《管理世界》(月刊)
2011年第 2期
摘要：本文从发展战略、产业与贸易政策、市场制度、公共投资建设等政策手段的 4个维
度研究了“有为政府”对集聚经济圈产业集聚的影响力。研究认为，政府通过政策手段改变了
集聚经济圈产业外在的发展环境，从而改变了其要素禀赋的使用与发展方向，发挥了集聚经
济圈要素禀赋在国际分工中的比较优势，促成了集聚经济圈的产业集聚，成为集聚经济圈产
业集聚的外部动力。研究丰富了产业集聚理论研究，为分析集聚经济圈产业集聚外部动力问
题，提供了一个“有为政府”的分析框架。
关键词：集聚经济圈 有为政府 比较优势 产业集聚 外部动力
一、引言
政府在经济发展中应该“有为”还是“无为”，经济学家为此有过激烈争论。一般认为，政府
在宏观领域，应该发挥其促进增长、稳定物价、增加就业和调节国际收支的作用；同时对于市
场失灵的微观领域，应该发挥其促进效率的作用，比如提供公共物品、反垄断、解决外部性问
题、改善收入分配等。
对于一个国家的经济发展而言，仅仅依靠实施“有效需求”和“微观效率”管理的政策，似
乎还难以实现其管理宏观经济的目标。 经济学家从区域发展管理、产业政策等方面对政府干
预经济的职能和维度进行了多方面的探讨。主要涉及的领域有以下等方面：（1）不平衡的地区
发展战略理论。地区不平衡发展战略理论认为，经济发展空间具有非均质性，一些地区由于优
越的要素禀赋条件，经济发展会快于其他地区，国家应该运用稀缺资源去发展一些具有相对
发展优势的地区（Perroux，1955；Myrdal,1957；Friedmann，1966、1972；谭崇台，2004）。 （2）不平
衡的产业或部门发展理论。产业或部门不平衡发展理论认为，由于产业发展优势的非均衡性，
国家应该运用稀缺资源去发展一些具有相对优势的产业，通过这些产业的产业关联带动经济
增长（Hirschman，1958；Rostow，1960、1971）。 （3）贸易保护理论。 贸易保护理论认为自由贸易
不符合发展中国家的经济实际，发达国家也会为了自身的就业和经济增长问题实施贸易保护
政策；因而发展中国家为了保护幼稚工业、进口替代工业，改善贸易条件和国际收支，应该实
施贸易保护（Cody and Hughs，1980；谭崇台，2004）。
国家和地区经济增长的目的能否实现，取决于其产业的竞争力。政府无疑对于发展中国家
产业竞争力的提升扮演重要作用，林毅夫（2008）认为，政府是发展中国家最重要的制度，政府
政策将会塑造其他制度和激励结构，并影响它们的质量。然而，当今世界，在交通通讯革命促进
的全球化背景下，国家之间的竞争日益以其内部集聚经济圈为媒介。集聚经济圈构成国家参与
国际竞争的空间载体，没有集聚经济圈产业竞争力的支撑，就没有国家产业的竞争力（胡晨
光、程惠芳、杜群阳，2010）。 集聚经济圈的形成离不开产业在经济圈的集聚，在这过程中政府
扮演什么作用，国内外还鲜有深入研究。 本文拟以集聚经济圈产业集聚外部动力的研究为切
入点，为分析集聚经济圈产业集聚的外部动力问题提供一个“有为政府”的理论分析框架。
“有为政府”与集聚经济圈的演进*
———一个基于长三角集聚经济圈的分析框架
□胡晨光 程惠芳 俞 斌
* 本文受国家自科基金委面上项目（批准号：70873109）、国家自科基金青年项目（批准号：70703030）、浙江省教育
厅基金（项目编号：Y201018594）以及浙江工业大学高层次人才引进科研启动基金项目支持。
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研究集聚经济圈产业集聚的外部动力———“有
为政府”的作用问题，不仅有利于丰富区域经济与
产业集聚的理论研究，而且其理论成果对于国家集
聚经济圈的建设也具重要理论借鉴和实践指导意
义。 本文研究认为：政府构成集聚经济圈发挥要素
禀赋分工优势、促成产业集聚的外部动力。政府在集
聚经济圈产业集聚过程中所起作用， 主要集中在基
于比较优势的发展战略、产业与贸易政策、市场制度
建设与公共投资等方面；在政府政策干预的推动下，
集聚经济圈在国内外分工中具有比较优势的产业充
分发挥出自身在世界市场的产业竞争力， 促成了区
域经济的高速增长和集聚经济圈的产业集聚。
论文框架安排如下： 第二部分是本文的文献综
述，明确本文的研究重点；第三部分从理论上创新性
地研究“有为政府”对集聚经济圈产业集聚的促进作
用， 提出政府政策干预经济促进集聚经济圈产业集
聚的概念模型； 第四部分以中国政府在长三角集聚
经济圈形成及产业集聚过程中所发挥作用为例，对
概念模型进行实证分析；最后是本文的总结性评论。
二、文献综述
Porter（1990）从产业集群的角度对政府在产业
集聚过程中的作用结合钻石理论做了粗略阐述，认
为政府与其他关键要素的关系既非正面， 也非负
面，主要影响如下：（1）政府的补贴、教育和资金市
场等政策会影响钻石体系的生产要素，对国内市场
