上海国际问题研究院·全球治理研究所
2025年10月
联合国安理会改革：
全球南方的正当权益与团结合作
负责人：毛瑞鹏
作 者：毛瑞鹏 张琪悦 薛 磊 程保志 俞海杰
创新工程
项目成果
作者简介
毛瑞鹏
上海国际问题研究院
全球治理研究所副所长（主持工作）、研究员
张琪悦
上海国际问题研究院
全球治理研究所所长助理、青年研究员
薛 磊
上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员
俞海杰
上海国际问题研究院全球治理研究所助理研究员
程保志
上海国际问题研究院全球治理研究所副研究员
作者简介
联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
目 录
内容摘要··················· · · · · ·· · · · · · · ·01
前言··················· · · · · ··· · ··· · ···04
一、不应只作为“治理对象”：全球南方在安理会的地位· · · · · · · · · · ·05
（一）全球南方是安理会议题的主要对象· · · · · · · · · · · · · · · · ·06
（二）全球南方国家争取正当权益的努力· · · · · · · · · · · · · · · · ·09
（三）从“治理对象”到“治理方案的提供者”· · · · · · · ···· · · · ·11
二、全球南方国家在联合国的合作机制与成效· · ·· · · · · · · · · · · · · 14
（一）合作机制蓬勃发展· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·15
（二）合作成效日益彰显· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·16
（三）合作深化面临多重挑战· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·19
三、全球南方参与安理会工作面临突出障碍· ················· 21
（一）全球南方在安理会的代表性不足· · · · · · · · ·· · · · · · · · ·22
（二）美西方对安理会事务的主导· · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·23
（三）否决权的滥用· · · · · ·· · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·24
四、全球南方国家对安理会改革的诉求···· · · · · · · · · · ······ 26
（一）全球南方国家分属不同改革阵营· · · · · · · · · · · · ·· · ·· · ·27
（二）全球南方国家在安理会改革上的共识与分歧· · · · · · · · · · · · · ·31
五、提升全球南方在安理会的地位和影响力的思考· ··· · · · · · · ···· 34
（一）共同维护《联合国宪章》原则，强化改革的合法性基础· · · · · · · · ·35
（二）聚焦现实可行路径，寻求最大公约数· · · · · · · · · · · · · · · ·36
（三）加强南方国家团结协作，提升集体行动能力· · · · · · · · · · · · · ·37
（四）积极引领安全议程，拓展制度性话语空间· · · · · · · · · · · · · ·38
内容摘要
在二战废墟上建立起来的联合国承载着世界人民“欲免后世再遭今代人类两度身
历惨不堪言之战祸”的期望，是人类追求世界和平与公平正义的思想结晶和实践成果，
其诞生为全球治理“掀开新的一页”。安理会是联合国集体安全机制的核心，为维护世
界和平与安全发挥了不可替代的重要作用。但同时，当今世界变乱交织，和平赤字、发
展赤字、安全赤字、治理赤字有增无减，安理会的工作成效及改革走向受到国际社会的
普遍关注。特别是，安理会由于成员构成不公、代表性不足，其合法性受到严重质疑，亟
需通过改革反映世界多极化、国际关系民主化、全球南方群体性崛起的客观现实和历
史潮流，以增强其机构合法性和提振国际社会团结协作的信心。2025 年 9 月 1 日，习
近平主席在“上海合作组织+”会议上提出全球治理倡议，为维护以联合国为核心的国
际体系、推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展做出了重要贡献。
全球南方主要指代广大发展中国家、新兴经济体的集合体，涵盖亚洲、非洲、拉美
和加勒比地区。全球南方国家在历史遭遇和发展阶段上面临相似的处境，在国际制度
结构中处于相对弱势的地位。全球南方国家在数量上占联合国会员国的大多数，不仅
是安理会议题的聚焦对象，而且是全球治理的重要参与者，在有效维护国际和平与安
全、推动可持续发展方面发挥着关键作用。然而，全球南方国家在联合国安理会决策层
面长期处于相对边缘地位，在议程设置、投票权重等方面的话语权明显不足。
这种结构性不平等使全球南方国家的集体利益与核心关切难以在安理会机制中
得到有效反映，制约了其在国际安全议程中的参与深度与决策能力。更为严重的是，这
种代表性缺失正在削弱安理会的治理效能，并对其合法性构成实质性挑战。一方面，由
摘 要内容摘要
01联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
于全球南方国家的意见未能在安理会的决策过程中得到充分表达与重视，使得安理会
在应对涉及全球南方的安全事务时，常常忽视全球南方国家的历史背景、发展诉求与
安全观念，可能忽略全球南方国家自身的利益，难以实现普遍包容与文化多样性的治
理目标，从而制约其治理绩效与政策回应能力。另一方面，决策机制中代表性的缺失，
持续削弱全球南方国家对安理会的制度信任，其对联合国整体合法性的认同也趋于弱
化。在缺乏平等参与和有效表达的情况下，南方国家越来越难以将自身利益诉求纳入
安理会议程，产生制度疏离感和参与挫败感。在制度运行层面，这种结构性失衡不仅影
响联合国各项安全决策被接受的广泛度，也削弱了其凝聚多方共识、统筹全球响应的
能力，进一步动摇其作为全球治理核心机制的有效性与权威性。
全面审视全球南方在安理会中的制度地位、结构性障碍、改革诉求与合作实践，既
是对历史制度不平等的必要回应，也是推动构建更具代表性与治理效能的全球安全架
构的现实要求。基于此，本报告立足全球南方在安理会中的实际角色与制度参与现状，
系统梳理其话语地位的历史变迁与现实约束，分析其核心主张与集团诉求，评估现有
合作机制的作用与局限。为推动实现更加平衡、包容和民主的国际安全治理秩序，报告
进一步提出政策性建议，为包括中国在内的全球南方国家提供理论支持与实践参考，
推动安理会改革朝着更加平衡、包容与高效的方向发展，使其结构与功能更符合当代
国际格局，有效提升联合国的权威性与行动能力，为全球和平与安全提供更有力的制
度支撑。
报告认为，为提升全球南方在安理会的代表性与发言权，需从四方面集体发力：
一是维护《联合国宪章》（以下简称《宪章》）宗旨和原则，强化改革合法性。《宪章》
的宗旨和原则是安理会改革的“根本遵循”。致力于维护国际和平与安全，尊重主权平
等与不干涉内政等原则，与全球南方国家的改革诉求高度契合。南方国家应将安理会
改革诉求与《宪章》紧密结合，巩固道义与法律支撑，应对美国单边主义冲击。
二是聚焦可行路径，寻求最大公约数。在世界动荡变革和多极化加速演进背景下，
全球南方国家应坚持行动导向，平衡理想与现实，优先推动扩大非常任席位、优化区域
轮换等共识度较高的议题，同时以“增强联合国效能”为诉求基调，争取广泛国际支持。
内容摘要
02 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
03联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
内容摘要
三是加强团结协作，提升集体行动能力。全球南方的国际影响力来源于团结合作。
为此，应加强全球南方制度化协调机制，完善常驻联合国代表会晤机制、“77 国集团和
中国”磋商等平台，形成联合提案；构建议题导向型联合阵线，围绕气候安全、人道危
机等组建“议题联盟”，提升议程引领力；加强能力建设，由中、印、南非等牵头开展外
交培训，建立专家库与智库联盟，缩小知识与能力差距。
四是引领安全议程，拓展制度性话语空间。主动创设“全球南方和平倡议”等平台，
借鉴“和平之友”小组等经验，形成南方治理范式；利用非常任理事国席位，制定议题
清单，轮值主席国期间主动设置议程，同时加强与前后任成员衔接，确保政策延续性，
逐步实现从“治理对象”到“议程引领者”的转变。
前 言
联合国是战后国际体系的核心，其诞生为全球治理“掀开新的一页”。１当今世界，
和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字持续加剧。安理会亟需通过改革反映世界多
极化、国际关系民主化、全球南方群体性崛起的客观现实和历史潮流。全球治理倡议呼
吁奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向，为维护
