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收稿日期" !""#9"#:$%
作者简介" 陈旭东! 天津财经大学财政系讲师! 南开大学经济学院博士研究生! 主要研究方向为社会主义经济理论"
一# 公共预算改革中的现实选择$$$绩效理念
的发展
从上世纪末开始! 西方国家普遍开始了新一轮
的公共预算管理改革! 其典型的表现是绩效预算在
各国的广泛推广" 绩效预算 % !"#$%#&’()"*+,-."/0(.&
早先源于 12世纪 32年代美国田纳西河流域工程管
理局 % 4"(("55""*6’77"89:,/;%#0/8! 46:& 在从事防
洪# 水源开发# 水力发电等工作方面的创新" 46:
最具特色的地方在于将政府权力# 公共服务与公司
追求利润的目的弹性地组合起来! 从而形成了最初
的在公共支出中考虑绩效的理念"<=>
99999999绩效预算在国家财政中的应用导源于二战后简
单的以控制支出为目的传统预算不能满足日益复杂的
公共预算管理的需要! 管理的实践要求新的预算模式
来提高公共部门的绩效 ?@,! =AAB’ C,D0(! =AABE" <F>
=AGA 年美国胡佛委员会 H*I%%J"#*K%&&0550%(E*建议 (
) 政府的预算进程需要改善! 新的预算进程应该着重
于怎样帮助实现政府的公共目标! 而不是简单的支
出分类*"<3>在此基础上! 美国开始着手建立世界上最
早的以政府绩效为导向的公共预算" 因此! 需要特
别强调的! 也是目前许多人存在误解的! 绩效预算
并不是一种全新预算编制方法! 而是一种预算模式!
一种预算理念! 它是整个政府公共管理思想的重要
变革" 这一模式主要包括两层含义( 一是对预算的
价值判断要以政府行政绩效为导向’ 二是预算执行
要以政府目标为依据" 可以说! 绩效预算与传统预
算的最大不同之处在于! 它把市场经济的一些基本
理念融入公共管理之中! 从而有效地降低了政府提
供公共品的成本! 提高了财政支出的效率" 尽管早
期的绩效预算由于片面强调效率而忽视了最终的成
果! 以及忽视立法机构的参与而一直处于探索阶段!
并未广泛推广" 但是追求) 绩效* 的理念是没有任
何争议的! 这应当是公共预算改革的必然趋势" 此
后! 在美国的主导下! 以绩效理念为基础! 公共预
算领域逐步采取了 ) 项目预算 * LM#%.#N&O+,-."/0(.*
P85/"&E# ) 项目$计划$预算* LM7N((0(.$M#%.#N&$
+,-."/0(.! MM+E 以 及 零 基 预 算 LQ"#%$+N5"-*
+,-."/0(.! Q++E等类似做法" 直到 =AA3年美国国会
通过 + 政府绩效与结果法案, LR%J"#(&"(/*M"#$%#&N()"*
N(-*C"5,7/*5*:)/*! RMC:E! 新的绩效预算改革从此开
始" 目前! 世界上近 S2个国家采用了绩效预算" 其
中属于发达国家的有英国# 瑞典# 日本# 加拿大#
法国# 澳大利亚等’ 属于发展中国家的有巴西# 菲
律宾# 印度和马来西亚等"<G>
********二# 公共预算的理念之争
尽管半个多世纪以来的公共预算改革始终是围
绕着政府绩效开展的! 绩效的理念始终是预算改革
的重要出发点! 但是自从 =AG2年政治学者 T"8UVUWU
提出了公共预算的基本问题! 即( ) 依据什么标准!
X 被配置到 : 计划而不是 +计划- * YS>% W(9Z;’/9D’5059
5;’7790/9D"9-")0-"-9/%9’77%)’/"9[9-%77N#59/%9N)/0J0/89:90(5/"N-9
%$9N)/0J0/89+-& ! 关于公共预算理念的争论从来就没有
停止过! 并由此形成了目前有关公共预算的两个重
要理念( 理性主义与现实主义"
公共选择视角下的公共预算理念
陈旭东
% 南开大学 经济学院! 天津 3222\=&
摘 要( 绩效预算是 F2世纪公共预算管理的重大改革! 是政府公共管理理念的重大转变" 作为公共预算理
性主义理念的应用! 绩效预算对于提高政府预算决策的科学性和预算支出效率发挥了重要作用" 然而! 理性主义
与现实主义的预算理念并不是完全矛盾的! 在公共选择的视角下分析两种预算理念实际上是将公共预算作为政治
程序的一部分! 以经济的视角去分析其决策机制和最终要达到的绩效目标" 同时! 两种预算理念对于我国目前的
预算改革也具有重要的借鉴意义"
关 键 词( 公共选择’ 公共预算’ 绩效预算
中图分类号" /"&’;$ 文献标识码" - 文章编号( <""#:"=>! ?!""#@ "!9"%$"9"(
#$".
