湖南社会科学 2015／2
欧盟利益集团游说的战略和路径分析
以欧盟商业集 团为例
口 徐 静 张文彬
摘 要：欧盟的利益集团与主权国家内部的利益集团有不同的特点和成因。欧盟利益集团积极参与欧盟的决策过
程，主要扮演着利益聚合、利益表达、政策结果和政策反馈等重要决策。但欧盟利益集团对欧盟机构的游说需要有
一 套完善的游说的方法、战略和路径。本文在阐述欧盟利益集团发展概况的基础上对其游说的战略和路径进行总
结并以欧盟的商业利益集团为例进行实证分析。
关键词：欧盟利益集团 游说策略原则 中国借鉴
中图分类号：F112．2 文献标识码 ：A 文章编号 ：1009—5675(2015)02—151—04
利益集团若从不同的研究视角考察，其概念有广义和
狭义之说，广义的利益集团概念是指能够影响公共决策和
国家政策的各种有组织的实体，狭义的概念主要指协会型
(~ eiation)利益团体如商会、工会等有组织的团体⋯；若
从与民主政体的关系上考察则存在麦迪逊的“有害论”和托
克维尔的“有益论”之争。利益集团与民主政治息息相关，
它们通过一套游说的战略和路径，左右着政治集团的形成
以及相关政策的制定。欧盟层面的利益集团积极参与欧盟
的决策过程，将自己的政治要求转达到欧盟决策的中心。但
这些利益集团若想对欧盟的政治系统施加影响，需要有一
套完善的游说方法、战略、手段和原则。若要分析以上这些
要素，需要首先对欧盟层面的利益集团概况进行简单的梳
理。
一
、欧盟利益集团的概况
在欧盟的多层级治理结构中存在着各种各样的利益团
体，它们在欧洲公共事务中有着广阔的活动范围。这些利益
集团既包括在欧洲层面、国家和超国家层面的组织，也包括
领土利益集团地区和地方政府等。但欧盟层面上的利益集
团表现出了与传统的主权国家内部的利益集团不同的特
征。欧盟是个复杂的政治体系，这造成了利益群体的多元
化，各个不同的利益群体组织都会通过院外活动对欧盟决
策施加自己的影响。随着欧盟的扩大和深化以及成员国权
限向欧盟机构的转移，布鲁塞尔的利益集团如雨后春笋般
设立和开展活动。据欧洲议会联合透明登记秘书处(JTRs)
统计，布鲁塞尔众多的利益集团类型多样，其中商业利益集
团占将近50％，欧盟NGO组织(如环境、健康和人权组织
等)占25．81％，欧盟事务顾问和律师委员会等占l2．01％，
智囊和学术研究机构占7．09％，具体如表I所述，这些利益
集团在欧盟都设有办事处。从表1中可以看到，在所有驻欧
盟的利益集团中，凭借资源和人力优势的商业利益集团占据
着绝对的比重。下表的利益集团和游说团体根据其代表的利
益团体的性质、部门和功能大体分为6个大类，这基本反映了
当前欧盟层面利益集团的总体概况及活动的范围和领域。
基金项目：上海高校青年教师培养资助计划专项基金(项目编号ZZGJD12091)和上海工程技术大学校科研启动基金
(项 目编号 A-0501—12-051)的阶段性研究成果。
}作者简介：徐 静，上海工程技术大学社会科学学院副教授，上海，201620；
张文彬，同济大学马克思主义学院讲师，博士，上海，200092。
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湖南社会科学 2015年第2期
表 1 布鲁塞尔欧盟利益集团概况(截至 2013年 1O月)
欧盟利益集团 功能描述 机构数量 所占比例
驻布鲁塞尔的专业 代表欧盟经济生活各部
游说团体和商业组 门和各国的商业和专业 2972个 49．93％
织 协会组织
非 政 府 组 织 环保、文化、社会及消费 1536个 25