以联合国为核心的国际体系、推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展提供了
重要指引。全球南方涵盖亚洲、非洲、拉美及加勒比地区的发展中国家与新兴经济体，
已从二战后被殖民、被边缘化的“治理对象”，逐步成长为“治理方案的提供者”。
内容摘要
04 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
1 习近平：“凝聚上合力量 完善全球治理——在‘上海合作组织+’会议上的讲话”，
w/202509/。
不应只作“治理对象”：
全球南方在安理会的地位
第一章
不应只作“治理对象”：全球南方在安理会的地位
06 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
全球南方是包括非洲、拉丁美洲和加勒比地区、太平洋岛屿以
及亚洲的发展中国家。“七十七国集团和中国”的成员国通常被认为
全球南方的主要组成。现如今，全球南方已从曾经的第三世界发展成
为经济总量全球占比超过 40%，对世界经济增长的贡献率达到 80%
的重要力量。全球南方不再仅仅作为被治理的对象，而是日益成为维
护国际和平、促进世界发展、完善全球治理的关键力量，为推动国际
秩序完善与落实全球治理目标发挥着不可或缺的重要作用。2
2 中国外交部：《驻牙买加大使陈道江在牙媒体发表署名文章 < 风从南方起 潮自南方来 汇聚全球南方共同振兴合
力 >》， 2025年 5月 6日，
一、全球南方是安理会议题的主要对象
第一，从安理会决议分布来看，全球南方是安理会区域国别议题的重点。过去十年
间，在安理会通过的总计 556 项决议中，涉非洲国家和地区的决议数达到 271 项，占安
理会决议数的 %，达到近一半的比例。此外，涉亚洲国家和地区的决议数达到 126
项，占比约 %，其中涉巴勒斯坦、黎巴嫩、叙利亚等中东国家和地区的决议数量达
73 项，占比超过 13%。
07联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
全球南方是安理会议题的主要对象
表 1 2015 至 2024 年安理会通过决议的情况（按地区）
资料来源：作者根据联合国安理会官网统计制作，
从决议涉及的地域变化看，非洲的苏丹和南苏丹、刚果、利比亚、索马里、中非、马
里、西撒哈拉，亚洲的阿富汗、伊拉克、朝鲜及中东地区，欧洲的波黑、塞浦路斯，美洲的
海地是安理会决议重点涉及的国家和地区，且长期留在安理会事项之中。其他地区性问
题则具有一定的时效性特征，例如也门和红海、乌克兰成为近年来安理会关注的议题。
图 1 安理会涉各地区决议的占比情况
资料来源：作者根据联合国安理会官网统计制作
第二，从安理会成立的工作组、核查团、援助团等团组等情况看，全球南方国家和
不应只作“治理对象”：全球南方在安理会的地位
08 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
3 联合国：《制裁委员会概述》，联合国网站，
地区同样是安理会重点关注的对象。2024 年，联合国先后成立哥伦比亚核查团
（S/2024/968 号决议），伊拉克援助团（S/2024/966 号决议），近东巴勒斯坦难民救济
工程处（S/2024/892 号决议），利比亚支助团（S/2024/895 号决议），驻印度和巴基斯
坦军事观察组（S/2024/823 号决议），索马里工作组（S/2024/751 号决议），儿童与武
装冲突问题工作组- 阿富汗（S/2024/746 号决议），苏丹问题专家小组（S/2024/676
号决议），中部非洲区域办事处（S/2024/649 号决议），刚果民主共和国问题专家小组
（S/2024/620 号决议），中非共和国多层面综合稳定团（S/2024/615 号决议），驻黎巴
嫩临时部队（S/2024/567 号决议），萨赫勒五国集团联合部队和联合国马里多层面综
合稳定团（S/2024/562 号决议），刚果民主共和国稳定特派团（S/2024/519 号决议），
支助荷台达协议特派团（S/2024/460 号决议），也门问题专家小组（S/2024/418 号决
议），苏丹问题专家小组（S/2024/403 号决议），科索沃临时行政当局特派团
（S/2024/82 号决议），关于索马里青年党问题的专家小组（S/2024/48 号决议），喀麦
隆—尼日利亚混合委员会（S/2024/42 号决议），喀麦隆—尼日利亚混合委员会
（S/2024/43 号决议），中非共和国问题专家小组（S/2024/22 号决议）。这些机制的设
立反映出全球南方是安理会重点关注的对象。
第三，联合国成立的制裁委员会及设立的相关制裁制度多涉及全球南方国家和地
区。自 1966 年以来，安全理事会先后设立多个制裁制度，主要处理全球南方的问题，包
括在南罗得西亚、南非、前南斯拉夫、海地、安哥拉、利比里亚、厄立特里亚 /埃塞俄比
亚、卢旺达、塞拉利昂、科特迪瓦、伊朗、索马里 /厄立特里亚、伊黎伊斯兰国 (达伊沙 )
和基地组织、伊拉克、刚果民主共和国、苏丹、黎巴嫩、朝鲜、利比亚、塔利班、几内亚比
绍、中非共和国、也门、南苏丹和马里等地建立制裁制度，包括全面经济和贸易制裁，以
及一些更为具体的定向措施，如武器禁运、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等，旨
在支持和平过渡、阻止违背《宪章》的变化、打击恐怖主义、保护人权和推动核不扩散。3
09联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
全球南方国家争取正当权益的努力
4 中国外交部：《亚非会议最后公报》，1955年 4月 24日，
ao_674904/1179_674909/200504/。
二、全球南方国家争取正当权益的努力
全球南方国家在安理会的地位经历了从被边缘化到逐渐崛起的发展过程。在联合
国成立初期，全球南方国家大多处于殖民统治或半殖民统治之下。在安理会中的全球
南方国家往往处于被忽略地位。随着非殖民化进程的推进，越来越多的全球南方国家
获得独立并加入联合国，开始在国际舞台上勇于发声。
二战结束以后，亚非拉地区掀起了争取国家独立和民族解放的浪潮，大量殖民地
和半殖民地国家获得独立并加入联合国。到 20 世纪 60 年代初期，亚洲绝大部分和非
洲 2/3 以上国家实现独立，联合国体系内的亚非拉国家数量首次超过欧美地区。这些
新兴国家以“第三世界”的身份登上国际舞台，成为国际政治中的一支重要力量。
1955 年 4 月，亚非万隆会议召开，标志着南方国家作为一个集体，正式走入世界
政治舞台。万隆会议通过的《亚非会议最后公报》指出，根据公平的地理分配原则，亚非
地区国家在联合国安全理事会中的代表权不充分；为开展有效的合作以促进世界和
平，联合国会员国应具有普遍性，要求安全理事会支持接纳所有根据《宪章》具备会员
国条件的国家。 4 非洲大陆多个独立国家相继获得联合国席位，反映出非洲国家在联
合国的代表性和影响力增加。亚非国家在联合国席位的确认与分配是其在国际事务中
地位和影响力提升的体现，有利于亚非国家在联合国发挥更大作用，维护好本国的利
益和主张。
20 世纪 60 年代以来，全球南方国家积极以集体方式参与国际事务。1961 年“不结
盟运动”诞生，1963 年非洲统一组织建立，1964 年“七十七国集团”成立，这些组织和运
动为全球南方国家提供了团结合作的平台。全球南方国家逐渐在联合国等国际组织中
以集体方式行动，争取在国际政治和经济事务中的话语权。1965 年 8 月，联合国安理
会首次将非常任理事国成员从 6 名增加到 10 名，成为迄今为止安理会唯一一次成功
的扩员行动，也为全球南方国家参与安理会工作和全球安全治理提供了重要契机。
不应只作“治理对象”：全球南方在安理会的地位
10 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
5 Carnegie Endowment for International Peace, “UN Security Council Reform: What the World Thinks,” June 28,
2023,
6 联合国：《安理会改革势在必行，国家集团间诉求仍难统一》，2025年 4月 24日，
ry/2025/04/1137946。
21 世纪以来，全球南方国家积极推动全球治理体系改革。随着发展中国家群体性
崛起，全球南方在国际事务中的影响力显著增强，并通过推动构建一系列新的国际与
地区组织，如金砖国家合作机制、上海合作组织等，进一步加强了彼此之间的合作，也
在全球经济治理中发挥着更加重要的作用，提升了南方国家的集体影响力。当前，全球
南方国家普遍主张推动联合国架构改革，要求增加全球南方国家在安理会中的代表性
以增强机构合法性和有效性。 5
全球南方国家在推动安理会改革方面往往采取联合行动，形成统一的立场和诉
求，以增强在改革中的影响力。例如，非洲国家集团提出将安理会理事国的席位增加到
至少 26 个，其中为非洲分配至少两个常任理事国席位。非洲国家强调，强调改革安理
会不仅刻不容缓，对联合国和全球治理的未来也至关重要。现行结构不公平，缺乏民主
代表性，损害了安理会的信誉、效力和合法性。阿拉伯集团强调，安理会改革对于纠正
历史不公至关重要，认为发展中国家，特别是阿拉伯国家和非洲国家，在常任理事国席
位中根本没有代表权。如果安理会未来得到扩大，阿拉伯国家应在常任理事国席位中
