财政农业补贴对策
内容摘要：财政补贴农业是农村经济发展的有效途径，但如何把好的政策用好却是一个难题。我国当前
的财政农业补贴就存在这样那样的问题，如补贴总量小、稳定增长机制尚未形成、补贴标准混乱等。要
解决这些问题需要遵循一定的原则，在遵循这些原则的基础上，确定合适的目标，进而采取相应的改进
措施。
关键词：财政补贴，农业补贴，黄箱补贴，绿箱补贴
一、我国财政补贴支农政策的演变
财政对农业给予有效补贴，是当今世界许多国家，尤其是发达国家和地区普遍采取的旨在保护和发展农
业的一项重要政策。所谓财政补贴支农，就是指政府利用财政补贴方式支持“三农”发展。我国财政对
农业的补贴始于 20世纪 50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐
扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。财政补贴支农政策的制定
实施受社会经济发展阶段、政治经济制度、国家财力和不同时期农业农村发展目标任务影响，改革开放
以来我国的财政补贴支农政策大体分为 3个阶段。第一阶段(1978年～1994年)是现行财政补贴支农政
策的形成时期。第二阶段(1994年～2002年)，财政补贴支农政策发展时期。财政补贴支农逐步增加，
加大了对生态建设的支持，加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。第三阶段(2003年至今)是
财政补贴支农政策的创新时期。除了已有的政策继续执行并加大力度外，提出并开始实施公共财政覆盖
农村政策，新增教育、卫生、文化补贴支出主要用于农村，同时在基本建设投资包括国债资金方面加大
了对农村公共基础设施建设的投入；改变财政支农方式，对农民实行直接补贴；改革农业税制。
从 2004年起，国家财政调整粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴，并不断加大对部分地
区种粮农民的良种和购置农机补贴力度。财政部统计显示，2006年全国粮食直补资金达到 142亿元，
比 2005年增加约 10亿元，其中 13个粮食主产省(区)亿元，均占本省(区)粮食风险基金的 50%以
上。良种补贴资金 亿元、农机具购置补贴资金 6亿元，分别比 2005增加 2亿元和 3亿元。
我国还将继续加大农业生产资料综合补贴力度。这一补贴制度是财政部去年以柴油配套调价为契机，综
合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，针对种粮农民农业生产资料增支而新增
的综合直补。2006年，中央财政共安排 125亿元对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行综合
直补，使 亿种粮农民直接受益。这是财政支持新农村建设的又一重要举措，对减轻因柴油、化肥
等农资价格变动对农民种粮收益的影响，稳定农民种粮收益，促进粮食生产，确保我国粮食安全，意义
重大。
二、当前我国财政补贴支农存在的问题
我国财政补贴支农政策经过多年的演变、调整和发展，财政支持“三农”政策框架体系已经显现。但是
与其他国家和地区相比，当前我国财政补贴支农政策还存在以下问题：
1.财政补贴支农总量偏小，稳定增长机制尚未形成。与发达国家比，目前我国财政补贴支农水平不高，
补贴总量根本达不到 WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的 %的水平，并且近几年，财政用于“三
农”的财政补贴数量虽不断增加，但年度间不均衡，特别是一些地方财政补贴支农投入不足、城乡财政
资源配置不对称的状况没有彻底改观。按照 WTO《农业协定》我国可利用的支农补贴分为以下几方面：
黄箱补贴，即对农产品价格提供直接支持的，必须承担削减义务的补贴。根据 WTO黄箱政策规定，我国
今后每年对农业的综合支持量不能超过 480亿元人民币，而现有补贴大约平均每年仅 276亿元人民币，
离 480亿元尚有很大的活动空间。另一方面即所谓的“绿箱补贴”，即对农产品价格不直接提供支持
的，不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出 亿
元人民币，主要对农业提供的“一般服务”补贴，达 亿人民币(95亿美元)，占“绿箱政策”补
贴的 52%；其次是粮食安全储备补贴，约 亿元(亿美元)，占 25%；自然灾害救济、扶贫、农
业生态环境建设支持等所占比重较小，而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，尚未列入财政预算
科目。
2.各地方补贴标准和办法混乱。我国的补贴数额随意性很大，省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食
风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异，各省粮食补贴标准
差距较大。例如，江苏省补贴水平较高，水稻亩均补贴 20元；山西省补贴水平较低，玉米亩均补贴 5
