（目标管理）公共财政应成
为二次改革现行目标
袁剑：公共财政应成为二次改革先行目标
政治结构决定了分配结构，分配结构决定了经济结构。当现存的经济结构无法支持进壹步的
经济增长的时候，经济对政治的倒逼效应就会开始
面对突如其来的全球经济危机，中央政府果断出台了“积极的财政政策＋适度宽松的货币政
策”为组合的宏观调控措施，以应对国内经济的大幅下滑。从目前的经济形势来见，政府的
宏观调控政策的确使得国内经济出现了迅速的反弹，但于同时也滋生出诸多的隐患，如产能
过剩、资产价格泡沫和通胀的风险，以及经济复苏“重量轻质”的担忧。
公共财政应成为二次改革先行目标
其实积极财政政策，实质就是通过财政管道加大抽取力度，其结果是中国税收收入以反常的
高速度年年大幅递增。而作为其代价，中国社会尤其是下层社会所感受到的痛苦指数也以反
常速度递增。但这些经由财政管道抽取的财富，却被以减免税、财政补贴的方式馈赠给了外
商、大型国有企业，变成它们的利润，以及公务员群体等特殊利益集团反常增长的福利。这
种奇特的财政政策的唯壹理由，就是拉动内需，支持宏观经济增长。不可否认，这种财政转
移的确支持了宏观经济增长，然而，公共财政不是首先用来满足公共福利需要，不是去首先
解决具有人道敏感性的贫困问题，去解决日益紧迫的社会保障问题、公共教育问题、医疗问
题，而是去支持部分官员的政绩及合法性所要求的经济增长，去支持既得利益集团不断膨胀
的财富需求，则十足地证明了公共财政已经变成特权财政，变成了既得利益集团予取予求的
私器。
应当说当下的改革局面要比 1990年代好得多。当下中央政府已经积聚了相当大的财力，有
能力来进行改革。但为什么就是改革不动？例如社会改革，中国面临的问题不是缺钱，而是
钱用不到社会改革上去。为什么？很明显，既得利益主导改革，他们不想把钱用到有利于社
会大多数，尤其是弱势群体的社会政策上去。
本来这次世界性金融危机给和中国壹个机会来克服既得利益，从而使得中国的改革得到壹个
新机会。可是，既得利益有效地利用了这次危机的机会来巩固他们本身的利益。政府推出的
4万亿经济刺激计划，大部分流向了大型的国有企业。既得利益获得了壹次机会，但改革则
失去了壹次机会。
国内的非税收入于持续高涨，企业税负也有所恶化，目前财政“增支”促进经济增长的功效，
也会被“增收”的紧缩效应部分抵消，从而使积极财政政策丧失其政策本意。“增收增支”
无非是将原属于居民和企业的收入变成了政府的收入；将原属于居民和企业的消费、投资，
经政府部门之手变成了消费、投资。政府部门征收、分配和转移更多的财政收入，不仅会造
成极大的效率低下、贪污腐败的风险和财政资源的浪费，更会成为于经济低迷期中政府“扩
权”的工具。
政府依靠财政增收持续扩权的现象已成为近年的壹个趋势。据耶鲁大学陈志武教授的研究，
以 1995年为起点，截至 2007年的农民人均纯收入增长了 倍，城镇居民人均可支配收入
增长了 倍，而国家财政收入则增长了 6倍左右！这就无怪乎目前国内民间消费占 GDP的
比重要远低于美国，甚至俄罗斯、巴西等国了。于此过程中，政府对社会资源的支配能力得
以明显加强。
由此可见，虽然会于短期内，“增收增支”的财政政策会更加有效地促进经济的复苏，但却
会为长期经济增长带来很多潜于的风险，甚至有可能使经济改革出现倒退。
壹般来讲，税收体制（尤其是累进制的所得税体系）能够对经济发展起到“自动稳定器”的
作用，即对经济活动的过度繁荣和衰退萧条做出自动反应，从而达到自动减轻经济波动的幅
