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2012-10
第九章 循环经济促进法
• 一、物质循环管理法的概念
• (一)物质循环问题的提出
• 1970年，A．克尼斯等人基于生态系统的危机，即物
质代谢结构的崩溃而撰文提出了“物质循环分析论
”(也称生态经济理论)。
– 物质循环分析论认为，在市场机能的作用范围内只包括
了以物质的流动与收支的构造为分析对象，而没有生态
系统和自然体系的位置。
这就意味着与财富(商品、财产、服务)的生产和消
费过程相关的各种要素(燃料、能源、材料、成品、半成
品)在生产与消费的过程中以排放物和废弃物的各种形态
大量留存于环境之中。
太平洋上大片被塑料侵占的“未知地域”上堆满了我们文明
的残片，面积之大相当于德克萨斯。而将这层层瓶盖和啤酒
瓶拉环吃下肚子的，却是世界上最美丽的鸟类之一。
• (二)物质循环管理法
• 1．概述
– 物质循环管理法，是指以对废弃物实施物质循环
管理为中心，以促进循环经济为目的的法律规范
的总称。它是在通过法律手段保障和促进废物再
生利用的基础上发展起来的环境法的分支部门。
– 对物质循环的管理主要可以分为“物质投入的管
理”、“物质排放的管理”、“物质再使用、再
利用和再资源化的促进”以及“物质处理的管理
”等四大类。为此，有关物质循环管理法律也主
要是在污染防治和废弃物处理的基础上发展起来
的。
• 2．物质循环管理立法的核心——生产者延伸责任制
度
• (1)生产者延伸责任的概念
• 生产者延伸责任是通过让生产者承担产品全生命周
期的责任，尤其是产品在报废后的回收、再利用以
及最终处置责任，以实现减少产品的环境影响这一
环境保护目标的环境保护政策。([瑞典]托马斯.林
赫斯特（Thomas Lindhqvist )
• 从最广泛意义来讲，生产者责任是一种原则，即生
产者必须承担其产品对环境所造成全部影响的责任。
• 生产者责任延伸制度的五个方面组成一个有机的整体，五个
方面的具体内容主要包括：
– 产品责任：是指生产者对已经证实的由产品导致的环境或
安全损害负有责任，产品责任不但存在于产品使用阶段，
而且存在于产品的最终处置阶段。
– 经济责任：意味着生产者支付管理产品(使用后)废弃物的
全部或部分成本，这包括废弃物的收集、分类和处置等方
面。
– 实体责任：即在产品使用期后(消费后阶段)直接或间接的
产品物质管理责任。
– 信息责任：在产品的不同生命周期，生产者被要求提供产
品及其影响的信息，例如，环保标志、能源信息或噪声。
– 所有权责任：在产品的整个生命周期中，生产者保留产品
的所有权，该所有权牵连到产品的环境问题。
• （2）生产者延伸责任制的优点
–1）受益者负担原则的体现
–2）只有生产者才有相应的技术
–3）产品废弃后的管理责任会促使产品设计
的改善
–4） 减轻政府的管理成本以及纳税人的负
担，更加公平
• 二、物质循环管理立法（循环经济法）
• 图表 产品的生命周期循环
3R原则（the rules of 3R）减量化（reducing），再利用（reusing）和
再循环（recycling）三种原则的简称。其中减量化是指通过适当的方法
和手段尽可能减少废弃物的产生和污染排放的过程，它是防止和减少污染
最基础的途径；再利用是指尽可能多次以及尽可能多种方式地使用物品，
以防止物品过早地成为垃圾；再循环是把废弃物品返回工厂，作为原材料
融入到新产品生产之中。3R原则中各原则在循环经济中的重要性并不是并
列的，对待废物问题的优先顺序为避免产生（即减量化），反复利用（即
再利用），和最终处置（即再循环）。
（一）国外循环经济立法
立法模式：
• 清洁生产（污染预防），如美国、加拿大等国，
将以清洁生产为基本实现形式的循环经济立法纳
入污染预防的法律范畴
• 循环经济，如日本和德国
• 特定领域的立法，比如电子废物、绿色采购
• 在其他立法中体现循环经济思想
德国
主要法律：
1972年，废弃物管理法（要求关闭垃圾堆放场，建立垃圾中心
处理站（焚烧和填埋） ）
1986年，垃圾预防与管理法
1991年，包装管理条例
1996年，循环经济和废弃物管理法
其他法律法规：
农业和自然保护法，污水污泥管理条例，废旧汽车处理条例，
废电池处理条例，有机物处理条例，电子废物和电力设备处理
条例，废木材处理条例，废物管理技术指南，城市固体废物管
理技术指南。
日本的循环经济法律体系
法律层次 法律名称 制定时间
基本法 《环境基本法》 1993年
《建设循环型社会基本法》 2000年
综合法 《废弃物处理法》 1970年
《资源有效利用促进法》 1991年
专项法 《容器和包装物的分类收集与循环法》 1995年
《特种家用机器循环法》 1998年
《建筑材料循环法》 2000年
《可循环性食品资源循环法》 2000年
《绿色采购法》 2000年
《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法
》
2001年
《车辆再生法》 2002年