元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大，四川省享受直补的农民人均补贴 8元，辽宁省人均
元。我国各省补贴的依据也不一样。如粮食直补依据的确定，按照补贴是否与当期粮食播种面积
及价格挂钩分为两种情况：(1)不与当期播种面积和价格挂钩，即不管市场上粮价的高低，不管当期是
否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴，这种补贴实质上就是固定补贴；(2)与当期
实际播种面积挂钩，即按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不
与价格挂钩的半挂钩补贴。
3.管理体制运行不畅，补贴成本高。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政
和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻
租活动的影响，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。另
外，因中国农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴
政策，其运行成本都比较高。如粮食补贴中，山东省每亩补贴的工作成本为 1元。河北省在今年粮食直
补工作中，县、乡、村三级共抽调 2万多人，每人用了近 60个工作日。一般一个乡镇的直接支出费用
为 2万～3万元(不含人工)，直补工作成本约占直补资金的 10%。一些省粮食风险基金按季均衡拨付和
分两次发放直补款，既不方便农民，也增加了工作量和成本。另一方面，一些省按照当年实际播种面积
进行补贴，在核实面积时需要三次张榜公布核实，工作量很大。另外，有些地方实施良种补贴政策时，
多数农户已备足种子，给良种推广带来一定难度。
4.补贴方式及结构不尽合理。主要表现在：(1)对农业直接补贴政策目标的短期化。我国财政对农业的
补贴长期存在着补贴政策目标短期化、补贴方式模糊等现象，影响了补贴效果的发挥。财政直接用于农
业的补贴政策一般与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩，成为政策的配套措施。但是，中央和
地方制定的农村经济政策是不断变化的，财政的直接补贴政策也随之发生变化。(2)补贴重点欠明确，
某些方面补贴力度不够强。就补贴领域而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择
地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定；对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业
生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群；对农业结构调整补贴的力度有限；农业产业化的龙头企
业同样面临金融支持乏力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看，在一般政
府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的 %，其中没有或很少有补贴，导致农
民的人力资本匮乏；农业技术推广补贴力度不大，进展迟缓；市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈
现短缺态势；检验服务因补贴资金缺口大，比较落后，难以满足加入 WTO后农产品进出口及国内生产的
需要。在国内粮食援助上，一方面补贴资金欠缺，另一方面粮食库存积压严重。(3)忽视对农业保险的
补贴，农业保险业务出现全面萎缩，农业缺乏防灾补损的支持。在近年来自然灾害频繁发生的情况下，
农业危害程度不断加重，农村经济的发展受到影响，也给国家财政造成较大的压力，不得不动用财政资
金用于灾后重建。(4)农业出口贸易补贴不足，以粮食为主的农产品过剩问题开始显现，使财政、信贷
和国有粮食购销企业面临较大难题。由于财政和银行信贷在粮食等主要农产品补贴中占用大量的资金，
难以有充足资金用于补贴农产品的出口，使我国粮食等主要农产品的出口成本高，在国际市场上竞争力
不强，出口量一直得不到有效放大。
三、完善我国财政农业补贴应遵循的原则
农业补贴制度在我国起步时间不长，经验不多，效果虽显著但不可自满，还需加以完善。完善中应把握
好以下几条原则：
1.目标清晰。要解决三农问题，需要大量的资金支持，大家感到需“补”、需“贴”的地方很多，因此
在执行目前出台的少数农业补贴政策中，有意无意加入了过多的附着功能，使得补贴的目标混杂起来。
同时实行直补办法后，农民拿到钱之后，也不清楚或者并不在意政府补贴的具体政策意向，从而使补贴
的政策威力打了“折扣”。所以，为了使补贴政策充分发挥出效力，从政策制定者这方面讲，应注意使
各项补贴政策的目标指向更加清晰，从政策推行者这方面讲，应注意加大对农民群众的宣传力度，使补
贴政策信号能够迅速准确地传到千家万户。