需求也有影响，政府对产品规格标准的制定和政府
的需求，可能使得政府既是产业发展的助力，又是
产业发展的阻力；（2） 政府影响相关产业的发展环
境，从而影响企业的结构战略和竞争者的形态；（3）
相关与支持性产业、需求条件、生产要素的基本情
况反过来也影响政府的政策。 Porter 从产业集群角
度研究政府政策对产业发展的影响，其着眼于国家
竞争优势的视角， 对于产业集群位于国家何处，产
业集聚在何地，并不关心。Porter 对政府在产业集群
形成中所起作用的分析，类似于对政府在国家产业
或者经济发展中所起作用的分析。
新产业区理论看到了政府在产业区形成中的
作用，Piore 和 Sabel（1984）强调了政府在平衡竞争
与合作制度建立方面的作用； 但是 Amin 和 Thrift
（1992）强调，产业区的形成有许多严格的约束，这
些约束包括关键多数的专业技术、技能、快速变化
和增长市场的融资、 商业文化传统以及制度基础，
还有企业家通过劳动分工促进增长的传统，缺乏这
些条件，鼓励马歇尔式增长的努力可能失败。
Jacobs（1961、1969）认为政府主要在分配资本
与城市规划方面起作用：分配资本帮助城市新企业
的产生，促成城市的多样化；城市规划帮助城市产
生导致城市多样化的条件。O＇Sullivan（2000）认为政
府可以在地方公共服务基础设施与工业基础设施
的供给方面发挥作用，从而吸引劳动力和厂商的流
入，促进城市经济的增长。
新经济地理学 （Baldwin and Venables，1995;
Puga and Venables,1997、1999; Forslid and Wooton,
2003; Baldwin,Forslid and Martin et al.,2003; Forslid,
Haaland and Knarvik,2002）对政府促成产业集聚作
用的研究主要集中在政策影响方面，认为政府政策
通过价格指数影响产业集聚，可能促进也可能阻止
集聚；但是集聚并不完全取决于价格指数从而取决
于政府政策，产业集聚的决定因素还有消费者对于
工业产品的支出份额、产品之间的替代弹性等。
世界上除了少数特殊自然资源和工艺人群组
成的集群产业或产业区①， 基本上所有的集群产业
或产业区都位于集聚经济圈内部；这是因为如果没
有集群产业、产业区、城市产出和产能的支撑，就没
有集聚经济圈。 集聚经济圈集群产业、产业区和城
市化多样化产业集聚的形成机制与集聚经济圈的
形成机制紧密联系在一起，集聚经济圈产业集聚形
成的机制就是集群产业、产业区与城市多样化产业
集聚形成的机制。
集聚经济圈的产业集聚，从产业维度看，离不
开集聚经济圈内部众多集群产业的产业支撑；从空
间维度看，离不开集聚经济圈内部以城市为基本单
位的繁荣产业区的产业支撑。 相反集群产业或产业
区，如果脱离了集聚经济圈发展提供的市场关联和
要素关联支撑，也很难实现自己的发展和繁荣。 因
此集聚经济圈集群产业、产业区或者城市多样化产
业集聚的发展与集聚经济圈的发展互为表里，合而
为一②。 众多产业基于产业关联和产业竞争力集聚
在一起构成集聚经济圈的产业集聚，但单独从产业
维度和城市维度考察，又构成集群产业、产业区和
城市。 无论产业集群、产业区与城市多样化产业集
“有为政府”与集聚经济圈的演进
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聚理论有关产业集聚的地理边界，与集聚经济圈产
业集聚的地理边界有多么不同；但产业集聚的源动
力或者根本动力与集聚机制基本一致，集聚经济圈
内部产业在国内外分工中以人力资本以及技术资
本等要素禀赋比较优势为内核的产业竞争力构成
产业集聚的源动力，基于产业竞争力基础上的产业
关联和市场关联构成产业集聚的集聚机制。 研究政
府对集聚经济圈产业集聚的促进作用，必须紧紧围
绕这两个环节展开论述。
以往研究还缺乏对“有为政府”在集聚经济圈
产业集聚中所起作用比较系统和深入的研究。 其不
足之一是：没有从集聚经济圈整体视角去考察集聚
经济圈产业集聚的外部动力。 产业地方化（产业集
群）、 产业区和城市多样化产业集聚理论等各种主
流研究范式虽按各自研究目的对产业集聚的政府
作用进行过粗略分析，但这种对集聚经济圈组成部
分产业集群、产业区和城市产业集聚政府作用的特
殊性研究并不能代替对集聚经济圈产业集聚政府
作用的一般性研究。 本文从集聚经济圈整体的视角
去研究产业集聚的外部动力问题，更能全面地把握
集聚经济圈产业集聚的规律性。 其不足之二是：没
有将政府对集聚经济圈产业集聚的促进作用与经
济圈要素禀赋的比较优势结合起来③。 以往研究对
于政府是否能够对集聚经济圈构成部分———集群
产业、产业区或者城市多样化的产业集聚，以及集
聚经济圈的产业集聚，发挥积极作用，缺乏明确认
识。 本研究将“有为政府”的积极作用与集聚经济圈
要素禀赋国际分工的比较优势结合起来，通过系统
