总第 2：36期 城市问题 2015年第3期
[文章编号] 1002—2031(2015)03—0031—06 [DOI] 10．13239／j．bjsshkxy．cswt．150305
我国土地二级市场存在的问题及其规范路径
卢为民
[摘 要] 土地二级 市场是 土地市场体 系的重要组成部 分。土地 二级 市场的健康运行 ，对 于盘活存 量建设 用地 ，促进 节
约集约 用地具有 重要 意义。土地二级市场的发展 离不开政 府的有效干预和 引导。政府应 该结合土地 二级 市场 的特 点和存在
的 问题 ，扮 演好公共服务 的提供 者、市场秩序 的监 管者及所 有权人 的代表 等三 重角 色，适度 有 限地介 入 ，纠正 市场失灵 ，促进
土地的 集约 高效利用 ，防止 土地 收益的流失。
[关键 词] 土地二级 市场 ；问题 ；规范
[中图分类号] F299．232．7 [文献标识码) A
一 引言
土地市场是重要的要素市场，是现代市场体系
的重要组成部分 。一个 完整的土地市场体系 ，是 由
土地一级市场和二级市场构成 的。一级市场是土地
使用权的初始交易，反映的是国家与土地使用者之
间的经济关系 ；二级市场是土地使用权的再交易，即
土地使用者在合 同约定的期限内，将剩余期 限的土
地使用权转让、出租或抵押的行为，反映的是土地使
用者之间的责、权 、利关系。长期 以来 ，国家和各地
政府高度重视一级市场 ，而对二级市场的发展重视
不够，造成二级市场 的发展 明显滞后于经济社会发
展的需要 。随着土地资源约束 的趋紧和经济发展转
型的深入 ，如何发挥好二级市场对土地资源的优化
配置作用 ，促进土地利用 由外延式粗放扩张向内涵
[作者简介]
(基金项 目]
(收稿 日期]
[修回日期]
式集约发展转变，以及土地市场的平稳健康发展，是
当前需要解决好 的重大课题 。为此 ，中共十八届三
中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重
大问题的决定》明确提出，要“完善土地租赁、转让、
抵押二级 市场”。目前 ，国土资源部 正在研 究制订
关于土地二级市场 的相关管理办法，各地对土地二
级市场的发展也有较高的期待，例如，上海市为了实
现未来 20年城市建设用地负增长的目标 ，提出了要
大力发展土地二级市场 ，盘活存量建设用地 ，推进流
量增效 ，通过土地利用方 式的转变倒逼城市发展 的
转型 。
目前 ，在土地二级市场的发展过程中，关于政府
是否要介入及如何介入 的问题 ，学术界和实务界还
有较大的分歧 。在政府是否应介入方 面，一部分专
家认为政府不要介入⋯ ，其理由是二级市场本来就
发育滞后，政府一旦介入，特别是如果管得过多，将
卢为民(1969一)，男，河南济源人，上海市土地交易事务中心副主任，副研究员。
中国博 士后科 学基金 项 目。
2014—09—12
2o14 —11一O9
城市建设与发展 ·31·
《城市问题))2015年第3期 我国土地二级市场存在的问题及其规范路径
会严重制约其发展势头。另有一部分专家认为政府
应积极介入 ，加强监管 ，其理 由是 目前土地二 级
市场违法违规现象较多 ，如果不进行干预，将严重阻
碍整个土地市场，乃至房地产市场的健康运行。在
政府该如何介入方面，也有不 同声音。一部分专家
认为，土地作为重要的国有资产，须严加管理，要像
管理一级市场 一样管理二级市 场 。另有一 部分
专家认 为，应充分发挥市场对资源配置的决定性作
用，政府应像对待普通商品市场一样管理土地二级
市场，要加大对市场失灵 的纠正 。
由于认识上的不统一，导致管理上的越位、错位