2.受益直接。从事农业生产的农民应当是农业补贴的直接受益者，政府部门和其他中间环节在实施农业
补贴过程中只能间接受益。但农民处在被支配的地位，基层实施国家补贴政策的“代理人”、“经营
人”，总会有个别人自觉不自觉地“讨”农民的“便宜”，他们在事实上是“反”补贴的力量，因为他
们的行为在实质上损害着农业补贴。所以，完善农业补贴制度要加大监督机制的建设，使“跑、冒、
滴、漏”降低到最低限度。
3.整合统一。世界上并不存在功能齐备的农业补贴，必须设计出各类不同功效的补贴制度，对农业农民
实施全面完整的保护。在实施补贴中，应注意区分各类补贴各自不同的功能和效用，让各类补贴配合使
用，起到综合效用，也起到放大各单项补贴功效的作用。现在各项补贴分散在不同的部门掌管，容易出
现各唱各的调的现象。努力整合各类补贴使之产生“共振”，当是我们完善农业补贴制度的应有之义。
4.操作简便。多年实践证明，最可行的办法不一定是“好”政策，而是简便易行的政策。因为有些
“好”政策实施成本过高，缺乏可操作性；有些“好”政策偏于复杂，不易为基层准确把握，基层往往
会简单化操作，使那些复杂的“好”政策产生出了“坏结果”。当然，很多简便易行的政策，缺点肯定
不少、漏洞在所难免，但我们应当注意到，简便易行的好处是在执行中不容易走样，容易取得政策效应
最大化的效果。完善农业补贴政策，也必须朝“操作简便”的方向努力。
四、财政对农业补贴的目标选择
1.保障农民利益，提高农民的收益水平。财政对农业的补贴政策目标不是体现在地区、部门、企业利益
上，而是体现在农民利益上。财政对农业的补贴就是通过财政的补贴资金让农民直接或间接受益，不断
提高农民的收益水平，以调动农民生产积极性，促进农业稳定发展。
2.稳定农产品市场，保证粮食等特殊农产品购销政策的畅通。结合粮食等主要农产品市场的特点，财政
对农产品市场补贴的重点目标宜放在收购环节上。对这一环节的补贴，不是再对粮食企业的亏损补贴，
而是对粮食的仓储建设、保管费用、正常损耗的补贴。因为现行的国有粮食企业购销资金实行封闭运
行，并实现了粮食的顺价销售，不允许、也不可能会出现新的经营亏损。
3.提高农民增收能力。农民收入水平低是当前农民问题的关键，也是影响我国国民经济增长的基本因
素。但直接以撒胡椒式的给予方式提高农民收入是授之于鱼，不能够长久；又由于受我国的财政实力的
不足和我国当前的经济发展水平的限制，像欧美等国那样的大量的财政补贴也是不现实的。如在美国种
植棉花的农场主 万美元的年均收入中，补贴约占三分之一。逐步提高我国农民的自主增收能力是我
国农业财政补贴的应有之义。
4.保护农业环境，改善农产品质量，促进农业可持续发展。财政补贴与农业可持续发展有着极其密切的
关系。可以说，没有农业生产的可持续发展，就没有整个国民经济的繁荣，也就不能促进其他行业的进
一步发展。没有农村生态的良好，全国生态就难以达到良好。
五、当前我国财政对农业补贴的改进措施
(一)改善农业补贴管理，保护农民利益
1.建立健全农业补贴的法规，使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。我国财政对农业的补贴
长期存在着补贴政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额的随意性等，使补贴效果难以
集中体现和发挥出来。为此，有必要建立健全一套完整的农业补贴法规，使之成为支持、保护和发展农
业的一项制度。从法律上明确对农业的补贴数量，把对农业的支持纳入法制管理的轨道。美国把支持农
业的资金投入公众化、固定化并写入农业法中的做法对我国从法律法规上明确对农业的投资数量具有一
定的借鉴意义。
2.建立农业补贴综合管理体制。应强化农业部的职能，或成立一个专门负责农业补贴的部级单位或部级
的监管部门，整合财政补贴资金，集中财力办大事，集中、高效、协调财政农业补贴，解决目前农业补
贴多头管理，以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”的问题。
3.成立全国农作物专业协会，保护农民的补贴利益。国外经验表明，成立专业性农民协会有利于保护农
民利益。适应加入世贸组织新形势和国际农产品市场的激烈竞争，借鉴国际成功做法，建立小麦、大
米、玉米、大豆等主要农作物的全国性农民专业协会，加强行业服务，规范交易行为，调解或仲裁有关
贸易纠纷，充分发挥政府与企业间的桥梁纽带作用，保护农业生产者和经营者利益。
(二)增加补贴额度。改进补贴方式
1.切实改变过去财政补贴过多直接投入生产建设领域的做法，探索建立“政府出资，市场运作”新型财
政资金运作模式，加快将财政资金从一般竞争性领域退出来，史多地依法、依规采用补助、贴息、奖
励、保险、物资援助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，支持农村公共产品建
设，把钱用到农民直接受益的项目上，提高财政资金使用效益。
2.通过财政补贴，建立对农业投入的激励机制。通过贴息、担保、政策优惠等方式，引导并刺激银行信
贷资金、外资、民资工商资本投入农业，提高农业投资的吸引力。同时对目前的财政补贴资金扶持对
象、项目审批等方面的政策进行清理，减少社会资金投入农业体制性障碍，通过贴息、以奖代补、先建
