第二章 行政学说的历史发展
本章从西方行政学说发展与中国古代行政思想挖掘
的两条线索，以时间为顺序探寻行政学说发展的历史轨
迹。本章分六个阶段详尽地描述西方行政学演变的历程，
并侧重对这一进程进行了理性的分析。与此同时，也挖
掘了中国古代行政思想的精华。需要指出的是，由于篇
幅的限制，只能介绍部分代表人物及思想，而且由于社
会制度、历史条件、民族文化等因素的影响，所介绍的
人物及思想可能具有某种局限性，或存在某种分岐与争
论。对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部
分，中国古代行政思想之浩瀚决不是一章的内容所能容
纳的。
本章要点
第一节 西方行政学的创立与发展过程
第二节 中国行政思想发展和研究现状
第一节 西方行政学的创立与发展过程
一、提出与创立时期(1887年－1918年)
二、正统时期(1919年－1945年)
三、批评与转变时期(1946年－1959年)
四、应用与发展时期(20世纪60－70年代)
五、挑战与创新时期(20世纪70－80年代)
六、总结与探索时期(20世纪80年代以来)
一、提出与创立时期 (1887年－1918年)
最早使用行政学一词的是德国学者冯·史坦因，他于
1865年发表的《行政学》一书，主要从行政法的意义上
使用行政学一词的
（一）1887年，威尔逊(Thomas Woodrow
Wilson)发表了著名论文《行政学之研究》。大
约一个世纪后，美国行政学会议定：该文是将
行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威
尔逊被誉为行政学的奠基人。政治与行政的区
别在于：政治是“重大而带着普遍性事项”方
面的国家活动；而行政是“个别和细微事项”
方面的国家活动。政治是政治家特殊的活动范
围；而行政是技术职员的事情。“公共行政就
是公法的明细而系统的执行活动”。
（二）弗兰克·J·古德诺(Frank
)是美国政治学学会的奠基人之
一和第一任主席，他对行政学从政治学中
分离出来起了强有力的推动作用。在1900
年出版的著作《政治与行政》一书中，他
对政治——行政二分法进行了认真的论证。
此书是最早的行政学专著之一,对后来的行
政学有着深刻的影响。直接和强有力地推
动了行政学的发展,使行政学在独立发展的
过程中迈出了意义重大的一步。因此,古德
诺是行政学的奠基人之一。
（三）泰罗(Frederick )倡导的科
学管理运动，使人们将政府行政与管理的科
学化联系在一起。1911年发表的《科学管理
原理》，提出了“全面的智力革命”问题，
认为他的原理适用于一切管理问题，“一切
管理问题都可以而且应当通过科学的办法加
以解决”。其理论被称为“泰罗制”，他则
被尊称为“科学管理之父”。
（四）享利·法约尔()出版了《工业管理和一般
管理》一书，对管理（法文为“Fonction
administrative”，应译为“行政管理职能”）的职能、
要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的
论文《国家的行政管理理论》于1923年被译成英文。
法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：
第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第
四，安全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。
其次，提出并论证了最经常运用的14条行政管理原则，他
认为“用一些已充分确定的原则加强管理理论是非常有益
的，应集中对这些原则进行一般论述”。这些原则是：1、
劳动分工；2、权力和职责；3、纪律；4、命令统一；5、
指挥统一；6、个人利益服从整体利益；7、报酬；8、集
权；9、等级链(权力线)；１０、秩序；11、公平；
12、人员任期的稳定；13、首创精神；14、集体精神。
提出著名的“法约尔跳板”原理。