以及不到位等现象时有发生 ，严重影响了土地二级
市场的健康发展。目前，国家层面还没有出台专门
的土地二级市场管理办法。各地对二级市场的管理
方式和政策差异也很大 ，大量管得过多和不到位 的
现象同时存在。为此，很有必要摸清土地二级市场
的运行特征 ，厘清存在的问题，明确政府 的职责 ，以
促进土地二级市场的健康发展。
： 我国±地=级市场的逗行特征
作为一级市场的延 伸，二级市场虽然与一级 市
场有一些相似之处，但是也有许多 自身的特点和运
行规律 。
1．土地二级市场的交易主体更加多元化，内容
和形式也更加多样化
在 目前的土地二级市场中，从交易主体上看 ，既
有各种类型的企业，又有农村集体经济组织，还有大
量的个人等；从交易内容 上看 ，既有 国有土地交易 ，
又有集体土地交易 ，既有纯 土地的买卖流转 (多是
一 些非法交易)，也有连房带地的交易 ，还有在建工
程的交易；从交易类型上看，既有转让，又有抵押和
租赁 ；从交易形 式上看 ，既有 土地使用权 的直接交
易 ，也有以股权转让形式 的变相交易 ，还有以作价人
股 、联营等其他形式 的交易 ，既有在公开市场上的交
易 ，又有私下的隐性交易。
2．土地二级市场中所涉及的产权关系、法律关
系及增值收益分配纷繁复杂
首先，在土地二级市场交易中 ，土地权力体系十
分复杂 ，既涉及到所有权人 ，也涉及 到使用权人 ，甚
至还涉及到经营权人。这些权利主体各自的权能及
所承担的法律责任也各不相同。土地所有权人对土
地拥有完全的权利和全面的支配权，其由土地占有
权、使用权、收益权和处分权等权能组成 ；土地使
用权是依法对一定的土地加以利用并取得收益的权
利 ，是土地所 有权派生 的财产权 。。 ，其是 由土地 占
有权 、使用权 、部分收益权和不完全处分权组成的权
利集合。而土地经营权的权能只包括使用权和部分
收益权。上述关于土地产权主体的权利在我国的相
关法律 法规上有 明确规定。《土地管 理法》规 定 ，
“国家所有土地的所有权由国务院代表 国家行使”。
地方政府经过 中央政府授权 ，可 以代表国家行使所
有权职能。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行
条例》规定，“县级以上人民政府土地管理部门依法
对土地使用权的出让 、转让 、出租 、抵押 、终止进行监
督检查”。由此可见，一方面，我 国的土地使用权人
只拥有部分处分权 ，在处分土地时必须征得所有权
人的同意；另一方面，政府作为土地所有权人的代
表 ，还承担着管好和用好土地、实现土地最优最佳利
用和保值增值的责任。
其次 ，由于土地二级市场的交易涉及到的产权
主体多，再加上土地增值原 因的多样性，使得增值收
益分配更加复杂化。从导致土地增值的原因看，主
要有三种类型 ：一是供求性增值 ，即由城镇建设
用地供不应求引起 的土地增值 ，这类增值源于绝对
地租的增加 ；二是投资性增值 ，即由对城市基础设施
和公共设施等进行投资改造和地产商进行房地产开
发导致的土地增值 ，这种增值源于城市级差地租的
增值 ；三是用途 改变性增值 ，即 由于城市规划 的调
整 ，使得土地利用条件 和用途发生改变而导致 的土
地增值 ，比如 ，由工业用地 、住宅用地转变为商业用
地导致的增值，这种增值也是源于绝对地租的增加。
如何区分不同情况 ，合理分配增值 ，不仅关系到各方
积极性的调动，也关系到国家土地收益 的流失与否。
3．土地的资本属性体现得更充分，与金融的关
系也更加密切
土地具有资源 、资产和资本三种属性。当企业
在一级市场上通过“招拍挂”方式拿到土地后 ，土地
就成为企业重要 的资产。由于土地的保值增值性 ，