． 81％ (NGOs) 者等组织
欧盟事务顾问及律 提供院外活动的信息和
交流技巧和共同体律师 715个 l2．01％ 师委员会等
委员会
智囊及学术研究机
构 欧洲问题研究中心 422个 7．O9％
成员国地区、地方及 成员国城市或地区代表 275个 4
．62％ 其他公共机构 的办事处
代表教堂和宗教团体的 宗教团体 32个 0
．54％ 组织
总数 共大约 5952个利益机构和团体
表格来源：Joint Transparency Register Secretariat(EP)，Annual
Report on the Operation of the Transparency Register一2013
二、欧盟利益集团成功游说的战略分析
1987年的《欧洲单一法令》签署后，使得欧盟机构权限
的加强和多数比例代表制的恢复，这给予了很多利益集团
或组织院外活动的空间。集结在布鲁塞尔的欧盟利益集团
的数量随着成员国的扩大数量也在增加，欧盟扩大后必然
会引起利益集团院外活动方法和战略技巧的彻底变革。所
以，欧盟层面的利益集团要想成功游说并获得其自身利益
需要形成一套特有的方法、战略、手段和原则。
(一)欧盟利益集团成功游说的战略要素
欧盟机构尤其是欧盟委员会的开放性，使大量的各种
类型的欧盟利益集团组织对其进行游说和院外活动，但利
益集团院外活动的成功与否不仅取决于如图1所示的多种
要素，还需要这些利益集团自身所具有的所采取的特定战
略、方法和技巧，以此确保院外活动的有效性和战略的可行
性。如果这些利益集团具有严格训练的专业知识和掌握决
策程序的运行机制，以及能够提出可信的和有说服力的提
案，那么这就可以增加利益集团对欧盟机构的院外活动的
成功率，议案和措施被采用的机会就非常多。
欧盟利益集团的游说除了需要具备上述的方法、战略
和技巧外，还需要依据在有影响力的提案基础上，增强其执
行力，能够针对提案议题进行快速而有效的行动，但当前在
这一层面的战略上欧盟利益集团有所欠缺。探其成因，最根
本的一点是很多欧盟层面上的利益集团缺乏有针对性和明
确的游说对象，很多利益集团在信息收集、专家咨询、议题汇
报上成效显著，但一旦提案被成交欧盟机构后就没有进一
步的行动。利益集团组织类型的分散化以及没有结成利益
联盟联合对欧盟机构进行游说，使得它们无论在资金、社会
动员、专家聘请还是游说的经验和技巧方面都有所欠缺。在
欧盟众多的利益集团中，不同于非政府组织等其他利益集
团，商业利益集团凭借自身的人力和资源优势，在对欧盟决
策机制的游说中起着举足轻重的作用，这也是本文选它作
为案例分析的原因所在。
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图 1 院外活动成功游说的要素及结果
图表来源：Justin Greenwood(ed．)，The Challenge ofChange in
EU Business Association，Bassingstoke：Pagrave Macmillan，2003，p148．
(二)欧盟利益集团成功游说的战略手段
欧盟利益集团要想成功游说除了要具有上述因素外，
还需要采取具体的手段和方式。这里主要总结为以下重要
两点：、
第一，需要结盟并筛选游说对象。利益集团要发挥大
的影响力应该结成联盟并充分利
用媒体尤其是新媒体等方式进行动员和宣传。只有找
到那些对其提案感兴趣的对象并集中火力进攻，才能够使
游说更有效率和提高成功的机会。此外，在筛选对象的过程
中，利益集团应该选取那些对决策起关键性作用的欧盟官
