到的各类法律适用问题是通过向上级政府法制机构请示的方式解决，国务院法
制办在这方面也作了大量的工作，以国务院法制办函的形式对外公布，除少量商全国人大法
制工作委员会和最高人民法院的函外，这种法规性文件多数不被基层法院认可，办案过程中
也无法直接适用，弥补制度漏洞的功能没有得到体现。
（三）配套制度不健全是行政复议制度不完善的主要表现形式。行政复议法当中有关第三人
制度、行政复议文书送达制度存在的问题，主要原因还是配套制度不健全造成的。这当中最
突出的一个表现就是：在完善行政复议制度自身建设的过程中，配套制度建设不统一。行政
复议听证制度、行政复议证据制度、行政复议文书制度、行政复议案件存档制度等等，各项
制度不一而足，即使有具体规定，但各地做法还是不一样，这种配套制度的不统一对行政复
议制度的完善是不利的。对规范政府共同行政行为的法律来说，其配套制度建设自上而上应
该是健全统一的，作为审理行政复议案件的配套制度更应如此。
三、建议和办法
（一）加强行政复议法理论研究，为行政复议制度的完善提供理论支持。行政复议制度作为
保护人民群众合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权的重要法律制度，涵盖了利益协
调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等方面的内容，是解决行政争议的重
要法定渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节，必将在保障社会公平正义、
促进社会和谐等方面扮演更加重要的角色。不断完善行政复议自身制度建设对充分发挥其在
解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用具有重要意义。随着行政复
议工作的不断深入，行政复议办案工作实践经验的不断积累和总结，行政复议工作中遇到的
困难和问题会越来越多，通过建立行政复议工作论坛、定期工作交流、专题调研、设立课题
方式，逐步提高行政复议工作理论研究水平，指导工作实践。
（二）加快行政立法步伐，加强配套制度建设。一是及早出台行政复议条例，进一步加强行
政复议法的操作性。二是建立健全全国统一的各项配套制度建设，在总结多年来各地在贯彻
落实行政复议法过程中各项制度建设经验的基础上，逐一落实各项配套制度建设，以征求意
见稿等方式统一各地意见，通过规章、规范性文件等形式统一，进一步增强行政复议工作制
度的统一性、规范性，为提高行政复议办案质量提供制度保障。三是开展行政复议法律文书
清理工作，制定全面统一的各类行政复议文书，统一行政复议案由。四是对第三人制度、具
体行政行为停止执行问题可以在行政立法中加以完善解决；行政复议文书送达制度应加紧理
论研究，建立独立的行政复议文书送达制度，纳入行政复议配套制度之中。
（三）建立行政复议法律适用问题解决机制，为行政复议案件审理及行政应诉工作提供具体
指导和帮助。行政复议制度当中涉及的第三人参加行政复议、具体行政行为是否停止执行及
行政复议文书送达等问题，从实务角度来说就是一个如何适用法律的问题。结合行政复议办
案工作的实际需要，对行政复议办案过程中遇到的适用法律问题偿试法律解释方式，以增强
行政复议案件适用法律的权威性。