通过二级市场的交易实 现土地 的增值收益后 ，土地
就成为重要的资本。据有关部门统计，全国84个重
点城市土地抵押面积 2009年底为 21．7万公 顷，及
至 2013年底 ，该数据 已为 40．39万公 顷，抵押金额
由2．59万亿元增加到7．76万亿元，抵押面积和抵
押金额分别增长了86％和 200％ 。土地抵押市场
的发展 ，为城市建设 和企业发展提供了重要 的融资
渠道和资金保障。与此同时，随着土地资本化的深
人推进 ，土地与信贷、证券的关系也越来越密切。土
· 32· 城市 建设与发展
《城市问题／2ol5年第 3期 我国土地二级市场存在的问题及其规范路径
地抵押是否规范合理 ，直接关 系到金融系统的安全 。
4．一级市场上土地供应的“双轨制”导致二级
市场并不是一个完全竞争市场
学术界曾有一种观点认为 ，在我国，土地一级市
场由于供给受政府控制，是垄断竞争市场；而二级市
场是土地使用者之间的交易 ，是完全竞争市场 。但
事实并非如此 。这主要是我国土地的国有属性以及
一 级市场上 土地供应 的“双轨制 ”造成 的。 由于种
种原 因，我 国一 级市 场上 的土地 供应 目前 仍 然是
“双轨制”，即既有大量 以公开“招拍挂”方式出让 的
土地，也有以划拨、协议、定向等非公开方式供应的
土地，这两种供地方式在公开的程度、缴纳的税费，
以及后续 的利用等方面是完全不同的。以公 开“招
拍挂”方式取得的土地 ，由于没有相关 限制 ，在二级
市场可以 自由转让 ；而以划拨 、协议等非公开方式取
得的土地 ，由于享受了政策优惠 ，往往被 附加不少约
束条件 ，在转让时会受到诸多限制 。因此可以说 ，我
国的土地二级市场并非是一个完全 竞争 的市场 ，这
样 的市场特点 ，注定 了政府在二级市场交易中必须
适度介入，以防止交易的不公平以及土地收益的流
失 。另外 ，即便是通过 “招拍 挂”方式取得 的土地 ，
由于在土地 出让时政府作为土地 出让人往往对土地
利用提出了一系列要求 ，如果在二级市场交易后得
不到有效落实 ，即会影响到土地 的集约高效利用及
影响到土地调控政策的效果 。
三 我国土地=级市场运行中存在
的问题及原因分析
1．发育程度较低
多年来 ，我国城镇建设 用地 的规模年均增加一
倍 以上 ，其为各级政府带来 了 巨大 的土地收益 ，因
此 ，政府普遍关注土地一级市场和新增建设用地 ，而
对如何发挥二级市场 的作用 ，加 大存量建设用地盘
活利用的力度关注不够。从一 、二级市场交易量的
比较看 ，与一 级市场相 比，二级 市场整体上 不够活
跃 。例如 ，从二级市场交易较为活跃 的浙江省来看 ，
据统计 ，2008—2010年 ，浙江省转让土地 36．683万
宗，面积 16287．54公顷，转让金额 832．10亿元，转
让的土地面积 占该省同期供应土地面积总量 的
25．60％ 。另据有关部门对上海 、北京、广州 、深圳
四个一线城市的统计 ，二级市场转让 宗数仅为一级
市场成交宗数的 40％左右 ，转让 面积仅为一级市场
成交面积的 10％左右 。从 内地大城市 与香 港的对
比看 ，包括四个一线城市在内的内地发达城市，二级
市场的转让交易均不到同期土地总供应量的 50％，
而香港的土地转让量 占同期土地供应总量的主要部
分 ，转让宗地 数量 占同期 土地供应 总数 的 99％ 以
上 。由此可见 ，与香 港相 比，内地大城市 土地二
级市场 的发育程度是 明显滞后 的。
本文认为，土地二级市场发育滞后，主要由以下
几方面原因所致。一是土地储备范 围过大 ，挤 占了
土地 自由转让的空间。一些地方政府为了加强对土
地供应的调控力度 ，以及获得更多的土地财政收入 ，
