国际金融研究 2012·9
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引 言
在 2009 年哥本哈根联合国气候变化大会
上， 发达国家做出承诺， 在 2020 年之前， 每年
共同筹集 1000 亿美元来满足发展中国家应对气
候变化的需要。 为此， 2010 年 2 月， 联合国秘
书长成立了关于气候变化融资的高级顾问小组，
着手研究如何落实在 2020 年之前每年筹集
1000 亿美元这一目标， 并在 2011 年的坎昆会
议上发布了资金筹措的建议。 2012 年的南非会
议也将重点讨论绿色气候基金的相关设立细节。
尽管近两年来气候融资议题已成为国际谈判中
的重要内容， 但往往形式重于实质， 讨论的多，
实际操作上障碍重重。 尤其受欧洲主权债务危
机和美国经济危机的影响， 气候融资的国际形
势扑朔迷离。 准确地把握全球气候融资的规模、
流向以及治理情况不仅是我国参与国际气候谈
判的需要， 也是我国推进绿色经济转型、 高速
集聚绿色竞争力的关键。 本文首次准确地界定
了气候融资的范畴， 追踪了全球主要气候资金
流的发展和治理现状， 并在理清我国气候融资
构成和发展机会的基础上， 就如何尽快建立我
国气候融资体系， 推进气候融资健康、 持续发
气候融资： 全球形势及中国问题研究
王 遥 刘 倩
内容摘要： 气候融资不仅是国际气候谈判的筹码， 也是全球应对气候变化的融资需
要和各国促进绿色经济发展的要求。 在当前欧美经济尚难以从低谷中恢复的背景下， 对
气候资金机制的国际谈判和国内创新也提出了更高的要求。 中国作为最大的发展中国家
和最大的碳排放国， 满足不断增长应对气候变化和绿色增长的资金需求已是当务之急。
中国是国际气候资金筹集和运用得最好的发展中国家之一， 但仍需认清当前全球气候融
资来源存在较大不确定性， 且资金流向不平衡， 国际气候融资的形式和实质间存在较大
差距。 同时， 我们对气候资金的管理、 筹措及运用仍存在诸多问题。 因此， 从管理上，
应完善与规划本国气候融资的整体框架， 明确气候融资的管理部门， 出台系列气候融资
政策。 在资金筹措和运用上， 应保持吸引国际气候资金的优势， 并发挥财政性工具和金
融性工具的作用， 大力吸引国内气候资金， 引导资金在减缓和适应气候变化两个领域平
衡投入。
关键词： 气候融资 全球形势 中国问题
中图分类号： F831 文献标识码： A
作者简介： 王遥， 经济学博士， 中央财经大学气候与能源金融研究中心主任， 中央财经大学财经研究院和北京
财经研究基地副研究员； 刘倩， 理学博士， 中央财经大学财经研究院和北京财经研究基地助理研究员。
* 基金项目 ： 本文获国家社会科学基金项目 “支撑我国低碳经济发展的碳金融机制研究 ” （项目编号 ：
10CJY076） 资助。
*
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展提出政策建议。
一、气候融资是各国气候变化
政策的关键
事实上， 当前全球对气候融资仍没有统一
的定义， 国际气候谈判中通俗的理解是全球应
对气候变化所需资金的融通， 主要是发达国家
对发展中国家的资金援助和支持。 从发展中国
家视角来看， 气候融资主要包括气候资金从发
达国家向发展中国家的转移， 即国际气候融资，
以及发展中国家内部的气候融资， 即国内气候
融资。 中国作为最大的发展中国家， 在其应对
气候变化和绿色发展过程中， 认清国内外气候
融资形势， 出台政策措施以满足气候变化和绿
色增长不断增加的资金需求已是当务之急。
1. 应对气候变化的融资需要
一些国际机构和非政府组织对应对气候变
化的资金需求进行了测算。 其中， 气候公约秘
书处 2007 年发布的技术报告认为， 2030 年发
展中国家减缓方面的资金需求为 920 亿-960 亿
美元， 适应方面的资金需求 280 亿-670 亿美
元。 还有研究发现， 2010－2020 年， 除目前的
官方发展援助项目和清洁发展机制所提供资金
外， 发展中国家在温室气体减排方面每年需要
的额外投资约为 550 亿－800 亿欧元 （约合 800
亿－1150 亿美元）。 也有机构认为， 在 《哥本哈
根协议》 及其他计划中的气候政策有效和无条
件地被执行情况下， 到 2020 年前， 发展中国家
每年还需要 600 亿美元的增量成本资金以激励
各种适应和缓解气候变化的措施。 如此大的资
金需求， 不仅需要国际上有良好的气候资金机