二、 正 统 时 期
(1919年－1945年)
韦伯(Max Weber)是现代官僚制度理论的
奠基人。官僚制组织指的是一种层次分
明、制度严格、权责明确的理想的等级
制组织模式。
怀特(Leonard Dupee White)的《行政学
导论》出版，该书全面反映了正统时期
行政学的理论观点。这是公认的最早的
行政学通行教科书。从某种意义上说，
这本书的出现意味着行政学作为一门学
科的诞生。
卢瑟·古利克(Luthcr Gulick)与他的英国同事林
德尔·厄威克(Lyndall Urwick)编辑出版论文集
《行政科学文集》，对法约尔有关管理过程的论
述进行深入探讨。该书被认为是达到这一“正统
时期的顶峰”。
切斯特·I·巴纳德(Chester )受霍桑
实验的影响，在其《行政的职能》一书中，对正
式组织和非正式组织的关系作了进一步的探讨。
美国人本主义心理学家A·H·马斯洛
()的需要层次论。这是提出最早、影
响早大的一种激励理论。
三、批评与转变时期
(1946年－1959年)
１．对传统的管理理论的批评和新
的理论的形成：赫伯特·A·西蒙(Herbert
)是美国卡内基·梅隆大学计算机科学与
心理学教授，而且是1978年诺贝尔经济学奖的
获得者，他将管理学、社会学、心理学、运筹学、
计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的
研究，使行政学的研究更显露出跨学科的性质。
他在行政学研究方面最主要的著作是1946年在
《公共行政评论》杂志上发表的一篇论文《行政
管理格言》和1947年出版的著作《行政行为》
。
《行政行为》一书的写作目的，就是更好地理解
组织中的人的行为，尤其是人们决策过程。西蒙
的主要观点包括：①管理就是决策。决策过程和
决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中。
“任何实践活动，无不包含着‘决策制定过程’
和‘决策执行过程’”。②研究了决策行为的心
理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和
决策过程及程序进行了科学分析。③与“完全理
性”、“寻求最优”的经济人不同，“行政人”
(或译“管理人”)是在“有限理性”的范围内运
用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决
策方案并进行决策的。④对程序化决策和非程序
化决策进行了区分和分析。⑤从决策的角度，对
权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织
系统、信息处理技术等问题进行了分析和研究。
约翰·高斯(John Gaus)
在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐
述了如何运用生态学的方法研究行政学的问
题，并于1947年出版《公共行政学之我见》
一书，最早把生态学一词引入行政学。高斯
为行政学的研究开辟了一个新的方向。
弗雷德·里格斯(Fred Riggs)
、1957年，哈佛大学教授弗雷德 ·里格斯
(Fred·Riggs)出版了《比较公共行政模式》，
1961年又出版了《公共行政生态学》，促进
了以生态学方法研究行政管理的新方向。
行政生态是指各国的国情如何影响、塑造该
国行政，行政又是如何影响社会的发展变迁。
保罗·享森·阿普尔比(Paul
)
以对政治——行政二分法的批评著称。他的主要著
作有《大民主》(1945年)、《政策与管理》(1949年
)和《民主政府的行政管理与道德》(1952年)。阿普
尔比是美国新政时期的行政官员，他深信在其担任
农业部行政官员的11年中，美国公共行政管理者深
深地卷入了拟定和实施公共政策的政治程序中。在
《大民主》一书中，阿普尔比指出，政治介入行政
的作用在于防止专横地运用官僚权力。政治和行政
是无法分离的，因为官僚通过制定规章、解释法律
和确定公民权利使立法具体化。官僚甚至帮助国会