过分强调土地储备功能 ，扩大土地储备范围，将旧城
改造 、城中村 、旧厂房等存量建设用地都纳人 了土地
储备范围，导致土地权 利人可 自行交易的土地十分
有限。二是土地转让成本过高 ，保有成本偏低 ，影响
了企业转让土地 的积极性。据有关 部门测算 ，土地
转让需缴纳 30％ 一60％ 的土地增值税 ，3％ 一5％
的土地交易契税等，过高的转让税费影响了土地转
让的积极性 ，一些企业宁可让土地闲置，也不愿意转
让。三是转让门槛较高 ，限制 了土地的转让 。按 照
《城市房地产法》，“以出让方式取得土地使用权的，
转让房地产时 ，应 当完成开发投资总额 的百分之二
十五以上”。该项规定的初衷在于限制房地产投 机
和土地炒作 ，但也提高了转让的门槛 ，导致一些企业
因经营困难确需转让的 ，也难以将土地转让出去 ，进
而造成土地资源闲置或浪费。此外，相关的配套服
务没有跟上 ，增加了转让 的风险。相对于一级市场
来说 ，二级市场的配套服务很不健全，评估 、公证、保
险、金融、登记等相关服务均有所欠缺 ，增加 了交易
风险 ，阻碍了土地转让的进行。
2．二级市场交易信息分散、交易具有较大的盲
目性和自发性
从 目前我国各地 的实际情况看 ，二级市场 的交
易多数是 自发行为。由于缺乏良好 的交易环境和交
易平台，严重影响了土地资源的配置效率。具体来
说，其主要表现在以下几方面。一是信息不对称。
在市场经济条件下 ，信息不对称是影响资源配置效
率 的重要原 因。目前二级 市场的交易管理 涉及 国
土、房产、国资委、工商、税务 、银行等多个部 门，相关
信息分散在各个部门，没有一个信息汇总和发布的
专门渠道，造成了交易信息的不对称。这不仅使得
土地成交结果背离市场供求关系 ，成交价格偏离土
地 的内在价值 ，而且也导致土地管理部门因缺乏包
括二级市场供应在 内的全面的土地供应信息 ，而难
以对土地市场实现精准调控。另外，还会滋生大量
城市建设与发展 ·33·
《城市问题)2015年第 3期 我国土地二级市场存在的问题及其规范路径
的“掮客”和投机商 ，增加 了交易成 本和交易风险。
二是缺乏统一 的交易平 台，交易以双方协议为主，竞
争不够充分 ，价格得不到充分发现。现行的土地交
易平台和交易规则大都是针对一级市场制定的，二
级市场基本上是“自由市场”，缺乏相应 的交易规则
和交易平台，交易大多是靠中间商介绍，买卖双方以
协议方式确定成交价格 。这种方式不利于土地的价
格发现和资源配置效率 的提高。
3．违规交易和隐性交易较多
土地二级市场的交易制度与规则的不健全及监
管的不到位 ，导致 了土地二级市场 的交易出现了一
系列违规交易和隐性交易的问题 。
违规交 易问题。该方 面的问题主要有 以下三
类 。第一 ，以非公开交易方式取得 的土地或享受政
府优惠政策供应的土地 ，未经出让人同意 、未履行相
关手续 ，擅 自交易。这些土地 因公共利益或因发展
特定产业的需要 ，在一级市场上是以划拨 、协议或定
向方式供应的，其享受了相关的政策和出让金优惠。
按照规定 ，这些享受优惠政策的土地受让人在处分
土地时必须征得 出让人 的同意，并补 办相关 手续。
《城市房地产法》第 39条规定 ，“以划拨方式取得土
地使用权的，转让房地产时 ，应 当按照国务 院规定 ，
报有批准权的人 民政府审批 。有批准权的人民政府
准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手
续 ，并依照国家有关规定缴纳土地使用权 出让金 ”。
但是 ，在许多地方，一些企业 以非公开方式或优惠政
策取得土地后，擅 自转让 、抵押或租赁，造成了土地
