阴财会月刊·全国优秀经济期刊试析地方政府融资平台债务风险及其防范傅建源渊广东邮电职业技术学院广州510630冤【摘要】本文基于我国地方政府融资快速发展的现状，分析了在地方政府融资背后隐藏着地方政府和地方经济发展的体制问题、地方政府的财权和事权关系问题、地方政府融资渠道建设问题、地方政府资信状况信息披露问题及银政关系问题，并提出了解决上述问题的对策建议。【关键词】地方政府融资平台债务风险风险成因一、地方政府融资平台现状及债务风险分析以及推动地方经济发展的担子越来越重，在地方资金需求与地方政府融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主资金供给的矛盾日益凸显的背景下，地方政府融资平台已成要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开为各级地方政府不可或缺的融资渠道。全球金融危机爆发后，发、城建资产公司等企（事）业法人机构，由政府划拨土地、股中央政府规划用4万亿元资金进行投资，刺激经济发展，顺利权、归费等资产的形式出资成立，实现融资目的后，把资金运渡过金融危机。宽松的政策环境和巨大的筹资压力促使地方用于地方市政建设、公共事业等项目，主要以经营收入、公共政府超常规开发融资平台，据中金公司估计，融资平台的债务设施收费和财政资金等作为还款来源。存量在2009年净增长约为4万亿元，全年增长率高达100%。我国于1988年提出建设地方政府融资平台，随着经济的粗放式超常规的增长马上引起各界人士的广泛关注，潜在的发展，地方政府承担的地方性基础设施和公共服务设施供给债务风险也逐一浮出水面。更符合实际的决策。个要求，需采用以公允价值为主、辅以其他计量属性的混合计三、公允价值计量的发展趋势量模式，全面、统一地采用公允价值也许永远都不可能。未来的会计是采用单一的计量模式（比如公允价值计量同时，有些对象无需花费太大的代价（成本）去寻找其公模式）还是以一种计量属性为主、辅以其他计量属性的混合计允价值，如自用的长期资产（如固定资产等），除非有估计减值量模式？公允价值作为一种新的计量模式，将成为21世纪的主的需要。这类对象无交易性，且极具个性，无统一市场，无需勉要计量模式（黄世忠，1997），其未来会不会继续发展、全面应强用当前交易价格或估值模型求取公允价值来计量。稳妥地用，甚至成为单一的计量模式呢？看，公允价值计量适用于具有市场性、交易性的对象，否则无自2007年始于美国的金融危机爆发后，公允价值饱受争论估值技术如何发展，估算出的公允价值还是缺乏现实性。计议，其缺陷被充分暴露。为促进全球经济走出泥潭、维护金融量对象属性的多样性要求多种计量属性并存。多种计量属性稳定，新成立的二十国集团峰会（G20）、金融稳定理事会并存是历史的选择，人们关心的不是数据，而是数据反映的事（FSB）倡议建立全球统一的高质量会计准则，着力提升会计实。至于计量多元性会损害会计信息可比性的问题，同样需要信息透明度，将会计准则的重要性提到了前所未有的高度。通过提高会计报告使用者技巧与素质来解决。因此，坚持公允IASB已着手修订会计准则，公允价值计量是本轮国际财务报价值应用并稳步推进应是一种明智而长期的选择。告准则修订的核心。从当前形势来看，在后金融危机时代，无【注】本文系湖北省教育厅2009年度人文社科研究项目论是IASB还是FASB，似乎并不是在限制使用公允价值，而是野公允价值计量应用研究冶渊项目编号院2009b235冤的阶段性研在主张、激励、发展公允价值，以更广泛地使用公允价值计量。究成果遥公允价值十分依赖经济环境与估值技术。应该说，公允价主要参考文献值是计量标的物的内在价值，它如同真理，需要去发现，不一1.财政部.中国企业会计准则与国际财务报告准则持续定容易取得，也不一定都能取得，但人们必须追求，并努力取趋同路线图.财会咱2010暂10号袁2010-04-03得，这应是会计计量的终极目标。因此，从理论上讲，所有的会2.任世驰.公允价值与当代会计理论反思.会计研究袁计要素均应以价值计量（公允价值是实现形式），并且使用单2010曰4一的计量模式才能使会计信息更具可比性。公允价值应该得3.谢诗芬.论公允价值会计审计理论与实务中的若干重到全面应用，成为唯一计量属性。但现实可能永远满足不了这大问题.财经理论与实践袁2006曰11阴窑12窑援中旬