度。其中的原理于于，经济过度繁荣、通货膨胀时，由于税基扩大和适用较高税率的税基扩
大，税收收入的增加将超过国民收入的增加，产生抑制需求的效果。反之，当经济萧条时，
税基减少和适用较高税率的税基减少，就会使税收收入的减少幅度超过国民经济下降的幅度，
则会抵消壹部分因居民收入导致的需求减少的消极效果。
观察欧美等发达国家于危机中的财政情况，正是遵从之上的逻辑。于“被动”的财政收入萎
缩之外，“主动”的大规模减税也是成熟经济体于面对经济下行时，挽救经济的壹个有效手
段。2008年初，香港特区政府便公布了总额高达 400亿港元、惠及全港市民的减税和补助政
策；于 2008年和 2009年年初，美国布什政府和奥巴马政府先后推出了约 1000亿和 2750亿
美元的减税措施，普惠美国民众。能够想见，由于政府财政收入的减少，这些经济体的民众
和企业均要受益于税负的减轻，且能够于壹定程度上减轻经济下滑和失业增加带来的负面影
响。而于中国，无论是 2007年下半年开始的通胀周期，仍是 2008年下半年以来的经济下滑
期，均未见政府出台普惠的、大规模的减税措施。显然，中国的税负较重，和民间消费低迷
的情况，是密切关联的。
因而，积极财政政策不仅应体当下“增支”上，更重要的是应该大规模减税。对中国政府来
说，“减收”比“增支”更具有特殊的意义——这不仅能够减轻企业和民众本已沉重的税
收负担，由此刺激民间消费和投资；仍能减少政府对市场的行政干预，推动政府的职能转型，
以及国内的财政运行机制模式向“公共财政”转变。
抽水式的财政分肥走到尽头
于中国迄今为止的 30多年改革中，强劲和持续的经济增长壹直是中国改革最显著的外部特
征，不过，于这个不变的标准形象背后，中国经济的内部结构却于向壹个相反的方向发生变
迁。
从纵向上见，中国经济有三个吸取和配置要素资源的管道，形似三根动力巨大的水泵。它们
分别是金融、财政、土地。能够很清楚的地见到，这三根水泵是直接深入中国社会的最基层
的。直到乡镇，均设有相应的管理机构，比如信用社、土地所、财政所。也就是说，这个社
会生产的所有财富，几乎均于这三根水泵的控制和管理之下，可谓壹网打尽。而三根水泵的
吸取能力之所以强大，则是因为它是靠国家政权以强力加以保障的。所以，只要国家愿意（这
种意愿于公开场合经常表现为中央政府和地方政府的政治需要和政绩需要，于私下则主要是
既得利益集团的财富和升迁欲望），就能够轻而易举地因时、因地的开动、调解水泵，用于
对要素的抽取和配置。
随着中国特色的市场经济的深入，1990年代中后期以来，另外壹条隐性的抽取管道也逐渐成
型。这就是那些直属中央或地方政府，利用特许垄断权力而形成的巨型国有企业。
之上四根主要的纵向管道，足以使中国政府体系对社会资源进行全面的控制，且按照自己的
意愿进行抽取和配置。这四根纵向管道的最上端是中央政府，于这之下，依次分布着各级地
方政府。以这四根管道为骨架，构成壹个以中央政府为顶端的伞状结构。从最基层壹直到中
央政府，形似于管道上的壹个个节点。接驳于这些节点上的，则是围绕中央政府、各级地方
政府、垄断性行业而形成的既得利益集团。各级政府从这四根管道上抽取资源，然后再横向
配置给围绕他们形成的各种利益集团和行业分利集团。很容易见得出，离各个节点越近，处
于的节点位置越高，就越容易于资源配置及财富分配上占据有利的位置。这种伞状结构，既
是中国经济主要的资源配置渠道，也是这个经济体系主要的财富分配渠道。