员和办公室人员进行游说，并且要建立定期的联系机制，确
保信息获取的准确、及时和对决策过程的总体把控。
第二，运用媒体和新媒体战略。通过媒体平台作为话语
传播和影响舆论的工具，是任何宣传战略中都不可忽视的
环节。利益集团尤其是资金和人员不足的利益集团，媒体平
台是扩大其影响力和辐射度的最好途径，通过媒体的聚焦
和传播，可以在短时间内形成广泛的社会参与和动员，进而
会影响政治决策的议程设置。特别是随着互联网技术的发
展和社交通讯技术的进步，媒体尤其是网络新媒体和网络
社交工具的普及，它们在社会动员和扩大民主参与方面的
地位凸显。一些社交网络工具如facebook、twitter、google+、
whatsapp和youtube等，这些社交和视频网站使得民众能够
很快的集中并采取统一行动，网络等新媒体的运用和普及
不仅可以共享观念和信息，而且也会推动社会意识的觉醒。
在运用新旧媒体进行社会动员方面，可以增强其民众参与
的广泛性和有效性，但媒体的公关和宣传战略能否成功需
要一定的控制和技巧。
世界和欧洲众多媒体在布鲁塞尔都设有办公室，它们
在布鲁塞尔越来越参与到利益集团的院外游说活动中来，
但这一做法也带来很多批评的声音，尤其是一些跨国媒体
联盟和实力雄厚的传媒集团帝国，在对欧盟进行游说的过
经济 ·管理
程中出现了有意识的左右大众舆论，以及贿赂等丑闻的出
现。这些做法对于利益集团的媒体战略来说，带来很大的批
评和质疑。无论怎样，对欧盟利益集团来说，在当今网络媒
体高度发达的时代，能否具有娴熟的媒体动员和引导舆论
的战略，对于其成功的欧盟决策议程设置和游说具有重大
的作用。
(三)欧盟利益集团成功游说的战略原则
利益集团对欧盟的游说可能成功也可能失败，成功与
失败还与其采取的主要战略原则相关。成功的院外活动必
须包括以下几点原则：(1)选择游说的恰当时机和意图并且
能够预测游说后的发展方向；(2)掌握专业的游说知识和重
视智库和专家的作用，在此基础上具体而相信了解欧盟不
同机构如委员会、议会和理事会的不同决策程序；(3)寻找
有合作精神的利益联盟，通过整合游说目的和利益的基础
上，采取集体行动对欧盟决策和欧盟议案进行游说和施加
影响；(4)积极应对游说过程中的困境和难题，不能态度消
极；(5)细节决定成败，利益集团在对欧盟决策的游说过程
中需要确保每个环节的发展；(6)借助驻欧盟官员的力量如
常驻欧盟机构的代表和成员国国家常驻欧盟的官员，拓展
进入欧盟机构的渠道和高层空间，使院外的游说活动能够
直接进人欧盟决策层面和领域。
了解对手结成联盟的原则是利益集团游说能否成功的
保障；而只有建立与欧盟常驻代表和国家的常驻机构和官
员的关系利益集团才能够在欧盟层面上行动并进而进入欧
盟的决策过程。
三、欧盟利益集团游说的路径——以商
业利益集团影响欧盟经贸决策为例
如前所述，欧盟商业利益集团在欧盟的6大类利益集团
中占了将近一半，它的类型既包括成员国层面也包括欧盟
层面的利益集团，其构成形式多数是以联盟或联合的方式
组成，主要由跨行业的商业利益集团、行业内的利益集团和
大型的跨国公司。其中，行业协会组织和个体公司的大公司
又是主要力量之一。共同贸易政策属于欧盟机构的专属权，
由欧盟机构制定且成员国的相关法规必须符合共同贸易政
策，是欧盟成员国完全让渡或基本让渡国家主权的欧盟统
一 政策。欧盟制定或修改共同贸易政策时，欧盟理事会采取
有效多数表决制，决策机制惟一例外的是在欧盟对第三国
采取反倾销／反补贴最终措施时，欧盟理事会实行简单多数
表决机制(即25国中的13票以上)。【2 所以商业利益集团
影响和游说的重点是欧盟的主要决策机构，概括为以下三
