第 l6卷第 l期
2012年2月
中 共 中 央 党 校 学 报
Journal of the Party School of the Central Committee of the C．P．C．
Vo1．16．No．1
Feb．，2012
职 工 医 疗 互 助 保 险 与 制 度 创 新
— — 基于云南田野调查
王东宾 王曙光
(1．清华大学 公共管理学院，北京海淀 100084；2一E京大学 经济学院，北京海淀 100871)
【摘要】职工医疗互助保险在建立与完善多形式、多层次的医疗保障体 系中起到重要的补充作
用。基于对云南16州市的4 700份问卷调查和4州市结构性调查，对云南省职工医疗互助活动的绩
效、制度设计、风险控制方式以及参与者评价进行了深入考察和理论分析。结论部分对职工医疗互
助保险概念从“保险”向“活动”的变迁做出评价，并分析了当前市场化思潮下对职工医疗互助保险的
认 识误 区。
【关键词】职工医疗互助保险；工会；医疗保障；云南模式
【中图分类号】 F832 [文献标识码】A 【文章编号】1007—5801(2012)03—0062—05
我国城乡医疗保险体系正在发生深刻的变迁，
随着新型农村合作医疗体系的逐步完善和覆盖面的
增加，农村居民医疗保险水平有了质的提升，为农村
地区的反贫困和防止因病致贫奠定了体制基础(王
曙光等，2008；桑特勒等，2006)。与此同时，职工医
疗保险体制改革也在推进之中，但是由于法律框架
和运行体制等方面的原因，职工合作医疗保险体系
的完善和推广尚遭遇很多障碍，从而极大地影响了
职工医疗保障水平，导致部分地区职工因疾病而陷
入贫困的概率增加，城市职工的贫困化问题已经成
为影响经济可持续发展和社会和谐的重要问题(世
界银行，2007；亨利，2001)。
实际上，我国各地都在尝试进行职工合作医疗
保障体系的实践。云南省职工医疗互助活动是经
云南省政府批准，云南省总工会为职工开展的一项
互助合作活动，其主旨在于解决职工就医中个人负
担比例过高的问题。2004年 7月 1日在云南全省启
动 了这项互助活动 ，至今 已经成功开展了 7期 ，
2011年进入第8期。2010年12月底，北京大学课题
组与云南省职工医疗互助活动中心组成专项调研
组，对云南省医改情况 、职工医疗互助活动进行调
研，针对困难企业退休人员参保、职工对医疗费用
及医改的看法、职工医疗活动开展等情况，采取问
卷调查 、入户访谈与结构性访谈等形式进行 田野调
查，研究与总结云南职工合作医疗的模式与经验，
对云南省职工医疗互助活动的绩效、制度设计、风
【收稿日期】20l1—12—05
【基金项目】王曙光主持的教育部人文社会科学研究基金课题《中国农村金融改革与机制创新》(批准号：09YJC790014)阶
段性成果。
【作者简介】王东宾(1982-)，男，山东威海人，清华大学公共管理学院博士研究生，研究领域为公共管理；王曙光(1971一)，
男，山东莱州人，北京大学经济学院副教授，研究领域为农村金融、发展金融。
62
险控制方式以及参与者评价进行了深入考察和理
论分析。 二、职工医疗互助保险的绩效与参
与者评价
一
、调研及样本描述
本次调研采用了问卷调查和结构式访谈结合
的方式，调研对象为三个层次的不同职工：退休职
工 、农 民工 、灵活就业人员 ，研究其医疗情况 、满意
度以及对未来工作的建议。本次调查研究，依托云
南省职工医疗互助活动中心各地下属及代理机构，
以及各地工会系统，共发放问卷4 719份，其中有效
问卷4 713份 ，样本来 自云南省 16个州市地 区，覆
盖云南全部州市地区。其中女性样本占总体样本
的54．64％，男性样本 占45．36％。年龄在 29岁以下
样本 占总样本的 10．59％，30—39岁 占27．07％，40—49
岁 占 32．15％ ，50—59岁 占 17．50％ ，60岁 以 上 占