享有充分的代表权，在非常任理事国席位类别中也拥有相应的代表权。主要由南方国
家组成的“ 集团”强调，安理会的扩大只有优先考虑全球南方国家的代表性，才能
具有可信度和可持续性，并建议将安理会成员扩大至约 27 个，以此反映过去 80 年来
联合国成员数量的迅猛增长。 6 小岛国家联盟与“”集团的立场相协调，主张在新
增的非常任理事国席位中安排一个跨地区的席位，专门代表小岛屿发展中国家，以换
取“”集团对增加常任理事国席位的支持。尽管以上国家集团提出的具体方案不
同，但从中可知，全球南方的核心诉求包括增加在安理会的代表性、推动安理会改革、
提升其在国际事务中的决策权。
11联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
从“治理对象”到“治理方案的提供者”
7 The Brookings, “UN Reform and the Global South at the 2023 General Assembly,” September 29, 2023, https://ww-
三、从“治理对象”到“治理方案的提供者”
• 第一，全球南方国家在联大会议等国际场合积极发声，促进国际秩序转型。
全球南方国家对当前由西方主导的国际制度感到不满，强调现有的国际体
系不应再由西方国家主导，这种方式已经限制其在国际事务中的影响力。
全球南方国家希望改变这种现状，积极要求在全球治理和主要多边机构中
发挥更大的作用。联大为全球南方国家提供了重要平台，使其能够表达对
国际体系改革的需求， 7 希望在全球治理体系中获得更大的代表权和发
言权。
• 第二，全球南方国家已经不再满足于仅仅作为“治理对象”，而是积极争取
成为“治理方案的提供者”。全球南方国家聚焦和平与发展，积极参与国际
事务，解决国际热点问题，特别是坚持以和平方式解决国家间的分歧和争
端，正在逐步成为国际治理体系的重要组成部分。例如，全球南方国家积极
参与联合国的各项行动，在维和行动中发挥了重要作用。中国是联合国安
理会五个常任理事国中派遣维和军事人员最多的国家，孟加拉国、尼泊尔、
印度和卢旺达等国也是联合国维和行动的主要人员派遣国。由此可见，全
球南方国家的崛起不仅改变了国际治理的格局，也为推动全球和平与发展
提供了新的动力。然而，在全球治理的问题上，对于应该如何改革完善全球
治理体系，全球南方国家并未形成一致意见，内部存在利益分歧与不同观
点。因此，改革也需要各国之间的广泛协商和合作。
• 第三，全球南方国家在当前国际性武装冲突，包括在乌克兰危机与巴以冲
不应只作“治理对象”：全球南方在安理会的地位
12 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
8 中国外交部：《中国、巴西关于政治解决乌克兰危机的共识》，2024年 5月 23日，
jb_673085/zzjg_673183/xws_674681/xgxw_674683/202405/。
9 中华人民共和国中央人民政府：《乌克兰危机“和平之友”小组在联合国成立》，2024年 9月 28日，https://ww-
10 中国外交部：《中国关于解决巴以冲突的立场文件》，外交部网站，2023年 11月 30日，-
.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677196/1207_677208/202311/。
突中发挥积极作用。2024年5月，中国与巴西就推动政治解决乌克兰危机、
呼吁局势降温深入交换意见并达成六点共识，呼吁各方遵守局势降温“三
原则”，提出对话谈判是解决危机唯一可行的出路，应当加大对相关地区的
人道主义援助，反对使用大规模杀伤性武器，反对攻击核电站等和平和设
施，反对割裂世界、制造封闭的政治或经济集团。 8 该“六点共识”已得到
110 多个国家的积极回应。2024 年 9 月，在联合国框架下，由巴西、中国、南
非等 17 个全球南方国家共同发起成立了乌克兰危机“和平之友”小组。小
组强调以《宪章》为基础，反对以军事手段解决冲突，并重申任何冲突都无
法通过武力彻底解决，为推进停火止战，重启和谈营造氛围、积累条件。 9
这也是中国在国际舞台上加强与全球南方国家携手采取的有效合作措施，
创造性地推动建设新的国际机制的重要表现，为减少危机的外溢效应，实
现争端的和平有效解决，贡献全球南方力量。
针对巴以冲突，全球南方国家也携手尝试提供解决方案。2023 年 11 月，中国外交
部发布《中国关于解决巴以冲突的立场文件》，提出根据《宪章》，联合国安理会承担维
护国际和平与安全的首要责任，在巴以问题上应发挥积极和建设性作用，对此建议全
面停火止战、切实保护平民、确保人道主义救援、加大外交斡旋、寻求政治解决。 10 2024
年 3 月，联合国安理会通过了由 10 个非常任理事国提出的决议草案，经由安理会通过
成为第 2728 号决议，成为自 2023 年 10 月 7 日新一轮巴以冲突爆发以来，安理会通过
的首个明确要求立即实行停火的决议。决议要求立即在斋月实行所有各方均尊重的停
13联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
从“治理对象”到“治理方案的提供者”
11 联合国：联合国安理会第 2728（2024）号决议，2024年 3月 25日，
火，以最终实现长久、可持续的停火；要求立即无条件释放所有人质，并确保人道准入，
以解决其医疗和其他人道需求；要求各方遵守其根据国际法承担的对其所扣押的所
有人的义务。 11 全球南方国家在这一决议的推动过程中发挥了重要作用。巴西、阿联
酋和南非等国不仅积极参与决议草案的制定，还通过外交斡旋推动各方达成共识。这
一事例表明，全球南方国家已经开始从被动的“治理对象”转变为积极的“治理方案提
供者”。
全球南方国家在联合国
的合作机制与成效
第二章
15联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
合作机制蓬勃发展
团结合作是全球南方在联合国有效发挥作用的重要基础。全
球南方在联合国的合作机制蓬勃发展，合作成效日益彰显，但也存在
多重障碍。
一、合作机制蓬勃发展
冷战时期，全球南方国家在联合国的主要合作形式是南南合作，主要合作载体包
括不结盟运动（1961 年）、七十七国集团（1964 年）、南方委员会（1987 年）和十五国集
团（1989 年）等政治经济磋商、协调和论坛机制。这些机制的存在与发展，是全球南方
国家开展在联合国及安理会合作、协调立场的广泛联合和重要基础。不结盟运动自
1961 年 9 月成立以来，除了表明在政治上不加盟美国或苏联分别牵头建立的军事或
外交集团之外，其核心诉求包括维护经济权益，消除经济不平衡，废除国际贸易中的不
等价交换，发展本国经济。广大不结盟国家一直把联合国看成其施展本国影响力的重
要舞台。鉴于不满于安理会被大国所主导，不结盟运动组织积极推动安理会改革。从冷
战时期着重于推动安理会扩容和限制否决权，到 20 世纪 90 年代明确提出安理会改革
行动纲领，再到 21 世纪以来致力于推动安理会运作形式的民主化，不结盟国家积极献
策，为联合国安理会改革事业作出重要贡献。“七十七国集团”成立于 1964 年首届“联
合国贸易和发展会议”期间，是由发展中国家组成的政府间国际组织，主要目标是加强
南南合作和南北对话，推进建立新型国际经济秩序，标志着全球南方开始以集体的组
织形式正式在全球事务中争取政治权力和经济利益。中国虽不是“七十七国集团”成
员，但一贯支持该组织的正义主张和合理要求，并通过“七十七国集团和中国”这一机
制开展协调与合作。2024 年 1 月，“七十七国集团和中国”第三届南方首脑会议在乌干
达首都坎帕拉召开，吸引近百个国家的高级别代表和联合国机构负责人出席，会议呼
全球南方国家在联合国的合作机制与成效
16 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
12 陈翔：《全球南方参与全球安全治理的路径、动力及影响》，《和平与发展》2024 年第 4 期，第 152-174 页。
13 周志伟：《巴西视角下的 “全球南方” 合作路径》，《俄罗斯东欧中亚研究》2024 年第 3 期，第 33-36 页。
吁构建更加普惠合理的全球经济和金融体系。截至 2025 年 4 月，“七十七国集团”共有
133 个成员，目前是世界最大的发展中国家合作组织。
冷战结束以后，尤其是新世纪以来，全球南方参与全球安全治理的进程明显加快，
相关机制建设日趋健全。在联合国框架之下，金砖国家已成为全球南方构建和维护国
际和平的重要新兴平台。安全议程本非金砖国家的初始议程，而是经历了由从属于发
展议程到独立于发展议程的过程 , 标志其完全独立的时间节点便是 2017 年的厦门峰
会。此次峰会正式确立了安全、经济、人文“三轮驱动”的金砖合作架构。金砖国家的安
全关切首先集中于传统安全领域，如领导人围绕国际安全与世界和平问题展开沟通与
磋商，并多次针对国际热点与难点问题的解决之道，发出有别于西方强权政治和霸权
主义的“金砖之声”。金砖国家的安全合作也涉及打击恐怖主义、应对气候变化、维护粮
食安全、网络安全、能源安全、核安全等非传统安全议题。2024 年 1 月，沙特、伊朗、埃
及、埃塞俄比亚、阿联酋 5国正式加入金砖国家合作机制。2025 年 1 月，印度尼西亚成
