2009·1
总第 380期
众所周知，经济发展是金融发展的前提和基础，而金融
发展又是经济发展的动力和手段，它们是相互制约、相互
促进的关系。 发展中国家由于金融体制改革的落后，严重
影响了其经济发展。据此，1973 年美国经济学家罗纳德·麦
金农和爱德华·肖提出了著名的金融抑制理论。 所谓金融
抑制是指政府通过对金融活动和金融体系的过多行政干
预抑制了金融体系的发展，而金融体系的发展滞后又阻碍
了经济的发展，从而造成了金融抑制和经济落后的恶性循
环。 作为世界上最大的发展中国家，中国同样地存在金融
抑制现象，广大农村市场化程度和现代化程度最低，是金
融抑制最为严重的地方。 从制度角度分析农村金融供给抑
制的表现和原因，研究如何打破抑制僵局，实行适合农村
的金融政策措施，具有十分重要的现实意义。
一、我国农村金融供给抑制的表现
当前，我国农村金融抑制是由需求和供给双方共同作
用的结果。 从正规金融的供给角度来看，金融抑制体现在
两个方面：一是农村金融供给的结构性失衡，即农村需求
主体（主要是农户和农村企业）对资金的需求和农村正规
金融机构的有效供给存在矛盾。 二是农村金融供给的总量
严重不足，即农村稀缺的资金外流严重。
（一）农村金融供给的结构性失衡
经济学上所指的需求是一种愿望与能力的统一，把既
愿意得到又支付得起的需求定义为有效需求。 而农村正规
金融机构在金融机构布局、涉农业务等方面不能适应农户
的金融需求，抑制了农户潜在的金融需求转化为有效需求。
1.农村金融机构布局的抑制
由于小农经济对资金需求的零散性，以及小农经济所
蕴含的高风险性与现代金融机构所追求的资金规模化和
安全性之间存在尖锐的矛盾，造成了农村中金融网点的撤
并和金融业务的收缩， 呈现出明显的机构布局抑制特征，
农村金融机构不能有效地为广大农村提供金融服务。 目前
面向农村的正规金融机构只有农业银行、农村信用社和邮
政储蓄银行。 农业银行作为商业银行，从追逐利润最大化
和成本———受益原则出发， 导致其放弃低利润的农村领
域；农村信用社也实行减员增效，网点多设置在乡镇一级；
只有邮政储蓄银行算是农村覆盖面最广的金融机构了，可
是存多贷少。
2.农村金融信贷发放抑制
农村正规金融机构为了防范金融风险，将贷款审批权
上收，致使县级以下网点变成上级行吸纳存款的“机器”。
此外，农村正规金融机构长期实行的低利率政策，扭曲了
农村金融市场的真实价格，形成了旺盛的资金需求，导致
信贷配给行为的发生，普通农户的信贷受到了明显抑制。
3.农村金融业务抑制
随着农村发展性农户和市场性农户的增多，他们对金
融服务也产生了多样化的需求， 但农村金融机构服务落
后，缺乏创新，使得农村金融服务矛盾突出。 主要表现在：
一是信贷准入限制过严，一般的农村企业及大量的个体农
户因资产、销售规模限制很难达到评级要求而无法获得贷
款支持。 二是农户贷款抵押担保难，大部分农村中小民营
企业和农户因缺少担保而被拒于贷款门槛之外。 三是贷款
期限与农业生产周期严重脱节，由于农业生产周期变动性
很大， 金融部门制定的还款期限不适应农业生产的周期，
正常合理的农业发展资金得不到相应满足。
（二）农村金融供给总量不足
农村金融供给抑制除了金融机构不平衡以外，还存在
基于制度视角下的中国农村金融供给抑制研究
宋超英 张翰 丁 瑞
【摘 要】中国农村金融体系呈现出供给抑制的特征，表现为供给结构性失衡和总量不足，对农村经济的促进作用不
明显。 应从制度视角出发，分析我国农村金融供给抑制问题形成的原因，探讨解决这一问题的相关措施。
【关键词】农村金融 金融抑制 制度创新
【中图分类号】F830 【文献标识码】A 【文章编号】1006-2025（2009）01-0029-03
【作者简介】宋超英，兰州大学经济学院教授，主要研究方向为行为经济学与行为金融、企业经济学；张翰 ，兰州大
