第五章 公债负担、公债风险与公债危机
主讲人：贺晖
学习目标
掌握公债负担的概念、类型（特别是公债代际负担）及其适度性理论
了解和掌握公债风险的科学内涵及其公债风险矩阵相关理论知识
理解公债危机的理论界定、认定标准及其与公债风险之间的联系与差异
一场规模空前的“国家债务危机”从希腊向整个欧洲迅速蔓延，即使连美国这样的世界最大债务国也有些心慌意乱。二战后，发行国债曾帮很多国家发展了经济，但最近10年很多国家的国债越发越滥，世界上不欠债的政府已经不多。西方的问题尤其严重，在经济不景气、税源有限的情况下，很多国家的政府为了讨好选民，继续举债谋求福利、刺激经济发展，根本无心偿还前届政府留下的债务。甚至有人担心，如果西方经济持续萎缩，像美国这样的大规模债务很可能成为“永远的烂账”。
第一个吃了国债大亏的事例出现在阿根廷。2001年阿根廷由于汇改失败，巨额国债一下崩盘，导致经济受到毁灭性打击。有阿根廷人当时悲哀地称，这是“有史以来第一个从发达国家发展成发展中国家的国家”。北欧国家冰岛由于大规模举债，而所获资金又大量投入虚拟经济，在2008年金融泡沫破灭后，几乎成为“第一个破产的西方政府”，最终导致政权更迭。
不仅如此，在希腊2009年年底出现债务危机后，国际三大评级机构将希腊的长期主权信贷评级下调一档，从“A-”降为“BBB＋”。持续蔓延和恶化的主权债务危机，不但使这些国家面临由于失业人数剧增导致的社会危机风险加大，还有可能影响到国内政治稳定和国家间关系发展。面对“濒临毁灭边缘的雅典”，意欲出手施救的德国也陷入两难境地。
这些年受国债困扰的国家还有很多。截至2009年底，乌克兰外债规模已经达到1000亿美元，约占当前GDP的80%～90%，已经远远超过了警戒线，造成国家经济不稳。靠着能源交易所得，俄罗斯偿还了大量国债，标志着这个大国正在恢复元气。但据俄《商业咨询日报》2009年12月21日报道，俄外债形势仍不容乐观，到当年10月外债总额仍有4782亿美元。俄经济学家谢尔盖耶夫表示，俄政府加大国债的发行规模主要是为了减轻对储备基金的依赖。国债还有内债和外债之分，按照俄罗斯的财政规定，内外债要各占50%才可以。而在绝大多数国家，国债都是“欠”本国百姓的占了多数。
据日本一家商业机构分析，由于利率低和偿还能力差，日本长期和中期国债的信用评级已跌落谷底，在发达国家当中排名末位。据国际货币基金组织公布的数据显示，2009年公共债务在日本GDP中所占比重已经高达%，成为工业国家中政府负债率最高的一个。日本新首相6月12日在日本国会发表讲话时警告说，日本正面临希腊式的债务危机，如果继续过度依赖国债不进行改革，将有破产的可能。
1989年美国国债仅万亿美元，20年后已经累计万亿美元，很快就将相当于其GDP总量 。且在正常年份每天还以35亿美元左右的速度增长。而奥巴马为期10年的预算计划将为美国再新增万亿美元债务的预测，如果美国债务等级持续下滑，美国国防能力将遭到破坏，其他国家将寻求在世界舞台上排挤掉已经衰败的美国巨人，在这种意义上，不断飙升的美国国债将危及美国国家安全
针对美日举债规模增加和希腊等国遭遇债务危机的问题，日本大规模发行国债性质是建设国债，是为了解决日本老百姓民生方面的问题的，长期来看，如果搞得好，可以释放日本经济中内需与消费的潜力，促进经济增长。而美元的霸权地位保证美国可以比日本政府举债更多，实在走不下去的时候，美国政府可以通过“印美元”的方式来勾销这笔债务。相比之下，部分新兴市场国家，特别是过度依赖发达国家贷款来维持经济增长的小国家有可能会步希腊的后尘，出现危机。
前言
公债负担（Public Debt Burden）的存在，就
会引致一定的公债风险（Public Debt Risk）；
而公债风险超越一定极限，势必引爆公债危机
（Public Debt Crisis）。
主要内容
一、公债负担：概念与类型
二、公债负担限度的理论解释
三、公债负担规模的影响因素及其衡量指标
四、公债风险：概念与类型
五、公债风险矩阵
六 我国政府隐性债务、或有债务的现状
七，我国政府的隐性债务、或有债务对国 债政策的影响
八，我国隐性债务、或有债务风险的化解 及其对国债政策可持续性的影响
九、公债危机的界定及其存在区域
十、公债危机与公债风险的简要比较：联 系与差异
一、公债负担：概念与类型
什么是公债负担?
概念: 指公债的发行及其偿还给经济主体（包括政府、企业以及居民等）引致的各种经济损失以及对国民经济运行所造成的负面效应。如：生产资本的损失，产量的损失，政府还本付息的压力，以及政府对纳税人额外征税给纳税人带来的压力等等。
特征: （1）公债负担问题源于公债的发行和偿还；（2）公债负担的承受人既包括发债人政府本身，也包括其他非政府主体（甚至下一代人）；（3）公债负担的具体形式可能是多种多样的（如直接负担和间接负担、短期负担和长期负担等）。
公债负担的类型 P104
直接负担和间接负担
短期负担（当代人负担）
和
长期负担（下代人负担）
名义负担（货币负担）
和
实际负担（真实负担）
中央政府公债负担
和
地方政府公债负担
内债负担与外债负担
几个值得关注的问题:
间接负担的具体内容?