作为这个伞状结构的顶端，中央政府无疑具有最强大的抽取能力。1990年代中期之后，通过
对金融权的回收，财政分税制、基础产业的纵向重组、以及 2004年开始的土地权回收，中
央政府摆脱了 1990年代前期的被动局面，重新夺回了资源配置权力。于这种新的资源配置
架构下，中央政府能够通过四根纵向抽取管道从容地抽取资源，然后横向地配置给各种利益
集团和行业分利集团，或者以“点贷”、“点投”的方式来推进其政策目标。比之于 1990
年代中前期，中央政府于资源配置中的控制权已经更加稳固也更加有力。
作为这种伞状结构的第二层，省、市壹级的地方政府曾经于 1992年之后向中央政府的资源
配置垄断权发起了强有力的挑战。从历史上见，中国许多民营企业就是于这场混乱的争夺战
中趁势发展起来的。分税制和国有银行控制权向中央的纵向回收，是这壹场以宏观调控名义
进行的争夺战的俩项主要历史遗产。地方政府既然无心也无力挑战这壹新的利益分配格局，
也就只能于这种既定的约束条件下，激励扩张自己的既得利益。这导致俩个非常重要的后果，
壹是地方政府扩大税源，于总量上膨胀 GDP的需求变得十分迫切（于这个意义上，1990年代
中期的改革直接激发了地方官员的惟 GDP导向），另外壹个则是加大了向下抽取的力度。于
中央不断上收财力的同时，地方政府也如法炮制，纷纷将有利可图的税种收归己有。层层抽
取的结果，自然是县、乡级政府的日益严重的财政窘迫。这大致能够解释于 1992之后壹直
持续着的这样壹种现象：省市之上机构的财力不断膨胀，而县乡壹级则经常发不出工资。当
然，县乡级政府不可能是这种层层抽取的最终的承受者，毫无疑问，这种抽取压力最终将被
转嫁给分布于广大乡村和城市的各种纳税人。而这种近乎压榨的“财政集中”到了资源匮乏
的乡村和中西部自然就变成了野蛮的剥夺。
除了法定的财政管道之外，于新世纪之后，随着土地升值以及对土地价值的重新发现，地方
政府又壹次打破了中央政府的配置垄断，因为他们发现，土地能够用来套取银行贷款，拥有
了土地的配置权，就相当于间接的获得了银行的配置权。这其实就是 2009年年底以来房地
产调控的本源。地方政府利用土地争夺金融配置权力的冲动，几乎又壹次酿成了中央和地方
的剧烈冲突。
作为这种伞状结构最低壹层的节点，县乡级的政府虽然也是按照同样的手段加以抽取和配置，
但显然，它们能够使用的手段和能够抽取的资源均要贫乏得多。上面的抽取越是加重，县乡
级面临的压力和由此引发的官民冲突也就越是剧烈。2009年地方性群体事件频出正是县乡经
济颓败土壤上恶之花。
于这种伞状结构中，每壹个节点就是壹个政治中心，而每壹个政治中心，就是壹个资源的配
置中心，中国的经济中心和政治中心的高度重合现象的原因即隐藏于此。当高壹级的政治中
心抽取得越厉害，表现得越繁荣，乡村及边缘地带就会同步表现得越衰败。1990年代中期之
后，中国边缘地带及乡村加速衰败，和政治中心加速聚敛资源和财力的过程相当匹配。
从 1990年代中期之后，中国这种伞状的抽取和配置结构逐渐成型且得到了巩固。然而，这
种以各级政府为中心的抽取和配置结构，和现代市场经济的扁平型配置结构有着相当明显的
差异。于扁平型结构中，资源是按照价格信号横向流动的，但于这种伞状结构中，资源却是
按照各级政府于壹定时期内“政治意愿”信号以及和系统的亲疏远近来配置的。伞状结构虽
然保证了系统对经济的控制，保证了短期政策目标的达成，但却很难保证资源的配置效率，