理性主义的预算理论根植于经济学的效率概念!
特别是微观经济学的效用最大化的概念 !"#$#%&!
’(()*! 如基+,-#$,.,’(/01和列维斯"234他们主张政府在
预算决策过程中 ! 应该通过磋商和连续计算
# 5#678#%9:7;#,9<=,>#?@#<:796,A96B@69:7C<$ ! 考虑各种政
策方案的效能与效率! 并作出% 理性抉择&! 才能对
有限资源进行最优化的配置’ 并由此产生了绩效预
算的最初理念" 按照绩效预算的理念! 公共预算本
身是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行
分配的过程! 它决定了社会整体资源在公( 私部门
之间! 以及公共部门内部的配置情形 ) 尤其是配置
规模与配置方式$ " 因此! 作为公共预算的主导者的
政府部门必须认识到公众需要怎样的预算分配或怎
样的预算分配将被广泛接受! 以及这样的预算安排
最终将对公众产生怎样的影响" 这必然要求政府在
预算编制中要充分考虑到公众的利益! 在预算执行
中要考虑财政资金的支出使用效率"
现实主义的预算理念 ! 也称为渐进预算理论
) 7<B%#D#<:96,8@=E#:7<E,:F#C%$$ ! 其倡导者为瓦尔达夫
斯基 ) G76=9;&H$$ ! 234他认为公共预算是渐进的
+7<B%#D#<:961,而非综合理性的! 理性预算理论既不可
行! 亦不可取" 相反! 他认为从个体或微观 ) D7B%C$
的角度而言! 预算决策也是一种* 连续+有限,比
较&) &@BB#&&7;#I 67D7:#=I BCDJ9%7&C<$的过程! 由于决策
者的* 脑力有限&) &D966,8%97<$ ( 资源 )如税收$ 亦有
限! 因此预算决策者根本没有能力可以再搜集全面
与绝对的信息! 因而无法针对各种特定政策问题!
列举出所有可能的选择方案! 并精密衡量各方案的
利弊得失!2)4故* 理性抉择& 根本不存在’ 也就是说!
预算决策过程绝非按部就班的思维计算的结果! 而
是以现行预算规模作为预算决策的基准’ 所以! 从
本质上讲! 公共预算的研究就是对政治的研究’ 政
治上的讨价还价+<#EC:79:7C<,C%,89%E97<1,过程反映了公
共预算决策进程的基本特征’
理性主义与现实主义是两种不同的预算理念!
它们从不同的假设出发得出了不同的结论’ 理性主
义反映了公众对政府分配公共资源的效率要求! 现
实主义否定了现实中政府行为理性 ) 效率$ 的可能
性’ 但是! 我们并不能因为政府行为的无理性或低
效率! 就放弃对政府公共预算效率的追求’ 就好比!
* 帕累托最优& 虽然是市场配置资源最佳的一种理想
状态! 但是它并不能阻碍我们现实的经济活动中对
* 帕累托次优& 的追求’ 其实! 这一点! 早期的制度
经济学已经告诉我们- 在信息搜寻成本高昂而成果
又不确定的情况下! 人们只获取特定的部分信息并
保留对其他信息的无知是合乎理性的! 即所谓* 理
性的无知& 是存在的’2K4因此! 两种预算理念并没有
本质的矛盾! 只是* 理想& 和* 现实& 的差别而已’
其实! 现实中政府决策过程的* 有限性& 可以通过
某种制度性的安排加以改进! 从而尽最大可能地实
现公共预算分配的绩效’ 因此! 对于预算改革实践
来说! 两种预算理念其实都是我们所需要的! 正所
谓* 在现实中追求理性&’ 可以说! 历史上每一次公
共预算的改革! 特别是目前的绩效预算改革实践!
都体现了理性主义的观点,,,降低成本或最大化投
入与产出之间的对比关系! 提高预算管理的经济效
率’ 然而! 公共预算改革进程中政治领域的讨价还
价! 或者说预算进程的政治性并没有改变’ 这恰恰
是现实主义所反映的问题’ 因此! 公共预算中对绩
效理念的追求是没有错误的! 当然这种追求的过程
中要考虑到现实的政府决策能力( 决策水平以及政
府行为的初始动机’ 所以鲁宾 +L@87<! M((N1,主张!