的分析方法研究集聚经济圈产业集聚的外部动力
问题，能够突破原有研究的局限。
集群产业、产业区、城市多样化产业集聚构成
集聚经济圈的组成部分，因而政府对集聚经济圈产
业集聚所起作用与对其内部集群产业、产业区和城
市多样化的产业集聚所起作用存在一致性。 政府对
集群产业、产业区和城市多样化的产业集聚所起作
用研究，可以主要以政府对集聚经济圈产业集聚所
起作用为例进行分析。
三、政府与集聚经济圈
产业集聚的关系
历史上， 经济学家由于所代表国家利益的不
同，对于政府在经济发展中应该发挥何种作用有过
不同的看法。 在当代，经济学家一般都赞同政府应
该在促进就业、提高效率和促进经济增长方面发挥
职能。 不过由于不同国家所处发展阶段不同，各国
政府为了实现其职能，在经济发展过程中所运用的
政策手段就存在差异。 总结政府发展经济运用的政
策手段，主要有：（1）发展战略；（2）贸易政策；（3）制
度建设；（4） 财政政策与货币政策；（5） 产业政策；
（6）收入政策；（7）公共投资。
收入政策主要用来保持劳动者收入的稳定，避
免通货膨胀对劳动者收入的影响。 财政政策和货币
政策作为影响国家经济发展目标的重要手段，既可
以影响总量，又可以影响结构，但财政政策和货币
政策的很多内容都体现在产业政策与公共投资之
中。 因此在分析政府对产业空间集聚的影响力时就
不讨论收入政策、财政政策与货币政策。 本文主要
从发展战略、产业与贸易政策、市场制度建设与公
共投资 4 个方面研究“有为政府”在促成集聚经济
圈产业集聚方面所发挥的外部动力作用。
首先是基于比较优势的发展战略选择，这包括
两部分：第一是基于世界市场各国产业分工格局的
不平衡发展战略，第二是基于国内地区比较优势分
工的不平衡发展战略。 前一发展战略主要是指世界
各国参与国际分工的产业不平衡发展战略，由于国
家参与国际竞争的优势产业及其优势要素禀赋在
国家内部非均衡分布，因而前一发展战略以后一发
展战略为支撑；而后一发展战略是指由于国家用于
发展经济的稀缺资源有限而选择的地区不平衡发
展战略，地区的不平衡发展战略由国家优势产业及
其优势要素空间分布的非均衡性所决定，因而地区
的不平衡发展战略内涵着世界各国参与国际分工
的产业不平衡发展战略。
任何市场经济国家产业的发展战略都是一个
非平衡发展过程，这由世界各国在国际分工体系中
的比较优势和工业化进程所决定。 各国要实现自身
经济的高速增长， 必须尊重经济发展的客观规律，
选择适合自己比较优势的发展战略。 林毅夫和李永
军（2003）指出，比较优势是产业集群形成的基础与
必要条件，并围绕比较优势与竞争优势这一主题从
钻石体系的生产要素、同业竞争、需求条件、相关与
支持性产业 4 方面论述了比较优势与产业集群形
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成的关系。 集群产业构成集聚经济圈的产业内容，
基于比较优势发展战略的选择构成产业集聚的前
提，国家要形成产业集聚经济圈，必须在尊重国家
比较优势的基础上选择产业非平衡发展战略。
林毅夫和李永军（2003）是从国家竞争优势的
抽象意义上去研究比较优势与产业集群的形成关
系，然而，产业集群在什么地方形成是进一步研究
产业集聚需要关注的内容。 在国家内部，一些区域
由于历史上传承的要素优势，使得其同一产业在资
金、技术以及人力资本等要素禀赋方面和其他区域
相比较具有“异质性”优势，这些异质性要素由于其
自身的区域“嵌入性”，从而使得国内那些具有国际
比较优势产业的区域，在经济发展方面相对其他区
域而言，具有更多的产业竞争力；区域基于产业竞
争优势基础上的高速增长引起要素和产能集中，最
后形成集聚经济圈。 因而，各国地区之间内部的增
长必然是不平衡的增长，这是世界各国内部区域基
于各自比较优势分工的产物。
缪尔达尔不平衡发展理论（Myrdal,1957）强调
区域偶然增长产生的循环累积作用从而引起产业
集聚以及中心—外围二元经济结构的形成。 不平衡
增长理论偶然的增长带来集聚的观点受到了学者
的批评，王辑慈（2001）认为，当一个新工业在一个
地区配置时，如果区位条件很差，它本身发展遇到
很多困难，其对周围的影响也非常有限。
因而，发展产业集聚并不需要什么新产业，只要
区域产业具有竞争优势， 就可以由于产业的前后向
关联、旁侧关联和市场关联导致产业集聚。政府违背
区域的比较优势， 而企图通过在区域强制性地嵌入
一些所谓推动性工业而带动经济增长， 必然不会具
备成功的可能性。 集聚经济圈在世界各国内部形成
以及其产业集聚的过程， 实质是其在世界分工格局
中要素优势发挥的过程， 集聚经济圈在世界市场相
对国内外其他区域的企业或产业的分工优势越明
显，竞争优势越大，产业或产能的集聚优势就越高。
其次，要实施比较优势发展战略，必须配合相应
的产业政策和贸易政策， 这既是世界各国出于就业