《绿色采购法》
该法于2001年4月实施。政府等单位负有优先购入环保型产品的义务，
2001年的对象为文具、OA机器和汽车等14类共101种产品。
为了促进国家机构和地方当局积极购买对环境友好的再循环产品，该法指
定的环境友好产品的类型有再生打印纸、低污染办公车、节能型复印机等。
《建设循环型社会基本法》
于2000年6月颁布并于2001年1月生效。该法旨在建立循环型社会。循环型
社会理念基于当代和后代的可持续发展考虑。基本法定义“循环型社会”
为（1）防止污染物产生（2）促进资源回用（包括再利用，再生产和热量
回收）（3）保证适当的废物处置率。
主要包括以下几方面内容：（1）减少废物产生量（2）回用（3）物质循环
（4）热量循环（5）适当处置。
（二）我国立法
• 1、《循环经济促进法》解读
• 2005年3月，胡锦涛总书记在中央人口、资源、环境工作会
议上指出，要“大力宣传循环经济理念，加快制定循环经济
促进法”。全国人大常委会于2005年12月决定将制定循环
经济促进法补充列入立法计划，此后开展了立法研究工作。
• 2008年8月通过了《循环经济促进法》，自2009年1月1日起
正式施行。
• 立法原因：环境污染、生态破坏；资源和能源形势；国际环
境压力
《循环经济促进法》共分7章59条，分别为：
• 总则
• 基本管理制度
• 减量化
• 再利用和资源化
• 激励措施
• 法律责任
• 附则
国内立法特点：立法时间短，出台快，政策性和原则性强，
可操作性体现在大量配套法规和标准中。
重要概念
该法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进
行的减量化、再利用、资源化活动的总称。
该法所称减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少
资源消耗和废物产生。
该法所称再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、
翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部
分作为其他产品的部件予以使用。
该法所称资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者
对废物进行再生利用。
建立以生产者为主的责任延伸制度。
• 在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，而现
代社会发展要求生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等
责任。
• 也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延
伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。
该法第十五条
• 第一款规定生产者自行回收、利用和处置。生产列入强制回收的产品或
者包装物的企业，必须对废弃的产品或包装物负责回收，对其中可以利
用的，由生产企业负责利用。
• 第二款规定委托回收利用和处置。生产者委托销售或者其他组织进行回
收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应
当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定，负责回收或者利用、
处置。
• 第三款规定了消费者的义务。消费者应当将废弃的产品或者包装物交给
生产者或委托回收的销售者或者其他组织。
• 第四款规定了国务院有关部门制定强制回收目录和管理办法。
• 回收的电器电子产品，经过修复后销售的，
必须符合再利用产品标准，并在显著位置标
识为再利用产品。
• 回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用
的，应当交售给具备条件的拆解企业。
• 国家支持企业开展机动车零部件、工程机械、
机床等产品的再制造和轮胎翻新。
• 销售的再制造产品和翻新产品的质量必须符
合国家规定的标准，并在显著位置标识为再
制造产品或者翻新产品。
配套法规、政策与技术支持
配套法规规章
• 发展循环经济涵盖了全部生产、流通和消费过程中的减量化、
再利用、资源化活动，涉及各行各业和众多领域，因此，循
环经济促进法的实施更需要相关法规的配套。
• 目前，国务院及有关部门正在组织制定或修订26项有关配套
法规、规章，连同已制定正在实施的64项，共有90项法规、
规章和规划为循环经济促进法的实施保驾护航。
• 此外，还有300多项相关标准列入了编制计划。
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关于管理体制
• 国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、