纳税人负担，公债持有者负担，公债的国民经济负担
公债代际负担的存在与否取决于公债资金的使用及投资效率水平
中央政府公债负担和地方政府公债负担: 差异何在? 负担能力的差异及举债成本的差异
内债负担与外债负担: 差别何在?
举借外债会使资源流向国外，内债负担可通过通胀来减轻，外债不受此影响，外债还要面临汇率风险
二、公债负担限度的理论解释
理论上必然存在一个最优或最适度的公债规模
公债适度规模是指边际债务负担（成本）与边际债务收益相一致时所决定的公债规模。
公债边际成本曲线（MB）
公债边际收益曲线（MC）
Q1
O
Q*
总收益
（总成本）
Q公债规模
图5-1：公债适度规模的图示分析
国债发行规模的合理限度，主要表现在：（一）国债的发行额不应影响企业生产经营对资金的需要，不应影响居民消费水平的逐步提高，即要尽量避免国债发行对企业投资或居民消费的挤出，保障市场体系的正常运行；（二）国债发行额应与财政承债能力相适应，避免损害财政收支的长期均衡，防止财政陷入债务危机。
三、公债负担规模的影响因素及其衡量指标
公债规模主要受制于经济发展水平、社会闲置资源存量、国家资产总量、国际收支情况、政府宏观调控能力、债务资金的使用效益、公债的发行与可能以及公众牺牲程度等诸多因素。
目前普遍采用的衡量公债规模是否适度的指标主要有：财政应债能力分析，国民经济应债能力分析，公债结构分析
财政应债能力分析
1．公债依存度分析：指当年的债务收入与财政支出之比，该项指标越高，表明财政支出对国债的依赖性越大，财政偿债能力就越弱。国际上对国债依存度有一个模糊的经验性的安全控制线为15%～20%，中央财政的国债依存度（当年国债发行额/中央财政支出）则为25%～30%。在2000～2008年间，我国国家债务依存度分别为2002年达到%，2007年下降至%。
自1992年以来，我国中央财政债务依存度就一直超过50％，最高达90％以上，已远远超过国际公认的安全线，高出美国、日本、英国，目前各发达国家的债务依存度一般在10％～23％之间。显然我国以“满足社会公共需要”为主体格局的中央财政支出，其资金来源很大部分依靠发国债，必然会妨碍政府职能的发挥，而且长此以往，难以为继，其中潜在的风险是不言而喻的。
2．债务支出收入比率分析：当年债务还本付息支出同债务收入之比
债务支出收入比率主要反映一国借新债还旧债的程度。政府发行国债的目的主要是弥补赤字和筹措建设资金。我国债务收入中用于债务还本付息的比例曾经比较大。自1991年以来，除1993年、1994年外，这一指标均超过50％，1997和1998年更是超过70％，说明我国债务收入中的大部分用于债务的偿还，而且用新债还旧债的数量越来越大。这就意味着，如果要保证旧债兑付，就必须保证新债的顺利发行。如果新债发不出去，那么立刻就会使财政信用陷入危机之中。
3．偿债率分析：指当年的国债还本付息额与当年的财政收入之比 。国债偿债率表明当年的财政收入中必须拿出多少份额用于国债还本付息，该项指标越高，说明债务偿还越集中，国债结构越不合理，从而国家的偿债能力越弱。
从我国国债偿债率的情况来看，我国1994年以前国债偿债率都在警戒线（10%）以下，随着通货膨胀时期发行的高利率国债的逐步到期，我国国债还本付息额猛增，导致了国债偿债率急剧增长，并在1998年达到峰值%，大大超过国际公认安全线的水平。
虽然随着近年来我国财政收入的逐步提高，国债偿债率有所回落，但2008年国债偿债率为%，仍在国际水平之上。自九十年代以来，我国国债偿债率都超过了国际公认警戒线，这一方面是由于我国国债期限的设计不合理，在“发新债还旧债”的债务模式下导致债务还本付息过于集中；另一方面是由于在财政收入总量有限的情况下，国债规模的扩张速度过快，债务成本过高。
国民经济应债能力分析
衡量国民经济应债能力的指标主要有：赤字率(指财政赤字占GDP的比重)、国债负担率(指国债余额与GDP之比)和借债率(指当年国债发行额或债务收入与当年GDP之比)。
1．赤字率分析
赤字率指标，国际公认警戒线为3％。我国的赤字率一直都低于3％，然而，在1998年实施积极财政政策以后，我国的赤字率迅速上升，由1998年的%上升到2000年的%，随着财政政策由积极转变为稳健，政府在确保财政收入稳定增长的同时，开始严格支出管理，逐步规范政府支出行为。我国财政赤字绝对额和财政赤字率都已出现下降，2001年为%、2002年为%，2003年为%，2004年为2%，2005为%，2006年为%，2007年为%。有人据此认为我国债务发行仍存在较大空间。显然我们必须结合我国的国情来加以分析和考虑。世界银行和其他一些学者研究表明，中国政府的实际赤字在改革开放期间平均占GDP的8％—9％，而不是公布的1％～2％，他们将银行系统的政策性贷款划为财政赤字。这种说法是有一定道理的，因为我国银行系统的不良资产中有一大部分是替代财政的政策性贷款积累而成的。因此，我国实际财政赤字率已超过3％的警戒线了。
2．国债负担率分析