和经济增长的压力在不同程度上实施贸易保护政策
的结果， 又是国家按照比较优势参与国际竞争的需
要。 产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产
业技术政策与产业布局政策 。 林毅夫和孙希芳
（2003）强调，随着经济发展、资本积累速度和要素禀
赋结构带来的产业和技术结构的变化， 经济快速发
展对金融、信用、产权等制度安排的需求也会变化很
快，政府必须在信息、协调和促进制度演化等可能出
现市场失败的方面发挥比 “守夜人” 更为积极的角
色，特别是在产业政策的制定方面发挥积极作用。
要促进国家在国际分工中具有比较优势产业
的集聚，发挥产业在国内外的竞争力，形成集聚经
济圈，除了要明确基于比较优势的发展战略，通过
产业与贸易政策形成有利于 “具有比较优势产业”
发展的政策环境外，国家内部还必须营造那些有利
于发挥具有国际竞争比较优势地区产业竞争优势
和促成集聚经济圈产业集聚的其他发展环境，这包
括市场制度建设与公共投资两个方面。 如此，这些
区域才可能在竞争中赢得高速的经济增长。
———政府要加强市场制度的立法和执法建设，
推进国内经济的一体化， 建立国内统一、 开放、竞
争、有序的市场体系。政府要维护市场的竞争性与规
则性，比如，建立市场规则和实施反垄断法，这是保
证市场机制有效运作的关键 （林毅夫、 孙希芳 ，
2003）。 建立合理的市场规则、推进国内的市场一体
化， 才能发挥国内具有比较优势区域的产业竞争
力，促进该地区的高速增长，从而通过市场关联和
产业关联而促使产业在该区域集中，形成集聚经济
圈。 因此，政府在市场制度方面的有效建设，构成集
聚经济圈发挥比较优势，促进产业集聚的又一政策
手段。
———政府要采取适当的方式，参与建设和投资
能源、交通、污水处理等基础设施投资、教育等具有
明显外部性的行业，进行公共投资。 公共投资包括
能源、道路以及高速公路投资、污水处理设施投资、
公用事业投资、教育投资等。 政府参与建设和投资
能源行业， 可以为国内产业发展提供能源动力；参
与建设交通行业，既可以通过交通干线的建设将具
有要素优势区域的内外高效、快速连接起来，降低
区域间原料和产品的运输成本与交易成本；又可以
通过对具有比较优势的区域或者集聚经济圈内部
交通建设的投资， 加快区域内部的经济一体化进
程，促进要素流动和资源配置的优化，提升区域的
产业竞争力，从而促使要素更快在区域集聚。 政府
参与污水处理等公共环境的建设与投资有利于保
“有为政府”与集聚经济圈的演进
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护国内或者区域内部居民的健康，为长期的经济增
长和人力资本的发展提供要素上可持续的发展环
境。 具有要素比较优势集聚经济圈的良性发展为企
业和 FDI 提供了良好的市场环境，而公用事业等基
础设施投资建设则为企业和 FDI 发展提供了良好
的软硬件环境； 这些因素都有利于促进企业集中和
产业集聚。 政府参与建设和投资教育行业的意义在
于可以根据集聚经济圈发展的工业化阶段、 进程和
产业结构转变进程，及时为这些区域培养、提供经济
发展所需的各类人才、提供所需技术等生产要素，为
这些区域的发展发挥优势、创造优势和促进集聚。
国家内部那些具有国际比较优势的产业在区
域的高速增长给其他产业的发展提供了良好市场
机遇和发展其他产业的要素禀赋，比如一个具有轻
纺产业国际比较优势的区域由于经济发展带来的
剩余改变了区域经济发展的要素禀赋、人均生活水
平和市场需求，完全可能发展出其他产业，比如电
器、电子等集群产业，从而在该区域引起新的产业
集聚，形成集聚经济圈，这是区域工业化进程和比
较优势动态变化的结果。
政府作为产业集聚的外部动力，在促成集聚经
济圈形成以及促进产业集聚方面所发挥的作用可
以用图 1概念模型说明如下。
政府根据国家在世界分工体系中所处的地位
和比较优势确定明确的产业不平衡发展战略，根据
国内要素禀赋分布的空间非均衡性，确定地区不平
衡发展战略，这是促成集聚经济圈产业集聚的战略
前提条件。
政府在国家参与国际竞争的贸易分工体系中实
施合理的产业与贸易政策， 增强国内产业在国际分
工体系中的产业竞争力，促进整个国家的经济增长，
这是促成集聚经济圈产业集聚的国际分工条件。
产业不平衡发展战略决定了国家一定时期产业
发展的重点， 而地区发展战略则决定了国家区域发
展规划和资源配置机制。 国家按地区不平衡发展战
略发展经济，必须尊重国内地区之间的比较优势，尊
重市场机制，发挥市场对资源配置的基础性作用。因
而， 市场制度建设是促成集聚经济圈产业集聚的市
场制度条件。提高国内市场经济的效率，强化市场制
度建设，在国内清除各种市场壁垒，实施国内经济的
一体化；这样，才能发挥具有比较优势区域产业的竞
争力，促进产业集聚，最终形成集聚经济圈。
最后，公共投资建设一方面为具有比较优势的