监督管理全国循环经济发展工作；
• 国务院环境保护等有关主管部门按照各自的职责
负责有关循环经济的监督管理工作；
• 县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部
门负责组织协调、监督管理本行政区域的循环经
济发展工作；
• 县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门
按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工
作。
第十章 环境管理基本制度
一、环境影响评价制度
• 二、“三同时”制度
• （一）“三同时”制度的概念和意义
• 1、“三同时”制度的概念
• 是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目，
技术改造项目，自然开发项目以及可能对环境
造成影响的工程建设，其中防治污染和生态破
坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施
工、同时投产使用的法律制度。
• 2、意义
• 是我国独创的一项环境法律制度，是实现预防
为主原则的一条重要途径。
• （二）“三同时”制度的基本内容
• 1、基本对象
• 为一切有可能对环境造成影响的工程建设项目
与自然开发项目。
• 2、监督管理分工权限
• （1）各级人民政府的环境保护行政主管部门
对建设项目的环境保护实施统一的监督管理：
• （2）建设项目的主管部门：
• （3）建设单位：
• 三、环境许可证制度
• （一）环境许可证制度的概念及意义
• 1、环境许可证制度的概念
• 是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须
向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许
可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。
• 2、环境许可证制度的意义
• （1）使环保行政主管部门的管理模式从直
接管理逐渐向间接调控过渡
• （2）采取灵活性较强的管理办法
• （3）加强企业内部环境管理，也有利于保
护相对人的合法环境权益
• 四、排污收费制度
• （一）排污收费制度的概念和意义
• 1、排污收费制度的概念
• 是指国家以筹集治理污染资金为目的，
按照污染物的种类、数量和浓度，依据
法定的征收标准，对向环境排放污染物
或者超过法定排放标准排放污染物的排
污者征收费用的制度。
• 2、排污收费制度的意义
• （1）促进企业加强环境管理 ，开展清
洁生产
• （2）扩大污染治理的资金渠道
• （3）加强环境保护部门自身能力建设，
促进环保事业的发展
• 五、环境事故报告处理制度
• （一）环境事故报告处理制度的概念和意义
• 1、环境事故报告处理制度的概念
• （1）什么是环境事故？
• 是指由于违反环境保护法规的行为、以及意外
因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因，
致使环境受到污染，国家重点保护的野生动植
物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，
社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会
影响的突发性事件。
• （2）什么是环境事故报告处理制度？
• 是指因发生事故或者其他突然性事件，
造成或者可能造成环境污染与破坏事故
单位，必须立即采取措施处理，及时通
报可能受到污染与破坏危害的单位和居
民，并向当地环境保护行政主管部门和
有关部门报告，接受调查处理的规定的
总称。
• 2、环境事故报告制度的意义
• （1）可以使环境保护监督管理部门和人
民政府及时掌握污染与破坏事故情况，
便于采取有效措施，防止事故的蔓延和
扩大。
• （2）可以使受到污染、破坏威胁的单位
和居民提前采取防范措施，避免或减少
对人体健康、生命安全的危害和经济损
失。
• （三）环境事故报告制度的主要内容
• 1、事故报告
• 2、事故处理
• 六、限期治理制度
• （一）限期治理的概念
• 是指对长期超标排放污染物、造成环境
严重污染的排污者，以及对设立有特殊
保护区域内超标排污的已有设施，经地
方人民政府决定和环境保护主管部门监
督，设定一定期限由排污者在该期限内
实施完成治理任务，使污染物排放达到
治理目标的一种强制性措施。
• （三）限期治理的基本内容
• 1、限期治理的对象
• 2、限期治理的目标
• 3、限期治理的期限
• 4、限期治理的决定机关
• 5、决定限期治理的程序
• 七、环境监测制度
• （一）环境监测的概念
• 是指依法从事环境监测的机构及其工作
人员，按照有关法律法规规定的程序和
方法，运用物理、化学或者生物等方法，
对环境中各项要素及其指标或变化进行