全国中文核心期刊·财会月刊阴1援规模风险。据专家调查显示，截至2009年末，地方政府升，至2012年将突破20%的警戒线，达到%，而且这个比债务总额已超过8万亿元，其中地方政府融资平台贷款余额率是在假设我国房地产市场不会出现大幅降温的情况下推算高达万亿元，2008年底余额约为4万亿元，2009年新增出来的，考虑到近期中央政府对房地产市场的调控因素，融资贷款约万亿元，相对应的，2009年我国GDP为335353公司债务抵押担保问题和资金使用混乱等问题，造成地方政亿元。从债务存量比率分析，2009年全国地方政府债务总和府融资平台积聚了较大的债务风险。银监会已将地方政府融占GDP总和的比重（即负债率）达到23%，虽处于安全范围资平台的债务风险列为2010年银行业三大风险之首。之内，但监管层的调查数据却显示，在有统计数据的31个省、二、地方政府融资平台风险成因分析市、自治区中，只有21个省、市、自治区的比率低于60%，1援地方政府发展地方经济陷误区。目前地方政府从官员其余10个均超出了100%，个别县市的该比率甚至达到150%政绩考核等因素出发，均把保持地方GDP稳定高速增长作为耀400%。从债务增量比率分析，2009年城投债的发行额超地方经济发展的最高目标。为了实现这一目标，政府通常以扩过2000亿元，加上新增贷款，2009年地方政府融资平台新大政府支出来带动内需的持续增长。在经济有衰退风险的时增债务约4万亿元，而当年地方政府财政收入增量为12279候，政府倾向于采取“逆风向”经济政策，为了迅速收到短期政亿元，所以2009年的新增债务率高达326%。策效果，直接大量地增加财政支出无疑是最简单的方法。我国可见，目前我国地方政府融资平台在局部上存在规模风把经济建设费用放在第一位，政府的经济建设费用支出占险。同时，2009年的债务增速与地方政府财政收入相比明显GDP的比重是经合组织国家平均水平的3倍以上。据世界银过快，存在过度负债的问题。行估测，2009年我国GDP增长一半以上来自于政府主导性2援抵押担保风险。据银监会对地方政府融资平台贷款负支出。可以说，地方政府过分看重地方GDP增速。地方经济过债的调查显示，超过50%的融资平台采取的是地方财政账户分依赖地方政府支出的发展模式和发展思路是地方政府融资资金担保、政府或人大开具的担保函和隐性担保的方式，大量平台超常规发展的内在原因。自身已负债累累的地方政府融资平台还存在“互保”现象。根2援地方政府事权与财权不匹配。自1994年我国实施分税据《担保法》的规定，财政账户资金担保和政府担保函是违规制以来，地方政府财政收入占总财政收入的比重逐步下降，从担保，政府隐性担保并不具有法律效力。在城投债负债方面，1990年的%下降到2008年的%，而地方政府财政支主要存在发行主体资产注入不实、价值人为高估、债券发行方出占总财政支出的比重却在上升，从1990年的%上升到和担保方互相担保的问题。所以，从债务抵押担保情况来看，2008年的%。伴随着以上两个比率的一减一增，地方政府地方政府融资平台债权人的权益保障程度堪忧。资金自足率明显下降，从2000年的62%下降到2008年的3援债务资金使用风险。地方政府融资平台的债务资金目58%。金融危机的影响进一步恶化了地方政府的财政收入，此前主要用于三类项目：淤完全没有经营性收入项目；于有部分时中央政府大举推进“逆风向”财政刺激政策，并要求地方政经营性收入但不能完全自负盈亏项目；盂有经营性收入可以府自筹4万亿元资金当中的70%的资金，这必然导致地方配自负盈亏，但资本金靠财政来投入，这种项目的建设周期较套资金捉襟见肘。所以，地方政府责任与财政收入不匹配产生长。