学经济学院硕士研究生，主要研究方向为中国近现代经济史；丁瑞，兰州大学经济学院区域经济学研究生，主要研究方
向为区域、环境、资源、可持续发展（甘肃兰州 730000）。
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金融供给总量不足的问题，而正规金融机构则是农村资金
外流的主要渠道。
首先，农村正规金融机构受利益驱动，信贷资金倾向于
一些利润较高的行业和产业转移，必然导致农村资金大量
转移。 其次，国有商业银行战略调整，其在县域内的营业机
构和信贷规模也相应萎缩，受零风险驱使，有的商业银行只
存不贷，富余资金全部上存上级行，挤占和流失了大量农村
资金。 再次， 中央银行给予邮政储蓄机构远高于银行存款
准备金利率的转存利率，使邮政储蓄机构能够获得稳定的
利差，且无需承担任何风险，从而鼓励了邮政储蓄机构从
农村抽取资金的积极性。
农村地区资金缺血，不仅仅是因为正规金融机构为了
追求利润最大化，放弃风险大利润薄的农村市场，还与农
户对信贷的无效需求有关。 农户收入水平低下、贷款金额
小且分散、缺乏有效的抵押品和担保人，金融机构为了防
范风险提高了农户和农村企业的贷款壁垒。 同时，农业是
弱质产业，要面对多重的风险，而金融机构是以盈利为宗
旨，更愿意把资金投放到盈利更高、风险更低的工业部门
和城市经济中去。 因此， 正规金融机构成为了农村资金外
流最主要的渠道。
二、我国农村金融供给抑制形成的制度经济学分析
农村金融供给抑制是农村正规金融部门难以满足农
户需求、供给总量不足导致的。 实际上，这是正规金融机构
在不完善的农村金融制度和城乡二元经济环境下，追求自
身利益最大化的表现，是制度设计和缺陷的必然结果。 具
体来说：
（一）利率政策的扭曲
政府在利率方面的抑制是金融抑制现象的主要特征
之一。 我国的利率由央行根据金融市场的利率水平适时调
节得出，再传递给农业银行和农村信用合作社，其他银行没
有制定利率的自主权。这种利率政策存在着严重的滞后性，
具有浓厚的行政意愿，无法反映农村金融市场的资金供求
变化，导致了信贷配给制度的存在，这是我国农村金融形
成供给抑制的重要原因之一。
首先， 低利率造成信贷配给的问题。 国家基于支持城
市化和工业化的发展， 为了降低国有企业的融资成本，阻
止私有部门争夺资金，通常采用划定存贷款利率上限的方
法来降低利率和资金使用成本。 低利率政策使得资金供不
应求，致使银行不得已实行信贷配给制来配置资金，这种政
策提高了农户和农村企业的借贷门槛。 当资金不再以价格
进行配给，而是以行政和关系配给时，农户和农村企业向金
融机构借贷时，往往只有借贷的愿望，却很难借到资金，信
贷配给制度致使农户和农村企业的借贷需求成为无效需
求。 低利率政策是造成农村金融市场农户对金融机构贷款
倾向弱化的直接原因。
其次， 利率的扭曲致使民间高利率存在。 由于农户和
农村企业从正规金融机构借贷的需求被抑制，转而求助于
非正规金融，使其蓬勃发展。 非正规金融机构游离于国家
金融监管之外， 民间借贷利率也不受国家统一利率的约
束，各地民间借贷利率适用水平由各地区的经济发展水平
差异决定。 而且民间借贷利率的制定很不规范，基本上是
人为制定的，随意性较大。 大部分的亲友借贷具有互助性，
多为无息或低息，而很多盈利性借贷为了获得较多的风险
性收益，往往提高利率，在向农户提供金融支持的同时，也
给农户套上了高利息的枷锁。
再次，利率的扭曲使邮政储蓄银行成为农村资金外流
的主要渠道。 中央银行支付给邮政储蓄银行的转存款利率
比支付给其他金融机构的高得多，而邮政储蓄存多贷少，进
一步加速了农村资金的外流。
（二）农村金融市场的垄断
我国农村金融体系构建是基于国家工业化、城市化吸
纳资金的需要，不是基于解决农村融资的需要，国家通过
国有银行从农村中吸纳资金，再利用行政权利支配农村金