经常性的监测或长期跟踪测定的科学活
动。
• （二）环境监测的分类
• 按照环境监测的目的来分，可以分为三
类：
• ①研究性监测。
• ②预防性监测。包括经常性监测、监视
性监测等。
• ③特定目的监测。又可分为环境质量监
测、污染监督监测等。
• 八、环境标准制度
• （一）环境标准的概念和意义
• 1、环境标准的概念
• 是指国家为了保护公众人体健康、社会物质财
富、维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境
质量，按照法定程序对环境要素间的配比、布
局和各环境要素的组成以及进行环境保护工作
的某些技术要求加以限定的规范。
• 我国的环境质量标准、污染物排放标准、环境
保护基础标准和环境保护方法标准等都是强制
性标准。
• 2、环境标准的意义
• （1）环境标准是国家进行环境管理的重
要技术基础手段。
• （2）环境标准的发布和实施，能够促进
排污者推行清洁生产。
• （3）环境标准的规范性决定了它在环境
立法、执法和司法中的独特作用。
• （二）环境标准体系
• 是根据环境标准的性质、内容和作用，
以及它们之间的相互联系，将其进行分
级和分类而共同组成的有机联系的统一
整体。
• 环境标准分为国家环境标准、地方环境
标准、国家环境保护总局标准（环境保
护行业标准）。
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（六）关于基本权利（力）义务
• 政府义务：
• 县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协调、
监督管理本行政区域的循环经济发展工作；
• 县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责
负责有关循环经济的监督管理工作；
• 县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县
级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当
包括发展循环经济的内容；
• 县级以上人民政府应当建立发展循环经济的目标责任制，采取规
划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展；
• 县级以上人民政府可以委托有条件的行业协会等社会组织开展促
进循环经济发展的公共服务。
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（六）关于基本权利（力）义务
公民权利义务：
• 企业事业单位应当建立健全管理制度，采取措施，
降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高
废物的再利用和资源化水平；
• 公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，
节约资源；
• 公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了
解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议（公
众参与）；
• 大量的生产者责任均属于这部分内容。
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二、分 则
• 4章：
• 第二章 基本管理制度
• 第三章 减量化
• 第四章 再利用和资源化
• 第五章 激励措施
• 37条
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（一）主要制度与措施
• 规划制度
• 总量控制制度
• 定期考核制度
• 以生产者为主的责任延伸制度
• 重点企业管理制度
• 产业政策引导制度
• 激励措施
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1.规划制度
循环经济促进法从三个方面规定：
• 县级以上人民政府编制规划时包括循环经济方面
的内容
• 国务院循环经济综合管理部门会同环境保护等有
关部门设区的市级以上政府公布施行
• 规划主要内容包括：规划目标，保障措施，资源
产出率、废物再利用率等具体指标
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2.总量控制制度
• 一些法律均有总量控制制度的规定：
• 水污染防治法
• 建设用地的总量控制：保障耕地，建设用地有总
量控制
• 水法中对用水有相关规定
• 循环经济促进法：
• 对在北方水资源紧缺地区，作为一项重要制度进
行了规定。
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3.定期考核制度
• 第14条规定，国务院循环经济管理部门建立和完善