我国国债负担率很低，一直都低于10％，远小于60％的比例，从国际上看，日本的国内债务负担率从1999年到2008年为%、%、%、%、%、%、%、%、%、%。2008年德国的中央政府债务负担率为%，美国的国内债务负担率为%，英国中央政府债务负担率为%，法国中央政府债务负担率为%，印度中央政府债务负担率为%，巴西中央政府债务负担率为%。因此也有人认为我国债务发行存在较大空间。
其实，我国的国债负担率很低也应结合实际来分析：
(1)在西方发达国家，其国债的累计规模之所以能达到目前这样的高水平，是上百年累计下来的结果，而我国举债历史不长，以1981年算起，不过20年，国债规模若按目前这样的趋势发展下去，很可能达到难以控制的程度；
(2)由于西方发达国家财政收入占GDP的比重较高，一般为45％左右，所以国债积累额大体上相当于当年的财政收入总额。而我国财政收入即使加上财政预算外收入，也只占GDP的20％左右，因此按此推算，我国国债积累额占GDP的比重最多不超过20％；
(3)在此计算的国债余额不包括外债和国有银行坏债(这相当于政府负债)，若按国家综合负债即政府内债余额与外债余额、银行坏债之和计算，则1997年的国家综合负债率为47．07％，1998年达到50．53％，显然已接近60％的警戒线。
3．借债率分析
借债率指当年国债发行额或债务收入与当年GDP之比，反映了当年GDP对当年国债增量的利用程度。我国借债率普遍低于发达国家水平(5％—10％)。
我国国债借债率从九十年代中期以来，上升速度较大，特别是1998～2004年实行积极财政政策期间，由于不断增发长期建设国债，国债借债率不断增加。2005年以后由于稳健财政政策的实行，长期建设国债的发行规模逐步减少，国债借债率也有所下降。总的来看，我国的国债借债率水平普遍低于发达国家，即使与借债率较低的法国、英国和加拿大相比，借债率水平也不高。虽然表面上看，我国国债的累积规模不大，但我国年度国债规模偏大且增速过快。发行规模由1994年的1，028亿元，上升到2008年的8，亿元，年均增长16%，高于同期GDP增长率近6个百分点。而以美国为代表的西方国家，国债的余额之所以能达到如此高是经过几百年时间积累下来的。如果我国国债的发行规模按目前这样的形式发展下去，我国国债的累积规模，很可能会达到难以控制的程度，且有可能赶上有着几百年举债历史的西方发达国家。
国债结构分析
国债结构是指一个国家各种性质债务的互相搭配以及债务收入来源和发行期限的有机结合。主要包括国债期限结构、利率结构、品种结构和持有人结构等。受数据来源的限制和分析方便的需要，在此仅对国债期限结构和持有人结构作一分析。
1．国债期限结构分析
国债期限结构主要反映每年国债发行额或国债余额中各种期限的国债比重。我国国债的期限单一，缺乏均衡合理的分布，发行的国债绝大多数是2—5年的，短期国债很少，长期国债也很短缺，只有1998年度向商业银行发行了2700亿元30年长期特别国债，以弥补其资本金不足。这种单一的期限结构必然会产生一些不良影响：(1)影响投资者对国债的投资兴趣。(2)影响中央银行的公开市场业务展开。(3)造成还债压力的不均衡分布。
2．国债持有者结构分析
国债持有者结构主要反映国债持有者的分布情况。由于各个持有者持有国债的动机和目的不一样，因此，各个持有者对国债发行潜力、国债偿还压力等影响不同。从1982年～1996年我国国债持有者大部分是城乡居民，若按个人持有者比重即当年凭证式国债发行额与当年全部国债发行额之比计算，1997年为67．6％，1998年为57．8％，1999年为38．1％。虽然持有者结构有分散趋势，但短期内是无法改变个人持有量占较大比重状况的。这种投资分布同西方发达国家有很大差别。这种以个人投资为主的结构具有一定的不合理性。因为一般个人拥有的是凭证式国债，它是一种仅仅具有财政筹资功能的储蓄型国债，不能为金融市场提供流动性支持。另外，凭证式存量过大，将给国有商业银行带来潜在利息支出风险，因为凭证式国债虽然不可上市场流通，但可提前支取。若市场利率提高，使得持有凭证式国债的收益率不如银行存款利率时，承销国债的商业银行将面临严重的挤兑风险。
公债规模的国际警戒线真的存在吗？
P110
以国债相对规模为例，在1998年，意大利、日本和加拿大等国家的国债相对规模均高达100%左右；至2001年底，欧元区的国债相对规模为%，欧盟15国为%；而美国，早在2003年第二季度，国债相对规模就达到%，目前仍有上升的趋势。从赤字率看，发达国家赤字率超过3%的情况也非常多见，如美国1985～1995年的赤字率均在5%左右，而英国和法国在1995年的赤字率也达到了%和%。然而，即便是在上述情况下，这些国家的财政支付能力和经济运行状况也未出现大的问题。