对预算实践的正确理解取决于应用哪一种理论去解
释’ 2O4换句话说! 从理论角度讲! 应用不同的理论会
有不同的结论’ 因而! 要全面理解预算改革! 应该
将不同的理论结合起来’
三( 从公共选择的视角综合理解两种预算理念
P0世纪 )0年代! 美国经济学家布坎南Q等人利
用现代经济学方法来深入分析政治 ) 政府$ 决策!
政治家行为特征和选民偏好特点! 包括公共财政(
公共决策过程! 以及社会法规制度的形成等问题!
形成了现代公共选择理论 ) R@867B,AFC7B#,SF#C%$$ ’ 他
们创造性地以新古典经济学的基本假设 ) 尤其是理
性人的假设$ ( 原理和方法作为分析工具! 来研究政
治市场上的主体 ) 选民( 利益集团( 政党( 官员和
政治家$ 的行为和政治市场的运行机制与特点’ 可
以说! 公共选择理论是对政府决策的经济研究! 或
者说是经济学在政治学中的应用’2(4
由于政府公共预算是一切政府活动的基础条件
和资金保障! 公共预算的制定过程也是政府活动的
重要组成部分’ 公共预算的分配过程其实是国家政
治行为经济化的集中体现! 也是国家政治行为与经
公共选择视角下的公共预算理念
!!"!
济行为最重要的结合点! 因此公共预算的理念完全
可以引入公共选择理论予以解释! 这样" 公共预算
的决策过程也可以理解为预算的公共选择过程! 这
个过程中要解决的问题诸如# 公民对公共资金的使
用偏好如何正确地充分地表达出来$ 何种预算分配
机制有利于公共资金的高效使用$ 阶级% 利益集团%
政党% 政府在反映公民偏好及确定执行预算决策中
到底发挥着何种作用$ 从公共选择的角度来考察公
共预算理念实际上是将公共预算作为政治程序的一
部分" 以经济的视角去分析其决策机制和最终要达
到的绩效目标!
首先" 从公共选择的角度审视现实主义的预算
理念! 公共选择理论认为" 由于公共部门制定和实
施决策时存在信息不完全的问题! 例如" 政府难以
确定把公共福利给予哪些真正需要关怀或帮助的人!
如果要把真正应该享受福利的人与不应该享受福利
的人区分开来" 其成本可能是很高的! 由于信息的
有限性" 政府即使抱着& 民众利益高于一切’ 的目
的" 也难免出现决策失误" 一再修改自己的决策甚
至否定过去的做法也是常事! 同时" 面对社会成员
的偏好和不同的利益集团的压力" 政府不可能计算
出社会福利函数的最优解! 这一点与公共预算中现
实主义理念的分析前提似乎不谋而合! 同时" 政府
机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样"
都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的(
由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府
和政府决策中! 于是" 相对于市场失灵而言" 这便
是政府失灵了! 具体到公共预算的决策方面便是政
府预算的盲目扩大" 公共支出的无效率和预算动机
与公众出现偏差! 研究发现" 行政官僚的效用函数
和国民并不一致" !这导致他们的动机与行为方式往
往会与选民的愿望背道而驰! 例如" 行政官僚经常
努力实现其机构规模最大化" 以便掌握尽可能大的
预算资金支配权! 鲁宾 ) "#$%&* 认为# 预算是一种
政治资源" 政治精英% 利益团体都会利用预算的过
程巩固或扩大其政治上的支持度与影响力" 而不管
财政收支平衡的问题!’()因此" 从以上的分析可以看
出现实主义的预算理念是有一定道理的! 所以" 虽
然从公共部门的个人而言" 其行为和动机是理性的"
但这并不能一定实现公共部门整体决策的理性" 这
当然也包括公共预算决策!
其次" 从公共选择的角度审视理性主义的预算
理念! 虽然公共选择理论认为解决政府失灵问题最
好的办法便是政府尽可能少地干预经济" 但是在政
府有限的决策领域中仍然面临一个决策的效率问题!