循环经济的评价指标体系
• 逐步建立考核机制
• 建立可量化、可操作、可监督、可考核的指标体系
和考核制度；
• 与节能减排的考核结合起来。
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3.定期考核制度(续)
• 考核指标
• 对地方政府来说，较长阶段，考核制度的主要指
标还是发展速度，发展是第一要义；
• 2005年加快建立循环经济的意见→指标体系，发
改委等已经印发了指标体系通知；
• 国家统计局绿色GDP体系→有些困难。
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3.定期考核制度(续)
• 统计指标
• 统计数字的准确性方面有很大的问题，统计部门担
心统计数字的准确性 ；
• 对基层的统计数据作为依据，可能还是有问题：一
个是管理水平，一个是技术水平；
• 没有定期考核无法落实；
• 统计法修改，要考虑如何进一步完善统计制度，使
数据更进一步准确，保证一个真实的数字基础。
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3.定期考核制度(续)
• 法律定位
• 鉴于促进法的性质，以引导为主；
• 评价体系的建立和执行是引导性，而非强制性的；
• 法律责任中未做出处罚规定。
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4.以生产者为主的责任延伸制度
• 实施生产者责任延伸制的欧洲经验（制度的由来）
• 实施生产者责任延伸制度的意义
• 实施生产者责任延伸制度可能存在的问题
• 法律定位
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(1)实施生产者责任延伸制度的欧洲经验
（制度的由来）
• 在欧洲发达国家，传统上是政府承担生活垃圾的管理
责任；
• 随着人们生活水平的提高，产品类废弃物，如包装物、
电子废弃物成为生活垃圾的一个重要组成部分，增加
了政府的财政负担，需要将废物处置责任转移；
• 生产者责任延伸制度理论的出现，为政府转移废物处
置负担提供了一个非常有力的理论工具；
• 在现实的需要和理论的指导下，生产者责任延伸制度
在实践中得到了巨大的发展。
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(2)实施生产者责任延伸制度的意义
• 改善环境状况，减少对环境的污染和生态破坏；
• 由于责任的延伸对企业来说要付出成本，因此企
业要千方百计从源头进行合理的产品设计，开展
清洁生产，比如用无毒无害的原材料，减少原材
料和能源的使用，设计易于拆卸和易于回收利用
的产品，等等；
• 可以减少废弃物的处置量，并提高废弃产品的回
收、再利用和处置的专业化水平。
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(3)实施生产者责任延伸制度
可能存在的问题
• 实施成本可能会比较高，特别是管理和监督成本；
• 在发展中国家，由于企业没有比较高的社会和环境
意识，建立和实施完善的回收和循环体系的难度很
大；
• 它可能会被利用，导致环境壁垒的形成，这种贸易
壁垒不但可能是国与国之间的，而且可能是地区之
间的；
• 它可能导致企业经营成本的大幅增加，或产品价格
的大幅上升。
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(4)生产者责任延伸制度的法律定位
• 要在可行的范围内；
• 主要是污染责任和高效利用责任；
• 框架性、原则性规定，具体通过国务院的名录确定；
• 对所有产品普遍实行责任延伸是不可能的，主要针
对回收量大的，其他逐步进行延伸。
62
生产者责任条文索引(一)
• 建立健全管理制度
• 降低资源消耗
• 减少废物的产生量和排放量
• 提高废物的再利用和资源化水平
• 对废弃的产品或者包装物负责回收（生产列入强
制回收名录的产品或者包装物的企业）；
• 对可以利用的，由各该生产企业负责利用；
• 对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各
该生产企业负责无害化处置。
63
生产者责任条文索引（二）
• 禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材
料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、
设备和材料；
• 从事工艺、设备、产品及包装物设计，应当按照
减少资源消耗和废物产生的要求，优先选择采用
易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低
害的材料和设计方案，并应当符合有关国家标准
的强制性要求；
• 不得设计使用国家禁止使用的有毒有害物质；