大路径。
(一)欧盟委员会
欧盟委员会是欧盟在国际贸易谈判中惟一的谈判代
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表。在对外贸易政策领域，欧盟委员会起着“支配性的中心
作用”。具体包括：贸易政策与法律的动议权、贸易政策的
执行权与管理权、贸易政策的监督权、国际协定的谈判权。
欧共体的第一支柱中的很多政策是被委员会所垄断的，欧
盟委员会是利益集团进行接触的最重要的机构。通常欧盟
委员会的立法提案是由总司中的中层官员负责，它们会与
利益集团广泛接触，定期询问意见。“利益集团输人委员会
决策所必须掌握的政治信息，提供相应的技术支持，提出可
能被委员会在早期提案中采纳的措施，或对已有的措施提
出质疑，并提出替代方。” 欧盟委员会会议针对提交到委
员会办公室的提案会进行审议和决定，但这一程序的前提
是提案必须经过委员会总司审议通过。因为“委员会对欧
盟政策的起草和形成具有法律上的垄断权，很多利益集团
认为一旦委员会通过的议案呈送给欧洲议会和欧盟理事
会，那么在进行实质性的修改是极为困难的。”【4 此外，利益
集团左右提案的能力与其进入委员会的层次密切相关，越
是进入到内部和高级层次其游说和发挥作用的影响力就越
O
所以，利益集团的游说活动中首先需要与欧盟委员会
中低一级的层次如文件起草的工作小组(Working Groups)
建立密切接触，通过他们影响欧盟决策的议程设定和执行。
尤其对于工商利益团体来说，如果能在针对委员会的游说
中取得效果则就能在实践中取得成功。欧盟的反倾销决策
机制在2004年进行调整后，强化了欧盟委员会的权利。例
如欧盟近年针对中国的很多反倾销的法案和条例，都是通
过欧盟委员会颁布实施的。
(二)部长理事会
部长理事会在对外贸易政策方面，起着贸易保护措施
的最高执行权、贸易协定的缔约权等。在欧盟机构中，针对
贸易救济和反倾销案，首先是由欧盟委员会提出立法动议，
然后提交部长理事会决定。部长理事会下设若干相应的专
业委员会以及150个工作组协助工作，而133委员会则是理
事会中的贸易委员会。在欧盟理事会政策议事过程中，很多
决策和议案是通过成员国的常驻代表委员会(COREPER)和
工作组层面决定的。通常理事会收到委员会提交的提案后需
要经过三个提案处理阶段：专家组阶段(Expert Groups)、常
驻代表委员会(COREPER)阶段和部长会议(Ministres)阶
段。成员国常驻代表委员会又有两部分组成一个是大使级
(COREPERI)，另一个是代表级(COREPERII)，前者主要负
责政治议题，而后者则主要负责技术和金融事务。
理事会的各专家组和工作小组进行的初步审查是第一
环节，此时的工作是十分繁琐、耗时的，具有技术铺垫的性
质。当提案到达常驻代表委员会(COREPER)一级时，通常
专家组及工作小组无权处理的重大问题可以在此得到解
湖南社会科学 2015年第2期
决。 所以，利益集团在欧盟理事会层面，需要通过对专家
工作组和成员国常驻欧盟的官员进行游说活动。但相比欧
盟委员会和欧洲议会来说，利益集团在理事会层面的游说
活动尽管投入大量资源，但效果并不显著。
(三)欧洲议会
随着欧洲议会权利权力的增加和《里斯本条约》的实
施，欧盟的许多与贸易相关的决策都需要根据共同决策程
序才能通过。在欧洲议会层面，欧盟利益集团的主要游说和
开展院外活动的目标是议会中的党团和跨国代表团(inter-
groups)。而欧洲议会党团所代表得不同利益功能和范围，
决定了它们会与什么样的利益集团建立联系以及联系的程