区域提供经济发展所需的生产要素，另一方面降低
具有比较优势区域的产品生产和销售，以及要素获
取的空间运输成本和交易成本，为区域企业发展和
产业集聚提供有利的软硬件环境，提升区域产业竞
争力，构成促成集聚经济圈产业集聚的外在发展环
境条件。
公共投资建设与发展战略、 产业与贸易政策、
市场制度建设一起构成政府干预经济、有效配置资
源的重要手段。 四大政策如果实施成功，具有比较
优势的区域就能发挥其产业竞争力，吸引其他区域
要素向该区域集中，形成集聚经济圈。 如若政府干
预不成功， 通过市场体系输出信号的反馈机制，政
府可以调整政策，进行再次干预，直到发挥具有比
较优势区域产业的竞争力为止。
政府通过发展战略、产业与贸易政策、市场制
度建设和公共投资 4 个维度干预经济，促成集聚经
济圈产业集聚的重点，主要是根据国家经济发展工
业化进程和集聚经济圈在国际分工中的比较优势，
确定国家的不平衡发展战略，改变国家内部区域经
济的发展环境， 从而改变集聚
经济圈要素禀赋的使用与发展
方向。 其中，国家不平衡发展战
略、产业和贸易政策、市场制度
建设主要由中央政府主导 ，公
共投资建设———地方政府也可
以发挥积极作用。 政府的政策
干预最终发挥国内集聚经济圈
要素禀赋的比较优势， 促成产
业在集聚经济圈集聚， 实现国图 1 国家产业集聚系统中的政府作用
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具
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域
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家竞争力的提升。 当然由于国家和国内区域经济发
展的阶段、重点不同，政府对国内集聚经济圈产业
和区域经济发展的干预，也会因地制宜，因时而异。
四、长三角经济圈产业
集聚中的政府作用
改革开放以来至 2007 年 30 年间中国 GDP 连
续维持了平均每年 %以上的高增长，世界产出和
产能向中国部分集中。 在中国高速增长过程中，长
三角两省一市无疑发挥了重要的作用，它们占中国
约 2%的国土面积，1978 年国内生产总值占中国的
%，2004 年则达到约 25%（陈建军 、 胡晨光 ，
2007）。 改革开放以来，长三角产业集聚在增加，长
三角两省一市构成的集聚经济圈与中国国内除华南
经济圈（广东、福建）、环渤海经济圈（京津冀、辽宁、
山东）外的其他区域构成了中心—外围的二元经济
结构，成为世界知名的城市聚居地。 长三角集聚经
济圈的形成离不开中国政府在产业集聚过程中发
挥的重要影响，本文结合中国政府的发展战略转型、
产业与贸易政策、市场制度建设、公共投资 4 个部
分对长三角产业集聚过程中的政府作用论述如下。
首先是基于比较优势发展战略的转型，这包括
产业发展战略与地区发展战略两方面。 发展战略的
转型为长三角发挥其在中国经济中的比较优势提
供了前提条件。 新中国成立以来，中国出于建立比
较完整的国民经济工业体系、实现初级工业化的考
虑，采取了重工业优先发展的战略，通过计划经济
集中有限人力和物资，较快地实现了国家的初级工
业化。 但中国经济为此付出了经济结构扭曲、微观
经济效率低下、人民生活水平提高缓慢等代价（林
毅夫、孙希芳，2003）。 为了改变国民经济发展效率
低下的状况， 中国产业发展战略自 1978 年中共发
布第一个有关工业发展的重要文件———《中共中央
关于加快工业发展若干问题的决定》后，开始了遵
循国际分工比较优势向轻工业优先发展直至三次
产业协调发展的转变。 改革开放以来，在地区发展
战略方面，中国政府基于对于经济平衡发展战略弊
端的认识，开始了基于地区比较优势的区域经济不
平衡发展战略的转型，这在中国《国民经济和社会
发展第六个五年计划》和《国民经济和社会发展第
七个五年计划》中有充分体现，邓小平也多次强调
了中国区域经济不平衡发展的重要性。 中国基于比
较优势发展战略的转型，改变了长三角集聚经济圈
产业要素禀赋的使用环境和使用方向，使得长三角
集聚经济圈历史上积累的轻纺织和日用消费品工
业在中国比较优势的发挥具备了现实可能。
其次是产业与贸易政策。 中国产业政策主要体
现在国民经济和社会发展的“五年计划”和其他政策
文件之中， 产业政策的实施主要通过税收、 财政拨
款、信贷、投资以及工商行政措施等对不同产业优惠
或者限制。 由于国内产业政策的制定与国家基于比
较优势的产业发展战略与地区发展战略的选择息息
相关， 它服务和服从于国家基于比较优势的产业与
地区发展战略， 故对于产业政策的国内部分本文不
予关注，本文主要关注国家对外贸易的产业政策。
贸易政策是指国家为保护本国产品和服务在
本国市场上免受外国产品和服务的竞争，对本国出
口的产品和服务给予优待与补贴的各种措施，国家