议员起草法律。
沃尔多(Dwight Waldo)
行政是具有高度理性的人类合作中的一种，
它离不开组织和管理。组织是探求行政的静
态模型，是行政系统中政府与民众相联系的
结构，包括人事关系的结构、权力结构等。
管理是探求行政的动态活动，是行政系统中
获得理性合作的行动。他认为行政是人们在
复杂社会中借以控制文化、达到稳定的社会
目标和改革目标的手段。
2 ．多元化趋势的进一步发展：
C·诺 斯 科 特 ·帕 金 森 (
Parkinson）
1957年在《帕金森定律与行政管理中其他
问题的研究》一书中提出了有名的帕金森定
律。这条定律可以用两句话来说明：①一名
官员想要增加的是下属而不是对手；②官员
们相互之间制造工作。其基本点在于说明行
政人员数量的增加和工作数量没有关系，并
以此揭示官僚组织实际存在的弊端。
道格拉斯·M·麦格雷戈(Douglas
Murruy McGregor)
理论最早见于他于1957年11月在《管理学评论
》杂志上发表的文章《企业的人性面》。1960年，
他的重要著作以同样的书名正式出版并引起了广
泛的注意。麦格雷戈用X理论来表示传统的管理理
论对人们的假设。这种假设是：
①一般人的天性是懒惰的—他想尽可能少干工作；
②缺乏抱负，不喜欢负责任，宁愿被人领导；
③生来以自我为中心的，对组织的需要漠不关心；
④在本性上抵制变革；
⑤易于上当受骗，不很聪明，容易受到骗子和煽动
家的愚弄。
以马斯洛的需要层次论为基础提出了
用Y理论表示的创新思想。Y理论对人的
假设与X理论相反，因此导致的管理方式
也有所不同。
X理论完全依赖对人的行为的外部
控制，把人当作孩子来对待。而Y理论则
主要依靠自我控制和自我指挥，把人当
作成熟的人来对待。
查尔斯·E·林德布洛姆(Charles
)
耶鲁大学的经济学家和长期从事研究公共政策的学
者。1959年他在《公共行政评论》杂志上发表的论
文《“竭力对付”的科学》(有的译为“凑合对付”
的科学或应付科学)被认为是渐进主义的决策理论的
代表作。
①是“渐进的”，总是采取小的步骤逐步去实现目
标；②是不全面的，不能在既定时间内考虑全部备
择方案及其后果；③是进行连续比较的一次又一次
地制订和修订；④对各种方案的选择是“满足”标
准而不是“最佳”标准；⑤最后的决策是折衷性的。
从总的趋势看，行政学的发展是以对
传统的管理理论的批评为动力的。由于这
种批评往往是和心理学、社会学、经济学、
管理学、政治学、人类学、行为科学、计
算机科学、运筹学、系统论、控制论、信
息论等各个学科的新的发展交织在一起，
因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使
行政学的研究更显露出跨学科的性质。
四、应用与发展时期
(20世纪60－70年代)
1、政策分析的兴起
1967年叶海卡·德罗尔(Yehezkel Dror) 发表题为
《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》的长
篇论文
这篇文章的核心是阐述包括政府决策在内的公共政
策的理论、方法和机构，并对60年代盛行的系统论、系
统分析进行评估，同时与他本人提出的政策分析进行了
比较研究。德罗尔认为，政策分析是科学与政治之间的
一座桥梁，但并不改变政策与组织行为的基本特征
政策分析的主要特征：
①重视在行政决策和公共政策制订过程中的政治
因素，而不是忽视或抱着屈就的态度对待政治影
响。
②拓宽了政策和决策的概念范围，不再只将其视
为对资源的分配。除了定量分析和成本收益评析
外，备选方案的定性研究也是必须的。
③重点应放到具有创造性的新的备选方案上，鼓
励创造性思维。将系统分析与预算结合在一起。
④将定量工具和定性分析相结合，建立定性模型。
⑤强化对未来状态的预测分析。
⑥这一方法也许并不精密，但却是系统的。它承
认手段和目的相互关系的复杂性、决策的相关标
准的多样性以及每项政策的局限性和尝试性，不
去刻意追求明确的标准和结论。
2、管理科学的发展