因此，关于国债规模的警戒性指标，只是起警戒作用的一般性经验指标，并不一定与其他各国的具体情况吻合，特别是难以适应对各国某个特定时期国债适度规模的判断。单从某一指标不足以得出国债规模是否适度的结论，而且有时出于种种原因，各种指标之间会出现相互矛盾的情况。况且，这些警戒性指标是从风险控制角度来看待国债规模的，而不是从规模效应角度来看待的。因此，判断国债规模是否适度，从国债规模效应角度出发，应该更加注重分析国债规模的决定因素及国债规模变动对国民经济总量均衡、结构合理化的影响，以及对投资与储蓄和对财政金融状况的影响。
通过上面的分析可以看出，从不同角度分析我国国债规模，其结论可能不一致。如就国债依存度来说，我国国债规模显得过大；但依据国债负担率来说，我国国债数量还不多。由于一个国家的国债规模到底能够达到多大取决于经济发展水平、金融市场和国债市场的完善程度、人们对政府的信心、国债本身的使用效益等多种因素，而这些因素又是不断发展变化的，债务指标的国际警戒线是一个静态指标，它并不能随着这些因素的变化而相应调整，也就不能针对不同时期的经济情况，从整个经济状况中来合理地对国债规模进行判断。由于我国与西方各国的经济体制和发展水平不同，在财政规则中确定的各项债务指标也存在量的差异，因此将我国的各项债务指标简单对比，并据此判断我国国债的适度规模具有一定的片面性。
总之，在一个国家一个时期的特定条件下，必然客观存在着某种适度债务规模。现实生活中，由于决定或影响适度债务规模的因素是多方面的，并且各种因素也处于不断变化之中，因此并不存在唯一的、指导一切时期和一切国家的国债适度规模。但是，不同国家国债规模的发展趋势及规律对我国国债规模合理性的判断仍具有一定的参考价值。
要保持国债规模的可持续性，关键在于两个方面：
控制财政赤字。
因为国债归根结底是由财政赤字产生的，如果不考虑其他因素，财政赤字的增加，国债规模必然扩大，因而控制财政赤字自然是控制国债规模风险的基本措施。从我国财政赤字产生的原因来看，既有改革开放以来因财政收支制度不合理引起财政收入增长缓慢、财政支出压力加大所导致的制度性因素，也有政策性因素。因此，要想从根源上控制我国国债规模就必须从这两个方面入手，一方面通过规范政府收支行为，逐步避免财政收入相对减少而财政支出刚性增加的情况发生，消除我国财政赤字产生的制度因素；另一方面配合我国财政政策的逐步向稳健财政政策转型，将控制财政赤字和国债规模纳入中长期财政的发展规划中。
保持国债利率低于经济增长率。
从对我国国债规模状况的分析中可知，国债利率超过经济增长率将导致我国国债相对规模趋大，从而面临较大的国债规模风险。由于国债利率实际上体现了国债资金的使用成本大小，而经济增长率则间接反映了国债资金的使用效率大小。因此，一旦国债利率高于经济增长率，实际上就意味着国债资金的使用成本要高于国债资金的使用效率，显然这种情况下的政府通过国债融资是不具有可持续性的。因此，为了确保我国国债利率低于经济增长率的水平，今后应一方面通过完善和发展国债市场，提高国债的流动性，从而降低国债的利率水平和融资成本；另一方面应通过调整国债投资方向，强调国债使用效益，促进我国经济的持续稳定增长，保持适度的高经济增长率。
四、公债风险：概念与类型
公债风险是在不确定性因素影响之下，公债运行的实际结果与公债政策主体的主观预期之间发生偏离，并对财政经济活动造成损失或损害的可能性。
公债风险的三个特点
公债风险是由不确定性引起或导致的。
公债风险往往会造成一系列损失、危害或不良结果。
公债风险是客观存在的，并在可测定的情况下体现为一定的概率或机率。
不同类型的公债风险构成
公债风险
按风险产生的原因
按风险暴露的程度
按风险运行的层次
公债信用违约风险
公债再融资风险
公债流动性风险
公债市场风险
显性公债风险
隐性公债风险
宏观公债风险
微观公债风险
按风险表现的不同
直接公债风险
图5-2：公债风险的类别及其构成
或有公债风险
五、公债风险矩阵 116
对于下级政府、公有企业的坏账与欠款的清偿；
对私有企业债务的清偿；
投资基金、失业基金、社会保障基金破产时进行救援；
当私人资本流动发生逆转时参与联合救援活动；
当灾难发生时作出的超常救援。
公共项目的未来再支出成本；
未来的公共部门养老金，其未经法律的确认；
法律未要求的社会保障计划；
未经法律确认的未来保健计划。
隐性债务
（即反映公众期望或出于利益集权压力而由政府承担的“道义”责任）
对于下级政府、公有企业与私人部门的未偿债务进行担保；
对各种贷款提供保护伞；
对贸易、私人投资的政府担保；
政府保险计划（对存款、最起码的养老金支付、粮食保护等）。
由预算法规定的支出；
在长期有约束力的预算支出（公务员薪金，公务员养老金支出）。
显性债务
（即由法律或契约认同的政府负债）
或有负债
（即在特定条件下会发生的偿债责任）
直接债务
（即在任何条件下都会履行责任的政府负债）
或有债务的形成机制与一般确定性的债权债务关系不同，可以说是一种由过去交易或事项形成的潜在义务，它相当大程度上是以政府道德为基础产生的，