• 设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过
度包装造成资源浪费和环境污染；
64
生产者责任条文索引（三）
• 工业企业应当采用先进或者适用的节水技术、工艺和
设备，制定并实施节水计划，加强节水管理，对生产
用水进行全过程控制。
• 工业企业应当加强用水计量管理，配备和使用合格的
用水计量器具，建立水耗统计和用水状况分析制度；
• 新建、改建、扩建建设项目，应当配套建设节水设施。
节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时
投产使用；
• 企业应当发展串联用水系统和循环用水系统，提高水
的重复利用率；
• 企业应当采用先进技术、工艺和设备，对生产过程中
产生的废水进行再生利用；
65
生产者责任条文索引（四）
• 电力、石油加工、化工、钢铁、有色金属和建材
等企业，必须在国家规定的范围和期限内，以洁
净煤、石油焦、天然气等清洁能源替代燃料油，
停止使用不符合国家规定的燃油发电机组和燃油
锅炉；
• 内燃机和机动车制造企业应当按照国家规定的内
燃机和机动车燃油经济性标准，采用节油技术，
减少石油产品消耗量；
66
生产者责任条文索引（五）
• 开采矿产资源，应当统筹规划，制定合理的开发
利用方案，采用合理的开采顺序、方法和选矿工
艺；
• 矿山企业在开采主要矿种的同时，应当对具有工
业价值的共生和伴生矿实行综合开采、合理利用；
对必须同时采出而暂时不能利用的矿产以及含有
有用组分的尾矿，应当采取保护措施，防止资源
损失和生态破坏；
• 企业应当对在循环经济发展中做出突出贡献的集
体和个人给予表彰和奖励；
67
生产者责任条文索引（六）
• 建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关
规定和标准，对其设计、建设、施工的建筑物及
构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺
和小型、轻型、再生产品（建筑节能）；
• 餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、
节水、节材和有利于保护环境的产品，减少使用
或者不使用浪费资源、污染环境的产品（服务业
节能）；
• 企业应当按照国家规定，对生产过程中产生的粉
煤灰、煤矸石、尾矿、废石、废料、废气等工业
废物进行综合利用（资源综合利用）；
68
生产者责任条文索引（七）
• 企业应当采用先进或者适用的回收技术、工艺和设备，
对生产过程中产生的余热、余压等进行综合利用；
• 电网企业应当按照国家规定，与综合利用资源发电的企
业签订并网协议，提供上网服务，并全额收购并网发电
项目的上网电量；
• 建设单位应当对工程施工中产生的建筑废物进行综合利
用；不具备综合利用条件的，应当委托具备条件的生产
经营者进行综合利用或者无害化处置；
• 企业对生产过程中产生的废物不具备综合利用条件的，
应当提供给具备条件的生产经营者进行综合利用。
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生产者的权利
• 企业使用或者生产列入国家清洁生产、资源综合
利用等鼓励名录的技术、工艺、设备或者产品的，
按照国家有关规定享受税收优惠。
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5.重点企业管理制度
• 公平问题
• 这个制度具有中国特色；
• 法律规范坚持公平、公正原则、法律面前人人平等，
• 应当大、中、小企业实行同一制度；
• 这个制度是对一些重点企业实行重点企业管理制度；
• 对小企业没有什么办法，鞭打快牛，日本领跑者制度
top runner；
• 从目前看，不得不采取这种办法，有现实效果，为了
节能减排各项目标的实现，这里体现了法律的现实意
义。
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5.重点企业管理制度(续)
• 法律定位
• 主要是对耗能、耗水、总量大的企业加强管理，
作为实施的重点；
• 重点单位依照节能法规定来执行；
• 具体办法有待国务院制定，目前有节水条例、公
共机构节能条例、民用建筑节能条例，这些均作
为实施循环经济促进法的基础条件。
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6.产业政策引导制度
• 一是对落后技术工艺设备和产品，要定期发布名
录；
• 二是国家制定产业政策，要符合循环经济产业政
策的要求；
• 通过产业政策，对市场准入进行了进一步指导性
规范性的规定。
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7.激励措施（1）
• 财政措施：专项资金、财政性资金（中央数万亿
促进内需，选择一些取得更好效益的项目，安排
财政性资金）；
• 税收措施：对促进循环经济产业活动进行税收优