为新成员。金砖机制通过扩容让更多全球南方国家加入，使得“大金砖”合作时代已然
成型。可以预见，随着全球南方国家的实力增长，金砖国家合作机制将进一步发展为全
球南方重要的治理平台，成为全球安全治理变革的有机力量。12 为进一步加强新兴国
家对全球南方合作深化的引领和促进作用，部分新兴大国推动建立了地区性质的“1＋
N”的对话与合作机制。例如，中国推动建立了中非合作论坛、中拉论坛、中阿论坛等跨
区域合作机制；巴西也以南美洲为依托建立了南美—非洲论坛、南美—阿拉伯论坛等。13
这些地区机制的建立促进了全球南方合作机制的进一步完善。
二、合作成效日益彰显
作为维护国际和平与安全的主要治理机制与平台，联合国安理会在全球安全治理
17联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
合作成效日益彰显
14 曾向红、陈明霞：《试论动荡变革世界中“全球南方”国家的安全合作》，《西亚非洲》2025年第 2期，第 44-65页。
中居于核心地位。全球南方在安理会的合作主要表现为大力推动地区冲突的和平解
决，积极参与国际和平的构建与维护。一方面，全球南方国家普遍存在求生存、谋发展
的基本诉求。这些诉求能否实现，不仅与本国和本地区的和平稳定密切相关，而且也受
到其他地区乃至整个国际体系动荡的影响。另一方面，全球南方国家普遍认为，发生在
其他地区的冲突与战争虽然可能不会直接危及本国安全，但会极大分散和削弱国际社
会对贫困、债务、移民、气候等问题的关注与投入，并且导致全球范围内的粮食与能源
短缺，而这些问题正是广大全球南方国家面临的普遍困扰。因此，面对变乱交织的国际
形势，全球南方国家不仅致力于解决本地区的安全问题，而且积极关注其他地区的冲
突与动荡，主动推动冲突缓和与动荡平息，以维护世界和平。14
全球南方国家积极推动地区热点冲突的和平解决。其中，积极推动乌克兰危机和
平解决就是典型例证之一。在乌克兰危机问题上，全球南方国家始终恪守《宪章》宗旨
和原则，提倡以和平方式解决国家间的分歧与争端，表现出强烈的“不结盟”特征。绝大
部分全球南方国家既不接受西方国家立场的裹挟，也不跟随俄罗斯的立场主张，而是
恪守客观公正，立足于是非曲直，积极发挥调停作用。南非、塞内加尔、埃及等国提出
“非洲和平倡议”，土耳其也在俄乌之间展开斡旋。2023 年 2 月，中国发布了《关于政治
解决乌克兰危机的中国立场》文件。2024 年 5 月，中国与巴西达成关于政治解决乌克
兰危机的 6点共识。事实上，不仅在乌克兰危机问题上如此，全球南方国家在巴以冲突
问题上同样坚持战略自主的立场，拒绝偏袒以色列，大力推动停火止战，以促进中东地
区秩序的恢复。2024 年 1 月，第三届全球南方首脑峰会提出了促进巴以冲突的公正解
决与全球治理机制的改革等问题。2024 年 12 月，在全球南方国家的努力下，促使联合
国大会恢复召开关于巴以冲突的第十次紧急特别会议，通过了要求实现加沙停火等决
议内容，推动了国际社会对巴勒斯坦问题的关注，展现了对公平正义的追求。以上全球
南方国家的积极作为反映出全球南方国家积极致力于和平解决国际争端，推进全球治
理向着公平、合理的方向发展。
全球南方国家在联合国的合作机制与成效
18 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
15 截至 2025年 9月，联合国在世界各个地区已完成 56项维和行动任务，正在执行 11项维和行动任务，而非洲地
区在这两类任务中均占较大比例，其中，在非洲地区已完成的维和行动任务为 23项，正在执行的维和行动任务有 5
项。参见联合国：“联合国维持和平”，
16 赵雅婷：《非洲联盟推进地区安全治理体系建设的政策与成效评析》，《国家安全研究》2025年第 1期，第 119-138页。
17 周桂银：《全球南方崛起与当代国际秩序变革》，《国际政治研究》2024年第 1期，第 83-113页。
除调解与应对地区冲突外，全球南方国家还推动形成新的维和机制，并积极参加
国际维和行动。15 继联合国安理会在1965年设立联合国维持和平行动特别委员会后，
为解决冷战结束以来非洲及其他地区的内战和地区冲突，联合国安理会又在 2005 年
成立建设和平委员会，并确立联合国与地区组织进行合作的联合国维和行动伙伴关
系，与非洲联盟、欧盟、欧洲安全与合作组织、北大西洋公约组织、美洲国家组织开展合
作。其中，有两个全球南方合作伙伴的贡献尤其引人瞩目。一是非盟。自 2002 年成立以
来，非盟携手西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体、东非共同体和东非政府间发
展组织等非洲的次地区性组织，在非洲大陆实施了 30 多项维和、安全与稳定行动任
务，极大地彰显了非盟和非洲国家倡导的“地区集体安全”“集体维和权利”。与此同时，
联合国安理会也通过一系列决议持续深化同非盟的安全合作。 16 在具体实践中，双方
秉持责任共担、优势互补、协商一致的原则开展合作，联合国通过派驻维和行动团，在
后勤支持、能力建设、应对人道主义危机和安全人员培训方面为非盟提供有力支持。二
是中国。中国作为世界上最大的全球南方国家，大力支持联合国维和行动。自 1990 年
以来，中国已派出维和人员 5万余人次，赴 20 多个国家和地区参加联合国维和行动，
成为联合国维和的关键力量。2015 年，中国加入新的联合国维和能力待命机制并组建
8000 人维和待命部队，同年设立中国—联合国和平发展基金，成为派出维和部队人数
最多、分摊维和经费第二多的联合国安理会常任理事国。
此外，全球南方国家也积极推动联合国安理会的机构改革，提升发展中国家在全
球和平与安全事务上的发言权和执行力。 17 随着非殖民化进程加快、新独立的亚非国
家加入联合国，亚非地区的联合国成员数量开始超过欧美地区，改革联合国安理会及
工作方法的呼声日益高涨。1965 年，联合国有 117 个成员国。其中，亚非国家 66 个，欧
19联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
合作深化面临多重挑战
美国家 51 个，亚非地区首次超过欧美地区。到 1969 年，在联合国 126 个成员国中，亚
非地区 73 个，加上拉美和加勒比地区 22 个，在数量上远远超过欧美和大洋洲的 31 个
成员国。在这种形势下，第一次安理会改革水到渠成。1965 年 8 月，联合国安理会首次
将非常任理事国成员数量从 6个增加到 10 个，使得安理会成员国总数从 11 国增加到
15 国，在一定程度上增加了亚非拉发展中国家的代表性和发言权，安理会这一结构性
变化的影响一直延续至今。
三、合作深化面临多重挑战
首先，全球南方内部的差异与冲突影响到合作推进安全治理的效果。全球南方国
家在全球安全治理方面的理念并不完全一致。例如，东盟国家强调不干涉内政原则，非
盟国家主张“非漠视原则”，这在 2023 年围绕西非国家经济共同体是否应军事干预尼
日尔政变中的分歧可见一斑。此外，尽管在联合国首次提出气候与安全问题时，“77 国
集团”展现了某种程度的统一战线，但在过去 15 年中，利益的多样化使得“南北”框架
在分析气候和安全问题上的多边立场时相当低效。由于国家利益、价值理念等差异，全
球南方在具体的安全问题领域的立场和态度也并非铁板一块。此外，一些全球南方国
家内部的政治局势变动也常常影响到这些国家参与全球南方合作的意愿和能力。例
如，2023 年大选之后的阿根廷政府放弃加入金砖国家；2024 年孟加拉国、委内瑞拉等
国相继发生严重政治骚乱甚至政权更迭，给这些国家未来政治秩序稳定及参与包括金
砖国家合作机制在内的全球南方合作前景蒙上阴影。
其次，西方国家加大拉拢与分化瓦解全球南方阵营的力度。美国把全球南方视为
开展大国战略博弈的重要场所，维持并强化其在全球南方的影响力。在非洲频频发生
的军事政变中，美国加大对相关国家的政治干预力度，笼络区域组织，以达到分化全球
南方国家之间的安全合作与政治互动的目的。出于遏制中国的战略需要，美国联合日
本等西方国家对全球南方的概念进行建构，试图把中国排除出全球南方群体，宣扬“中
国例外论”，分化与瓦解中国同全球南方历史性联系，甚至拉拢和威逼全球南方中的一
全球南方国家在联合国的合作机制与成效
20 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
18 杨洁勉、沈若豪：《“全球南方”的历史轨迹和时代使命》，《国际问题研究》2024 年第 5 期，第 24-44页。
些盟伴国家参与围堵中国。如美国把印度视为印太地区的崛起大国以及“有用的”战略
伙伴，特别是看重印度“在亚洲世纪制衡中国的潜力”。同样，美国将菲律宾小马科斯政
府视为在南海对抗中国的重要抓手，加大离间中国与东南亚国家的力度。
第三，全球南方安全合作的驱动力相对单一。在全球南方的互动合作中，中国等新
兴市场国家凭借综合实力优势及在构建代表全球南方利益的话语体系方面的努力，引
领作用明显。例如，中国提出的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理
倡议，符合全球南方整体的世界观和全球治理观，为全球南方乃至世界各国开展合作
奠定了重要的基础。但也必须认识到，单引擎驱动存在难度较大、容易陷入“话语陷阱”
（如美西方杜撰“全球东方”）的巨大风险。 18 全球南方是一个在政治制度、经济社会发