首先，应明确“或有”的内容，它本身就含有随机的意思，政府面临一些随机发生的事变，就会做出相应的支出，承担相应的责任，这种职责承担的概率及其负债规模取决于外生条件与内生条件。所谓外生条件是指诸如自然灾害与银行危机这样的突然事变；所谓内生条件是指政府对某些承诺在先的项目的最终责任，比如：政府出面担保（对农产品收购的保护价）或保险的若干投资项目，一旦出现亏损或破产，政府就要拿钱支付；还有若政府监管与规制的绩效一旦发生问题，造成金融秩序与市场秩序的混乱，这时中央政府在财政上也会面临事先不曾预见到的支出压力。
其次，应明确“道德约束”是相对于“信用约束”而言的，我们认为国债的实质是政府通过债务关系或信用手段取得的财政收入，这里政府凭借信用举债，相应的就有了债权债务关系的产生，这里必然伴随着信用风险。在我国由于长期实行统收统支的财政体制，地方政府无权发行债务，中央政府担任着坚持社会正义与公平的道德义务。在或有债务上，中央政府不得不承担道义责任。当各种金融投资风险，从而在市场上形成道德风险：以中央政府为一方（委托人），以脆弱的银行体制、低效的国有企业、地方政府为另一方（代理人），形成一种委托代理关系，而政府又无法对银行、国企与地方政府实行有约束力的契约关系、到头来，一旦出现风险，所有代理人都会将风险向中央政府转移，这会远远越出中央政府预算控制的范围。
六 我国政府隐性债务、或有债务的现状
(一)政府隐性债务与或有债务的内涵。
政府债务可以划分为两大类，即直接债务和或有债务。直接债务是在经济运行中不依附于其他事件而必然发生的债务，根据一些特定因素的分析，可以对直接债务进行预测。或有债务是由于政府行为导致的连带性债务，可能发生，也可能不发生。不论政府的直接债务还是或有债务又都可以划分为显性债务和隐性债务两大类。显性债务是通过法律确定的政府债务，而隐性债务是政府基于公众期望或一定的政治压力、义务并在法律上未能完全明确的财务负担。一般在考察政府债务状况时只考察显性的直接债务，而不包括各种隐性债务和或有债务。我国理论界所说的政府隐性债务和或有债务就是指政府承担的除了显性直接债务以外的各种债务形式。事实上，不论发达国家还是发展中国家都存在隐性债务和或有债务问题，但在发展中国家问题更加严重一些。经济和政治体制设计的质量，偶然的自然灾害，以至缺乏市场规则的约束或市场主体的道德风险，都会使政府和财政的隐性债务和或有债务负担加重，并可能进一步使财政状况恶化。因此，政府的隐性债务和或有债务是影响财政状况、财政政策以及国债政策的一个十分重要的因素。
(二)我国政府隐性债务和或有债务的基本状况。
在我国，政府的隐性债务和或有债务主要包括以下几个方面：外债，国有金融机构不良资产以及各种金融机构因破产而可能引起的政府支出，社会保障欠账，粮食挂账和供销社挂账，地方财政的隐性赤字，各级政府的担保、融资和拖欠，等等。在这些因素中，每个项目中的哪些部分构成政府的隐性债务和或有债务，影响程度有多大，还需要进一步的分析。
1.国家外债中可能产生的政府隐性债务和或有债务。
我国统计的国家外债大致可以分为主权外债、金融机构外债、国内企业(包括租赁公司)外债以及外商投资企业外债。我国理论界一般所说的政府外债是指由财政直接借入并承担偿还义务的外债，即统借统还外债，实际上只构成主权外债的一部分，并作为显性直接债务加以考虑。实际上政府主权外债包括各级政府和部门借人的外债，是比我国一般所说的政府外债更宽的概念。此外，由于国有企业的外债一般都隐含着政府的担保行为，有时把主权外债加上国有企业的外债统称为公共部门外债，以便从更宽的口径反映政府的债务负担。金融机构外债在一定程度上也能转化为政府的债务负担，所以公共部门外债加上金融机构外债的口径比较准确地反映了外债产生的对财政的债务影响。
2.金融机构不良资产以及金融机构破产可能导致的政府隐性债务和或有债务。
由于金融系统在经济结构中的特殊性，金融机构特别是国有金融机构的不良资产常常构成一个国家最主要的隐性债务或或有债务。当金融系统出现不稳定性时，不论是否国有金融机构，都依赖于政府的支持，最终转化为整个社会的负担。在我国，金融机构不良资产以及金融机构破产可能导致的政府的隐性债务和或有债务主要包括三个部分：一是国有商业银行不良资产，二是政策性银行不良资产，三是其他各种金融机构不良资产或破产可能导致的财政成本。我国成立资产管理公司之后，对国有商业银行的不良资产进行划转，总规模为14000亿元。但此后国有商业银行的不良资产比率并没有很快降低，而继续保持在相当高的水平，扣除上述的14000亿元之后，四大国有银行上市前的不良资产估计仍然在10000亿元以上。这两项合计相当于2000年GDP的27％左右。另外，根据有关研究，我国政策性银行不良资产以及各种其他金融机构重组、破产可能导致的政府隐性债务和或有债务约5000亿元，相当于2000年GDP的6％左右。因此，由于金融机构不良资产和金融机构破产可能产生的政府或有债务和隐性债务总计相当于2000年GDP的33％左右。
3.社会保险可能产生的政府隐性债务和或有债务。