1966年，卡茨(Daniel Katz)、卡恩(Robert
)合著的《组织和系统概念》发展了巴纳德
等人关于组织是一个人群合作的开放系统的观点。
他们认为，对组织的研究有两种不同的方法，即
开放系统法和常识法。
常识法倾向于把正式名称和规章作为组织的特征，
认为组织的目的就是其创立者和领导者的目标。
而开放系统法则从组织运行和成长的输入、转化、
输出和再输出的循环过程入手，将组织视为一个
开放系统。
3、组织发展学研究
1967年，本尼斯(Warren Bennis)发表著作
《未来的组织》，对旧的官僚组织进行批评，
认为传统官僚制面临急剧的、难以预料的环
境变化、规模过度增长以及现代技术革命的
冲击和挑战。
他主要分析了未来组织的中心任务、组织模
式和它的建立所需要的条件。为了建立新型
组织的需要，应开始加强培训、系统咨询、
成人教育(社会化)、确定超组织的目标和任
务等方面的工作。
4、比较行政学的繁荣
赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)1969年发表《行政分权
与政治权力》
在美国政治与行政体制中，代议制(立法机构)、政治中立权
限(官僚机构、职业文官)、行政领导(政务人员)三者的地位
和相互关系总是处于变革和调整之中。由于始终未能达到三
方面的平衡，更由于代表性的不足，人们在庞大的政治系统
中感到失去了个人的独立性，难以表达自己的意愿。这种体
制的缺点表现在：①现行代议制机关只能给予行政机构一般
性指令，而公民个人只是被动地接受低级官员的政策和行为；
②多元性政治制度为反对变革的人们行使其否决权提供了机
会，使改革举步维艰；③社会组织规模增长过快，使公民个
人对社会影响力减弱。
1969年，劳伦斯·J·彼得(Laurence )和雷蒙德·
霍尔(Raymond Hull)合著的《彼得原理》一书提出了一条与
帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理，即“彼得原理
”。
该书指出，在任何等级制度的各个层次上都能看到一种普遍
现象，即许多人不胜任他们目前所担负的工作。根据对雇员
在等级制度中晋升方式及其晋升后履职情况的研究，在概括
上百个实际案例的基础上，作者们对彼得原理表述为：“在
等级制度中，每一名雇员都趋向于晋升到他所不能胜任的等
级上”。同时他们还进而引出了一条推论：“每一个岗位最
终往往被一个不适合履行其责任的雇员所占据”。
五、挑战与创新时期
(20世纪70－80年代)
1、新公共行政运动：1971年，美国出版《论新
公共行政学：明罗布鲁克观点》一书，其中最
具代表性的文章是乔治·弗雷德里克森(George
Frederickson)的《论新公共行政学》。新行政
学则把社会公平加入到传统目标和基本原理之中，
其目的在于“改变那些在制度上妨碍社会公平的
政策和结构”，让行政管理者承担起社会的职责，
将出色的管理和社会公平作为社会准则及基本的
行为出发点。
2、公共服务理念：美国学者弗雷德里克·莫舍
Frederick Mosher)在1971年发表的《短暂社会中
的公共服务》一文中，对当代政府所处的两难困
境和新的社会环境对政府行政的要求提出了独到
的见解。
首先，他认为行政组织内部和组织之间将日益重
视解决社会问题；
其次，对于公共服务而言，它要求更高程度的专
业化；
再次，莫舍对政府人事制度中的“发迹主义”和
职位分类进行了批评;
最后，他认为高等学校应加强为政府官员提供新
知识，社会问题和社会发展、行政管理知识，新
的分析技术、人际关系等方面的教育；建立和发
展公共事务学校，发挥它们在改进政府行政方面
的独特作用。
3、公共评估研究：最有影响的是艾伦·威
尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)1972年发表
的《自我评估的组织》一文；1972年，韦斯
()的《评估研究：评估计划
有效性的方法》一书，对政府计划评估的目
的、问题和方法进行了详细阐述。
六、总结与探索时期