展水平、文化价值观传统等多个层面均存在巨大差异的庞大国家群体，为实现全球南
方在全球治理中更广泛且有效的联动，需要增加更多的驱动力，形成多引擎驱动格局。
全球南方参与安理会工作
面临突出障碍
第三章
全球南方参与安理会工作面临突出障碍
22 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
19 习近平：“在联合国成立七十五周年纪念峰会上的讲话”，2020 年 9 月 21 日，《习近平外交演讲集第二卷》，中央
文献出版社 2022 年版，第 255-256 页。
习近平主席指出，“大小国家相互尊重、一律平等是时代进步
的要求，也是《宪章》首要原则。任何国家都没有包揽国际事务、主宰
他国命运、垄断发展优势的权力”。“要切实提高发展中国家在联合国
的代表权和发言权，使联合国更加全面地反映大多数国家利益和意
愿。”19 从国际关系发展演变历程来看，战后“非殖民化”进程推动许
多前殖民地成为独立国家，从而使得国际社会在成员构成方面发生
重大变化，这突出表现在联合国大会上，其刚成立时主要是由美国主
导的西方国家占多数地位，而新成员进入后，联大就逐渐成为了发展
中国家发表意见的场域。这一成员构成的变化直接体现在中华人民
共和国政府恢复联合国合法席位斗争过程之中。此后，这一新形成的
第三世界国家在各项国际重大事务中发挥出日益重要的影响和作
用。然而，在参与联合国等全球治理机制过程中，全球南方国家同时
面临现有制度约束与自身能力不足的双重挑战，安理会机制运作和
职能行使过程则更加凸显出全球南方所面临的各种复合型障碍。
一、全球南方在安理会的代表性不足
基于二战结束后的世界局势和传统的地缘政治及均势理论，安理会创始的基本思
路是以大国亦即实力为基础，通过大国协调达到维持国际和平与稳定的目标。按照这
一制度设计理念，安理会的设立是在二战结束时五大国协调基础上诞生，当时世界上
其它中小国家在涉及国际社会和平及安全方面的地位和作用还很微小，并且在亚洲、
23联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
美西方对安理会事务的主导
20 安理会的执笔人制度是影响方案选择的重要途径。2010 年以来，出于提高工作效率、保持工作连续性等方面因素
的考虑，安理会逐步确立了发展出一套非正式的执笔人制度。执笔人通常负责领导有关议程项目的谈判及起草有关
安理会决议草案。例如，2014 年 4 月的《安理会主席说明》就表示：“安全理事会成员酌情支持关于由一个或多个成
员（作为‘执笔人’）发起和主持非正式起草进程的非正式安排。”
非洲、拉丁美洲，许多地区的人民还处于殖民统治之下。所以，这种情况下建立的安理
会有其历史局限性。目前在安理会改革问题上，既有来自巴西、印度等新兴国家的压
力，也有反映非洲等广大发展中国家的呼声。前者要求支持其谋求常任理事国席位的
立场，而非洲集团关于在安理会中拥有更多席位的主张也具有合理性。非盟 54 个成员
国在联合国全体成员中的占比已接近 30%，但仅有两到三个非常任理事国席位。
非洲集团对安理会改革的诉求在一定程度上也反映了全球南方对安理会改革的
主要关切。非洲集团在安理会改革问题上的主要关切体现为以下三方面：首先，安理
会的成员数量及构成难以反映非洲代表性，应同时增加非洲的常任和非常任理事国席
位，并且还应与现任五常享有同等权力；其次，安理会工作应增强透明度，为非安理会
成员国获取相关信息和参与议程审议提供更多便利，特别是利益相关国及区域性组
织；再次，安理会工作应当严格限于《宪章》规定的职权范围，不应随意扩展议题范围，
同时安理会决议文本应提升精准性和明确性，避免当事方对决议文本的随意解释。积
极关注和回应非洲集团的合理诉求，有助于提升安理会的工作成效。提高全球南方的
代表性、增强安理会工作的透明度，以及将安理会工作职权限制在《宪章》范围内，也是
绝大部分全球南方国家的共同追求。
二、美西方对安理会事务的主导
美西方主导安理会事务，是全球南方国家参与安理会工作的主要障碍，一方面，美
西方国家长期通过“执笔人制度”等模式掌控议题设置与倡议权，压缩非西方成员影响
力。20 理论上，安理会任何成员都可以成为执笔人，且《安理会主席说明》等文件均强调
安理会成员间分担责任和公平分配工作的必要性，“鼓励安理会成员在安理会决议、主
21 《安全理事会主席说明》（S/2014/268），2014年 4月 14日，
22 UN Security Council, Penholders and Chairs,
king-methods/ 此外，由具有特殊利益的非永久成员组成的 “之友小组（Group of
Friends）”也会共同提出决议草案。
23 UN Security Council, In Hindsight: Subsidiary Bodies’ Chairs and Penholders for 2021, January 29, 2021, https://ww-
24 《美国力推安理会改革前途漫漫》，中国网，2024年 9月 27日，
席声明和新闻谈话等文件起草工作中担任执笔者”。21 然而，现实结果却是美、英、法三
国在执笔人制度中居于主导地位。22 这三国垄断了大多数国别和专题性议题决议草案
的起草。例如，2021 年，在国别（地区）局势议题和专题性议题中，约 75% 的项目由美、
英、法三国充当执笔人，其余的有关阿富汗、几内亚比绍、叙利亚人道主义及西非和萨
赫勒地区的少数议题，由俄罗斯及挪威、冰岛、尼日尔等部分非常任理事国担任执笔
人。23 在安理会审议相关议题时，美、英、法通常事先起草大部分决议草案，并在它们之
间预先达成共识，而后才提交安理会正式会议审议。这种模式往往使得西方国家在相
关议题领域的倡议提出和议程设置方面占据主动权和话语权。使得全球南方国家在安
理会本就有限的影响力进一步被压缩。另一方面，美西方国家也加强了对安理会改革
议题的操纵。在安理会席位的分配上，美国曾支持日本、印度、德国成为安理会常任理
事国，意在拉拢这些国家，巩固自身在安理会的地位，削弱其他大国的影响力。在否决
权问题上，美国一边坚持保留现有的否决权，一边又以否决权会导致安理会功能失灵
为由，反对赋予新增常任理事国否决权。24 这是一种以美国利益为中心推进联合国安
理会改革的行为，势必对安理会改革的方向施加不良影响。
三、否决权的滥用
否决权的滥用，限制了全球南方国家影响安理会磋商和决策的能力。从《宪章》赋
予安理会及其成员国的职权来看，最能体现大国主导权和影响力的就是行使否决权，
全球南方参与安理会工作面临突出障碍
24 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
25 《14:1！加 沙 停 火 决 议 再 遭 美 国 一 票 否 决！中 方：非 常 失 望》，光 明 网，2024 年 11 月 21 日，
这也是受到众多南方国家和中小国家批评最多的议题。一方面，安理会制度和机制的
确立基于二战结束时的国际形势和国际格局，否决权的设立和行使有助于维持主要大
国之间的稳定性。另一方面，少数安理会常任理事国频繁使用或威胁使用否决权，严重
干扰安理会的正常工作秩序。特别是冷战之后的国际安全及地区热点问题频发，需要
更多全球南方国家和中小国家的参与，而主要大国解决世界各地的冲突和热点问题的
意愿和能力却在减退，这一背景下否决权就成为被其它国家诸多诟病的制度特权。特
别是在近几年的俄乌冲突和巴以冲突中，否决权的滥用引发了国际社会的普遍担忧。
2024年11月20日联合国安理会就10个非常任理事国提出的加沙停火决议进行表决，
在其他 14 国均投票赞成的情况下，由于美国一票否决，使得决议未能获得通过。25 诸
如此类的例子在近年屡见不鲜。
尽管如此，全球南方国家清楚意识到否决权改革的复杂性。在这一背景之下，更多
国家有关安理会改革的关注焦点集中在规范和限制否决权的使用问题上。随着一些中
小国家将重点转向针对安理会工作方法的讨论，安理会常任理事国所拥有的否决权使
用方式成为主要焦点，这主要表现出国际社会及各国公众对于大国滥用否决权的指责
和担忧。“问责、一致性及透明度组织”提出有关否决权使用的“行为准则”，其中明确要
求五常在涉及种族灭绝、战争罪及危害人类罪等重大国际罪行的决议审议进程中不得
动用否决权。同时，由联合国前秘书长安南等一些国际知名人士创立的非政府组织“元
老会”（The Elders）也提出类似政策建议。元老会并不完全否定在此类决议草案表决
过程中动用否决权，但前提是行使否决权的常任理事国应就此作出充分解释，特别是
提出更为合理可行的替代性应对举措。
25联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
否决权的滥用
全球南方国家对安理会改革的诉求
第四章
联合国目前有 193 个会员国，安理会席位的当前分配在地理
上不平衡，在数量上也不具有足以覆盖全部成员国的适当代表性。26
全球南方国家约占据联合国成员数的三分之二，是联合国的重要组
成部分。关于安理会改革，全球南方国家之间存在共识也存在分歧，
如何最大化协调全球南方国家诉求，成为了全球南方国家共同努力
的方向。
26 Permanent Mission of Italy to the UN-New York, “Uniting for Consensus (UfC),”
ly-and-the-united-nations/uniting-for-consensus-ufc/.