交易的不公平和政府土地收益的流失。第二 ，未达
到法定条件 ，擅 自转让和抵押土地。按照《城市房
地产法》的规定 ，土地转让必须符合三个条件 ：即支
付全部土地使用权出让金 ；取得土地使用权证书 ；按
照出让合同约定进行投资开发 ，属于房屋建设工程
的，应 当完成开发投资总额的 25％以上。但是一些
企业未达到这些条件就擅 自转让 ，不仅给交易双方
带来市场风险 ，而且容易导致 “囤地”、“捂地 ”、炒
卖土地等现象的发生。第三，未按出让合同约定，擅
自处分土地 。比如 ，一些土地在出让时 ，合同中明确
约定 ，必须满足一定条件才能转让、租赁或抵押 ，但
一 些企业拿到土地后 ，不按出让合同约定 ，擅 自处分
土地 ，造成土地使用上的混乱。另外 ，人 民法院在处
置土地资产时 ，没有按照 出让合同要求选择受让方 ，
亦是造成政府关于土地利用相关要求难 以落实的原
因之 一 。
隐性交易和私下交易问题 。该方面的问题主要
有 以下三类 。第一 ，以股权转让形式将土地使用 权
转让。不少企业为了规避正常的土地交易税费和土
地转让条件限制 ，采取股权转让 的形式 ，将相关 的土
地使用权进行转让。第二，不履行相关登记手续，通
过“掮 客”将 土地使用 权私下 转让。第 三 ，违反 规
定 ，故意压低或抬高交易价格。有些企业在土地 交
易时故意压低土地价格 ，以达到偷税漏税的 目的，造
成 了国有土地收益的流失；还有 的企业在土地抵押
过程中和一些评估机构 串通一气 ，故意把价格抬 高
以骗取银行的高额贷款 ，加大了银行的放贷风险，破
坏了金融秩序。
4．土地转让后不按照出让合同约定利用土地，
严重影响了土地的利用效率和效益
政府作为土地所有权人 的代表和 出让人 ，在土
地 出让时往往将土地利用 的相关要求 (包括土地用
途、开竣工时间、产业类型、规划参数、环保要 求、科
技应用、投入产出、公共设施建设等 )以合 同的形式
固化下来 ，以便实现土地的最佳有效利用 ，并且出让
合 同的适用期限是整个 土地 的出让期限 ，并不随土
地使用权人的改变而改变。但事实上 ，由于缺乏 相
应的监管 ，一些土地在进入二级市场后 ，出现了很多
违反合同约定的行为，其主要表现在以下两个方面。
第一，擅自改变土地使用性质和规划参数，比如，一
些以工业用地性质 出让的土地 ，转让后擅 自用作商
业用地 ，或者是利用工业厂房 ，擅 自从事商业等经营
性行为 ；一些以商服用地性质出让的土地 ，转让后擅
自进行住宅开发和经营 ；还有一些土地经转让后 ，擅
自调整规划参数 ，提高容积率或建筑密度等。这些
行为不仅造成 了政府土地收益的流失 ，而且会产生
环境污染 、交通拥堵 、消防隐患等问题。第二 ，擅 自
改变产业类型 。一些工业园区为了实现产业转型升
级 ，根据产业集群和产业链的发展要求 ，在土地出让
时往往对园区引进 的项 目类型 、产出效益等有 明确
的规定 ，但是一些企业拿到土地后 ，擅 自改变产业类
型 ，从事一些与园区定位不相符的产业 ，或者将土地
转让给一些不符合相关要求的企业，严重影响了园
区的健康发展 。
四 关于规范土地=级市场的建议
1．明确目标，找准政府在土地二级市场中的角
色定位
总的来看 ，我国土地二级市场 当前迫切需要解
决 的问题 ，是活跃 度不够和运行不 够规范 的问题 。
· 34· 城市建设与发展
《城市问题》2015年第3期 我国土地二级市场存在的问题及其规范路径
为了适应经济社会发展的新形势新要求，当前及未
来一段时期，应将土地二级市场的发展 目标定位如
下 ：规范运行 ，繁荣发展。而要实现这一 目标 ，既需
要市场这只“无形之手 ”，更需要政府这 只“有形之