制， 也需要各国采取有效的政策措施规划安排
公共资金， 并调动大量私人投资。
2. 促进绿色经济发展的最佳机会
应对气候变化不仅是简单的环境问题， 还
与促进经济绿色发展、 改善民生息息相关， 发
展绿色经济可能带来的社会福利， 是高度重视
气候融资的重要驱动力。 而且， 在全球已将应
对气候变化作为国家经济安全的重要内容时，
如果不积极推动绿色经济， 必将错失最佳发展
良机。 尤其是在全球金融危机和欧洲主权债务
危机爆发后， 全球各不同经济体普遍的共识是，
彻底摆脱金融危机影响最终要靠技术的突破，
绿色发展将引领下一轮的经济增长， 由此引发
了对气候资金的大量需求。 据估测， 到 2020 年
前， 仅发展中国家发展绿色经济进行基础建设
每年至少需要 2900亿美元的投资。
3． 国际气候谈判的筹码
目前， 国际气候谈判仍存在着根本的分歧，
主要表现在发达国家要求发展中国家承担减排
责任， 甚至提出 “大国减排” 的方案。 而发展
中国家坚持 “共同而有区别的原则”， 认为发达
国家承诺的支持远没有兑现。 目前， 就气候融
资的各种倡议并不足以解决发达国家和发展中
国家之间缺乏信任的问题。 各国积极有效的气
候融资政策， 例如， 实施碳交易或开征碳税，
是进行国际气候谈判的重要筹码。 相对于形成
统一的应对气候变化全球政策， 分散化的、 基
于地区性的协议和双边、 多边协议可能更加可
行。 因此， 各国着手气候融资的多边、 双边谈
判以及制定有效的国内气候融资政策就更显重
要。
在当前欧美经济尚难以从低谷中恢复的背
景下， 发达国家的减排成本及由此对其全球竞
争性产生的影响， 成为政治上越来越突出的敏
感因素。 与此同时， 发展中国家也遭遇强烈的
限制排放的要求， 各国国内政治及政策因素逐
渐主导全球气候政策的走向。 受此趋势影响，
《联合国气候变化框架公约》 和 《京都议定书》
框架下唯一的全球气候监管和融资机制的维系
将变得更加困难。 因此， 各国的国家气候承诺
及安排均需要更大的灵活性， 同时其国内应对
气候变化的举措也需要涵盖更大的范畴， 对于
资金机制的国际谈判和国内创新也提出了更高
的要求。
二、当前全球气候融资形势及问题
在发展中国家和发达国家之间， 有两条已
实践的应对气候变化国际合作资金机制和融资
渠道： 一是以全球环境基金 （GEF） 为代表的
气候公约下的资金机制； 二是 《京都议定书》
下支持发达国家低成本减排的清洁发展机制
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（CDM）。 同时， 在 2009年哥本哈根联合国气候
变化大会上， 发达国家做出承诺， 在 2020 年之
前， 每年共同筹集 1000 亿美元来满足发展中国
家应对气候变化的需要， 并承诺从 2010 年到
2012 年向发展中国家提供总额为 300 亿美元的
快速启动资金。 当前全球气候融资的实践情况
及所存在问题表现在：
1． 气候公约下的资金机制是国际气候资金
主渠道来源， 但资金量严重不足
成立于 1991 年的全球环境基金 （GEF） 是
《联合国气候变化框架公约》 唯一指定的资金机
制， 主要以赠款方式支持发展中国家的环保行
动。 GEF 从试运行至第五增资期分别获得
亿美元、 亿美元、 亿美元、 亿美
元、 亿美元和 亿美元①的承诺增资，
相比每年几百亿美元的资金需求， 资金量严重
不足。 同时， 气候公约下的资金机制还存在着
发达国家主观故意的问题， 主要表现在其缺少
拿出足够资金的政治诚意和信用。 例如， 一些
国家和机构提出的资金倡议故意模糊 “共同而
有区别的责任” 原则； 支持世界银行在气候公
约之外建立气候投资基金； 大力宣扬私营部门
的作用， 力图减轻公共部门的资金责任。
2. CDM 机制为发展中国家提供大量气候资
金， 但其未来充满不确定性
截至 2011 年 9 月 2 日， 发展中国家已通过
联合国 CDM EB 签发出的碳信用额为 亿
吨二氧化碳量。 根据世界银行及彭博新能源金
融的统计， 2005-2010 年发达国家通过 CDM 机
制向发展中国家累计转移 265 亿美元的气候资
金。 但 CDM机制由于运作上的诸多问题以及国
际气候谈判的不乐观， 其未来充满不确定性，
尤其是对于中国、 巴西等先进发展中国家， 欧
盟委员会曾表示， 在没有新的全球性协议应对
气候变化的情况下， 巴西和中国等较富裕发展
中国家如果想把减排额卖到 EU ETS 就必须与
欧盟签订双边协议。