27联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
全球南方国家分属不同改革阵营
一、全球南方国家分属不同改革阵营
全球南方国家在规模、结构和资源获取方面各有不同，其政策和主张也存在差异。
这些国家在发展中逐渐形成了新国家集团，如“77 国集团”、不结盟运动，以及金砖国
家等。针对联合国安理会改革，全球南方国家基于自身利益分别加入不同改革集团，其
中主要有“四国集团”（G4），“团结谋共识集团”（UfC），“ 集团”，代表区域性的非
洲国家集团、拉美和加勒比集团、阿拉伯国家集团，以及“问责、一致性和透明度组织”
（ACT）等。
表 2 联合国改革的主要阵营
集团名称
“四国集团”（G4）
主要全球南方成员
巴西和印度
核心主张
主张同时扩大常任和非
常任理事国席位，并相互支
持彼此成为常任理事国的诉
求。为争取美国等国家的支
持，同意在扩容 15 年后再审
议否决权问题。
27 Center for UN Reform Education, “Intergovernmental Negotiations (IGN),”
form.
28 Can Efesoy, Gokhan Celiker, “UN Reform Agenda Calls for Fair Representation, Functionality,” Anadolu Ajansı,
September 18, 2023,
全球南方国家对安理会改革的诉求
28 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
资料来源：综合整理
具体来说，上述阵营的安理会改革主张主要包括：
• “四国集团”（G4）寻求同时扩容常任和非常任理事国席位。印度和巴西强调
其作为全球南方领导者的角色。27 2023 年 3 月该集团曾发表联合声明，提
议增加 6个常任理事国和 4个非常任理事国，并将安理会席位增至 25 个。
如果被接纳进入安理会，该集团建议新的常任理事国可放弃至少 15 年的
否决权。28 此外，“四国集团”（G4）还在声明中强调安理会应重视目前尚未
集团名称
“团结谋共识集团”
（UfC）
主要全球南方成员
阿根廷、墨西哥和巴基斯坦等
核心主张
反对新增常任理事国席
位，主张设置新的可连选连
任的非常任理事国席位。
集团
主张同时扩大常任和非
常任理事国席位，提高发展
中国家和小岛屿国家的代表
性。
印度、巴西、南非、尼日利亚、
卢旺达、布隆迪、巴布亚新几
内亚、帕劳、斐济、埃塞俄比
亚、不丹、委内瑞拉、蒙古、尼
加拉瓜、巴哈马、塞舌尔等发
展中国家
非洲国家集团
坚持非盟层面确定的
“埃祖尔韦尼共识”，要求纠
正历史不公，为非洲国家设
置两个常任理事国席位，并
强调只要否决权依然存在，
就应获得否决权。
非洲国家
拉美和加勒比集团
增加区域代表性，支持
发展中国家和小岛屿国家
地区国家
29 Permanent Mission of the Federal Republic of Germany to the United Nations, “Joint Statement of the G4 (Brazil,
Germany, India, Japan), Intergovernmental Negotiations on Security Council Reform, 9 March 2023,” September 3, 2023,
30 Can Efesoy, Gokhan Celiker, “UN Reform Agenda Calls for Fair Representation, Functionality,” Anadolu Ajansı,
September 18, 2023,
29联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
全球南方国家分属不同改革阵营
获得常任理事国席位的地区，例如非洲、拉丁美洲和加勒比地区；支持关
于调整安理会工作方法的指导原则，特别是问责制、透明度、包容性和效
率。29
• “团结谋共识集团”（UfC）反对扩大常任理事国席位和新增否决权，呼吁扩
大非常任理事国席位，且可连选连任。该集团提议将联合国大会理事国数
目增至 26 个，并保留 5 个常任理事国席位。该集团提议 20 个非常任理事
国席位的区域分配为 6名将来自非洲，5名将来自亚洲，4名来自拉丁美洲
和加勒比地区，3名来自西欧，2名来自东欧。30
• “ 集团”要求扩大安理会常任理事国和非常任理事国席位，包括提高
发展中国家和小岛屿国家的代表性。此外，该集团提出，常任理事国应包括
非洲、亚洲、拉丁美洲、加勒比地区、西欧及其他国家集团的成员；小岛屿
国家可轮流担任非常任理事国。
• 代表区域性的非洲国家集团、阿拉伯国家集团、拉美和加勒比集团等。其
中：非洲国家集团关于安理会改革的共同立场体现在 2005 年达成的《埃
祖尔韦尼共识》和《苏尔特宣言》中。该集团呼吁为非洲国家提供两个拥有
否决权的常任理事国席位，以及五个非常任理事国席位。非洲国家集团认
为，非洲是唯一一个在安理会没有常任理事国席位的大陆，只要否决权仍
然存在，就应该将其扩展到新的常任理事国。该集团支持最终取消否决权。
非洲国家联盟立场的核心在于，非洲联盟应选择两个国家占据常任理事国
席位。一些非洲国家则认为，这些席位应由非洲联盟轮流担任。阿拉伯集团
31 Center for UN Reform Education, “Intergovernmental Negotiations (IGN),”
form.
32 Nand C. Bardouille, “What United Nations Reform Means for the Caribbean Community,” The Henry L. Stimson Center,
October 17, 2024,
全球南方国家对安理会改革的诉求
30 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
呼吁为阿拉伯国家分配至少两个非常任理事国席位，并主张若增加常任理
事国席位，则应增加一个阿拉伯常任理事国席位。 31 拉美和加勒比国家集
团在安理会改革中的核心主张是增加区域代表性、支持发展中国家和小岛
屿国家的参与、改进安理会工作方法以提高透明度，以及讨论否决权的限
制或改革。加勒比共同体成员国全都由小国组成，加勒比共同体认为，鉴于
涉及地区这些小国的利益，迫切需要改革联合国安理会。加勒比共同体成
员国认为在联合国安理会占有一席之地不仅对自身有利，也对其他一些国
家有利。32 自安理会成立之初，拉美和加勒比国家共同体就一直批评安理
会常任理事国的否决权。其中，阿根廷和墨西哥支持非常任理事国轮值制
度，并反对在联合国安理会增设常任理事国。
• “问责、一致性和透明度组织”（ACT）独立于政府间谈判（IGN），致力于提高
联合国安理会的问责制、一致性和透明度。该集团认为，需采取更多的措
施，使安理会在其目前的组成情况下能以最大的效率、效力和合法性执行
其任务，因此其要求改革的措施包括：增加公开和透明的会议（目前约
30% 的会议为“闭门”咨询）；定期向更广泛的成员通报理事会的协商情况；
在起草决议等文件时，加强与更广泛成员及特别关注或受影响国家的协
商；在主席任期结束时举行正式总结会议和非正式互动简报会；改善与
特遣队 /警力贡献国（TCC/PCC）的会议和关系；当特定国家成为讨论
主题时，向该国的和平建设委员会主席发出常设邀请参加安理会的协商；
增加由理事会成员与民间社会、联合国或其他国际和地区组织的代表组织
的非正式会议；更公平、更具包容性的案文牵头国制度（即一个或多个理
33 Ministry of Foreign Affairs Republic of Latvia, “Factsheet -The Accountability, Coherence and Transparency (ACT) Group –
Better Working Methods for today’s UN Security Council,” May 2019,
31联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
全球南方国家在安理会改革上的共识与分歧
事会成员在发起和协商理事会草案决定中的主导作用）；在选举理事会附
属机构主席时，采用更加包容和透明的程序；在安全理事会工作中纳入更
突出的预防冲突视角，通过“战略前瞻”会议或其他适当方式，识别和讨论
潜在风险，以便及早采取行动；在涉及“暴行罪”的情况下暂停使用否决权
（即当安理会行动旨在防止及惩治灭绝种族、战争罪和危害人类罪时）。33
不同的改革阵营一方面在一定程度上明确了全球南方国家的不同诉求与
利益，为凝聚更广泛的全球南方共识奠定基础。但另一方面，也反映了全球南
方国家统一改革立场的难度。
二、全球南方国家在安理会改革上的共识与分歧
全球南方国家在安理会改革的机构合法性、发展中国家代表性、工作方法改进等
方面具有普遍共识，但也存在明显分歧。
当前，全球南方国家在联大安理会改革问题政府间谈判机制中开展磋商。政府间
谈判是联合国大会框架下专门针对联合国安理会改革问题进行讨论和协商的机制，其
设立源于 2008 年联大第 62/557 号决定，旨在以公开、透明、包容的方式推动安理会
改革讨论。政府间谈判定期审议的五个关键问题是：
（1）安理会成员类别（即常任理事国、非常任理事国或第三种选择）；
（2）否决权问题；
（3）区域代表性；
（4）扩大后的安理会规模和工作方法；
（5）安理会与大会的关系。
但其中主要讨论的是成员国类别、区域代表性以及扩大后的安理会规模等具体问
34 Jennifer Parlamis, “Meaningful UN Security Council Reform Requires Aligning Principles and Practices,” February 25,
2025, Geneva Centre for Security Policy,
cil-reform-requires-aligning-principles-and-practices.