(20世纪80年代以来)
1、对本学科历史发展进行回顾和反思
2、“企业家政府”理论的兴起。
行政管理与企业管理的关系是行政学研究中
悬而未决的传统问题之一。80年代初，英美等西
方国家出于振兴经济的需要，在政府管理中大量
引进和吸收企业管理经验，以精减政府规模，减
少财政支出，提高行政效率。
3、政策科学的繁荣
1951年，拉斯韦尔(Harold Lesswell)提出政
策科学这一概念，由于它能充分利用现代技
术和吸收跨学科知识，并能有效地与政治和
行政实践相结合，到70年代即为人们普遍接
受。而80年代以来，这一源于政治学的新兴
专业反宾为主，成为政治和行政研究的主流
之一，被视为“国际政治学会成立20年来最
重大的突破”。
4、公共选择理论影响深远
以1986年诺贝尔经济学奖获得者、美国经济
学家布坎南(James M·Buchanan)为代表的“
公共选择学派”，从经济学的视角考察政治
现象和政府行政问题，自60年代以后，以其
创见性和实用性为人们广泛接受，并成为西
方行政理论的一个重要流派。
5、公共参与、政府间关系(尤其是中央和地方的关
系)、行政文化和行政环境(行政生态学)等的研究，
在80年代进一步为理论界所重视。
在西方对行政学一个世纪以来的历史发展进行的回
顾和总结中，最全面、最权威的是1988年由美国学
者共同编纂的《公共行政手册》。这本行政学百科
全书式的著作全面地反映了美国行政学一百年来的
研究状况。
第二节 中国行政思想发展
和研究现状
一、中国古代行政思想
（一）民本思想
（二）法治思想
（三）用人思想
（四）监察思想
二、中国近现代行政学研究状况
（一）近代中国行政学发展
（二）现代中国行政学构建
（一）民本思想
1． 民为邦本的思想
《尚书·五子之歌》云：“民惟邦本，本固邦宁。”
汉代贾谊在《新书·大政上》中说：“闻之于政也，
民无不以为本也，国以为本，君以为本，吏以为本。
故国以民为安危，君以民为威侮，吏以民为贵贱，
此之谓民无不为本也。”
２．民贵君轻的思想
(1)孟子的民为贵、君为轻的思想
(2)君与民的船水关系的观点
孔子云：“夫君者舟也，庶人者水也，水所以载舟，亦所以舟。”
(《孔子家语·五仪解》)
荀子提出：“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟。”
(《荀子·大略》)
“可爱非君，可畏非民，天子者，有道则人推而为主，无道则人弃而不
用，诚可畏也。”
(《贞观政要·政体》)
３．安民思想
(1)孔子的使民以义、以时的思想
(2)刘邦的因循而治、与民休息的思想
(3)张居正的安民、厚民的思想
(4)康熙的爱民、恤民、息民、保民、安民的思想
４．富民思想
(1)管仲的民富易治、民贫难治的思想
(2)孟子的制民之产的思想
(3)诸葛亮的富国安家思想
(4)朱元璋的阜民财、息民力的思想
( 5)清朝的富民思想
（二）法治思想
1．以法治国是根本的思想
(1)法律是治理国家的根本
(2)重视立法
(3)吏民知法、守法
2．刑无等级、公正平等执法的思想
(1)公正施法的主张
(2)法不阿贵的主张
(3)犯法必诛的主张
３．以刑去刑、严惩不贷的思想
明神宗时内阁首辅张居正，在明朝危机
四伏的中落之际，主张严惩官吏的贪赃枉法
行径提出“治乱国，用重典”
“纪纲不肃，法度不行，上下务为姑
息，百事悉从委徇，以模棱两可谓之调停，
以委曲迁就谓之善处，法之所加，唯在于微
贱；而强梗者虽坏法于纪，而莫之谁可。
”
（三）用人思想
１．为政在人与知人善任的思想
(1)吸纳贤才、开放人才的观点
(2)重视统治集团群体作用的观点
(3)政治之道首重人才的观点
2．尊贤任能的思想
(1)适才适所的观点
“可使治国者使治国，可使长官者
使长官，可使治邑者使治邑。”(《墨子·尚
贤中》)
(2)尊贤使能的观点
“尊贤使能，俊杰在位，则天下之
士皆悦，而愿立于其朝矣；……如此，则无
敌于天下。”(《孟子·公孙丑上》)
3．德才兼备的思想
(1)德为才之帅、才为德之资的德才内涵
“聪察强毅之谓才，正直中和之谓德。”“才者，