惠、利用税收措施限制耗能高、污染重的出口；
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7.激励措施（2）
• 金融措施：县级以上人民政府重点投资领域进一步扩
大内需情况下，发展改革委制定方案，节水、节地、
节材，优先贷款支持和服务，企业金融机构不得提供
任何形势的授信支持，导向非常明确，何时可以支持，
何时不能支持；
• 价格措施：价格、限制性价格政策、并网发电项目上
网电价、垃圾排放收费制度等；
• 政府采购措施：财政性资金采购。
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（二）执法主体的具体职责 （１）
• 国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环
境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规
划；
• 国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统
计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经
济评价指标体系；
• 国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展
综合管理和环境保护等有关主管部门建立健全循
环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材
和废物再利用、资源化等标准；
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（二）执法主体的具体职责 （２）
• 国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护
等有关主管部门定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工
艺、设备、材料和产品名录；
• 国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经
济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循
环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的
实施、发展循环经济的信息服务等；
• 国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应
当将循环经济重大科技攻关项目的自主创新研究、应用
示范和产业化发展列入国家或者省级科技发展规划和高
技术产业发展规划，并安排财政性资金予以支持；
77
（二）执法主体的具体职责 （3）
• 国务院和省、自治区、直辖市人民政府的价格主
管部门应当按照国家产业政策，对资源高消耗行
业中的限制类项目，实行限制性的价格政策
78
（五）关于分则的评述
• 没有明确的（“分则”）文字表述
• 以理念构筑结构
• 大量的生产者责任需要有计划、分步骤实施
• 大量国家义务需要配套行政法规、部门规章和地
方性法规进一步明确
79
三、罚则（法律责任）
• 三种法律责任：
• 行政责任
• 民事责任
• 刑事责任
• 9条
80
关于罚则的评述（1）
• 促进法应当以引导性规范为主；
• 这部法律规定了较多的法律责任，共计九条（第
49－第57条）；
• 使以引导性规范为主的促进法，带有了充分的强
制性规范的特征，包括行政责任、民事责任和刑
事责任。
81
第四部分 物质循环立法比较研究
82
一、物质循环立法比较研究
• 德国的例证
• 日本的例证
• 韩国的例证
• 美欧的例证
83
（一）德国的例证
• 1972年，废弃物管理法（要求关闭垃圾堆放场，建
立垃圾中心处理站（焚烧和填埋） ）
• 1986年，垃圾预防与管理法
• 1991年，包装管理条例
• 1996年，物质闭路循环和废物处理法
• 其他法律法规：
• 农业和自然保护法，污水污泥管理条例，废旧汽车
处理条例，废电池处理条例，有机物处理条例，电
子废物和电力设备处理条例，废木材处理条例，废
物管理技术指南，城市固体废物管理技术指南。
84
（一）德国的例证（续）
《垃圾预防和管理法》
• 把垃圾定义为“所有的人想要处置的可移动物品或公众认为
需要进行适当管理的可移动物品”。这部法律建立了“减量
化、再利用、循环利用”的实施原则，而处置只作为最后的
手段。
《包装管理条例》
• 可以将该条例描述为一部生产者责任延伸法。它强制生产者
具有回收包装物的义务并将其循环使用。该法令同时允许建
立一家或多家私人代理机构，通过协议代替生产者和销售者
履行垃圾收集和回收的职责。
• 生产者和销售者不仅要回收包装物，还必须满足回收标准，
使其能够循环利用和能量回收。
85
（一）德国的例证（续）