手”。其 中，如何充分 发挥政府这 只“有形之手 ”的
作用 ，在当前至关重要。
随着政府职能转变的深入推进，政府的作用正
在发生新的变化 。中共 十八届三中全会对“政府 与
市场的关 系”作了明确规定 ，即“使市场在资源配置
中起决定性作 用和更好发挥政府作 用”，同时将政
府的职责和作用定位为：保持宏观经济稳定，加强和
优化公共服务 ，保 障公平竞争 ，加 强市场监管 ，维护
市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市
场失灵。结合我 国土地二级 市场 的特点 和发展现
状 ，本文认为 ，当前政府在土地二级市场发展中要实
行“有限介人或有限干预”，即既不要管得太多，也
不能放任不管。在这个过程中，政府应重点扮演好
三重角色 ：一是要做好公共服务的提供者 ，推动土地
二级市场的快速发展 ；二是要做好市场秩序的监管
者，规范土地二级市场的交易行为；三是要履行好所
有权人代表的职责 ，确保土地 的集约高效利用 和保
值增值。
2．改革土地储备制度，缩小储备范围
针对当前政府土地储备范围过宽 ，企业 自由流
转土地空间较小等问题，建议优化完善土地储备政
策 ，土地储备应以调节市场上建设用地余缺 和提供
公共产品用地为主 ，进一步控制收购土地范围，扩大
土地权利人 自行交 易 的范 围。针对部分 旧城 区改
造、城中村改造、旧厂房改造等项 目，应制定实施该
类项 目可以不纳人土地储备范围、允许 由土地权利
人 自行改造或联合开发的政策。
3．完善土地税收政策，提高保有成本，降低流转
成本
目前 ，土地市场存在着土地转让税费偏高 、保有
税费偏低的问题。对此，应建立“重保有、轻流转”
的土地税 费结构 ，在适 当提高土地保有环节税 负的
基础上 ，降低流转环节的税负 ，以此提升土地二级市
场的交易活跃度。
4．适当降低土地的转让投资限制
针对土地二级市 场转让 门槛 较高而 限制 了一
部分土地转让等 问题 ，建 议在 强化 对 “炒卖 ”土地
严格管理 的基础上 ，适 当降低对 土地转让 的“25％
以上投资比例”的限制，使更多的土地可以流转起
来 。
5．推进公开交易，严格限制隐性交易和私下交
易
为了防止隐性交易和私下交易等带来的一系列
问题 ，要大力推进土地二级市场的公开交易。为此 ，
建议所有的土地转让行为都必须使用国土资源部门
指定的统一交易平 台，其中下列转让行为必须 到政
府搭建的统一交易平台上进行交易：在建工程转让；
工业结余用地分割转让；土地出让合同对土地使用
权转让有约定的 ，经出让人 同意后 的土地使用权转
让 ；土地出让合 同约定不得转让 ，但因破产 、重组 、撤
销等特殊情形确需转让的土地使用权转让；涉及土
地司法拍卖的。同时 ，对于其他类型的交易，也要引
导和鼓励其到统一交易平台上交易。为了吸引更多
的土地进入统一的交易平台交易，要健全交易规则，
加强交易服务，比如，在统一的交易市场内提供税
收、公证、登记、拍卖等相关服务，并适当减免相关服
务费用。
6．建立转让审核制度，严格制止违规交易
一 是对 以非市场化方式供应的土地 ，在转让时
要重点加强合法性审查。对于以划拨方式供应的土
地 ，其转让 时应由政府先收 回，待办理完相关出让手
续后才能转让 。对 于协议 出让和定 向供应 的土地 ，
要履行合同约定的相关义务 ，并经 出让人同意后并
补办相关手续后才能转让。尤其要加强政府优惠方
面的审核管理，确保国家的土地收益不流失。对于
违规交易的 ，要坚决制止并予严格处罚 。
二是对 以市场化方式供应的土地 ，要重点加强
合约性审核 ，即审核其是否履行 了出让合同的约定。