对于贸易活动的干预主要有经济手段、行政与法律
手段。 经济手段包括关税和出口退税、汇率、出口信
贷，行政与法律手段主要有许可证制度、配额、检验
检疫等技术性壁垒。 中国在 1984 年之前实施的是
全面关税政策， 在 1985 年之后随着改革开放的深
入，关税保护由全面保护向有区别对待转变（黄晓
玲，2003）。 在 1979~1992 年之间，关税保护的具体
原则是国内建设和群众生活所需而国内不能生产
的产品，实行免税或低税，原材料与半成品、成品相
比实行低税，国内能够生产的非国计民生必需产品
实施高税，国内能够生产需要保护的产品，实行更
高的税率，鼓励出口，实施出口退税制度；1992 年之
后， 中国实行了适度开放与适度保护的关税政策
（徐复、刘文华，2002；黄晓玲，2003）。 根据中国对外
贸易政策的实践来看，中国在贸易政策方面为发挥
本国要素禀赋的比较优势，采取了一系列有利于经
济发展的政策措施，这些措施极为有利地发挥了长
三角产业在中国的比较优势，促进了区域的产业集
聚，限于本文篇幅，这里就不展开论述。
第三是市场制度建设。 中国的计划经济体制一
度给中国的初级工业化带来了积极促进作用，但随
着中国初级工业化的实现，由于这一体制在信息机
制、动力机制、决策机制方面天生的缺陷，其对于中
国经济发展的制约作用非常明显。 改革开放以后中
“有为政府”与集聚经济圈的演进
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2011年第 2期
国的经济体制开始了向包括增量改革在内的向市
场体制的逐渐转型，1992年中共第十四次党代会确
定了建立社会主义市场经济体制的目标。 中国渐进
型的市场化改革进程有利于长三角集聚经济圈发
挥比较优势、促进该地区经济的高速增长和产业集
聚。 陈建军（2005）研究了长三角区域经济一体化的
3 次浪潮，认为产业集聚、产业转移、产业分工等因
素是影响要素流动的主要解释变量，而这些因素内
生于经济发展和市场化进程。
最后是公共投资。 张军、高远和傅勇等（2007）
研究了改革开放以来中国在物质基础设施上所取
得的成就，认为基础设施水平的差异反映了政府治
理和政府作为的差异，一个国家基础设施的水平是
它的政府治理水平、政治的管理模式以及地方分权
竞争效率的体现。 部分研究认为，基础设施资本对
经 济 增 长 有 正 面 影 响 （Aschauer，1989a、1989b；
Démurger，2001；范九利、白暴力，2004）。 在基础设
施的地区分布方面，李泊溪和刘德顺（1995）的研究
结论表明中国东部地区的优势明显，张军、高远和
傅勇等（2007） 的研究支持这一结论。 根据《长江三
角洲地区区域规划综合研究报告》的分析，长三角
集聚经济圈在全国的基础设施建设水平处于全国
前列，不仅通过规模扩张、地区结构调整和服务结
构优化满足已经存在的社会经济需求， 而且正处于
引导社会经济活动的前瞻性发展阶段。范九利、白暴
力（2004）提出了基础设施投资对经济增长的五大功
能， 在文中强调基础设施投资具有加速人流、物
流、信息流，降低运输成本，提高贸易效率，扩大
贸易规模的功能。 长三角集聚经济圈领先于全国
的基础设施投资对于发挥其在国内外的比较优
势，实现率先发展，促进产业集聚具有重要作用，
有利于维护其在中国华东连接全球的门户地位。
公用事业投资是广义基础设施投资的一部
分。 表 1 报告了 2008 年全国与长三角公用事业
的部分指标，表 1 表明长三角的公
用事业投资基本满足区域经济发
展需要， 在全国处于领先位置，为
长三角企业发展和产业集聚提供
了良好的发展环境。
在公共投资的教育部分，由于
中国教育公共投资的数据在各地
统计年鉴中不易获得，本文用普通中高等学校教师
人数的变化来代替中国和长三角公共投资中教育
支出的变化，通过表 2 可以看出，改革开放以来，在
中国对于普通中高等学校的投资在日益增加。 上海
作为中国的经济、文化中心在改革开放之前已经拥
有国内非常发达的教育； 所以虽然改革开放以来，
上海对教育的投资绝对幅度在增加，但是增加的相
对幅度不如全国大。 而江苏、浙江两省对教育投资
增加的相对幅度就大于全国。 中国教育公共投资不
仅注重投资数量的增加， 而且注重投资的质量；这
主要体现在 1983 年邓小平为景山学校的教育要
“面向现代化、面向世界、面向未来”的题词上，特别
强调教育要和经济建设、追赶世界先进技术和国家
的长远发展结合起来。 中国和长三角教育公共投资
数量和质量的改善，从整体上改善了中国和长三角
集聚经济圈经济发展的要素环境，而长三角区域历
史上具有要素禀赋比较优势的产业通过自身竞争
优势和在此基础上吸引的优质劳动力要素的流入，
促进了长三角集聚经济圈比较优势的发挥和产业
的集聚。
改革开放之前，轻纺工业是长三角在中国乃至
世界的重要比较优势所在。 中国中央和地方政府的