据调查，目前绝大多数的地方政府融资平台债务资金用于的地方政府巨大的资金缺口，是导致地方政府融资平台债务第一类和第二类项目，这些项目自身偿债能力很弱，即使是第迅速膨胀的导火索。三类项目，也需等项目建成后才具有自身偿债能力。更值得关3援地方政府融资体系建设不足。根据我国相关法律规注的是，地方政府融资平台很多情况下只是融资的“壳公司”，定，地方政府不具有举债权，在可用收入无法满足资金使用需公司的账户只是这些债务资金的“中转站”，资金最终划给与求时，地方政府惟有成立地方政府融资平台以通过合法途径融资公司并无经济关联的各个项目公司，融资公司对债务资获取资金。通过地方政府融资平台，地方政府主要通过发行城金没有实际控制权，甚至对其实际用途一无所知。在这种情况投债、上市融资、向各类银行获取贷款资金，以及BOT、TOT下，融资公司只能被动等待政府资金偿还负债，任由债务资金等其他融资模式获取项目投资资金。目前发改委放缓了城投被违规挪用，实际债务主体模糊。债的发行审批节奏，投资者也因为城投债的债务信息披露不4援偿还资金来源风险。融资公司已有债务的本息偿还主清晰而有所顾虑，交易不够活跃。虽然目前也有融资公司在A要通过三个渠道，即项目自身的经营收入、政府可用收入和新股市场借壳上市，但能达到条件的公司寥寥无几，壳资源也日融资资金。在新融资资金方面，银监会要求金融机构严格控制益稀缺，而且融资费用较高。通过BOT、TOT等方式寻找合地方融资平台新增信贷。在证券市场上，发改委已提高发行门适的项目投资者的做法操作起来也并不容易。可见，目前地方槛并放缓城投债的审批节奏，加之债券投资者对城投债信息政府最直接最方便的融资渠道仍然是通过融资平台向各类银披露不真实、不全面等问题顾虑重重，以致债券流动性不高，行获取信贷资金。但通过融资平台的隐性借贷方式就很容易而城建公司上市获取资金的可能性也很小。可见，融资公司通出现本文前面所分析的信贷资金用途前后不一，融资平台对过项目自身经营收入偿还债务本息的可能性也不大，因此政信贷资金缺乏控制等操作风险。可以说，地方政府融资渠道的府可用收入成为其偿还债务的最重要的资金来源。缺乏和不顺畅是促使地方政府倾向于将债务风险集中到我国据预测，地方政府偿债率将由2009年的12%继续逐年上银行业的一个重要原因。援中旬窑13窑阴
阴财会月刊·全国优秀经济期刊4援地方政府资信状况披露不足。我国地方政府通过融资化”、合规化。通过融资平台，地方政府可以充分利用我国日益平台绕开相关法律法规大规模举债已成事实，随着地方经济完善的金融市场和日益丰富的融资产品，例如上市融资、发行的发展，地方政府融资需求的日益扩大将成为必然趋势。为了债券、吸引风险投资和银行项目贷款等。需要配套改进的是要保护已有债权人的权益及地方政府融资渠道的进一步拓展，通过法律形式对各级地方政府的事权和财权划分作出明确规开展信用度评级工作，对地方政府的资信状况实行披露制度定，增强各级政府的责任，避免不正当的项目融资行为。另外，是非常必要的。但目前的政府信用评级均是以一个国家或者要明确规定融资平台的融资来源、资金管理、投放范围、抵押一个准国家为单位的，地方政府信用度评级模型及其公信力担保方式以及债务偿还方式。除了地方政府融资平台，还可考等问题目前仍在探讨中。因此，目前债权人只能获得地方政府虑允许地方政府直接发行地方债券。从我国国情来看，发行地融资平台的资信状况的信息，但对真正的债务人——地方政方政府债券的市场条件正逐渐成熟。宏观经济的稳定性，日趋府的资信状况还了解甚少，地方政府债务信息不对称现象非完善的多样化国债、金融债和企业债发行制度，以及债券交易常严重且普遍，这极不利于债权人对地方政府债务信用风险市场机构投资者的队伍迅速扩大，提升了债券市场流动性等，的监控和管理。这些都为地方政府债券的发行提供了良好的市场环境和制度5援地方政府信用被盲目夸大，银政关系尚未完全理清。基础。同时应注意，此类政策的出台必须慎重，稳步推进，证监在地方政府资信状况披露严重不足，贷款抵押担保尚不完善会亦需对举债项目和资金使用及偿还等环节进行严密监控。