3. 国际金融组织带动了大量气候资金流向
发展中国家， 但决策权较为集中
世界银行、 亚洲开发银行、 国际金融公司
等国际金融组织是发展中国家气候资金的重要
来源， 其为发展中国家参与碳市场的补偿项目
提供了强有力的支持。 同时， 多边开发银行可
以与联合国体系配合， 发挥重要的乘数作用，
将大量的私人投资杠杆化。 但是， 由于国际金
融组织主要按照注资比例享有投票权， 造成其
项目决策权主要控制在发达国家手中。 以世界
银行为例， 尽管 2010 年中国在世界银行的投票
权从 %提高到 %， 仅次于美国和日本，
成为第三大股东国， 但美国仍持有世界银行和
国际金融公司约 16%和 17%的股份， 不论发展
中国家怎么扩容， 都不会影响到美国对这些国
际金融机构的控制。
4. 快速启动的 300 亿美元融资正在落实，
但资金承诺或分配未完全满足要求
截至 2011 年 5 月 9 日， 发达国家已经承诺
提供总额为 亿美元的资金。 根据联合国
气候变化大会的要求， 2010-2012 年快速启动
的 300 亿美元气候资金应是新的、 额外的、 可
预计的、 财政的资金， 并在减缓和适应两个主
要领域上有平衡的分配。 但从目前 32 份已提交
的报告分析， 资金承诺或分配没有完全满足大
会对气候资金的规定和要求， 表现在投向减缓
领域的资金较多， 而投向适应领域的资金相对
较少。 例如， 2010 年日本 90%的快速启动资金
均投向减缓领域； 欧盟 27国中， 法国 80%的快
速启动资金流向减缓领域和森林保护， 剩余部
分才用于适应领域； 荷兰 2010-2012 年所有资
金都投向减缓领域。 此外， 由于各国提交的资
金报告并不全面， 也缺乏可比性。 在许多报告
中， 没有将项目中贷款和赠款分列， 私人部门
和公共财政的经费也混淆不清， 往年已有的资
金援助的基数没有在报告中列出， 区别不出新
的、 额外的、 快速启动的资金数量。
5. 2020 年前每年 1000 亿美元的融资渠道
已明确， 但多数资金来源并不确定
①这些承诺的捐资包括基础捐资和补充捐资， 总计 亿特别提款权 （相当于 亿美元）， 还包括追加
1500 万特别提款权 （2300 万美元） 的信用度， GEF-5 增资会议期间 （2011 财年－2014 财年） 取得的计划投资收入
7300 万特别提款权 （ 亿美元） 以及全球环境基金增资资金剩余额 亿特别提款权 （ 亿美元）。 数据来源
于Fourth GEF Assembly， Summary of Negotiations Fifth Replenishment of the GEF Trust Fund， May 17， 2010。
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联合国秘书长气候融资高级顾问小组提出
了实现 1000 亿美元融资目标的多种渠道资金来
源， 包括公共渠道的资金、 发展银行类工具、
碳市场资金和私人资金四大类， 但诸多假设条
件对于收入评估的影响都非常大， 尤其是碳价
格和国际气候融资比例。 顾问小组强调， 对于
实现每年筹集 1000 亿美元的目标来说 ， 在
2020 年之前将每吨 CO2当量价格维持在 20－25
美元之间是关键要素。 排除碳价不稳因素， 所
有渠道来源中相对比较可靠的资金来源是碳补
偿市场税收收入、 多边发展银行资金。 事实上，
融资渠道取舍背后蕴含的政治博弈不可忽视。
考虑到援助资金的稳定性， 发展中国家始终主
张以公共融资为主， 而不应过度依赖易受经济
形势影响的碳市场收入。 相反， 发达国家出于
减少公共支出的考量， 更倾向于依靠市场力量，
普遍认为碳市场和私人资金应成为主要的融资
手段。 欧盟委员会估算， 碳市场将贡献应对气
候变化所需资金的 40%。 但碳市场可以发挥的
作用与政府政策息息相关， 而国际协议的目标
越低， 碳市场的融资作用就减小。 同时， 私人
部门的资金投入有赖于碳价、 东道国投资环境
等条件， 具有很大的不确定性。 金融危机爆发
以来， 发达国家公共债务普遍恶化， 这一分歧
也变得更加尖锐。
6． 新的绿色气候基金即将建立， 但执行前
景并不明朗
《哥本哈根协议》 呼吁建立新的绿色气候
基金， 并将该基金作为缔约方协议的金融机制
的运作实体， 以支持发展中国家包括 REDD+、
适应行动、 能力建设、 技术研发和转让等用于
减缓气候变化的计划、 项目、 政策及其他活动。
2010 年 12 月坎昆会议上成立了基金的过渡委