政策干预———经济发展战略的转型、产业与贸易政
策、市场制度建设、公共投资等政策手段有效发挥
了中国和长三角产业的比较优势，促进了长三角地
区的产业集聚。 中国中央和地方政府政策干预的重
表 1 2008年长三角与全国公用事业指标比较
注：本表数据根据《中国统计年鉴 2009》数据整理，其中涉及的人均指标除公共
交通车辆/万人由《中国统计年鉴》按城区人口和暂住人口之和计算之外，其余均按
常住人口处理。
表 2 中国及长三角集聚经济圈改革开放以来普通中高等学校专职教师情况
注：（1）表格中时间对应为中国和长三角集聚经济圈两省一市在当年的中高等学校教师人数，单位：
万人；（2）R1和 R2分别表示各单位 1992 年、2004 年与 1978 年人数之比。
资料来源：《新中国统计资料五十五年汇编》。
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1992
2004
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67- -
表 3 中国纺织、成衣出口与
化学纤维产量占世界比重
资料来源 ：根据《中国纺织工业
发展报告，2001~2002》，《中国纺织工
业发展报告 2006~2007》整理。
点，在于改变了长三角
要素禀赋的使用环境
和发展方向，发挥了要
素禀赋的比较优势，促
进了长三角的产业集
聚和集聚经济圈的形
成④。
表 3 和图 2 报告
了改革开放 30 年来，
中国和长三角集聚经济圈轻纺工业在世界市场竞
争优势发挥的过程。 表 3 表明，中国改革开放以来
轻纺工业在世界市场的比较优势在不断加深，其纺
织业、 成衣和化学纤维在世界的产出比重日益加
深。 在中国发挥其在世界分工格局中要素禀赋比较
优势的同时，透过图 2 可以看出，长三角发挥其在
世界分工格局中的比较优势， 其在中国经济格局
中，轻纺工业占中国产值的比重，改革开放以来一
直在逐步加深：长三角的纺织业、纺织服装、鞋、帽
制造业及化学纤维制造业分别由 1978 年占中国的
% 、% 、% 增 长 至 2003 年 的 50% 、
%、%， 明显构成长三角的优势或者集群产
业。 图 2 表明中国基于地区比较优势的发展战略、
产业和贸易政策、市场化改革和公共投资等政策干
预手段发挥了长三角在中国的比较优势，促进了长
三角具有比较优势产业的发展和产业集聚。 不过从
2008 年的数据来看，长三角传统产业在中国的比较
优势正在发生动态变化，纺织业及纺织服装、鞋、帽
制造业出现了比重明显下降的情况， 分别由 2003
年占比 50%、%下降为 %、%。 因而，如
果长三角经济后续要维持持续健康发展，需要当地
政府顺应区域经济比较优势的变化，发展新的优势
产业，这样才能维持和促进区域经济的健康发展。
长三角纺织业、纺织服装、鞋、帽制造业、化学
纤维等具有比较优势的轻纺工业在发挥自身在中
国及世界市场比较优势、 实现自身高速增长的同
时，也带来了长三角区域要素禀赋和市场需求的改
变。 优势产业提供的前后向关联、旁侧关联和市场
关联，促进了长三角其他产业的发展。 长三角 2008
年常住人口占全国比例约 11%，按照长三角产业产
值占全国 25%作为优势产业或者集群产业的衡量
标准，表 4 表明 2008 年长三角全国优势产业，除上
述 3 类产业外， 其余 13 类产业也构成长三角的集
群产业或者优势产业⑤。 从表 4 报告的 1988、1998、
2008 年的数据分析， 表明改革开放 30 年来长三角
轻纺工业比较优势的发挥，提供了长三角其他产业
发展所需的市场关联和产业关联，促进了其他产业
的产业集聚和经济发展。
五、结论及启示
发展产业集群，促进集群产业内部企业及各国
集群产业之间的竞争， 有利于提升国家的竞争力，
这一点已经成为世界各国的共识。 然而从各国参与
国际竞争的空间载体来看，产业集群在空间上主要
分布在代表国家参与国际竞争的空间载体集聚经
济圈内部，构成集聚经济圈参与国际竞争的产业实
体。
以往研究对政府在集聚经济圈产业集聚过程
中的积极作用还缺乏一个清晰、系统的认识，本文
基于发挥国家区域要素禀赋比较优势的理论视角，
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1980 3
1985 5
1990
1995
2000
2005
表 4 长三角制造业占中国产业产值总量的比
注：产业产值占比单位，100%。。
资料来源： 相关年份 《上海统计年鉴》、《江苏统计年鉴》、《浙江统计年鉴》、
《中国统计年鉴》。
“有为政府”与集聚经济圈的演进
中国公共管理论坛
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图 2 长三角轻纺工业产值在中国占比
注：产值占比单位，100%。
资料来源：根据中国和上海、江苏、浙江相关年份统计年鉴数据整理。