12．68％，可见大部分样本年龄在 3O一50岁之间。从
职业情况看，在职职工、退休人员 、灵活就业人员 、
农 民 工 、其 他 的 比例 分 别 为 65．46％ ，19．75％，
7．59％，4．06％，3．14％，大部分样本为在职职工，这也
是云南职工医疗互助活动的主体。来 自国有企业
的样本 占34．88％，来 自机关事业单位的样本 占
30．48％，来 自集体企业的样本占9．79％，来自民营企
业和外企的占约 15％，可见大部分样本来 自国有企
业和机关事业单位。从收入情况来看 ，年收入在 1
万元以下的样本占39．27％，年收入在 1万到3万元
之间的样本 占48．60％，年收入在 3万到5万之间占
9．16％，5万以上的占2．97％。样本中只有 7．5O％的
样本没有参加过职工医疗互助，参加过职工医疗互
助活动的占92．50％，其中有 54．22％的样本参加过 7
期职工医疗互助活动，参加过5期以上的样本 占
70．63％，有 1 655个样本，约占35．88％的职工得到过
职工医疗补助。总体来看，样本的代表性较好，可
以反映出云南省各类职工的总体情况，符合本次调
研 的 目的。
此外 ，为配合问卷调查 ，从第一线了解职工的
真实感受和想法 ，课题组还进行了昆明 、楚雄 、大
理 、临沧四个地区的田野调查 ，以座谈会和结构性
访谈 的方式进行 ，与州市工会 、企业 、政府部门 、职
工代表、医疗互助活动地方办事处工作人员等座
谈，并到实地参观考察。
(一)参与情况
表 1 职工参加医疗活动互助活动比例(分类型)
参加进 疗 f|j 术参)JII过敷 jtl!_lj
人数 比 人数 I比
订 渺 f 2950 9704％ oO 2 96％
越休人激 9t)2 98 36~ l5
嘏就、jt 270 76 49~／,5 83 23 5j％
杞 】 76 4 2t％ ll3 59．79％
致他 99 69．7：％ 43 3O．28％
职工医疗互助活动参与率非常高。随着政策体
系的完善和制度的改进，尤其是城乡一体化政策和
城乡统筹发展的大力推进，将为农民工的权利保护
提供更好的外部环境。工会在农民工的社会保障和
权益保护方面，将发挥着越来越重要的作用。
从问卷调查的统计数据中可以清晰地显示出来 ，
职工医疗互助活动在企业职工中得到越来越多的认
可，实际上逐渐成为企业工会的正常工作内容之一。
在未来的工作中，除了保持现有职工的积极性外 ，农
民工将成为一个重要的工作对象群体。
表2是否打算继续参加职工医疗互助活动
参枷
税“Rif]t,Ii 2788 9I．95％
退休人员 865 舛．74％
灵活 289 8401％
农魁 99 58．24％
托他 I10 78．57％
参加
2．O8％
I．97％
2．9I％
94 J％
2．86％
不确定
5．97％
3．29％
13．O8％
32 35％
l8．57％
(--)参加情况
表3第三至七期在职腿 休职工参加活动情况
参加人数 (人) 汇集互助金 (元)
期 退休职
数 在职职工 比例 退休职工 比例 在职职T
参加人数 参加人数 缴纳金额 比例 比例 缴纳金
额
第
一
361495
30％ 二 1568832 70％ 68l794 3 82497356 70％
48 期
第
39687l 四 l67l0l9 69％ 759728 31％ 87240328 69％ 31％
期 98
第
414244
31％ 五 l765047 69％ 8O6606 31％ 9l83l156 69％ 0
4 期
第
上
438471
，、 l830266 68％ 85642l 32％ 94796932 68％ 32％
期 52
第
15023180 726829 七 l844733 67％ 896742 33％ 67％ 33％
期 0 40
63
从表3中可以看出，在职职工的参与人数占总体
的70％左右，是退休职工的2倍以上。
(三)补助情况