员会， 2011 年 7 月 13 日， UNFCCC 下绿色气
候基金过渡委员会第二次会议在日本举行， 9
月 11－13 日第三次会议在日内瓦举行， 明确了
有关绿色气候基金建立操作细节。 该基金将管
理一个有若干来源的资金资源， 并通过各种金
融工具和融资窗口取得资金， 以给发展中国家
提供充足和可预测的资源。 但是， 在欧洲主权
债务危机和美国经济衰退的影响下， 绿色气候
基金的执行前景却并不乐观。
三、中国气候融资的现状及问题
在全球气候融资现状并未达到预期共识的
背景下， 中国仍是国际气候资金筹集和运用得
最好的发展中国家之一。 当前， 中国利用国际
气候资金的主要来源是： （1） CDM 机制下的
资金流入 ； （2） 多边开发机构的资金流入 ；
（3） 国外私人部门的资金流入。 此外， 中国政
府从各方面着手推出了促进节能减排、 刺激绿
色经济发展的政策， 相应也带动了国内气候资
金的投入。 但是， 我们对气候资金的管理、 筹
措及使用仍存在大量的不确定性和问题。
1. 气候资金散布， 统一的气候融资治理体
系亟待建立
目前， 我国已在应对气候变化领导小组的
领导下， 设立应对气候变化的执行管理部门，
但是气候融资作为应对气候变化的关键环节，
目前尚没有统一的气候融资管理体系， 尤其是
国际气候融资， 由于涉及到外资的进入及监测
监管， 以及国际气候谈判中的气候融资的核算，
这个问题更显严重。 主要表现在：
第一， 气候资金尚未单独核算。 除来自国际
碳市场的补偿资金可核证与监测外， 不论是国际
金融组织的多边贷款， 还是私人部门的直接投
资、 并购、 创业投资， 气候资金分散在所有外资
之中， 均未被单独列出， 各部门也没有进行相关
的统计， 也没有统一的主管部门进行相关统计。
国内气候资金部分， 中央财政的气候领域的拨款
和补贴主要以 “节能减排资金”、 科技项目投入
气候变化领域等名目体现， 没有列出专项气候变
化资金。 金融市场及其他私人部门的绿色资金也
没有规范的统计。 第二， 审批部门多头。 CDM
项目、 国际金融组织和外国政府的涉及气候变化
领域的贷款、 外商投资、 全球环境基金 （GEF）
赠款项目、 对外资参股或发起设立绿色基金公司
或绿色证券公司、 中央财政拨款和补贴、 绿色信
贷、 绿色股票和绿色债券等等需行政审批的资金
和投资分属发改委、 财政部、 商务部、 证监会、
银监会、 环保部等部门及其下属机构管理。 第
三， 资金管理部门多头。 国际机构贷款、 外国政
府贷款、 GEF 资金、 CDM 项目国家收入等相关
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①根据 UNFCCC 的统计， 截至 2011 年 9 月 2 日， 在已登记注册的 3400 个 CDM 项目中， 中国项目占 %； 在
已签发出的 710379711 吨二氧化碳当量的碳信用中， 中国项目签发额占比 %。 中国的 CDM 项目主要投向减缓气
候变化行动， 其中， 新能源和可再生能源项目最多， 共有 409 个， 占全部 531 个项目的 %； 其次是节能和提高
能效项目， 共 50 个， 占 %。
②11 个 HFC-23 项目超过了 409 个新能源和可再生能源项目， 占比达到 %， 而 13 个 N2O 项目所签发减排量
也高于 50 个节能和提高能效项目， 占比 %。 这两类项目只需要在现有设备上稍微进行技术改进， 即可获得大量
温室气体减排， 但对区域环境改善、 社会环境效益增加和可持续发展的贡献并不大。 HFC-23 项目和 N2O 项目所产
生的碳信用已被欧盟 ETS 体系第三期禁止使用。 且在国际上颇受诟病， 部分项目产生的碳信用已被 EUETS 第三期禁
止使用。
③通过 GEF 一至四期 （1994—2010 年）， 四国合计出资占全部出资的 56%-58%， 因此， 这四国的出资意愿直接
决定了资金机制的总体出资规模。 在 GEF 第五期， 四国出资减少到 53%。
④如 2010 年 4 月， 修改后的 《可再生能源法》 正式实施， 完善了风电、 太阳能等可再生能源全额收购制度和优
先调度办法， 为可再生能源的发展提供了有力的法律支持。 同时， 我国政府进一步完善支持可再生能源发展的经济
政策。 对风力发电、 垃圾发电、 部分水力发电 （包括小水电）、 燃料乙醇实行增值税、 消费税优惠政策。 对于 2008