的背景下，各家商业银行在2008耀2009年一反对企业贷款的发行地方政府债券较为稳妥的办法是先进行试点，选择经济谨慎作风，争先恐后地大举投放贷款支持地方政府融资平台较发达、偿付能力较强的大城市或沿海城市，然后逐步推广至的资金需求，这一“怪现象”背后的原因主要有两个：其一，债全国。权人对地方政府信用盲目信任，认为地方政府有中央政府支4.由银监会主持，促使第三方评级公司尽快形成公认的持，总会获得偿债资金，信用度总会比企业高；其二，银行的存对地方政府信用度评级办法，建立完整的指标体系，加强对地贷款业务的经营发展与地方政府仍然有着千丝万缕的关系，方政府资信状况的披露。评级工作应交给国内具有公信力的以至于银行很难对地方政府的不合规融资需求予以推脱。债第三方评级公司来完成，具体评级公司可由中央政府相关部权人对地方政府信用度的盲目信任以及银政的特殊关系，让门主持筛选。在评级指标体系的设置方面，由于地方政府对债地方政府的债权人难以对地方政府融资平台的融资行为进行务的偿还能力主要由其财政收支状况和债务负担决定，而地有效的监督和制约。方政府的治理水平对于保持地区社会经济稳定发展、应对突三、地方政府融资平台债务风险防范措施发事件、防止道德风险、保证债务的按期还本付息具有重要意1.将地方政府负债指标纳入官员考核体系，限制地方政义，因此地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方府利用融资体系盲目举债行为。具体指标可以包括：负债率面直接决定了地方政府信用。此外，地区经济环境、经济发展（年末政府债务余额/当年地方GDP）、债务率（年末政府债务水平、产业结构特点等对地方财政收入都会产生直接的影响，余额/当年财政收入）、新增债务率（当年新增债务额/当年财对地方政府的财政支出压力和债务规模也有重要影响，因此政收入增量）、偿债率（当年债务还本付息额/当年财政收入）、宏观经济环境也应纳入地方政府信用评级的考察范畴。资产负债率（年末政府债务额/年末政府资产额）、担保债务比5.银监会加强审查监督银行对融资平台公司的贷款业重（年末担保债务余额/当年财政收入）等，通过这些指标建立务，银行应端正经营战略方针，加强对地方政府融资平台贷款地方政府负债风险预警体系，及时识别和定量分析地方政府的风险管控工作。对于已发放贷款，银监会应责令各家银行推负债风险，并将地方政府负债风险度纳入地方政府官员绩效进贷款分类、贷后跟踪、贷款信用度评估等工作，对不同风险考核范畴。等级的贷款采取风险管理措施。后续贷款方面，银监会应出台2.平衡地方政府事权和财权，中央财政应加大对地方经相关指导文件，明确地方政府融资平台的借贷项目范围、抵押济发展的支持力度。在地方政府经济责任日益加大的背景下，担保要求、抵押率、资金使用以及借贷出行资金状况要求等，适度加大地方政府的财权很有必要，只有将财权与事权相匹及时规范地方政府融资平台的借贷行为。各家银行也要改变配才能从根本上扭转当前地方政府财政收入与支出比例不平经营战略方针，坚持以个人、企业客户为主，减少对地方政府衡的问题。另外，虽然从理论上来讲对于地方受益的项目应该的依赖度，要严格执行银行内部风险管控制度，要以企业项目由地方政府出资，全国收益的项目应该由中央政府出资，但事风险管控的标准管控地方政府融资平台的贷款项目。实上很多项目既具有地方效应又具有全国效应，特别是有些主要参考文献项目是中央政府责令地方政府开办的，而且每个地方的财政1.詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展.中国金融袁状况不尽相同，如果中央财政对地方项目的支持比例采取“一2010曰7刀切”的方式确定，就容易发生财政困难的地方政府被迫过度2.马雪彬袁陈娇.地方政府融资平台中的或有负债与财政融资的问题。因此笔者建议，中央财政因地制宜地分类别分情风险.甘肃金融袁2010曰3况设置地方项目的出资比例。3.计承江.关于政府融资平台发展问题的探索.金融理论3.规范地方政府融资行为，让地方政府融资行为“阳光与实践袁2010曰1阴窑14窑援中旬