因此" 他们认为" 人类社会有两个市场组成" 一个
是经济市场" 另一个是政治市场! 在经济市场上活
动的主体是消费者 ) 需求者* 和厂商 ) 供给者* " 在
政治市场上活动的主体是选民% 利益集团 ) 需求者*
和政治家% 官员 ) 供给者* ! 在经济市场上" 人们通
过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品(
在政治市场上" 人们通过民主选票来选择能给其带
来最大利益的政治家% 政策法案和法律制度!’*+,也就
是说" 在政治市场中同样可以引入经济的分析方式"
用经济的手段衡量政府活动的绩效" 这正体现了理
性主义的预算理念! & 成本+收益分析" 对于建设
性的公共部门经济学是一个伟大的贡献" 它为项目
设计提供了一个框架! 在行政管理和政策指引下"
国家作为实施公共政策的机关获得了自己的身份"
该身份与有效地管理公共大家庭的商人形象何其神
似’!’**,从这个角度讲" 尽管瓦尔达夫斯基)-%./01234*
从预算现实主义的角度出发认为# 政府不可能掌握
实现& 理性’ 预算的全部资源和信息" 故& 预算决
策过程只是决策者运用简化的策略 ) 2567589%82* " 依
附于现行预算基础 ) $728* 所作的边际修正或变动而
已’":;,这与绩效预算的理性主义有所不同! 但是从公
共选择的角度我们恰恰可以这样认为# 正是由于政
府自身的缺陷 ) 有限的资源% 有限的信息% 有限的
理性* 使得个人理性并不必然导致集体 ) 政治代理
人* 决策的理性" 因而我们有必要将预算决策过程
纳入公共选择的程序" 这个公共选择的程序要通过
制度建立合乎公众的利益表达机制" 从而使政府预
算合乎市场化选择的价值取向" 而绩效则是这种市
场化选择的最终目的" 绩效预算是市场经济条件下
政府管理模式发展的一定阶段的必然产物! 建立在
理性主义预算理念上的绩效预算以一种全新的角度"
按照企业化经营模式" 把政府作为一个提供公共品
的经济部门" 建立起& 公共品+公共品成本+预算’
的模式" 通过对公共品的核算" 进行预算编制! 这
就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法"
从而使预算紧紧围绕公共品的成本" 体现了预算的
约束机制! 绩效预算的出发点是政府应当花多少钱
当代财经 !""# 年第 ! 期 总第 !$" 期
!#$,
来购买某项公共劳务! 这正是市场经济关系在政府
的应用! 是解决政府失灵问题而将政府行为经济化
的最佳方案" 绩效预算的主旨是用企业家精神改造
政府! 把居民看作顾客! 要求政府的一切活动都要
从满足顾客需求出发! 这些无疑是公共选择理论对
理性主义预算理念的最佳解释"
四# 从两种预算理念出发审视我国预算改革中
的绩效问题
近年来! 随着西方绩效预算的逐步推行! 国内理
论界也对于我国实行绩效预算的可行性进行了讨论!
许多学者提出了实行绩效预算的设想和步骤" 当然!
追求政府预算的绩效是我们改革的一贯目标! 但我
们不妨结合两种预算理念认真审视一下我国预算改
革中的绩效问题"
第一! 从政府预算的现实主义理念出发! 中国
的政治制度是按民主集中制原则组织起来的人民代
表大会制度" 这种制度不同于西方国家的普选制#
议会制# 三权分立制和多党制" 当然! 这并不是说
我国的预算管理和预算决策机制一定就是最优的!
最有效率的" 相反! 由于我国的预算制度建立较晚!
与西方国家上百年的预算发展和改革的历史相比!
我国的预算管理还是处于相对落后的阶段! 政府的
预算决策机制中还存在较多的问题! 政府在预算编
制中的科学性和规范性还有待改善! 比如我国预算
编制中长期使用基数法# 预算管理中存在严重的长
官意识和行政干预# 预算报告不够细化# 预算决策
失误无人负责# 公共资金没有完全纳入预算管理等
问题" 更重要的! 目前社会公众对政府预算决策的
社会约束和监督机制相对缺乏! 导致政府管理机关
在从事公共经济活动中! 存在着大量的不规范和无
约束现象" 应当说! 如果预算管理中这些基本的#
非技术性的问题没有妥善解决! 特别是公共预算的
监督制约机制没有建立起来之前! 片面地追求西方
国家在立法和监督机制相对完善的基础上建立起来
的绩效预算模式并不能实现我们所期待的以政府绩
效为导向的新的预算管理体制" 预算改革的最初推
动者! 美国$ 布鲁斯金学会%& !"#$%&’’()*+,$-*,!)!.!)’*’
曾经指出( $ 预算问题决不仅仅是个无关紧要的数
字汇总问题! 而是关系到民主制度是否名副其实的
大问题" 没有预算的政府是) 看不见的政府*! 而
) 看不见的政府* 必然是) 不负责任的政府*" 在一
定意义上! 预算制度是对政府和政府官员的) 非暴
力 的 制 度 控 制 方 法 * & )*,!)!.!)’*/0$ 1#!"’2$ ’3$
4’*!&’05 6)!"’.!5 7)’0#*4#’ %" 89:;因此! 当政府没有向公
众解释清楚它的每一笔预算最终将对个人或社会带
来怎样的收益或产出之前! 公众通常对政府将获得
多大比例的公共资源的支配权是合理的并不明确!