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1 2 3
68- -
《管理世界》(月刊)
2011年第 2期
以长三角为例，创新性地从“有为政府”干预经济的
发展战略、产业与贸易政策、市场制度建设、公共投
资等 4 个方面分析了集聚经济圈产业集聚与政府
干预之间的关系，提出了分析政府对集聚经济圈产
业集聚影响力的概念模型。
研究表明在遵循区域在国内外分工中要素禀
赋比较优势的基础上，政府构成发挥集聚经济圈要
素禀赋比较优势、促成集聚经济圈产业集聚的外部
动力；没有科学合理的政府干预，就不会有集聚经
济圈与集群产业的形成。 政府政策干预改变了集聚
经济圈产业发展的外在环境，从而改变了集聚经济
圈要素禀赋的使用与发展方向，发挥了区域要素禀
赋的比较优势，促进了集聚经济圈的高速增长和产
业集聚。
本文研究丰富了区域经济与产业集聚文献的
研究，为分析国家集聚经济圈建设的外部动力问题
提供了一个有益理论视角。 在保持中国东部沿海集
聚经济圈经济持续增长的同时，通过“有为政府”对
经济发展的积极干预，结合当地经济实际，适时在
中国中西部地区通过中部崛起和西部开发的政策
干预，建设如东部沿海长三角、华南和环渤海一样
的集聚经济圈，对于中国经济国际竞争力的提升具
有重要意义⑥。 本文构建的集聚经济圈产业集聚外
部动力的“有为政府”分析框架，也许可以为当前中
国中西部开发建设实践提供一个有益的理论借鉴。
（作者单位：浙江工业大学经贸管理学院；责任
编辑：尚增健）
注释
①本文集群产业内涵特指能代表国家竞争优势的集群产
业，其测度一般以集聚经济圈为地理边界（胡晨光、程惠芳、杜群
阳，2010）。
②集聚经济圈城市多样化的产业集聚过程， 是经济圈的城
市产业不断根据外界发展环境和区域要素优势的变化， 产业结
构不断更新的过程， 它内生于集聚经济圈的集群产业和产业区
的发展和更新之中， 由集聚经济圈促成产业集聚的源动力———
要素禀赋的优势决定。
③新经济地理理论研究了中心—外围意义上集聚经济圈的
产业集聚，但其先验的规模报酬递增、要素禀赋同质性的分析框
架及其他苛刻假设， 使其过分强调了其金钱外部性与技术外部
性对产业集聚的作用， 而忽略了对要素禀赋国际分工比较优势
架构下“有为政府”作用的探析。
④集聚经济圈形成的关键在于发挥要素禀赋的比较优势，
从而通过市场关联、产业关联促进产业集聚和经济发展。 通过政
策干预，发挥经济圈要素禀赋比较优势，促进集聚经济圈形成与
产业集聚的规律，对于其他任何集聚经济圈，包括华南集聚经济
圈、环渤海集聚经济圈的形成过程也概莫能外。
⑤如果按照某制造业总产值占全国总产值 25%的划分优势
产业或者集群产业的标准，长三角 1998、2003、2007 年集群产业
或者优势产业数目在 19 个以上，进入 2008 年变为 16 个，优势
产业或者集群产业的数目明显减少， 这表明长三角近年在中国
的制造业优势正开始相对减弱。
⑥中西部集聚经济圈的崛起， 意味着产业产出和产能在中
国境内的相对分散，但是只要中国东部长三角集聚经济圈、华南
经济圈和环渤海经济圈经济能保持健康的成长， 中西部集聚经
济圈的崛起将意味着中国经济在世界上经济总量的增大， 竞争
地位的上升和综合国力的增强。
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69- -
于产业结构可能会与人均 GDP 产生共线性问题，通过滞后一期
可以消除这种影响。
⑦作者曾将供水总量作为因变量进行检验，发现，这时，人
均 GDP 开始呈现正值，由此可以再次验证，中国的城市化进程
与城市水务发展呈现严重的不协调。
⑧2007 年 1 月，外资水务威立雅出资 亿元获得兰州供
水集团 45%的股权，在同时竞标的 3 家水务公司中，首创股份报
价 亿元，中法水务报价 亿元，威立雅以溢价达到 280%投
标价 亿元中标。同年 3 月，在争夺海口水务集团 49%的股权
转让中，威立雅又以 亿元胜出，报价几乎是其他 3 家同时竞
标者的两倍。 外资高溢价收购让急于增加财政收入的地方政府
兴奋不已，都摩拳擦掌、跃跃欲试。 如此高的溢价能通过正常渠
道获得回报吗？ 是否隐藏着其他目的？ 谁为最终的高溢价买单？
事实上，在 2002 年，威立雅就斥资 20 亿元以净资产 3 倍溢价收
购上海浦东自来水公司 50%的股权。 国际水务巨头在收购了公
司股权后，占有了当地的水资源。 于是在水价制定上，外资就具
有更多的话语权，甚至可能垄断水价。 由于外资纠纷复杂性，在
对待外资问题上，中国政府往往办法不多，最终将使消费者福利
减少。
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规制改革是否促进了中国城市水务产业发展？
中国产业发展论坛
80- -