表4补助人次 、补助金支出情况
参加活动的人数由第一期 180万人增长到第七
期 274万人 ，反映了职工群众对医疗互助活动的需
求。截止2010年 l2月 31日，累计补助职工 131万人
次，补助金额达到8亿元。
此次调查结果显示，目前的在职职工受补助比例
在30％以上，而退休人员的受补助比例在60％以上，
是前者的两倍以上。但从系统的全样本汇总来看，参
与医疗互助活动的人群中，在职职工人数比例基本上
相当于退休职_丁人数的两倍。这体现了互助活动政
策制定的初衷，即活动的互助合作性质，倡导年轻人
帮助老年人 ，“有病人帮我 ，无病我帮人”的理念。从
受补助情况的年龄段分布来看，也体现了这一点，不
论从人次还是金额来看 ，60岁以上的老年职工都占
了半数左右。
在职职T 与退休人员人数及交纳互助金的比例
基本均为2：1以上，但受补助人数和金额则倒置过来，
这既体现了互助活动“有病人帮我，无病我帮人”的政
策初衷，也体现了互助活动已经形成实现医疗公平的
一 种调节机制。
表5按年龄补助情况统计
年龄段 补助人次 ～人次) 比例 补勋金籁 (元 ) 比例
合计 I2207l ， 64303234 } r
~-49 3l599 27 35‰ l68793l3 26：5％
50．59 24889 2l 360 l3803624 21 47％
} 65583 48 7 33620297 52 28％
因此，在活动初期 ，年轻职工因为身体较好，不愿
意参与互助活动，经过]二会和政府部门的政策宣传，
企业行政机关的劝导，使年轻职工理解到互助活动具
有互助(带有慈善公益)和保险(防止意外发病)的双
重性质 ，是一项互惠互利的活动，有利于全体 人的
权益 ，提高了他们的思想认识 ，保证了全系统医疗互
助活动的顺利开展。
64
表6不同类型职工的情况医疗补助
锝到过f 疗} lJ 采 }到jil r孙j曲
人数 I{t比 人数 Ij『比
职 lI
退 {木人0l
i五帆 、ll，
农
矮他
944 3I¨ ％
548 60 35％
95 17 38
3l 85％
40 28 57％
209(} 68 89
360 39 65％
252 72 62％
J 53 83 l 5 0
l(J0 7l 43 {，
职工医疗互助活动对于提高职工医疗水平是有
直接的影响，通过样本数据的统计可以发现，参加互
助活动的职工选择大医院治病的可能性更大。这一
方面与他们的经济能力有关 ，另一方面，互助活动也
提高了他们选择高水平医疗服务的经济承受能力，这
一 点课题组在田野调查中的访谈中也得到了验证。
表7普通患病的就医选择(已参加医疗互助活动)
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7l5
246
114
58
蔚： 喱渡I窑，q-5k l，
i }l 个数 l jl L
23 86’ 1077 35‘)4。
27，33‘ ：M3 38 I1％
33 4"~oA， II1 32 55％
32．40％ 92 5I 4
39(JI 47 33 33
^础
趣件 人
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戴池
从政策实施的总体效果来看，68％的人认为职工
医疗互助减轻了住院医疗费用负担，20％的人认为职
工医疗互助并没有减轻住院负担，超过90％的人将继
续参加职工医疗互助活动。这表明大部分人认为职
工医疗互助有利于减轻负担 ，人们对职 医疗互助的
评价较高。
(四)对职工医疗互助活动的了解、缴费标准与
评价
调查样本中，有约62％的人了解或比较了解职工
医疗互助，约30％的人听说过职工医疗互助。这说明
职工医疗互助在调查样本中的知晓度比较高。58％
的样本通过单位宣传了解到职工医疗，36％的人通过
电视 、报纸、广播等媒体途径了解到职工医疗互助。