年 1 月 1 日以后经批准的、 符合相关条件的水力发电、 核电、 风力发电、 海洋能发电、 太阳能发电、 地热发电等新
建项目， 自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起， 给予 “三免三减半” （第一年至第三年免缴企业所得税，
第四年至第六年减半征收） 的企业所得税优惠政策。
工作由财政部负责； 气候变化领域的双边赠款，
由国家发改委气候变化司归口管理； UNDP赠款
项目由商务部管理。
只有掌握了气候资金的多少和投向， 才能
把握政策激励机制的力度， 有效促进产业结构
调整和绿色经济增长。 然而， 当前分散的气候
资金及气候融资管理体系的缺乏， 导致气候资
金的监测监管体系 （MRV） 不健全、 不完善、
不透明， 尤其是对国外私人部门资金的进入没
有准确测算， 难以估量其对经济安全的影响。
2. 国际气候融资形势前景不明， 我国多边
及双边谈判能力有待提高
虽然中国目前是国际气候资金利用得最好最
多的国家， 但未来国际气候资金将主要用于支持
最不发达国家和贫穷国家， 《京都议定书》 的资
金机制面临改革， 中国要继续保持资金引入的优
势， 需要大力提高多边及双边的谈判能力。
第一， CDM 机制前景不明。 中国是全球最
大的碳信用供给国， ①但是从已签发项目的减排
量分析， 现有项目结构对区域环境改善、 社会
环境效益增加和可持续发展的贡献并不大， ②而
且使我国承受了越来越多的国际压力。 此外，
从国际气候谈判层面来看， 后京都 CDM 机制将
有很大不同。 对中国而言， CDM 机制国际政策
层面的前景不很乐观。 欧盟内部主要改革观点
是， 改变目前 CDM 过度依赖先进发展中国家，
如中国、 印度的碳信用的现状， 以项目为基础
的 CDM 将仅限于在最不发达国家开展。 如果中
国仍希望销售碳信用到欧盟 ETS 体系， 则需要
与欧盟签订双边协议。
第二， 中国充分利用了多边开发机构贷款，
但仍需加强多边与双边融资谈判实力。 多边开
发机构是中国利用国际气候资金最稳定的渠道。
当前， 中国主要从全球环境基金和发展银行，
即世界银行、 亚洲开发银行、 国际金融公司、
欧洲投资银行和国际农发基金等多边机构获得
气候资金和技术支持。 此外， 还有部分双边政
府赠款和 UNDP 赠款。 2008 年和 2009 年， 我
国借用国外优惠贷款 （包括世界银行、 亚洲开
发银行、 欧洲投资银行等国际金融组织和外国
政府等多边和双边贷款） 规模 100 亿美元左右。
多边开发机构的资金规模直接决定于资金机制
的总体出资规模。 目前， 在包括气候变化在内
的多边环境协定领域， 美国、 日本、 德国和英
国是主要出资国， ③由于日本和欧洲国家节能减
排技术水平高于美国， 履行资金和技术义务的
立场基本沿用公约的规定和京都时代的实践。
但美国则提出加强双边合作， 尤其是同中国等
发展中排放大国合作解决技术问题， 并表示美
国不会提供大量资金。 由于世界银行和国际金
融公司由美国主导， 亚洲开发银行由日本和美
国主导， 要吸引更多的多边机构资金， 需要进
一步增强多边及双边的融资谈判实力。
第三， 目前， 在国际碳市场和多边银行的
投资带动下， 以及中国大力实施发展新能源的
优惠政策④刺激下， 大量私人资金投向气候变化
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①根据国家发展与改革委员会 2010 年 11 月发布的 《中国应对气候变化的政策与行动———2010 年度报告》， 在
2009 年 4 万亿元刺激经济的投资中， 国家安排了 5800 亿元绿色投资用于节能减排、 生态工程、 技术改造与应对气候
变化的相关项目。 根据环保部 “十二五” 科技发展规划， 拟向水污染防治领域投入 50 亿元， 大气污染防治领域投入
30 亿元， 固废和土壤污染防治分别投入 20 亿元。 为切实解决重点流域水污染问题， 2011 年中央财政将安排资金 50
亿元， 专项用于三河三湖及松花江流域水污染防治， 并全面实行以奖代补。
②该基金资金来源主要是 CDM 项目的国家收入， 自 2010 年 9 月 14 日基金管理办法出台后， 基金于 2011 年批准
了 亿元的赠款计划， 目前项目正在审批之中； 2011 年， 有偿使用方面计划安排 20 亿元投向应对气候变化的产业
活动。
③中国投资有限责任公司 （China Investment Corporation， CIC） 是全球最大的主权财富基金之一。 近年来， CIC 非