德之资也；德者，才之帅也。”
《资治通鉴·周纪一》
(2)才行兼备的用人标准
“但乱代惟求其才，不顾其行。太平之时，必须才
行具兼，始可任用。”
《贞观政要·择官》
(3)唯才是举与用人所长的观点
４．用人不疑的思想
(1)对贤才知、用、信同步的观点
(2)领导者应是帅才的观点
(3)不计前嫌、不听谗言的观点
(四)监察思想
1．建立自成独立体系的监察机构
2．监察制度中言谏制的发展
3．强化对监察官的严格选任与特殊管理
(1)强调监察官高素质与严格的选任
(2)强调对监察官的特殊管理
二、中国近现代行政学研究状况
（一）近代中国行政学发展
19世纪末20世纪初，我国已翻译出版了美国人
写的《行海要术》、《行政纲目》和日本人写的
《行政学总汇》、《行政法撮要》等书。著名学者、
推动行政改革的维新派领导人之一的梁启超曾于
1896年在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政
学”。孙中山则完全从资产阶级革命的立场出发，
借鉴并发展国外的行政学理论，提出了立法、行政、
司法、考试、监察五权分立的主张并付诸实践
1934年，行政院内部设置了效率委员会，出版了
《行政效率》半月刊，并编译了行政管理学丛书。
不久，又出版了《行政研究》月刊。1935年，上海
商务印书馆出版张金鉴的《行政学之理论与实际》
一书，为中国第一部行政学专著。曾代表了这一时
期中国行政学研究的成就。 1937年，行政院迁重庆
办公，改建行政效率促进会，其研究的方向和任务
是：考核各行政机关的组织与职权分配，并调整其
相互关系；考核行政机关的财政组织，并促进其合
理化；考核各行政机关的官吏任用、奖惩、办公及
办事效率，并督促其改进。
1931年11月，中华苏维埃共和国在江西瑞金建立，
成立了中央行政管理机构及地方苏维埃政权和工农
政府，进行了有效的行政管理活动，有效地组织和
领导了土地革命、武装起义、政权建设和生产发展，
出色地完成了各项工作任务。
抗日战争爆发后，为了适应抗日民族统一战线的需
要，建立了抗日民主政权，自上而下成立了参议会，
实行议政合一制。在组织原则方面，实行了“三三
制”
解放战争时期，为了适应新的形势，新老解放区普
遍实行了人民代表大会制，选举产生基层人民政府，
实行新的议政合一制。在新解放的城市中，成立了
军事管理委员会，实行军事管理制度。1948年后，
陆续建立了大行政区人民政府，这样就形成了一个
以党中央为核心的全国性的行政管理体系。这一时
期行政管理的特点是，从农村管理转向了城市管理，
实现新旧政权的转变。
（二）现代中国行政学构建
建国以后，1954年，召开了第一届全国人民
代表大会，成立了国家最高行政机关——国
务院，设置了国务院各职能部门；撤销了大
行政区，设立了省、市、县、区、乡各级人
民政府，管理各级行政事务；建立起了一系
列的行政管理制度。
1980年12月，中国政治学会成立，行政管理
是其研究领域中的一个重要内容。
1982年中国政治学会在复旦大学举办政治学
讲习班，设有行政管理学课程。
1984年，由国务院办公厅、劳动人事部发起
召开行政管理科学研讨会，并于年底成立中
国行政管理学会筹备组。
1987年全国行政管理学会教学研究会成立。
1988年中国行政管理学会正式成立，并发行了
《中国行政管理》月刊。
1989年7月和12月，我国先后被国际行政学会第21
届大会和亚太地区行政学会接受为会员国，1991
年由国家人事部与中国行政管理学会在北京承办
“东部地区行政组织”第14次大会。
1995年在北京召开了“世界反贪大会”。
1996年10月在北京召开了第三届国际行政科学大
会。
行政学研究向前发展的重要课题
(1)机构改革。
(2)建立和推行国家公务员制度。
(3)筹备、建立国家行政学院。1980年国务院
决定筹建行政学院，1994年3月李鹏总理正式
宣布建立国家行政学院，1994年9月在中南海
隆重举行成立大会，1996年10月国家行政学
院校舍正式落成，召开开学典礼。
(4)多方面推进行政体制和政治体制改革。