因而会对政府的收入行为采取抵触或不合作的态度"
第二! 从政府预算的理性主义理念出发! 实行
绩效预算的关键是政府投入的绩效评价体系的建立"
$ 绩效评价% 讲求的是政府如何有效地管理和使用财
政资金! 其体系的建立要求设立一整套科学合理的
衡量公共活动效能的指标体系# 评价标准和计量方
法" 但是这一体系的建立需要花费较高的成本! 并
且要求从高层决策人员到基层的项目管理人员都有
较高的管理能力和工作素质! 即使美国政府也需要
花费大量的资金对评估人员进行培训" 更何况许多
政府行为较为宏观化抽象化! 量化难度较大! 有许
多是非常难界定具体的预期产出或结果的" 然而!
从我国的现实情况看! 无论是经济体制环境! 还是
政府 & 特别是地方政府’ 执政水平! 以及政府管理
人员 & 包括财政预算部门和其他部门’ 的素质方面
都还不具备制定科学合理的政府绩效评价体系的基
础条件" 因而! 在没有建立衡量公共部门产出的独
立的# 科学的计量标准前! 想回答公共部门和私人
部门的最优比例是什么是非常困难的" 换句话说!
在没有建立科学合理规范的政府支出绩效评价体系
之前! 盲目追求编制绩效预算只能造成$ 挂羊头卖
狗肉%! 是不可能实现绩效预算的预期目标的" 中国
经济制度建设中这样的事例已经太多了" 所以我们
总感觉制度的确是在一步步改进! 但是! 无论是当
初设计时如何的科学! 在实行起来总会大打折扣!
总会碰到新的状况" 因此必须要把西方的具体经验
融入中国的经济政治制度大环境中予以考虑" 就中
国来讲! 当前的预算改革的首要步骤是创造好预算
改革的基础! 而不是片面的预算工具和技术的引进!
而忽视有效的制度安排" 例如! 在实行对产出的控
制之前! 首先要搞好对投入的控制+ 在使用权责发
生制会计和预算之前! 首先使用好收付实现制+ 在
引进公共部门合同制之前! 首先加强市场的规范合
同等等"
公共选择视角下的公共预算理念
!!"!
!!!!!!!!!!!!!!!
注 释"
! 詹姆斯#布坎南"#$%&’()*+,-.$/$/012123 (4是从 56世纪 76年
代开始从事公共选择理论研究的$ 他发表的第一篇专门研究公共
选择理论的文章是 % 社会选择& 民主政治与自由市场’ ( 载 % 政
治经济学杂志’ 第 85期) 197:年 :月* $ 他是公共选择研究领域
著述最多的学者$ 布坎南因在公共选择理论方面的建树) 尤其是
提出并论证了经济学和政治决策理论的契约和宪法基础而获得
19;8年度诺贝尔经济学奖$
<经济学家尼斯卡宁指出" + 有几个变量可能进入官僚的效
用函数) 它们是薪水& 公务津贴& 公共声望& 权力& 庇护& 机构
的产出& 变革的便利性以及管理机构的便利性$ 我认为) 除最后
两个变量外) 所有变量都是机构总预算的正单调函数$, ( 转引自
斯蒂格利茨 % 公共经济学’ ) 上海三联书店) 199= 年版) 第 >9>
页*
!!!!!!!!!!!!!!!
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O%mJHN$/NP-J/X&H’OJ/PJIP N.&P OL&$PJIP N.&PMJX&H/%&/NPm,YWO-P$L%O/O’NH$NOJ/APb’PN.&P$mmWO-$NOJ/PJIP N.&P H$NOJ/$WO’NO-P OL&$PJIP
m,YWO-PY,LM&NO/M0PG&HIJH%$/-&PK,LM&NO/MPmW$T’P$/PO%mJHN$/NPHJW&PO/PO%mHJXO/MPN.&P&IIO-O&/-TPJIPY,LM&NP&tm&/LON,H&P$/LPN.&P
’-O&/NOIO-ONTPJIPMJX&H/%&/NPY,LM&NPL&-O’OJ/3 %$jO/MAPFJk&X&H0PN.&PH$NOJ/$WO’NO-P$/LPH&$WO’%POL&$’PJIPm,YWO-PY,LM&NO/MP$H&P/JNP
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