度。欧洲议会是社会组织和游说集团开展对话的最主要平
台，它不仅设有与民众和市民社会直接对话的网站，而且绝
大多数议员都与利益集团组织建立了固定联系的时间和频
率。根据调查显示，相比欧盟层面的利益集团，议员们更愿
意与国家层面的利益集团建立联系。此外，欧洲议会的议员
也更倾向与其相同政策偏好的利益集团进行互动。【6 所以，
如果商业利益集团要对欧洲议会进行有效的商贸政策游说
活动，选择与其正常偏好较近的中右偏左议员会，会更加有
效果和达到目的。
总之，通过对商业利益集团在委员会、理事会和欧洲议
会的活动情况比较看，它在欧洲议会的活动是最频繁的。从
欧盟机构的设置和职能看，欧盟委员会和欧洲议会主要是
对欧盟的立法过程进行游说即在欧盟的立法阶段对其政策
施加影响。所以，如果商业利益集团要对其立法程序进行政
策的影响，那么它们首要的就是游说欧盟委员会的官员与
欧洲议会的议员。
四、对中欧贸易的影响及借鉴意义
中国一直是欧盟贸易救济调查的头号对象，据统计自
1979年欧盟首次发起对华反倾销案开始，截至2013年12
月31日，欧盟对中国产品共发起182起反倾销、反补贴和保
障措施调查。" 随着双边政治经济关系不断加强，尤其是欧
盟扩大后使得它已经取代美国成为了中国第一大贸易伙伴
国，双边贸易和交流的增加，一方面有利于双边深化了解并
达到互利双赢，但另一方面由于经济活动的频繁也会出现
很多贸易摩擦。近年来中国与欧盟在农产品、纺织品、玩具、
家具、光伏和电信等领域都产生了摩擦，欧盟经常会针对中
国的产品实施贸易救济调查。以中欧纺织品贸易纠纷为例，
代表欧洲纺织制造业利益的“欧洲服装纺织组织”(EURA．
TEX)便是一个强大的商业协会游说组织，它们对欧盟委员
会游说提出对中国纺织品的“特保”准则。与此相对，代表
欧洲零售和进13商利益的相关商业利益集团和协会组织也
在四处活动，试图影响欧盟对中国纺织品设限的措施。但在
博弈的过程中由于纺织制造商处于较大优势，所以，最终欧
盟对中国的纺织品问题采取了较为强硬的态度。而2013年
的中欧光伏争端也出现了支持制裁的光伏玻璃生产商协会
(EuProsun)和反对制裁的欧洲平价太阳能联盟间的不同商
业利益集团组织的游说和博弈。中国吸取了纺织品争端的
教训，国内企业成立了以机电产品进出口商会为代表与欧
盟委员会进行谈判和游说，最终在中国政府和欧盟内部反
对制裁的利益集团的游说下，中欧光伏争端友好和解。
从上述案例可看出，针对欧盟对华贸易救济其源头很
多都来自欧盟利益集团对欧盟委员会的游说和申诉。所以
中国需要了解和熟悉欧盟利益集团游说的战略、技巧和路
径，进而成立协调统一利益的代表组织，针对欧盟的反倾销
和反补贴形成一套行之有效的方法和战略。中欧贸易随着
双边关系的不断加深，摩擦不断，近年欧盟针对中国的人权
和大气排放等政治和环境领域也频频施压。欧盟出现这一
转向，除了中欧历史、文化和价值观的差异外，媒体和舆论的
宣传和引导对欧洲民众的中国印象起到了很大的作用。所
以，针对中欧问的误解和相互认识的不足，甚至是对中国一
些歪曲事实的报道，我们缺乏渠道和有效的危机公关扭转
西方大众对中国形象的歪曲。所以了解欧盟利益集团成功
游说的方法、战略和路径，不仅有利于提高中国的国际形象
和软实力，而且对于扭转当前中欧贸易中中国的被动局面
也有借鉴意义。
参考文献：
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责任编辑：志国
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