融资源，支持国家工业化和城市化，使得本来稀缺的农村
资金更加紧张。 国家工业化、 城市化的金融制度变迁可理
解为国家收入最大化动机的反映，是国家追求其效用最大
化的表现。 这种农村金融制度安排导致了正规金融机构对
农村金融市场的畸形垄断，使得正规金融机构成为农村地
区提供存贷款业务的唯一合法机构，一切民间金融机构处
于被禁止状态。 垄断的金融市场是缺乏效率的，使得农村
正规金融机构没有动力为农村金融市场提供更加完善的
金融服务，导致官僚主义严重、寻租行为盛行、办事效率低
下。 致使农村正规金融机构缺乏推动提高运营效率的内在
动力和外在压力，处于低效运行状态，不能满足农村金融需
求。 此外，正规金融的畸形垄断和低效运行，抑制了农村需
求主体向正规金融机构融资的需求，刺激了民间金融的蓬
勃发展。 民间金融以地缘和血缘为基础，解决了双方信息
不对称的矛盾， 能够起到一个很好的补充作用。 由于国家
对农村金融市场的绝对垄断，民间金融机构不具备合法地
位，无法实现规范发展。 究其原因：第一，中央政府处于防
范金融风险的考虑，非正规金融如果出现经济危机，必然
会扰乱国家的经济秩序，国家要承担这种后果。 第二，对非
正规金融监管要付出很高的监管成本。 第三， 非正规金融
对正规金融形成了冲击，影响正规金融的垄断地位，造成
部分垄断租金的损失，损害了中央政府的经济利益，这也是
民间金融一直被压制和排挤，不能得到政府认可的原因。
正规金融的高度发展可以抑制非正规民间金融的发
展，但是在正规金融尚未发育成熟、自身仍存在许多制度缺
陷的前提之下，政府若一味地对民间金融严厉禁止，只能造
成农村正规金融对农村金融市场的畸形垄断，导致农村供
给型金融抑制，十分不利于农村经济的发展。
三、解决我国农村金融供给抑制的政策选择
就理论而言，解决我国农村金融供给抑制，实现农村金
融深化有金融自由化和金融约束两个策略。 金融自由化在
现阶段推行是不切实际的，一旦政府完全放开对农村金融
的管制，实现完全市场化的利率政策，必将导致农村信用
社将其经营的低效率通过高利率转嫁给农民。 金融约束策
略主张政府适当地、有选择地放开对金融的管制，比较适合
我国当前的农村金融现状。 农村金融约束策略不是政府实
施简单的行政干预，而是政府提供正确的制度安排和政策，
对金融制度进行创新。 金融制度创新要求政府创造良好的
金融市场制度环境，只有制度供给与制度需求相对应、相吻
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宋超英，张翰 ，丁瑞：基于制度视角下的中国农村金融供给抑制研究斌贝
合， 才能确保制度的顺利推行。 金融制度的创新应该从以
下几个方面进行：
（一）建立农村金融市场准入制度，形成竞争性金融主体
要突破农村金融供给的瓶颈，解除农村金融供给抑制，
就必须消除政府过度干预金融发展的积垢，引入竞争机制。
这就需要放宽农村金融市场的准入门槛，逐步消除农村金
融市场的进入壁垒，适当地发展民间金融，进一步拓宽农
村金融的供给总量。
民间金融是需求诱致性制度变迁的结果，它消除了农
户向正规金融机构借贷信息不对称和借贷壁垒的桎梏，应
当给予其合法地位。 放开对民间金融的限制， 有利于增加
农村金融供给总量，降低民间金融的高利率。 民间金融改
革的关键就在于建立市场的准入机制，不能比照城市设立
商业银行的标准设立，应根据实际情况，因地制宜地制定
准入标准，并加以严格执行，只有注册资本金、资金充足率、
经营者资格等有关条件都达到法律规定标准才可以注册
登记。 只有严格依法执行准入制，才会使好的非正规金融
机构浮出水面，并堵住非正式金融机构向社会转嫁风险的
渠道，迫使其谨慎经营。
开放农村金融市场，打破原有的金融畸形局面，就必须
降低民营金融组织的市场准入，允许各地根据实际情况，尝
试成立多种所有制形式、不同治理结构的民间金融参与农