我国的社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险等内容，其中对财政影响最大的是养老保险，这也是其他国家面临的共同现象。养老保险欠账是指根据养老保险制度向被保险人允诺的获得养老保险金的数额扣除养老保险基金积累额的差额。产生差额的原因与养老保险制度的设计存在密切的联系。我国当前实行的是现收现付的养老保险体制，现在仍处于制度建立的过程当中。一方面，在职职工和企业缴纳的养老保险金被明确记人职工的个人账户；另一方面，这些保险基金已经用于支付已退休人员的养老保险金，这就在应支付的全部义务与现有的保险基金之间存在一个资金缺口。世界银行1997年对我国养老保险欠账曾经进行过估算，结果表明我国社会养老保险欠账占GDP的比重约为46％。2000年世界银行专家在新的养老保险体制下进行重新估算，认为隐性养老保险债务相当于GDP的70％左右。我国有关学者的测算结果比这个水平还要高一些。除了养老保险之外，医疗保险、失业保险也存在相当规模的隐性债务和或有债务，但与养老保险相比其规模不大。
4.一般竞争性国有企业亏损和其债务最后清偿。
近年来，由于部分企业经济效益下滑，致使由政府担保的债券及各种贷款的偿还出现严重问题，由政府隐性或有债务转化为显性直接债务的概率急剧上升。如吉林省从1988年开始发行企业债券，发债主体有省内7家证券、信托公司和省外2家证券公司。2001年到期应兑付的企业债券本息近30亿元，约占当年财政收入的15％左右。而发债企业偿债能力普遍较低，平均偿债能力为20％，有近80％的企业债券将转化为政府的直接债务。另据福建省的统计，全省由政府提供担保的企业债务占当年财政收入的14．4％，乡镇担保的负债占当年财政收入的11．2％，其中，有近84％的担保债务将会转化为政府的直接债务。山东某乡镇2000年财政收入1136万元，而对各种对外担保借款就达1．2亿，有些地方乡镇企业的不良债务已经百分之百的转化成了政府债务。
5.公益性国有企业的救助
主要是城市公共交通、城市基础设施建设、供热、自来水等公益性国有企业的亏损。这些企业提供的产品介于公共产品和私人物品之间，其价格受政府控制。其能否正常运行，影响到千家万户的生活。因而当其出现经营危机时，政府必须出面救助。
6，其他政府隐性债务和或有债务。
除了上面谈到的三种主要的财政隐性债务和或有债务外，我国粮食系统和供销社系统的亏损挂账也构成政府的或有债务和隐性债务。据估计，我国粮食系统亏损挂账和供销社系统亏损挂账规模在2000年3000亿元左右，相当于2000年GDP的3％左右。
从调查情况看，截止到2000年，河南省粮食企业财务挂账就高达119．99亿元，各级政府在发展经济和社会文教事业、培植财源的过程中形成了巨额的财政亏空，债务负担普遍沉重。四川省到2000年底，共需兑付农村合作基金会资金达213亿元，应退供销社社员股金为26亿元，粮食亏损挂账总额已达110亿元。社会保障基金特别是养老保险基金的支付缺口普遍较大，规模增长较快。如仅在1999年山东全省统筹个人账户增加空账38．44亿元。四川养老保险基金缺口达20亿元。福建在2000年的养老保险基金缺口增幅比上年提高82．5％。
此外，地方政府还承担相当大规模的隐性债务和或有债务。如地方政府以不同方式向金融机构或企业取得的借款，或者拖欠企业款项、职工工资，为国有企业提供信用担保，等等。地方政府的隐性债务和或有债务在一定的条件下，可能转化为中央政府的负担。央行的统计显示，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；财政部财政科学研究所所长贾康的估算是，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的%，财政收入的%，地方财政收入的%；地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。
所谓“地方政府投融资平台”，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。近年来，地方政府为了促进当地的经济发展，推进城市化进程，不断通过设立各种投融资平台的方式从银行贷款融资，用于城市基础设施建设。尤其在2009年刺激经济的过程中，大量的银行新增贷款流向了地方政府投融资平台。央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债已上升至万亿元，平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到%，特别是县级平台几乎没有盈利。
(三)对我国政府隐性债务和或有债务的总体把握。
首先，区分隐性债务和或有债务显然是十分重
要的。
其次，政府隐性债务和或有债务的状况与宏观
经济运行的状况存在密切的联系。
最后，我国政府隐性债务和或有债务还与经济
体制本身存在密切的关系。