常关注能源领域， 并开始 “曲线” 投向国内的新能源企业。 2009 年 11 月 19 日， CIC 与保利协鑫能源控股有限公司
签订了一项有约束力的框架性协议， 以每股 港元的价格购买该公司约 亿股股票 （总投资额约为 55 亿港
元）， 认购完成后， 中投公司持有保利协鑫约 20%的摊薄后股权。 此外， 中投公司和保利协鑫计划以 5 亿美元的初始
总资本投入共同建立的合资公司， 开发太阳能发电项目或其他太阳能能源项目。 此外， 2009 年底， CIC 斥资 4 亿美
元左右认购了中国最大风力发电公司———龙源电力在香港首次发行上市的股票。
④2009 年以来， 中国政府启动了新兴产业创业投资计划， 发起设立了 18 只创业投资基金， 支持节能环保、 新能
源领域的创新型企业成长。 这类基金的特点是政府资金发挥引导和杠杆作用， 引导社会资金投向新兴产业。
领域。 其中， CDM 机制带动了大量的私人部门
减排资金， 2011 年上半年， 中国共吸引了大约
143 亿美元资金投入 CDM 项目， 占全球总投资
额的近 80％。 但是， 由于我国尚未对气候资金
有一个清晰的界定， 国外私人部门投资于气候
领域的资金没有相应的监测与有针对性的监管，
目前也没有对国外私人部门的气候投资进行全
面估算。
3. 国内气候融资处于起步阶段， 有待进一
步的政策推动
中国政府已深刻意识到应对气候变化及发
展绿色经济的重要性， 出台了相应的政策措施
以推动经济的快速转型， 金融机构及其他私人
部门也开始积极在应对气候变化和实现绿色增
长过程中寻找发展机遇。 但总体而言， 国内气
候融资仍处于起步阶段， 需要政策的进一步推
动。
第一， 以中央财政拨款和补贴为主， 支持
力度仍有待加强。 中国政府在应对气候变化方
面采取了一系列政策和行动， 并获得了中央财
政的大力支持。 ①尽管相关财政投入在逐年增
加， 但与应对气候变化的要求相比依然有很大
差距， 尤其是适应气候变化领域的投资很难给
私人资金带来现实的效益， 要大力依靠财政资
金的支持， 因此需要财政加大这方面行动的投
入力度。
第二 ， 国内其他公共渠道的资金已经启
动， 但尚处在初级运作阶段。 目前国内其他公
共渠道的资金来源主要是一些带有公共性质的
基金， 主要投向了减缓气候变化领域的投资项
目， 其中主要包括中国清洁发展机制基金、 ②
主权财富基金③和创业投资基金。 ④上述基金
中， CDM 基金和创业投资基金正在运行之中，
现在评价效果为时过早。 主权财富基金资金规
模大， 但由于其是主要从事外汇资金投资管
理， “曲线” 投资国内绿色企业也需要寻找合
适的机会。
第三， 国内金融市场推动了绿色金融的发
展， 但绿色中小企业仍难以摆脱融资困境。 从
2007 年开始， 国家环保部和中国银监会陆续出
台了一系列 “绿色信贷” 政策。 同时， 证券市
场也提出了低碳和 “绿色证券” 的概念。 然而，
上述绿色信贷、 绿色证券政策在执行过程中，
仍存在形式重于实质的现象。 在证券市场， 投
资者更加在乎企业的财务效益却并不关心是否
节能环保， 其引导社会资金流向绿色领域的作
用发挥有限。 此外， 绿色融资租赁、 绿色信托、
绿色项目融资等融资手段也比较缺乏。
第四， 国家政策带动了大量其他私人部门
的资金， 但没有统一的监管制度， 监管责任不
够明确。 由于国家政策大力支持节能减排、 可
再生能源领域， 吸引了大量私人机构， 主要是
各类投资机构、 私募基金、 大型企业等， 也积
极投向于新能源领域。 但这部分资金目前缺少
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①以私募基金为例， 目前我国对私人股权投资基金并没有统一的监管制度， 监管责任不够明确， 对不同类型的私
人股权投资基金监管标准不一样， 对创业投资企业与产业投资基金管理相对过于严格， 但对其他类型的私人股权投
资基金管理则过于宽松。 同时， 我国证券私募与合格投资者管理制度缺失， 各地区的管理政策存在差异， 不利于私
人股权投资基金的健康发展。
统一的监管制度， 监管责任也不够明确。 ①
4． 资金投向没有统筹兼顾减缓和适应两个
方面
过去 20 年里， 大量资金投资于房地产和化
石燃料， 相比之下， 少量资金投资于可再生能
源、 能源效率、 公共交通、 可持续农业、 生态
系统和生物多样性保护， 以及土地和水资源保
护等方面， 而在这部分少量气候资金中， 以投
资于节能减排项目、 可再生能源项目等缓解领