说明单位宣传是职工医疗互助传播的主要途径 ，同时
媒体也是重要的传播载体。
图1职工了解医疗互助的途径
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约40％的人对职工医疗互助活动补助审批工作
的时效性比较满意，38％的人认为一般，13．3％的人不
清楚。这表明要增加职工医疗互助活动补助审批工
作的透明度。在缴费标准上，57．5％的人认为第七期
活动互助金交纳标准比较合适，31．7％的人认为交纳
标准过高。
第七期活动互助金进行的交纳标准，继续参加的
按 80元交纳，新参加的按 100元交纳，这一做法是基
于前面尤其开始几期中存在互助金结余的情况下采
取的，是对原有职工的一种激励措施。显然，企业职
工还是能够接受标准的调整，农民工群体例外，他们
的接受需要有一个过程。
如果按第七期活动的补助标准，54％的人意愿交
费额度为 80元以下 ，40．29％的人意愿交费额度为
80—100元 ，仅有约5％的人意愿交费额度为 100元以
上。如果提高活动的补助标准，意愿交费额度为80
元以下、80—100元、100元以上的比例分别为 ：36％、
50％、14％。可见如果补助标准提高，那么人们的意
愿交费额度也会提高，但是意愿交费额度为100元以
上的比例仍然很小。对于目前的补助标准，47％的人
认为补助标准基本合适 ，35％的人认为补助标准偏
低，仅有4％的人认为补助标准较高。补助标准是影
响职工参与意愿与缴费承担意愿的重要因素，这表明
在当前的经济发展水平下，职工已经具备了承担更高
水平医疗互助缴费标准的经济能力，只是医疗互助的
补助标准有进一步提升的要求。
表8如果按第七期活动的补助标准，您的意愿交费额度是
表9如果提高活动的补助标准 ，您的意愿交费额度是
8【I e以 l、 8(1．1O0 I(XI．15O l51)-2O0 L
通过以上两表的比较可以发现，提高医疗互助活
动的补助标准，将显著提高职工的意愿缴费数额，这
同样验证了我们的结论 ，能够减轻医疗负担，尤其是
个人负担的绝对数额，是职工参与意愿和缴费承受能
力的最重要影响因素。
三、云南职工医疗互助保险的管理
制度创新和风险控制
按照《云南省职工医疗互助活动实施办法》的规
定，互助金主要来源有 ：职工交纳的互助金 ，政府 、行
政和工会的补助，政府安排的风险准备金，社会各界
捐赠、赞助，其他收入。目前，以职工交纳的互助金为
主，除了云南省政府安排了1 000万元的风险准备金，
尚无其他收入。基金全部存入银行，目前尚不允许进
行其他方向的投资，以规避投资风险。
云南省职工医疗互助金实行省级统一筹措 、统一
管理，独立建账、独立核算。互助金的安全性是职工
医疗互助活动的生命线，是保证医疗互助活动可持续
健康发展的基石。自第一期开展活动起 ，云南医疗互
助活动中心就进行了严密的制度设计，对互助金实施
科学的管理、最严格的监管和严密的财务制度，以保
证互助金的安全性，同时制度设计的合理性也是保障
其制度运行和激励约束机制有效性的重要方面，因此
任何合作金融和互助保险都要设计合理的内部制度
(奥斯特罗姆，2000；袁杰，2005)。
保证资金的安全和完整，要防范两个风险：一是
系统风险，不能出现崩盘。这需要严格的保险精算制
度来预测资金风险，职工医疗互助活动中心与云南财
经大学建立了良好的合作关系，一直以来对医疗互助
活动的测算工作有深度研究的云南财经大学李兴绪
教授主持测算工作 ，保证互助金运行的科学性，防止
出现系统风险。第6期职工医疗互助活动出现赤字
1 600万元，就是一个危险的信号，再下去医疗互助就
比较危险了。为此，职工医疗互助活动进行了详细的
调查研究工作，查找原因，研究对策。加强测算分析
研究，提高对系统风险的可控能力，对活动发展及资
金风险控制等方面从科学专业的角度进行了全面准
确的阐述，夯实了活动发展过程中的理论支撑。二是
管理风险，制定严格的管理制度和保护措施，保证资