区分隐性债务和或有债务是十分重要的
隐性债务是基于政府的职能、义务所必然发生的。上面提到的养老保险欠账主要是隐性债务。在一定的社会养老保险体系下，只要参加了这个体系，任何人都有到期从该体系得到养老金的权利。医疗保险也是这样。隐性债务的主要特征是，它并不直接表现为政府现在的债务。从个人角度看，它是政府在未来约定时间的需要给付一定资金量的远期债务。或有债务包含着隐性的或有债务和显性的或有债务。政府明确进行的担保行为构成显性的或有债务，而政府隐性的担保或者出于其职能、义务而可能发生的债务构成隐性的或有债务。前者如政府为企业借用外债提供的明确担保，后者如当金融风险发生时政府不得不为金融机构提供的支出。或有债务的最大特点是，它可能在一定条件下转化为政府必须承担的债务，但当这些条件不具备或发生变化时，就不会转化为政府的直接的债务负担。
政府隐性债务和或有债务的状况与宏观经济运行的状况存在密切的联系
外债、社会保险以及银行资产的质量，都与宏观经济运行的状况密切相关。如果宏观经济形势好，国外贷款者对国内经济信心比较强，国内借款者的还款能力也强，对外担保就不会转化为政府的负担。同时经济形势好时，社会保险的压力减轻，银行信贷也能够正常运转。而当宏观经济形势不好时，原来对外的担保就可能转化为直接的政府债务，社会保障的压力也相应增大，银行由于企业效益下降，不良资产的比重也会相应增加。因此，宏观经济形势的变化在很大程度上决定了一定时期政府隐性债务和或有债务的规模。
由于一些特殊情况的发生，尤其是出现金融风险、外债风险、财政支付能力不足，甚至一些偶发的事件导致社会公众信心的下降，有可能使政府的隐性债务和或有债务的规模在短时期内迅速增加。一旦这类情况发生，往往不是涉及一两个当事人的微观问题，而有可能牵扯到更多的当事者，结果局部的问题可能转变为全局的问题。
我国政府隐性债务和或有债务还与经济体制本身存在密切的关系
我国的隐性债务和或有债务的产生主要是制度上的不完善造成的，因而其存在具有长期性和体制性。隐性债务和或有债务很大部分是政府的特殊行为造成的，如担保或者对银行的干预，但之所以能够造成相当规模的债务负担，又往往是基于一定的制度基础。前面的分析表明，我国政府隐性债务和或有债务主要是金融机构不良资产以及社会保险欠账组成。我国的银行不良资产问题，实际上是国有银行、地方政府与国有企业之间特殊的关系所引起的。社会保障制度造成的或有债务和隐性债务产生于不合理的社会保障制度本身。这说明，政府行为的改变和对体制的改革在很大程度上能够决定隐性债务和或有债务的变动趋势与实际规模，同时也决定着隐性债务和或有债务是否向显性的直接的政府债务负担转化。
七，我国政府的隐性债务、或有债务对国
债政策的影响
比较而言，显性的直接债务更加令人关注。因为在严格的市场经济中，政府应当有十分明确的活动边界，通过规范的规则确定政府的职能。显性的直接债务是政府到期必须履约的债务，如果不能履约，可能导致社会公众对政府信心的下降，并将产生更大的经济和社会成本。正因为如此，世界上任何国家都对显性直接债务进行比较严格的管理。显性直接债务的规模和变动状况也受到社会公众特别是投资者的关心，并成为衡量政府财政状况的重要标志。
如果进行静态考察，可以发现，政府的隐性债务、或有债务以及政府直接的显性债务都构成政府的债务负担。在总债务规模合理的情况下，隐性债务、或有债务的规模越大，显性的直接债务的空间就越小。这成为制约国债政策的一个重要因素。正是由于这个原因，在确定国债规模和国债政策时，必须考虑隐性债务、或有债务的状况。当一个国家政府不存在隐性债务、或有债务时，它所承担的国债的数量相对可以更大一些。相反，它所能够承担的国债数量就小一些。这说明，政府隐性债务和或有债务的多少一定程度上制约了国债政策的空间。
如果动态地进行考察，令人关注的是，隐性债务和或有债务可能向显性的直接债务转化，从而形成对国债市场和国债政策的冲击。从我国的情况看，外债中有一部分就可能转化为政府的直接负担，需要政府通过发行国债来解决。但问题更大的是银行不良资产和社会保障中的隐性债务和或有债务。银行不良资产中存在一定规模的呆坏账，通过银行资本难以补偿，最终就只能通过发行国债来解决。1998年发行2700亿元国债，实际上就发挥了这样的作用。社会保障方面存在大量的资金缺口，当不能通过其他方法解决时，也只能通过发行国债来解决。这在其他国家也是如此。匈牙利在20世纪90年代初解决银行不良资产，智利在20世纪80年代建立新的社会保障制度，都是通过发行国债来筹集资金来源，以显性的直接的债务形式取代了隐性债务、或有债务的形式。在这种情况下，隐性债务、或有债务向现实债务的转化成为决定国债政策的重要因素。满足这个方面发行国债的需要，从总体乎衡的角度看，就需要压缩其他方面发行国债的需要。如果不能这样，就可能导致短期内国债规模的迅速扩大，突破可持续性的国债政策的限制。同时形成巨大的资金需求压力，带动市场利率短期内快速上升，对整个金融市场产生冲击作用。