域的居多， 而投资于生态系统、 生物多样性保
护、 土地和水资源保护等适应领域的资金相对
较少。
四、对中国气候融资的政策建议
1. 明确气候资金的使用范围， 完善与规划
本国气候融资的治理框架
综合考虑国际气候谈判的普遍认识及国内
的发展实践， 明确气候资金的范畴是进行气候
资金筹措、 核算与管理， 以及气候融资谈判的
基本前提。 国际气候融资部分， 应明确其是从
2010 年开始的， 新的、 额外的、 可预计的、 可
靠的资金。 也就是说， 其公共部门及发展银行
类资金应是在原来的官方发展援助 （ODA） 基
础之上的新的、 额外的资金， 尤其是要争取直
接的财政拨款。 世界银行、 亚洲开发银行、 国
际金融公司等国际金融机构是发展中国家气候
资金的重要来源， 为发展中国家参与碳市场的
补偿项目提供了强有力的支持。 同时， 多边开
发银行可以与联合国体系相配合， 发挥重要的
乘数作用， 将大量的私人投资杠杆化。 国内气
候融资部分， 应从减缓和适应两方面， 充分考
虑其主要的资金来源， 并积极创新融资渠道。
2． 理顺归口管理和资金管理机制， 尽快完
善相应的政策规章
我国应改变当前气候融资缺乏统一归口管
理的现象， 由于国家发改委气候变化司是应对
气候变化的执行管理部门， 应负责气候融资的
相关政策制定和归口管理， 包括项目审批、 核
准、 审查与管理 。 同时 ， 根据三定方案的要
求， 财政部和地方财政机构应作为统一的政府
外债、 国际赠贷款及国内财政资金的管理部
门， 负责资金的进出， 并进行相关的气候资金
的核算与统计。 金融市场的气候资金也应由相
关监管部门指定专门的部门进行监管。 明确了
相关管理部门后， 需要各部门配合出台系列的
气候融资政策， 以促进应对气候变化领域的投
资。
3. 重视多边、 双边合作谈判的地位和作用
虽然中国可获得的官方发展援助呈不断下
降趋势， 但出于地缘和双边利益考虑， 以及中
国人口、 经济、 环境等发展情况对世界发展局
势的影响， 尤其是中国面对经济高速增长与碳
排放最大的尖锐矛盾， 气候变化领域的发展合
作可为中国吸引更多的官方发展援助。 与此同
时， 公共政策的不确定性会降低其带动私人
投资的杠杆因子， 从而影响私人投资。 因此，
在资金机制方面， 要求发达国家提供 GDP 的
%-1%用于支持发展中国家应对气候变化并
不现实， 只能作为谈判策略。 最关键的是， 要
提高多边与双边谈判能力， 争取双边渠道的官
方资金、 国际和区域政策银行的优惠贷款。
4. 采取有效激励措施刺激国外私人投资
不能对国际官方气候资金有过高期待， 因
此采取有效的吸引外资及激励性产业政策， 可
以大量吸引国外私人部门的投资。 尽管 2012 年
后的中国 CDM项目所产生的碳信用存在着能否
卖出的风险， 国际买家 （包括碳基金、 金融机
构、 大型企业） 却对中国市场兴趣不减， 中国
的项目审核及认证机构 DOE 的相关业务量没有
减少。 碳点公司 2011 年对全球 101 个国家的
2535 个受访者 （其中有 43%受访者参与了碳市
场交易） 的调查表明： 有 71%的受访者认为，
中国在 2012 年之后仍是主要的碳信用供给国。
而且， 由于主要投向可再生能源和清洁能源，
市场普遍认为， 即使没有碳信用额的双边市场
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STUDIES OFINTERNATIONALFINANCE
国际金融研究 2012·9
①英国绿色投资银行是世界上首家专门为低碳项目融资的国家银行， 主要为资本市场和需要投资的企业牵线搭
桥， 实现英国向低碳经济转型。 其 30 亿美元的启动资金将来自公共财政， 由财政部划拨， 但政府承诺将通过立法赋
予新银行独立于政府的地位。 银行有权在资本市场借款， 即从 2015 年 4 月起银行可向私营部门借款。 该银行将从
2012 年 4 月起发放针对低碳能源项目的贷款， 优先考虑海上风电、 垃圾发电和非住宅节能项目。 预计未来 4 年内，
该银行将向低碳产业注入 150 亿英镑的资金。
参考文献：
[ 1] 国家发改委 . 中国应对气候变化的政策与行动———2010 年度报告 [EB/OL].
[2] 李慧. 非洲将成碳减排前沿市场[N]. 中国能源报， 2010-7-25
[3] Catalyst. From Climate Finance to Financing Green Growth[EB/OL].