金不出现风险。云南省审计厅对互助金的管理制度
和保护措施给予了充分的肯定。互助金的全部资金
均存放在银行，大额支出全部使用存单方式，安全性
很高，并且全部工作经费和运行费用由工会、政府和
65
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煺 炙 农
重点企业承担，不从互助金中抽取一分钱，以此保证
了互助金百分之百用之于职工。
在存单和资金的使用方面采用了分权制衡原则 ，
由三个人分别管理钥匙、密码、取出存单，使用存单需
要两个章：主任印章，财务章。资金使用必须满足所
有环节的条件，缺一不可，以此来保证，不给人为干预
提供可乘之机，防范人为失范因素带来的管理风险。
在2010年7月投入使用的第二代网络信息管理系统
中，重点加强补助审批痕迹管理，从而实现了追溯责
任管理，强有力地约束了审批人员的行为，提高了互
助活动的管理绩效。
四、云南模式中关于医疗互助保险
的认识问题
正在发展中的云南模式表明职工医疗互助活动
有可能成为我国多层次、多形式的医疗社会保障体系
的重要组成部分之一，对完善我国多层次、多形式的
医疗社会保障体系有可能起到有益补充作用。当前
的医疗保障体系以社会保险、商业保险、社会救助体
系为主要支撑，其中医疗社会保险体系又包括城镇居
民医疗保险、城镇职工医疗保险、新型农村合作保险
三项基本制度，云南模式提供了职工医疗互助活动提
供了实践经验，引导工会在新的医疗保障体系中查漏
补缺，主动创新寻找自己的角色定位。
然而，不论从哪种角度来看，云南省职工医疗互
助活动都是一种典型的互助合作保险，其制度化、规
范化程度丝毫不亚于正常保险业务。而医疗互助概
念从“保险”向“活动”的演化 ，一方面显示了云南省总
工会的谨慎态度，另一方面实际上彰显了在市场化导
向的医疗保障体系建设中对互助合作保险的认识误
区。1993年，全国总工会成立中国职工保险互助会 ，
协调组织全国工会系统广泛开展了医疗 、养老、住房 、
消费等方面的互助保险和合作活动。在全国总工会
的政策文件中，如1996年发布的《中国工会职工互助
补充保险试行办法》、1999年全国总工会《关于加强
职工互助补充保险基金管理的紧急通知》等文件中均
把互助合作活动作为补充保险来对待。但从2007年
《中华全国总工会办公厅关于职工互助互济保障活动
有关问题的通知》等文件中，互助合作已经悄然从“保
险”变迁为“活动”。2009年3月 17日中央政府发布
的指导性文件《关于深化医药卫生体制改革的意见》
中明确指出：“鼓励社会参与，鼓励工会等社会团体开
展多种形式的医疗互助活动。鼓励和引导各类组织
和个人发展社会慈善医疗救助”，也同样将工会等社
会团体组织的非盈利性医疗互助视为“活动”，从概念
来看，是保险体系之外、与救助体系并列的补充体系。
事实上，互助保险发展的历史悠久并且在很多国
家的保险体系中具有重要地位和作用。如日本工会
联盟中专营互助保险业务的“全劳济”其规模就非常
大，在全国保险业务中占有一定的市场份额。在很多
国家，如新加坡、日本、瑞典等国，都有专门的互助保
险立法。2007年以来，我国农村合作医疗体系逐步完
善且几乎覆盖全部农户，这就更加凸显出职工合作医
疗的迫切性，亟须对于职工医疗互助合作的法律认可
与政策支持。
【参考文献】
⋯ 王曙光，等．社会参与、农村合作医疗与反贫困【M】．北京：人民出版社，2008．
[2】【美]雷克斯福特·E·桑特勒，史蒂芬·P·纽恩．卫生经济学——理论案例和产业研究[M】．程晓明，等译．北京：北京医科大学出版
社，2006．
【3】【美1尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务[M】．张 昕，等译．北京：中国人民大学出版社，2001．
【4】邱鸿钟，袁 杰．现代卫生经济学[M】．北京：科学出版社，2005．
(责任编辑 陈 羽)