从宏观管理的角度看，关键在于把握上述隐性债务、或有债务的运动特点。在一般情况下，隐性债务、或有债务的数量是比较稳定的，其性质也是比较稳定的，对国债市场和国债政策的影响也比较容易评估。但当出现特殊情况时，特别是出现金融风险、外债风险时，隐性债务、或有债务的数量会迅速增加，而且可能快速地向直接的显性债务转化，同时产生连带效应，波及其他金融市场，使国债市场面临巨大压力，导致国债利率上升，价格下降，国债政策被迫进行调整。而往往在这个时候，国债政策不能完全解决问题，只能通过政府提出更多的允诺或采取行政措施，结果将导致更多的隐性债务和或有债务的产生。因此，大量的隐性债务和或有债务，特别是当这些隐性债务和或有债务向直接显性债务转化时，将从国债增长、利率提高、经济增长下降等多个角度产生影响，并可能积累而成风险 。研究化解和消除隐性债务和或有债务风险，是保持国债政策可持续性的重要方面。对我国而言尤其如此。
八，我国隐性债务、或有债务风险的化解
及其对国债政策可持续性的影响
外债、银行不良资产、养老保险欠账是我国隐性债务、或有债务的主要组成部分。在这三部分中，外债所占的比重最小。同时，我国外债的结构是比较合理的，特别是决策层十分重视对外债可能造成的风险，我国有相当充裕的外汇储备，这为外债偿还提供了有力的保障。从总体上看，我国外债的承债主体偿还能力是比较强的。
一般把银行不良资产全部计算为政府的或有债务。而银行不良资产的存在导致的财政成本并不完全转化为国债负担。这是因为政府可以采取多种途径来解决银行不良资产的财政成本。目前看，解决银行资本问题可行的途径是通过银行股份化改造，从社会筹集资金，充实银行资本。提高不良贷款回收资金的比例，同样有相当大的余地。这些方面的措施，都有利于减轻通过国债筹集资金的压力，提高国债政策的可持续性。同时，由于不良资产的解决并不是同时发生的，使政府可以在一个相当长的时间里来分阶段解决问题。更重要的是，银行不良资产对国债政策的影响，在于是否继续产生新的不良资产。如果银行效益提高，并可以把新增贷款的不良资产比例尽可能地降低，现在看需要财政承担的成本就可以在很大程度上通过银行自身分解。显然，在考虑这些方面因素时，银行不良资产对于国债政策可持续性的直接影响并没有上面数字所反映的那么大。
社会保障方面，财政所需要承担的是原来体制下职工的养老问题，以及由此导致的资金缺口。社会保障特别是养老保险产生的财政的直接成本必然影响到国债政策特别是国债的规模。事实上，解决社会保障问题同样可以不仅仅通过发行国债。我国目前已经开始尝试通过国有股减持和发行彩票来筹集社会保障资金。由于长期实行计划经济，政府积累了大量的国有资产，其中包括相当数量的经营性国有资产。这为筹集社会保障资金提供了重要来源，也是我国社会保障体系与其他国家面临的不同因素。考虑到这一点，对于社会保障产生的财政压力不能盲目夸大。
从我国的情况看，隐性债务与或有债务产生的风险是可以通过一定渠道化解的，它们并不能从根本上影响国债政策的可持续性。外债由于结构比较合理，外汇储备充裕，对国债政策的可持续性直接影响并不显著。具有重要影响作用的是银行不良资产以及社会保障欠账。研究表明，我国银行不良资产和养老保险债务形成的隐性债务和或有债务规模庞大，但造成的财政成本以及可能产生的对国债政策的压力并没有想像的那么高。根据留有余地的估算，把隐性债务、或有债务产生的财政直接负担考虑在内，我国的债务负担率水平大约在60％-65％左右，与发达国家的债务状况类似。考虑到我国储蓄与投资的对比格局，我国未来经济增长率将能够以一定幅度超过实际利率水平，即使考虑各种隐性债务和或有债务后，国债政策的可持续性可以继续得到保持。
九、公债危机的界定及其存在区域
公债危机（Public Debt Crisis）可界定为：即公债危机是因政府丧失债务信用、出现债务违约行为时导致的一系列不良后果或损害性影响。
公债危机表面上是因政府债务风险过大而出现了债务违约（即不能按时履约），本质上则是政府丧失了债务信用，或者说政府因失去了公众的信任而出现了信用破产。
必要的解释：
公债危机是现实存在的，即由债务风险预期变成了债务违约现实；
债务危机往往会带来诸多不良后果或损害性影响，如债务危机出现后会大大破坏政府的声誉和形象；
公债危机有大型危机与小型危机之分，即不能因为公债危机较小而否定公债危机本身的存在；
公债危机有局部危机和整体危机之分，即公债危机既可能在局部地区存在，也可能在全国范围内存在。
十、公债危机与公债风险的简要比较：联
系与差异
联系：如果没有公债风险，就不可能有任何的公债危机。政府负债必然导致公债风险，而公债风险发展到一定阶段就会产生公债危机。可以说，公债危机的形成和爆发，往往是公债风险积累到一定程度的必然结果。
差异或区别 ：121
两者性质不同
表现形式不同
影响程度不同
涉及面不同
课堂辩论赛主题
正方: 中国存在
公债风险,没有
公债危机
反方: 中国存在
公债危机,不仅仅
是公债风险