35 Klaus Kotze, “The United Nations Must Reform to Better Represent the Interests of the Global South,” January 16, 2024,
36 Klaus Kotze, “The United Nations Must Reform to Better Represent the Interests of the Global South,” January 16, 2024,
37 Permanent Mission of Italy to the UN-New York, “Uniting for Consensus (UfC),”
ly-and-the-united-nations/uniting-for-consensus-ufc/.
38 Bjarke Zinck Winther, “Reforming the United Nations Security Council: Increasing Equality in the International Arena,”
September 9, 2024, Georgetown Journal of International Affairs,
ed-nations-security-council-increasing-equality-in-the-international-arena/.
39 Permanent Mission of Italy to the UN – New York, “Uniting for Consensus (UfC),”
ly-and-the-united-nations/uniting-for-consensus-ufc/.
全球南方国家对安理会改革的诉求
32 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
题。“四国集团”“团结谋共识集团”“ 集团”,非洲联盟、阿拉伯联盟及加勒比共同
体等改革团体，都在政府间谈判框架下进行协调，并主张各自对安理会改革的不同立场。
概括地讲，全球南方国家关于联合国安理会改革的共识主要包括三个方面：
一是安理会改革事关机构合法性的提升。不少全球南方国家批评联合国安理会治
理实践，指责其不合理的等级结构和非民主的决策与《宪章》的“平等权利”和“主权平
等”原则相悖，并导致全球南方国家边缘化。34 全球南方国家普遍认为联合国未来的合
法性取决于其能否更好地满足全球南方国家的需求，如果改革举措未能解决世界大多
数人口的关切，未能解决南北半球之间的不平等问题，那么改革将是无效的。 35
二是着重解决发展中国家代表性不足问题。全球南方国家普遍认为，当前的世界
秩序是由北半球国家，尤其是美国主导的，存在着不公正、不和平和不民主性。36 随着
联合国成员的扩大，具有众多南方国家的非洲、亚太和拉丁美洲在联合国尤其是安理
会中代表性不足的问题日益凸显。37 非洲国家强调，其具备成为常任理事国的条件，
安理会改革将会有利于全球北方和全球南方通过联合国协调全球治理方面行动的规
范性和一致性。 38
三是需改进安理会工作方法和工作效率。全球南方国家普遍希望联合国安理会通
过改革成为更加精简、高效、响应迅速、财政负责、有影响力和符合各方利益的机构，并
使其与大会、其他联合国机构、会员国和区域组织的关系更加透明和包容。 39
40 Ministry of Foreign Affairs Singapore, “MFA Spokesperson’s Comments on the Adoption of the United Nations General
Assembly Resolution on a 'Standing Mandate for a General Assembly Debate when a Veto is Cast in the Security Council,”
April 27, 2022,
41 United Nations, “Africa Has Provided Clear, Compelling Vision for Security Council Representation, Speakers Stress in
Historic Debate on Enhancing Continent’s Participation,” United Nations, Meetings Coverage and Press Releases, SC/15788,
12 August 2024,
33联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
全球南方国家在安理会改革上的共识与分歧
全球南方国家在联合国安理会改革上存在分歧的地方主要在于安理会扩员模式
和否决权改革两个方面。
一是安理会扩员问题。全球南方国家普遍支持安理会扩员，但在扩员的具体方式、
规模和分配上，存在显著分歧。一方面，全球南方国家在是否应该设立新的常任理事国
席位（无论是否拥有否决权），还是仅仅通过增加非常任理事国席位来扩大安理会上存
在分歧。另一方面，全球南方国家对于新增常任和非常任席位的区域分配存在分歧，普遍
倾向于支持增加本区域席位。此外，全球南方国家关于扩员的规模和数量，即是大幅扩员
还是小规模扩员，以及非常任理事国的任期是否应该延长等问题上也存在意见分歧。
二是否决权问题，即全面行使或限制使用否决权，还是取消否决权。一部分全球南
方国家支持限制或废除否决权。不少全球南方国家认为，否决权是当前安理会失能的
关键原因之一，特别是在处理如气候变化、冲突和维和等全球性问题时，往往是常任理
事国的否决权导致决议难以通过。如 2022 年乌克兰危机中，俄罗斯使用否决权阻止了
相关决议，引发了许多国家对否决权滥用的广泛批评。另一部分全球南方国家则支持
保留但改革否决权。如，寻求常任理事国席位的国家（如印度、巴西），并不完全反对否
决权，而是希望在安理会扩容后获得同等权力。此外，全球南方国家对否决权改革方式
也缺乏共识。一些国家支持渐进式改革，如增加非常任理事国席位或要求否决权使用
透明化。如 2022 年 4 月 26 日联合国大会通过第 76/262 号决议，规定每当安理会常
任理事国行使否决权时，联合国大会应自动召开监督问责会议，使所有会员国都能就
事关和平与安全的重要事务表达意见。40 包括非洲集团在内的多数全球南方国家支持
废除否决权，但也表示若保留否决权则应扩展至所有新常任理事国。41
提升全球南方在安理会
的地位和影响力的思考
第五章
全球南方要在安理会中真正实现从“治理对象”向“平等治理
伙伴”乃至“议程引领者”的转变，需要系统性、多层次的努力。这不仅
涉及改革目标的价值塑造与合法性建构，更需在战略路径、集体行动
与议程塑造等方面稳步推进。南方国家应当提升在安理会中的代表
性与影响力，争取制度性发言权，构建更公平的国际秩序。
35联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
共同维护《宪章》原则，强化改革合法性基础
一、共同维护《宪章》原则，强化改革合法性基础
当前，美国政府大搞单边主义和保护主义，发动关税战和贸易战，挑起大国地缘政
治对抗，构建“小院高墙”的排他性联盟，对联合国安理会的正常运作造成巨大冲击。全
球南方国家提升在联合国安理会中的代表性和话语权，其核心诉求不仅源于对现实权
力结构失衡的回应，更建立在对《宪章》所承载的基本价值观的高度认同之上。《宪章》
确立的主权平等、不干涉内政、和平解决争端等核心规范，不仅构成现代国际秩序的法
理基础，也与南方国家在反殖民、争取独立和推进自主发展的历史进程高度契合，是其
集体政治认同与规范意识的重要来源，构成了全球南方国家参与联合国体系的规范依
据和行动准则。因此，全球南方国家对《宪章》价值观的坚守，绝非被动遵从，而是基于
自身历史经验、文化特质和发展道路所作出的主动选择，是其国际身份认同的核心组
成部分。
更为关键的是，《宪章》本身构成了全球南方国家争取在安理会乃至整个国际体系
中实现更公平地位的最具权威性的合法性基础。作为国际社会广泛认可的的国际法律
条约，《宪章》代表了战后国际秩序的核心共识，其普遍性与规范性为南方国家提供了
坚实的制度依托。正是在主权平等原则的保障下，南方国家获得与其他国家平等的法
律地位，并以成员国身份进入联合国体系，参与国际事务，享有在各类机构中表达立
提升全球南方在安理会的地位和影响力的思考
36 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
场、参与决策的权利。也正是基于这一点，其对于安理会的改革诉求具备坚实的法律与
道义支撑。
在推动安理会改革的进程中，坚持以《宪章》为最高权威，是南方国家增强主张正
当性、避免制度外挑战风险的关键路径。为此，全球南方国家需更主动、更团结地运用
《宪章》这一国际关系的根本法律框架，将改革诉求与《宪章》原则紧密结合，持续巩固
其主张的合法性与制度说服力，推动形成更具包容性与公正性的安理会治理结构。
二、聚焦现实可行路径，寻求最大公约数
全球南方国家提升在安理会中的制度性影响力，既依赖于改革诉求的历史合理性
与道义正当性，也必须立足现实可行路径。当前多极化趋势日益增强，尽管联合国多数
成员国普遍承认安理会代表性严重不足，但各方因地位差异与利益分化，在改革内容、