或中国国内的碳市场， 这些投资的回报将通过
项目产出电力与热能的销售来实现。 在大力鼓
励私人投资的同时， 要关注资金的流向， 保护
好战略资源性产业， 避免国有资产流失。
5. 加大中央财政支持力度， 引导资金在气
候变化减缓和适应适度平衡
应对气候变化应坚持减缓与适应并重的原
则， 强化适应气候变化的能力建设， 包括农业、
水资源、 自然生态系统、 综合海岸带治理、 防灾
减灾、 人类健康等领域采取一系列有效措施， 但
这方面的资金投入很难给投资者带来显性的收
益， 目前大量资金都投向减缓气候变化行动， 因
此， 应加大政府财政资金在适应方面的投入， 并
争取更多的国际援助资金的投入。 资金主要投向
适应气候变化的基础设施建设， 如农田水利基本
建设， 扩大农业灌溉面积， 开展草原退牧还草，
草原围栏， 人工草场建设， 保护和改善草原生态
环境， 加强大江大河防洪工程建设和山洪灾害防
治体系建设。 同时， 提高适应气候变化的科技水
平。 加强近海和海岸带生态系统抵御和适应气候
变化的能力， 推进海洋生态系统的保护和恢复技
术研发以及推广力度， 提高海洋防灾能力。 此
外， 对于如何推动适应气候变化行动， 还需积极
推进相关的研究。
6． 审慎设计碳交易机制， 发挥碳交易市场
的金融功能
中国的 “十二五” 规划纲要提出， 将 “逐
步建立碳排放交易市场”。 建立碳市场是气候融
资的政策工具之一， 是采用市场手段推进减排
目标实现的重要措施， 可以为排放主体提供更
多的选择。 同时， 也能带动刺激国内资金流向
节能环保、 可再生能源等缓解气候变化的领域。
不过， 碳交易政策效用能够得到有效发挥， 在
于体系设计是否精心合理。 中国的碳交易市场
设计必须要具备长远战略眼光， 站在全国乃至
全球的高度， 充分考虑监管成本、 社会承受力、
政策关联性等因素， 并逐步将中国体系纳入到
未来全球气候融资框架中。
7. 增强政策性银行对气候变化领域的投入
或考虑设立政策性绿色银行
在应对气候变化和绿色经济发展过程中，
存在一些商业银行从盈利角度考虑不愿意融资
的领域， 或者其资金实力难以达到的领域。 政
策性银行可专门对这些项目进行融资， 不仅是
从财务角度考虑， 而且有利于集中资金， 支持
重大项目的建设。 我国原先有三家政策性银行，
但国家开发银行 2008 年改组为商业银行， 目前
中国进出口银行和中国农业发展银行都可以有
针对性地对一些绿色项目发放贷款。 此外， 也
可考虑参照英国设立绿色投资银行的方式， 设
立专门的政策性绿色银行。 ①
8. 充分开发其他金融工具和融资手段， 促
进绿色经济发展
当前， 我们在应对气候变化和发展绿色经
济过程中， 财政政策工具运用得较多， 但金融
工具和手段运用得相对较少。 事实上， 金融工
具的运用， 可以充分发挥资金的杠杆作用， 大
力提高资金的流动性。 例如， 采用绿色信贷、
绿色证券、 绿色融资租赁、 绿色信托、 绿色债
券、 绿色融资担保等工具和手段。
（责任编辑 武 岩）
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STUDIES OFINTERNATIONALFINANCE
， 2010-11-23/2011-09-01
[4] Climate Finance： Regulatory and Funding Strategies for Climate Change and Global Development， Edited by
Richard B. Stewart, Benedict Kingsbury， and Bryce Rudyk， P4
[5] From Climate Finance to Financing Green Growth [EB/OL] ，
[6] Point Carbon. Carbon Market Insights 2011 [EB/OL].
2010-03-01/2011-09-23
[7] Richard B. Stewart， Benedict Kingsbury and Bryce Rudyk. Climate Finance： Regulatory and Funding Strategies
for Climate Change and Global Development[M]. New York University Press， 2009
[8] The GEF Secretariat. Summary of Negotiations Fifth Replenishment of the GEF Trust Fund [EB/OL] . http://www.
Abstract： As a negotiating leverage in the international climate negotiation, climate finance is also the demand to meet
the financial requirement to deal with the problem of global climate change and promote green economy. In the context of
western countries’recession， higher requirement for international negotiation and domestic innovations about climate funding
mechanisms are put forward. As the biggest developing country and the world’s biggest emitter, China is of great urgency to
meet the rising funding requirement for addressing climate change and promoting green growth. Although China is one of the
countries which do the best in raising and using climate funds， we should notice the problems such as the uncertainties in
global climate finance resources and the imbalanced capital flow. In addition, there is still a considerable gap between the
form and substance——— the two aspects of international climate finance. In the meantime, a few problems remain in fund
management， fund raising and utilization. Hence， on the respect of management, we should establish and improve the main
frame of domestic climate finance, clarify the departments and the definite relationship between and among them， and
introduce a series of climate finance policies. Regarding capital raising and utilization， we should keep the advantage in
attracting international climate funds， make good use of the fiscal and financial instruments together， leverage domestic
climate funds energetically， and guide reasonable and balanced circulation of capital into mitigation and adaptation activities.
Keywords： Climate Finance； Global Situation； China’s Problems
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