凡是涉及闲置土地 、违法用地的，一律不得转让 。凡
是违反土地出让合同约定，擅 自改变土地用途和建
设规划条件 、擅 自改变受让人的出资比例 、股权结构
或实际控制人以及其 他违反土地 出让合同约定 的，
不得转让 。土地使用权转让价格 明显低于市场价格
的 ，政府享有优先购买权。
三是对受让人条件要严格把关。特别是对一些
工业 园区中的产业用 地，凡是出让合 同中对受让人
条件有明确规定的，在转让时 ，供需双方均须严格遵
守。
7．加强部门合作，规范涉及土地的股权转让行
为和司法拍卖行为
对涉及土地股权转让行为的，国土资源部门要
加强与工商部 门的合作 ，建立共管机制，防止一些企
业通过股权转让规避土地税费和土地利用要求，甚
至炒卖土地。凡是土地出让合同对土地使用权受让
城市建设与发展 ·35·
《城市问题)2ol5年第 3期 我国土地二级市场存在的问题及其规范路径
人的投资比例 、股权结构变更有约定的，应经国土资
源部 门同意后 ，工商部门方可允许其进行股权变更。
对于涉及土地的司法拍卖 ，法 院应与 国土资源部 门
加强合作，建立联合会审机制。法院在强制执行或
者通过诉讼程序实现抵押权而对土地使用权进行拍
卖或者以其他方式进行变现 时，应 听取 国土资源部
门的意见。国土资源部门对 于转让土地的情况 、转
让条件、受让条件等方面要审核把关 ，以实现土地利
用 的合理 、集约 、高效 。
8．加强对评估等第三方机构的管理
针对 因地价评估 的混乱所带来的问题 ，建议建
立地价评估考评制度和地价评估公示制度。对凡是
不按行业规范进行评估 ，提供虚假报告 、未真实反映
情况、骗取行政许可的，应按行业规定予以严格处
理。建议 对有上 述不 当行为 的评估机 构实施 “警
告、降级 、淘汰”的制度 。应在评估行业 营造公平竞
争的环境 ，禁止人为指定评估机构 的行为 ，确保土地
评估的公平、公正。
9．加强诚信体系建设
诚信体系建设是市场经济条件下约束企业行为
的重要手段。国土资源部门要加强土地市场交易诚
信体系建设，将二级市场中违规交易等行为纳入诚
信体系管理。相关部门应加强项 目审批、核准、备
案 、土地交易以及融资抵押等方面的监管 ，形成联合
监管机制。
10．建立土地交易鉴证制度 ，加强一二级市场的
联动管理
针对土地转让后 ，有部分企业不按照出让合同
的约定利用土地等所带来 的问题 ，应建立土地一二
级市场 的联动管理机制 ，确保土地转让后 ，出让人对
土地利用提出的各项要求能落到实处 。为此 ，建议
建立土地交易鉴证制度。在签订转让合同时，国土
管理部门作为鉴证人 ，应要求转让方须将 出让合 同
的相关约定纳入转让合 同，并在土地转让后继续加
强合同履约的跟踪管理。
rect the market failure，and promote economical and intensive
land use so as to prevent the loss of land revenue．
【Key words】 second land market；problems；govern—
an Ce
注释
① 此数据来源于(2009中国国土资源公报》、~2013中国国土资源
公报》。
② 此数据来源于2012年3月20日《中国国土资源报》刊登的国土
资源部咨询研究中心土地咨询部撰写的《构建统一开放有序的
土地二级市场》一文 。
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(责任编辑 ：李小敏 )
· 36· 城市建设与发展
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