节奏与优先事项上存在深刻分歧。在此背景下，全球南方若要实现制度性突破，必须要
平衡理想目标与现实约束，必须在坚守纠正历史不公等基本立场的同时，认清改革所
面临的制度门槛与博弈格局，推动战略目标与路径现实之间的有效对接，采取渐进式
推进方式，在既有框架内推动结构性变革。
全球南方国家首先需要在纷繁复杂的改革议题中明确优先方向，聚焦最具现实推
进可能性的领域，形成广泛共识与有力发声。当前改革诉求涵盖常任与非常任理事国
席位扩展、否决权限制、轮换机制优化、议程主导权调整等多个层面，不同国家和区域
集团间的关注重点存在明显差异，容易造成议题碎片化与立场冲突。为避免因诉求分
散削弱整体改革势能，全球南方应在坚持整体战略目标的基础上，优先推动具有最大
公约数的问题，例如扩大非常任理事国席位、优化区域轮换机制等。这些议题政治敏感
度相对较低，在非洲、亚洲、拉美等地区已具备较强共识，具备形成实质进展的制度基
础。与此同时，在表达改革立场时，应强调改革旨在增强联合国的代表性与效能，而非
挑战现有秩序，从而增强改革主张的正当性与政治接受度，争取更多温和国家和开放
性大国的支持，构建跨区域的广泛认同基础。
37联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
加强南方国家团结协作，提升集体行动能力
三、加强南方国家团结协作，提升集体行动能力
团结合作是全球南方增强在联合国等多边机制中的影响力的重要来源。全球南方
国家要打破制度性边缘化局面，亟须强化内部团结与协调，构建统一、专业且有组织的
集体行动能力，通过制度机制建设、议题联动合作与能力支撑体系，南方国家可提升其
在多边博弈中的协商效率与议程主导力，为推动更具代表性与公平性的全球治理改革
奠定坚实基础。
推动建立制度化协调机制。在安理会改革的多边谈判场域中，南方国家在一定程
度上存在协调机制缺位、区域间诉求分化与优先议题不一等问题，导致集体诉求难以
形成统一立场。全球南方国家应完善制度化协商平台，建立全球南方国家常驻联合国
代表定期会晤机制，深化“七十七国集团和中国”、金砖国家、上海合作组织成员国的磋
商机制，并利用“全球发展倡议之友小组”等合作机制，在重大国际议题上形成更多统
一提案，推动联合国决议更多体现发展中国家诉求。全球南方国家应就改革路径、议题
优先级与跨区域协同等核心问题开展常态化对话，推动形成跨区域的协商路径与联合
提案，协调代表性与席位分配等核心议题上的政策立场，减少区域间因席位竞争所引
发的分歧。通过制度化、常态化的磋商平台，南方国家不仅能够提升在安理会改革政府
间谈判等平台上的集体发声能力，也可在多边博弈中摆脱被动、防守的局面，逐步形成
具有组织韧性的全球南方改革联盟。
推动议题导向型联合阵线，提升议程引领力。鉴于安理会改革涉及范围广泛、路径
复杂，推动整体性改革难度较大，全球南方国家可以在现有国家集团的基础上，可进一
步探索跨区域、功能性的联合合作机制，依托特定安全议题，如气候安全、维和任务、制
裁执行、人道危机等，构建由相关区域国家与利益攸关方组成的“议题联盟”，围绕具体
议程形成共同立场和政策倡议，从而增强在安理会议题设置与话语竞争中的战略主动
性。在此过程中，具备相关议题实践经验与多边合作基础的全球南方国家可以发挥一
定的组织、协调与指导作用，负责牵动组建相关议题小组，推动各方政策对接、利益协
调与联合发声，既实现南方国家内部资源整合，也为未来在安理会中争取更大代表性
提升全球南方在安理会的地位和影响力的思考
38 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
提供议题积累与合作基础。
这类议题导向型的联合机制不仅有助于打破传统地理集团划分的制约，实现资
源、经验与策略的跨区域整合，并且能够促进南方国家在重大危机或突发事件中迅速
形成集体声音，避免内部分裂，缩短政策调整周期，提升南方国家在特定议题上的专业
表达和制度塑造能力。此外，此类“补充性平台”也能够推动提升联合国机制回应全球
性挑战的精准性与有效性，增强整体治理效能。
加强能力建设与知识共享，夯实制度参与基础。全球南方国家在多边外交和制度
谈判中的能力差距，是限制其改革影响力的重要因素，部分国家在国际法应用、谈判策
略、危机应对、信息分析等方面仍显薄弱。鉴于此，全球南方国家要想在安理会体系中
发挥更大作用，需在制度性能力与专业知识储备上持续发力。一方面，可以构建跨区域
的能力建设机制，如由中国、印度、南非、尼日利亚等具备实践经验的发展中大国牵头，
以多边方式开展培训项目、政策研讨、模拟谈判与经验分享等活动，内容可涵盖议题研
究、外交语言、法律内容、媒体应对等，侧重实务操作。另一方面，推动建立南方国家专
家库与智库联盟，构建制度性知识支持网络。该联盟可汇集各国外交学院、国际关系研
究机构与相关智库机构等，为成员国提供高质量政策简报、战略评估与法律咨询，缩小
各国在专业资源与信息储备上的不对称。通过知识共享、数据支持与案例分析，提升各
国在多边平台实践中的专业能力，从而增强集体立场的说服力与可信度，减低因信息
不对称或经验不足而在谈判中被边缘化的风险。
四、积极引领安全议程，拓展制度性话语空间
在全球治理体系中，议程设置权是争取制度性话语权的关键入口。长期以来，安理
会的安全议题主要由传统大国主导，全球南方国家往往处于被动响应的位置，缺乏主
动塑造议程结构的能力与平台。基于此，南方国家应主动发起议题主张，塑造符合自身
安全关切与治理理念的议程结构。探索设立“全球南方和平倡议”或“南方调解倡议”等
机制性平台的可能性，在联合国框架内制度化表达南方国家的集体立场与解决方案。
39联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
积极引领安全议程，拓展制度性话语空间
这类倡议可聚焦地区冲突调解、发展与安全联动、维和任务改革等核心议题，旨在将发
展中国家的实际诉求嵌入安理会议程，推动多边安全治理向更加平衡和公平的方向演
进。平台应以跨区域协调为基础，定期发布政策建议、行动框架或地区安全评估报告，
形成有持续影响力的话语体系。在实践路径上，可借鉴并延续乌克兰危机“和平之友”
小组、“中国、巴西关于政治解决乌克兰危机的共识”、“非洲之角和平发展构想”等已有
南南合作经验，推动形成具有全球南方特征的治理范式与价值理念，提升其在安理会
中的制度性话语权。此外，全球南方应加强全球治理的研究和智库交流，推动全球治理
理念创新与知识生产，形成具有广泛共识和影响力的全球治理方案，引领全球治理发
展方向。
全球南方国家还应该利用非常任理事国席位更加积极作为，发挥制度参与效能。
作为安理会权力机制的重要组成部分，非常任理事国席位是全球南方国家直接介入安
理会议程的关键渠道。在成功当选后，相关国家应制定清晰的议题优先清单，围绕国家
和区域关切提前筹划，避免议程随附、立场模糊。在担任轮值主席国期间，南方国家可
通过主持公开辩论、推动起草主席声明、提出议案草案等方式主动设置议题，即便决议
未能最终通过，也能够推动实现议程嵌入、立场表达和共识塑造的战略目标。在此基础
上，南方国家应注重议程之间的衔接与延续，推动与前任及继任非常任理事国的信息
沟通与议题衔接，实现跨任期议题推进，避免单一国家立场在任期结束后失去延续性，
从而逐步稳固全球南方国家在安理会中的政策立场与制度性存在。
关于上海国际问题研究院
上海国际问题研究院成立于1960年，是隶属于上海市人民政府的高级研究机构和
知名智库。我院的主要任务是：以服务党和政府决策为宗旨，以政策咨询为方向，通
过对当代国际政治、经济、外交、安全的全方位研究，为党和政府决策提供有力的智
力支持；通过与国内外研究机构和专家学者的合作交流，增强我国的国际影响力和国
际话语权，提升国家的软实力。多年来，我院一直被国内外权威机构评为中国最重要
的国际问题和中国外交智库之一。
我院设有六个研究所，分别是全球治理研究所、外交政策研究所、世界经济研
究所、国际战略与安全研究所、公共政策与创新研究所、台港澳研究所;同时，我
院设有十个研究中心:美国研究中心、拉美研究中心、俄罗斯中亚研究中心、西亚
非洲研究中心、欧洲研究中心、南亚研究中心、东北亚研究中心、东南亚研究中心
海洋与极地研究中心、世界与上海研究中心。此外，我院还设有中国特色大国外交
理论与实践研究中心、沪港澳合作研究中心，网络空间国际治理研究中心、民间外
交研究中心、国际传播中心等项目制研究平台。
上海国际问题研究院编辑出版的中文刊物《国际展望》双月刊，《上研院报告》
（中英双版）和英文刊物《China Quarterly of International Strategic Studies》季
刊已经成为国际问题研究领域的重要学术论坛。
40 联合国安理会改革：全球南方的正当权益与团结合作
主 编
陈东晓 上海国际问题研究院院长、国际传播中心主任
执行主编
李 忻 上研院国际传播中心执行主任
编 辑
陈 雪 上研院国际传播中心助理研究员
© 本报告版权归 上海国际问题研究院 所有
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地 址：上海市徐汇区田林路 ��� 弄 �� 号
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出 品 人
李开盛 上海国际问题研究院副院长
执行出品人
毛瑞鹏 上研院智库发展与科研管理处副处长
全球治理研究所副所长（主持工作）