《物质闭路循环和废物管理法》
• 立法目的是保护自然资源，确保废物按有利于环境保护的方
式处置
• 规定废物产生者、拥有者和处置者的责任和义务。
• 产品责任：产品的开发、生产加工和经营者要对产品的物质
循环负责，即使产品已进入消费过程（生产者责任延）。
• 计划责任：需要特别监测的废物，其制造者须制订避免带来
健康和环境影响、利用、处置的计划。
• 监测与监督：废物的利用和处置要处于相关政府部门的监督
之下。
86
（一）德国的例证（续）
关于立法目的比较：
• 德国《物质闭路循环与废物处理法》第一条规定：
“本法律的目的：促进循环废物管理，保育自然
资源确保废物能被以环境兼容的方式得到处理。
”
• 循环经济促进法第一条规定：为了促进循环经济
发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实
现可持续发展，制定本法。
87
法律层次 法律名称 制定时间
基本法 《环境基本法》 1993年
《建设循环型社会基本法》 2000年
综合法 《废弃物处理法》 1970年
《资源有效利用促进法》 1991年
专项法 《容器和包装物的分类收集与循环法》 1995年
《特种家用机器循环法》 1998年
《建筑材料循环法》 2000年
《可循环性食品资源循环法》 2000年
《绿色采购法》 2000年
《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法》 2001年
《车辆再生法》 2002年
（二）日本的例证
88
（二）日本的例证（续）
• 循环型社会形成推进基本法（推进计划）
• 食品再利用法
• 建设再利用法
• 容器包装再利用法 以物质循环为内容
• 家电再利用法
• 汽车再利用法
• 废弃物再利用法
• 资源再利用促进法
• 绿色购买法
89
（二）日本的例证（续）
• 日本实施循环经济的历史背景
• 经济发展因素：日本是资源消费大国，经济发展所需资源、能
源的绝大部分依靠从国外进口，易受国外价格的冲击。因此，
2000年3月，通产省提出把发展环境产业以及循环经济作为改善
日本经济结构，提高产业竞争力的重要内容。
• 社会因素：日本过去的大量生产、大量废弃、大量消费的社会
经济模式带来了诸多的环境问题。一是废弃物处理压力日益增
大，废弃物处理的社会成本不断加大。二是传统的社会经济模
式造成生态失衡。所以要发展循环经济。
• 国际因素：日本作为二氧化碳第四排放大国，面对较大的国际
压力，如何解决承担国际义务与促进国内经济发展的矛盾，从
根本上改善经济体系，构建循环经济社会就成为必然选择。
90
（三）韩国的例证
韩国资源循环法
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（四）欧美的例证
美国和欧盟的观点
• There are no comprehensive “Circular Economy”
laws in the US or EU, because they are not
needed.
• 在美国和欧盟不需要一个综合的循环经济法
• 美国法律名称：资源保护和回收法
• 美国、加拿大等国，将以清洁生产为基本实现形
式的物质循环立法纳入污染预防的法律范畴。
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二、立法理念比较研究
中华人民共和国循环经济促进法
目 录
第一章 总 则
第二章 基本管理制度
第三章 减量化
第一节 生产过程中的减量化
第二节 流通、消费过程中的减量化
第四章 再利用和资源化
第一节 产业废物的再利用和资源化
第二节 流通、消费后废物的再利用和资源化
第五章 激励措施
第六章 法律责任
第七章 附 则
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（一）现行法的立法理念
• 将源头生产、废物回收、废物处理处置、二手市
场管理、资源再利用的物质循环系统混合交织规
范，形成法律规范结构和系统；
• 将生产、流通、消费领域关于资源节约利用、综
合利用、再利用和环境污染防治的诸多问题统一
规范在一个法律中，形成一个混合法律规范体，
即可持续经济法律规范体——循环经济基本法律
问题规范。
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（一）现行法立法理念续
• 以理念构筑法律结构
• 过多的国家义务使执行职责不清
• 主管部门尚待明确
• 较多的生产者责任需要有计划地分步实现
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（二）物质循环的法律规范结构及内容
• 第一章 总则
• 第二章 生产（系统）管理
• 第二章 废物回收（系统）管理
• 第四章 废物处理处置（系统）管理
• 第五章 废物再利用（系统）管理
• 第六章 二手市场（系统）管理
• 第七章 罚则
• 第八章 附则