也同样达不到资源配置的公平。
不过，这壹结构更加深层的危机于于，它可能代表了壹种自我加强的，无法退出的财富分配
结构。事实上，透过伞状的配置结构，壹条清晰的财富分配线已经跃然纸上。围绕省、市政
府之上节点所形成的利益群体，是这个社会的上层，而这之下，则是这个社会的中下层。上
层之间是壹种带有熟人性质的精英互惠经济，而下层则是壹种主要建立于自由劳动力基础上
且以此为特点的相当野蛮的市场经济。这样，壹种整体性的寻租结构实际上就出现了。上层
的精英互惠经济通过金融、财政等手段对中下层的市场社会进行抽取，然后维持其低效率的
自我循环。这种二元性的寻租结构的本质，其实是壹种通过政治强制而进行的剥削。而其之
所以得以维系，就于于体系内对要素资源和政治权力实施了不容挑战的垄断。
财富再分配考验财政变革
地方财政能力的极大化扩张，这个贯穿于改革全过程的利害计算，是推动中国经济持续增长
的壹个强大引擎。中国 2009年重新开始且至今没有结束迹象的投资热就是壹个明证。然而
于其背后，浮现出的是困扰中国的政治问题——拥有太多资源且完全不受约束的政府体系。
要想根治这个问题，技术和经济手段恐怕无济于事。更为吊诡的是，经济高速增长本身正是
中央对各级地方政府提出的政治要求。所以于遏制地方府过度投资方面，中央政府不可能走
得太远，它只能于足以保持社会稳定的增长速度和防范金融风险之间走钢丝。这是壹个维持
了 30多年的脆弱平衡。
种种迹象表明，这个脆弱的平衡游戏正于趋近终点：地方政府开始大规模的利用土地投机来
强行推进经济增长的事实已经说明，政府手上可资利用的要素资源已经趋于枯竭。因为，土
地是各级政府系统以全能方式推动经济增长的最后能够任意使用的要素资源，壹旦这个资源
被掐死或者消耗干净，政府强制型的经济增长就将无法维系。这暗示已经维持了 30多年的
以政府投资为主要特点的经济增长模式正接近油尽灯灭之时。
接下来的问题是，中国能用什么东西来取代经济增长的这个引擎？如果经济失速真的发生，
放于中央政府面前的就只有俩条路，要么继续强行维持原有的经济增长路径，这意味着放任
各级政府的不智投资，要么以巨大的政治意志忍受经济突然失速所带来的社会痛苦，且开始
中国社会的全面转型。但其中任何壹条均可能引发难以预测的风险。前途的确非常凶险。
很明显，中央高层是意识到问题的严峻，于 2009年年底的中央经济会议上，提出要把调结
构作为首要任务来抓，然而于中国，这种经济调整将首先意味着作为源头的分配结构的调整，
意味着和分配结构共生的政治结构的调整。没有这种调整，中国经济结构就很难有实质性的
调整。于 30多年的改革中，中国的分配结构按照政治“意愿”被不断深化，已经相当体制
化。对这种分配结构进行外科手术，无异于又壹场革命。
留心观察不难发现，从中央到地方的各级领导人于各种场合不断强调，要调整中国的经济结
构。但无论从产业结构仍是从增长模式来见，收效甚微，中国经济深深地卷入了壹种无法退
出的结构锁定状态。其根本原因就于于：于相当程度上，政治结构决定了分配结构，分配结
构决定了经济结构。严重的贫富悬殊以及由此引起的经济结构畸形只是政治不平等经过壹连
串中间过程之后，所呈现出来的最后结果。当现存的经济结构无法支持进壹步的经济增长的
时候，经济对政治的倒逼效应就会开始。这种倒逼效应是以激烈仍是以温和的方式展开，则
取决于政治结构的适应能力。于这壹点上，无法乐观。（曾刊于《南风窗》，原标题为：税
制变迁映射中国道路）