后补、规费减免等方式调动农村集体经济组织和广大农民的投资积极性，进一步明确凡是社会资金投入
农业都可以平等享受财政资金的扶持，从而引导社会资金的广泛投入，丰富财政支农资金的投入方式。
3.积极推行财政对农户直接补贴公示制度。对补贴农户的粮种补贴、农机具补贴、对种粮农户直接补
贴、农资综合补贴等补贴资金进行全方位公示，发挥了广大农民直接监督的作用，使老百姓真正得到了
实惠。
4.改变对教育的补贴方式。如安徽省今年在农村及农村教育的财政体制上将明确三点：对面向农民的补
助及支持，通过计算机存档管理、银行卡发放等方式，保证中间不会出现截流、挪用；改变对教育的补
贴方式，变过去对教育部门和学校进行补助为直接对农民学生家长补助，建立一套规范的投入机制；深
化农村税费改革，建立起消化农村债务的长效机制，调查债务状况、规模及成因，逐步帮助解决农村债
务这一难题。
5.保护价政策和农民直接收入补贴同时应用。保护价政策和农民收入直接补贴并不是相悖的，按照 WTO
协议，我国的“黄箱政策”的实施余地还很大。当然，保护价政策的实施要结合市场行情，当市场价低
于保护价时，政府对不足的差价部分给予补贴；相反，则不予补贴。市场价由中央政府在粮食收获季节
结束后的一定时期内，根据主产区批发市场行情检测结果予以公布，保护价粮食可由多家有资质的大型
粮食企业与农民签订产销合同按市场价收购，保护价与市场价的差价部分政府按照不超过合同规定的实
际销售量给予补贴。由农民依据产销合同和法定的销售单据到农村信用社等金融网点、乡财政所或税务
所领取现金。
(三)在补贴对象上实现从全面补贴向重点选择的转变
限于中国特殊的国情国力，在总体上不可能采用美国模式，在现阶段期望大幅度增加农业补贴进而实行
全面补贴是不现实的。理性合理的选择是突出重点、顺序推进，即把有限的财政资金补贴到关键区域和
重点品种上，以强化其比较优势和国际竞争力，进而提高农业生产效率，提升农民收入水平。
1.重视粮食等主要农产品的仓储建设和出口补贴，缓解农产品的过剩问题。国家实行粮食按保护价敞开
收购政策后，粮食等主要农产品产量稳定增加，而国家对粮食的消化和转化又很有限，这就必然造成过
剩局面。对过剩粮食的处理办法目前只有两种：扩大仓容，增加出口。扩大仓储容量是当前解决粮食过
剩的主要办法。要建设容量为 500亿公斤的粮食储备库，依靠地方财政的力量是不现实的，只有依靠中
央财政和农业发展银行的力量。在扩大仓容的同时，增加对粮食等主要农产品出口的补贴是非常必要
的，按乌拉圭回合农业协议的规定，至少在今后 5年内也是可行的。增加出口，不仅能有效解决国内农
产品过剩问题，而且有利于粮食等主要农产品的周转，减轻仓储压力，减少保管费用和损失。目前，国
内粮食仓储的保管费用为每公斤每年 元，占用资金 5000多亿元。如果将保管费用用于补贴出口，
即使用两年的保管费，即每公斤 元，也是合算的，能有效地减轻粮食过剩的压力。
2.注重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。农业保险政
策性强，涉及面广，风险大且难以控制，赔付率高，经营保险业务普遍存在亏损问题，以至许多商业保
险企业限制开办或不开办农业保险业务。支持农业保险业务的全面开展，首先，需发挥政府的职能作
用，借鉴国外成功经验，由政府直接开办或政府委托的保险机构开办，经营亏损由财政补贴。这项补贴
肯定比财政直接用于救灾支出少得多。不仅能有效地分散风险，分摊风险损失，而且能极大地减轻财政
的救灾支出压力。其次，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减
免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。
3.重视农业生态补贴。改革粮食流通补贴制度，将一部分粮食流通补贴转用于对粮农的直接补贴。逐步
扩大退耕范围，加大对退耕还林、还草、还水等投入，改善生态环境，所以退耕还林资金要大幅度增
加。同时，中韩、中日、中越渔业协定实施后，我国渔民要撤出传统作业区域，为了减少实施海洋专属
经济区制度给地方带来的不利影响，中央财政从 2004年起设立专项资金，支持实施渔船报废制度与渔
民转产转业。要启用农业结构调整补贴措施，按照农业规划和资源条件，逐步按区域化、专业化来进行
农业生产，对不适合当地优势的应进行结构调整，如北方地区减少和停止水稻生产等，可给予结构调整
补助。
4.重视对农村人才引进、培养的补贴。现阶段的我国财政资金的农村教育补贴主要是对农村学生的补
贴，是义务教育阶段的补贴。下一步，财政资金补贴要对在农村工作的教育工作者 T资进行补贴，充分
调动农村教育者的工作积极性，教师和学生的互动才能培养出人才；此外，对在农村工作或愿意到农村
工作的农业科技人员也要进行工资补贴，使其工资待遇不低于在城市工作，鼓励农业大学毕业的科技人
员到基层展示才华；最后财政补贴还要鼓励在农村建立农业科技职业学院，把农民的大学建在家门口，
培养适用的人才。当然，这一政策的实施并不妨碍农村劳动力到城市打工，城市需要的人才不一定必须
是高科技人才，农村也不是只需要简单劳动力，应逐步在农村和城市之间要建立大进大出的人才流动机
制，统一城乡劳动力市场。