村金融市场的竞争，积极引导民间资金，组建民间银行，探
索建立为农村企业直接融资服务的区域资本市场。
（二）完善农村正规金融机构改革
除了放松农村金融市场准入之外，还要根据农村金融
的需求特征， 对现有的正规农村金融机构进行改革和重
组，整合现有农村金融机构的功能，培育多元化的农村金
融主体和多层次的金融市场。
首先，加快推进农村信用社产权制度改革，完善法人治
理结构。 农信社可以多种组织形式存在： 一是在经济发达
的农村地区，建立农村商业银行；二是在经济较发达和次
发达地区，建立合作银行；三是在经济欠发达地区，大力发
展真正的合作金融。
其次，强化农业发展银行的政策性职能，进一步增加支
农专项贷款， 拓宽支农再贷款发放范围。 一是要明确农发
行支持“三农”定位，延伸其经营业务链，通过委托代理，利
用农行、农信社、邮政储蓄银行、只贷不存的小额贷款公司，
甚至农民资金互助组织等网点优势，在国家的政策性银行
与农民之间架起一座桥梁。 二是国家应建立政策性金融的
财政补偿机制，农发行应逐步减少对中央银行的依赖，拓宽
融资渠道。 三是农发行信贷支持重点应从流通领域向生产
领域转移，扩大农业生产环节方面的贷款；依照农业经济结
构调整导向，制定实施差别性的农户贷款供应量、利率和贷
款条件以及担保等一揽子信贷扶持政策，以有效诱导农业
内生的投融资需求。
再次， 深化农业银行改革。 由于农行股改方向界定其
“面向三农”进行商业运作，而农行现有的城市业务已具备
相当规模，如要其放弃城市金融市场，完全置身于农村市
场，这种非理性做法也有悖于商业银行的性质特征。 因此，
农行未来发展仍要处于农村与城市业务并存的局面。 从市
场定位思路看，农行的市场定位应立足于农村金融体系的
合理分工与市场细分。 宜以县域有效需求为目标市场，重
点做县及县域以下基础设施建设、农业综合开发、农业产
业化等现代农业公司（批发）业务。 为协调平衡好农村金融
与城市金融的关系，农行股改要科学设计城乡双层经营管
理模式，重点解决好涉农组织架构设计问题。 根据对涉农
业务的研究， 结合我国农村经济特点和农行经营实际，可
以尝试在一、二级分行设立涉农业务管理部门，承担统计
分析、其他部门涉农业务协调、研究和政策制订职责，各前
台部门应在已有职能范围内细分相应涉农业务； 同时，由
农行参股或牵头组建独立法人的村镇银行，把大银行的优
势与小银行的灵活性结合起来，有效解决农行网点稀少的
问题。 在服务“三农”的政策补偿及配套机制建设方面，国
家应从财税政策及资金支持上给予适当风险补偿，运用市
场机制引导农行为“三农”服务。 实行财政专项补贴，建立
对农业信贷投入的补偿机制，在银行商业化与地方经济发
展政策间谋求平衡。 健全农业信贷风险保障机制， 引导农
村保险与农业信贷相结合，建立联系机制，共同解决经营
风险和农民投保的承受力问题。
（三）逐步放宽利率约束
农村利率市场化是指政府放松和取消对利率的直接
管制， 由农村资金供求双方自主确定利率的数量结构、期
限结构和风险结构，以达到资金优化配置的目的。 在农村
逐步推行利率市场化， 会使正规金融机构的利率水平上
升、解除信贷管制，激励正规金融机构增加资金供给。 同时
有利于降低非正规金融机构的利率水平，解决因正规金融
机构信贷管制造成的部分非正规金融机构利率虚高，促使
农村利率达到统一，使农村市场的实际利率真实反映农村
资金稀缺程度和供求状况。 因此，进一步放开农村正规金
融机构的利率管制，资金供求双方根据法定利率为基准，实
行风险和交易费用加成定价方法，充分发挥利率的资金配
置作用。 放松农村金融市场利率管制，实现利率在宏观调
控下的市场化，是培育农村金融竞争性市场、重构农村金
融体系的重要过程，也是农村金融深化的基本思路之一。
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